Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besøksadresse: E. C. Dahls g.

Transkript

1 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 I Lff2( Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Bjørn Rist / Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref /2016 Bjugn kommune, Rådhuset Alf Nebbs gate BJUGN Lovlighetskontroll av vedtak om nedleggelse av Fagerenget skole - Bjugn kommune Vi viser til kommunens oversendelse per e-post av 29. april 2016 vedrørende krav om lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak av 26. april 2016 (sak 16/27), Nedlegging av Fagerenget skole fra høsten Lovlighetskontrollen gjelder vedtak om nedlegging av Fagerenget skole. Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har kommet til at Bjugn kommunes vedtak gjort av kommunestyret datert 26. april 2016 (sak 16/27), er gyldig. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages. Fylkesmannen ber kommunen orientere medlemmene i kommunestyret som har påklaget saken. Bakgrunn for saken Kommunestyret i Bjugn fattet i møte 5. april 2016 følgende vedtak: «Kommunestyret finner at utredningen av oppvekststrukturen fra 2015 er tilstrekkelig grunnlag for å be rådmannen legge fram en sak i neste kommunestyret, der elevene fra Fagerenget skolekrets får sitt skoletilbud i Botngård skole». Det gjennomføres derfor ikke en større utredning og høring om saken da disse prosessene ble gjennomført våren Denne saken baseres med overnevnte begrunnelse på de utredningene og undersøkelsene som ble gjort i forbindelse med: Sak 15/02 «Oppvekststrukturen i Bjugn kommune» behandlet i Hovedutvalg for livsløp og samhandling Sak 15/13 «Pkt. 2 i forpliktende plan oppvekststrukturen i Bjugn» behandlet i kommunestyret » Rådmannens innstilling til kommunestyresak 26. april 2016 var som følger: «Fagerenget skole legges ned, og elevene får sitt undervisningstilbud ved Botngård skole fra skolestart i august Skolebygget i Fagerenget stenges og kan avhendes. E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: Organisasjonsnummer:

2 2 Budsjettene for berørte enheter justeres i forhold til dette.» Endelig vedtak i kommunestyresak 26. april 2016 ble: «Fagerenget skole legges ned, og elevene får sitt undervisningstilbud ved Botngård skole fra skolestart i august Skolebygget i Fagerenget stenges og kan avhendes. Budsjettene for berørte enheter justeres i forhold til dette. Bjugn kommune tar kostnadene som er stipulert for midlertidig bygg så alle barnehagebarn i Lysøysundet får et tilbud i nærområdet.» Rettslig grunnlag Tre eller flere medlemmer av kommunestyret kan bringe avgjørelse truffet av folkevalgt organ inn for lovlighetskontroll. Myndighet til å foreta lovlighetskontroll etter kommuneloven 59 ligger hos det enkelte departement, men er delegert til Fylkesmannen. Ved lovlighetskontroll skal det i følge kommuneloven 59 punkt 4 tas stilling til om en avgjørelse er innholdsmessig lovlig er truffet av noen som har myndighet til å treffe en slik avgjørelse, og har blitt til på lovlig måte. Kontrollen kan ikke begrense seg til ett av de ovennevnte forholdene, men må omfatte alle. En lovlighetskontroll vil ikke omfatte skjønnsmessige vurderinger. Kontrollen vil imidlertid omfatte alle alminnelige krav til forvaltningsavgjørelser, herunder ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper. Dersom Fylkesmannen ved lovlighetskontroll finner at det ved avgjørelsen er gjort slike feil at avgjørelsen må sies å være ugyldig, skal vedtaket oppheves. Lovlighetskontroll er ikke en klage i forvaltningslovens forstand. Fylkesmannen har derfor ikke myndighet til å fatte ny avgjørelse, bare til å oppheve den foreliggende avgjørelse dersom den er ugyldig. Feil ved saksbehandling følger det forvaltningsmessige prinsipp om at det bare er feil som kan ha hatt innvirkning på vedtakets innhold som fører til ugyldighet. Kravet om lovlighetskontroll er fremmet av 4 kommunestyrerepresentanter sammen. Fylkesmannen har dermed plikt til å vurdere saken. Fylkesmannen finner at saken er tilstrekkelig opplyst. Kontroll av lovligheten av Bjugn kommunestyres vedtak av 26. april 2016 i sak 16/27, kan behandles. Fylkesmannens anmerkninger Som en del av liknende prosess i 2015, sak 15/2 Oppvekststrukturen i Bjugn kommune, inviterte Bjugn kommune til høringsinnspill fra skole og lokalsamfunn. Fylkesmannen har fått tilgang til oppsummerte høringsinnspill fra mange ulike interessenter. Innspill har kommet både fra elever, foreldre, lærere og lokale organisasjoner. Det ble mottatt 31 uttalelser i løpet av høringen.

3 3 Nevnte prosess gjaldt også den gang nedleggelse av Fagerenget skole. Den gang var imidlertid ett mulig utfall at elevene kunne flyttes til Vallersund oppvekstsenter, ikke bare Botngård skole slik påklaget vedtak omhandler. Fylkesmannen har mottatt følgende vedlegg til saken: Oversendelsesbrev krav om lovlighetskontroll fra rådmannen Krav om lovlighetskontroll av kommunestyrevedtak 16/27 Utskrift saksframlegg kommunestyresak 16/27 Kommentar fra Stiftelsen Frohavet vedrørende nedlegging av Fagerenget skole Kommentar fra Landslaget for nærmiljøskulen (LUFS) vedrørende nedleggelse av Fagerenget skole Link til høringsdokumentet, høringssvarene og utredningen fra saken i hovedutvalget (sak 2014/212): Fylkesmannens vurdering vil, som nevnt ovenfor, omfatte alle forholdene ved saken. Det er likevel formålstjenlig å nevne at klagen i hovedsak gjelder om aktuell sak har vært gjenstand for en tilstrekkelig og forsvarlig prosess, før avgjørelse om fremtidig skolestruktur ble fattet i Bjugn kommunestyre. Kravet om lovlighetskontroll har mer spesifikt følgende momenter som ønskes vurdert (hovedpunkter fra klagebrev): Det vises til at ønsket om å få fremmet nedleggelse av Fagerenget skole, med flytting av elevene til Botngård (ikke Vallersund), første gang kom opp som benkeforslag i kommunestyremøte 5. april Saken kom så opp til behandling, med påfølgende vedtak, 3 uker etter. Det hevdes at ingen prosedyrer i forbindelse med skolenedleggelse har blitt fulgt, og det vises til at de prosessene som er lagt til grunn er gamle (fra våren 2015), og videre at premissene fra den gang er endret. Klagerne forutsetter med andre ord at gamle prosesser, og endrede forutsetninger, ikke kan legges til grunn for en avgjørelse om å legge ned Fagerenget skole. Klagerne savner en aktuell utredning med aktuelle konsekvenser - og mener at det derfor skulle vært gjennomført en ny høring knyttet til aktuell sak. Fylkesmannen vil, i vår behandling av klagen, også kommentere uttalelsen fra LUFS knyttet til aktuell sak - selv om den ikke er en del av klageskrivet fra medlemmene i kommunestyret. Der hevdes det at endring av skolestruktur ikke kan vedtas før ny samfunnsdel i kommuneplanen er endret. LUFS hevder det ikke finnes «hjemmel» for endring i gjeldende kommuneplan for Bjugn kommune, og viser i den sammenheng til plan- og bygningsloven med tilhørende regelverk. Hverken opplæringsloven eller annet regelverk har innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. En avgjørelse må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer.

4 4 Kommunale vedtak om endring av skolestrukturen, for eksempel om nedleggelse av en skole, er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er likevel et ulovfestet forvaltningsrettslig prinsipp at forvaltningen (her kommunestyret i Bjugn) ikke skal treffe vedtak før saken har vært behandlet på forsvarlig måte. Forsvarlig saksbehandling krever at en sak er tilstrekkelig opplyst før det blir gjort vedtak. Siden avgjørelsen om å legge ned en skole ikke er et enkeltvedtak, kommer ikke reglene i forvaltningslovens kapitler IV (om saksforberedelse ved enkeltvedtak), V (om vedtaket) og VI (om klage og omgjøring) direkte til anvendelse. Det er likevel et generelt forvaltningsrettslig prinsipp at en sak skal være forsvarlig klarlagt før avgjørelse blir tatt. I en sak om skolenedleggelse betyr dette at kommunestyret skal ha rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen før et vedtak treffes. Fylkesmannens vurdering Om vedtaket er truffet av noen som har myndighet til å treffe en slik avqjørelse Den påklagde avgjørelsen om nedleggelse av Fagerenget skole er fattet av kommunestyret i Bjugn, kommunens øverste myndighet. Fylkesmannen finner derfor at det ikke er tvil om at vedtaket er fattet av kompetent organ. Om vedtaket er innholdsmessig lovlig Som nevnt ovenfor har hverken opplæringsloven eller annet regelverk innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. Fylkesmannen finner derfor at det ikke er tvil om at vedtaket er innholdsmessig lovlig. Om vedtaket har blitt til på lovlig måte Først til LUFS' bemerkning om at endring av skolestruktur ikke kan vedtas før ny samfunnsdel i kommuneplanen er endret. LUFS hevder altså at, siden mulig ny skolestruktur ikke er nevnt i gjeldende kommuneplan, så finnes det heller ingen «hjemmel» for endring av skolestrukturen. LUFS viser i den sammenheng til plan- og bygningsloven med tilhørende regelverk. Fylkesmannen vil slå fast at kommunestyret, i større eller mindre grad, kan si noe om fremtidig skolestruktur i kommuneplanens samfunnsdel. Dette kan både være fornuftig og hensiktsmessig. Kommunestyret bestemmer imidlertid i stor grad selv hvilke temaer de vil fokusere på, og hvilke temaer de vil kjøre egne, mer detaljerte prosesser på (eksempelvis i sektorplaner). Fylkesmannen mener altså at det ikke er et ufravikelig krav om at kommunestyret må ta stilling til dette spørsmålet i samfunnsdelen etter plan- og bygningsloven. Det viktige i slike saker vil være at det gjennomføres en forsvarlig prosess hvor det legges opp til medvirkning og innspill, slik at saken er så godt opplyst som mulig før kommunestyret tar stilling til skolestrukturen.

5 5 Fylkesmannen kan derfor ikke se at formuleringene i dagens kommuneplan vil være begrensende slik at kommunestyret ikke skulle kunne ta stilling til skolestrukturen gjennom et vedtak i kommunestyret. Så til lovlighetsklagens bemerkninger. Selv om perioden mellom kommunestyremøtet 5. april 2016, der rådmannen bes om å legge fram sak om nedleggelse av Fagerenget skole, og kommunestyremøtet 26. april 2016 ideelt sett kunne vært lengre, mener Fylkesmannen at de berørte parter har hatt muligheten til å la sin stemme høre. Selv om de vedlagte høringsuttalelsene viser til en tidligere høringsprosess, der faktum i saken var noe annerledes (elevene fra Fagerenget skole kunne flyttes både til Vallersund oppvekstsenter og Botngård skole), mener Fylkesmannen at saken er godt nok opplyst og at partene i saken har fått anledning til å la seg høre. Høringsuttalelsene var i stor grad knyttet til ønsket om å beholde skolen på Fagerenget, og i mindre grad opptatt av hvor elevene blir flyttet; selv om det konkret blir pekt på plassproblemer ved overflytting til Botngård skole. Det er likevel nedleggingen i seg selv som er kommentert mest. Fylkesmannen er derfor av den oppfatning at kommunestyret, 26. april 2016, hadde rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen før vedtaket ble truffet. Saken er dermed tilstrekkelig opplyst. Fylkesmannen mener videre at en ny høringsrunde trolig ikke vil endre vedtakets innhold. Fylkesmannen konkluderer også av den grunn at vedtaket er gyldig. Som en del av prosessen ved lovlighetsklage, er det naturlig at vedtaksinstansen behandler klagen for oversendelse til lovlighetskontroll. Kommuneloven 59 poengterer at krav om lovlighetskontroll skal fremsettes for «det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse.» Det heter videre at «Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet.» I veileder H-2299 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet utdypes dette punkt. Der heter det: «Det har vært reist spørsmål om dette innebærer at kommunen/vedtaksorganet har plikt til å ta stilling til saken på nytt, ved å fatte nytt vedtak i saken hvor en enten opprettholder tidligere avgjørelse, eller treffer ny endret avgjørelse. Forholdet er ikke kommentert i lovens forarbeider. Som ved ordinær klagebehandling etter forvaltningsloven, er det ønskelig at det organet som har truffet avgjørelsen skal få anledning til å se på saken på nytt før den sendes Fylkesmannen for kontroll. Organet får da anledning til eventuelt å endre vedtaket uten at det oversendes for statlig kontroll. Det samsvarer best med lovens ordlyd «Hvis dette opprettholder...» at vedtaksorganet formelt må ta stilling til saken på nytt. Det er imidlertid tvilsomt om det kan settes som krav at saken må være gjenstand for ny realitetsbehandling og votering i vedtaksorganet før oversendelsen til Fylkesmannen.

6 6 Likevel mener departementet det bør synliggjøres i protokollen eller i oversendelsen til Fylkesmannen at avgjørelsen er opprettholdt av vedta ksorganet.» I oversendelsesbrev fra rådmannen er det redegjort for dette punkt. Rådmannen skriver at kravet om lovlighetskontroll ble bebudet tidlig i debatten i kommunestyret, slik at kommunen implisitt har tatt stilling til om avgjørelsen skulle opprettholdes, eller behandles på nytt. Fylkesmannen mener dette tyder på at saksbehandlingen ikke har virket inn på innholdet i den endelige avgjørelsen, og legger derfor til grunn at avgjørelsen ikke kan oppheves på det grunnlaget. Avgjørelsen er ikke fattet vilkårlig. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at saken har vært godt nok opplyst for det organ som har fattet vedtaket, og at saken ikke ville fått et annet utfall ved ny høringsprosess. Lovlighetskontroll av Bjugn kommunestyres vedtak av 26. april 2016 i sak 16/27, er gyldig. Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) Bjørn Rist utdanningsdirektør seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur.