Vedtak i klagesak - Gjerdrum kommune - innsyn i postlister for årene /

Transkript

1 Juridisk avdeling Gjerdrum kommune Postboks GJERDRUM Besøksadresse: Tordenskiolds gate 12, Oslo Postadresse: c/o Fylkesmannen i Østfold, Postboks 325, 1502 MOSS Telefon fmoapostmottak@fylkesmannen.no Organisasjonsnummer NO Deres ref.: 2018/1366 Deres dato: Vår ref.: 2018/ FM-J Saksbehandler: Maria Giessing Kallevik Rødde Direktetelefon: Dato: Vedtak i klagesak - Gjerdrum kommune - innsyn i postlister for årene / Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Gjerdrum kommune datert 30. juli Fylkesmannen beklager den lange saksbehandlingstiden. Hallvard Nygård begjærte den 9. juli 2018 innsyn i postjournalen for kommunen for årene på vegne av Mimes brønn. Gjerdrum kommune avslo anmodningen om innsyn i vedtak 10. juli Hallvard Nygård påklaget avslaget i e-post 13. juli Gjerdrum kommune har gjennomgått klagen, men ikke funnet grunnlag til å ta den til følge. Saken er derfor oversendt Fylkesmannen for endelig behandling, jf. offentleglova (offl.) 32. Fylkesmannen ba i brev datert 10. september 2018 Gjerdrum kommune om en nærmere redegjørelse. Kommunen besvarte henvendelsen i brev datert 11. september 2018, mottatt her 3. oktober Fylkesmannen ser slik på saken Saken gjelder innsyn i Gjerdrum kommunes postlister fra 2008 til Hovedregelen i offl. 3 er at saksdokumenter, journaler og andre lignende registre er åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Allmennheten har i utgangspunktet rett til innsyn i hele journalen. Gjerdrum kommune har i vedtak datert 10. juli 2018 gitt delvis innsyn i dokumentene. Fra vedtaket siteres: «Gjerdrum kommune legger, med noen forbehold, til rette i våre lokaler for å kunne lese i kommunens postlister for årene det begjæres innsyn i. Vi viser ellers til kommunens postliste på våre hjemmesider hvor du er velkommen til å

2 gjøre søk og begjære innsyn i saker som måtte være av interesse. Postlisten ligger tilgjengelig for søk tre måneder tilbake i tid.» Side 2 av 6 Nygård påklaget kommunens vedtak i e-post 13. juli Nygård viste til at kommunens vedtak ikke var en delvis innvilgelse av innsyn, men i realiteten et vedtak om avslag på innsyn. Gjerdrum kommune har i klageomgangen opprettholdt sitt tidligere vedtak om at innsyn i journalene kun kan gis ved personlig oppmøte, jf. offl. 30. Det er videre vist til personopplysningsloven 2 nr. 2, 8 og 11 c, og offentlegforskrifta 6 og 9 som hjemmel for avslag. Fylkesmannen ba i brev datert 10. september 2018 om en nærmere redegjørelse for kommunes vedtak. I kommunens svarbrev datert 11. september 2018 opplyser kommunen om at de har foretatt en fornyet vurdering av innsynsbegjæringen. Kommunen opprettholder sitt avslag på innsyn i deler av dokumentene, men nå med hjemmel i offl Offentlegforskrifta 6 Fylkesmannen vil innledningsvis presisere at offentlegforskrifta 6 siste ledd siste punktum vedrørende treff på personnavn kun kommer til anvendelse på statlige organ og tilsyn som er nevnt i forskriften 6 første ledd bokstav a-d. Det foreligger ikke en tilsvarende bestemmelse for kommunale organ mv. Gjerdrum kommune har således ikke anledning til å avslå innsynskravet med hjemmel i denne bestemmelsen. Gjerdrum kommune har ved den fornyede vurderingen i brev datert 11. september 2018 frafalt denne begrunnelsen for å unnta dokumentene fra innsyn. Fylkesmannen har således ikke lagt vekt på kommunens feilaktige lovforståelse til grunn for den videre vurderingen av gyldigheten av kommunens avslag på innsyn. 2. Publiseringsspørsmålet Kommunen har vurdert at det kan gis innsyn ved søk i database i kommunens lokaler, og ikke elektronisk til e-postadressen som tilhører Mimes brønn, for de dokumentene det eventuelt kan gis innsyn i. Det er vist til at dokumenter som sendes til en e-postadresse tilknyttet Mimes brønn innebærer en direkte publisering på nett, noe kommunen ikke ønsker. Offentleglova 10 tredje ledd slår fast at virksomheter som er underlagt loven kan gjøre dokumenter kjent for allmenheten, med unntak av opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Hvorvidt kommunen kan avslå innsynskravet, beror på om det foreligger hjemmel i loven for å unnta bestemmelsene. Gjerdrum kommune har ved en fornyet gjennomgang av innsynsspørsmålet i brev datert 11. september 2018, unntatt dokumentene med hjemmel i offl. 12, jf. offentlegforskrifta 7. Kommunen har videre funnet grunn til å gi innsyn i postlistene fra Offentlegforskriften 7 lyder: «Organ som er omfatta av offentleglova, kan gjere dokument tilgjengelege for ålmenta på Internett. Følgjande skal ikkje gjerast tilgjengeleg på Internett: a) opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov b) opplysningar som det kan gjerast unntak frå innsyn for etter 9 i forskrifta her

3 c) opplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10 d) fødselsnummer, personnummer og nummer med tilsvarande funksjon e) opplysningar om lønn og godtgjering til fysiske personar, med unntak for opplysningar om lønn og godtgjering til personar i leiande stillingar i det offentlege og i leiande stillingar eller i styret i sjølvstendige rettssubjekt f) materiale som ein tredjepart har immaterielle rettar til, med unntak for slikt materiale som er nemnd i 5 fyrste ledd andre punktum og for materiale der rettshavaren samtykkjer til at materialet blir gjort tilgjengeleg. Organ som gjer dokument tilgjengeleg for ålmenta på Internett, skal opplyse kva for kriterium som ligg til grunn for utvalet av dokument.» Side 3 av 6 Opplysninger som er nevnt i offentlegforskrifta 7 ander ledd skal ikke fremgå av journaler som blir publisert på internett. Etter Fylkesmannens oppfatning gir bestemmelsen således ikke selvstendig hjemmel fra å unnta et dokument fra innsyn. Bestemmelsen tar kun sikte på hvordan kommunen skal gå frem dersom publisering skal skje. Dette blir forsterket ved at kommunen, ettersom de ikke er omfattet av forskriften 6, står fritt til å vurdere hva deres publiserte journaler skal inneholde, så lenge det fremgår av publiseringen at journalen ikke er komplett, jf. «Offentleglova lovkommentar» av Brandt m. fl s Publiseringsspørsmålet er imidlertid relevant i saken, da det er Mimes brønn som har begjært innsyn. Offentleglova 30 regulerer hvordan innsyn skal gis. Bestemmelsens første ledd første og andre punktum lyder: «Organet fastset ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling korleis eit dokument skal gjerast kjent. Det kan krevjast papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet.» Bestemmelsen er formulert slik at utgangspunkt er at organet selv bestemmer hvordan et dokument skal gjøres kjent. Retten forvaltningsorganet her har, er imidlertid begrenset av annet punktum som fastslår at det kan kreves papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet. I Justis- og politidepartementets rundskriv «Rettleiar til offentleglova» (veilederen) er bestemmelsen presisert. Det fremgår under pkt at retten til elektronisk kopi gjelder for dokument som er elektronisk lagret, og at det gjelder visse unntak fra retten etter 5 i offentlegforskrifta. Når det gjelder publisering av dokumenter, følger det av offl. 10 tredje ledd første punktum at virksomheter som er omfattet av offentleglova kan gjøre dokumenter tilgjengelig for allmenheten på internett. Unntak for dette er opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det fremgår videre av offentlegforskriften 7 andre ledd at også enkelte andre opplysninger enn de som er underlagt taushetsplikt, ikke skal offentliggjøres på internett. Dette gjelder blant annet sensitive personopplysninger, fødselsnummer/personnummer og opplysninger om lønn og godtgjøring til fysiske personer, med visse unntak. Bestemmelsen i offl. 10 tredje ledd og offentlegforskrifta 7 første ledd klargjør at det er opp til den enkelte virksomhet å fastsette i hvilken grad adgangen til offentliggjøring skal brukes, jf. ordet «kan». Det kan slik vi ser det ikke utelukkes at et forvaltningsorgan, også for andre opplysninger, kan nekte dokument oversendt elektronisk til en e-postadresse som medfører direkte publisering på nett, i de tilfeller hvor personvernhensyn gjør seg gjeldende. Vi viser i den forbindelse til lovens

4 Side 4 av 6 utgangspunkt, som er at forvaltningen selv bestemmer hvordan et dokument skal gjøres kjent, ut fra hensynet til en forsvarlig saksbehandling. Publiseringsspørsmålet må imidlertid ikke sammenblandes med kommunens realitetsbehandling av innsynsspørsmålet. Spørsmålet om dokumentene kan oversendes Mimes brønn og således publiseres, må vurderes etter at kommunens har vurdert om det er hjemmel for å unnta de aktuelle dokumentene fra innsyn. Gjerdrum kommune må således foreta en vurdering av om det kan gis innsyn i postlistene og hjemmelen for å eventuelt unnta dokumentene. 3. Offentleglova 12 Gjerdrum kommune har i redegjørelsen datert 11. september avslått innsynskravet i postlistene med hjemmel i offl. 12. Offl. 12 bokstav b lyder slik: «Når organet gjer unntak frå innsyn for delar av eit dokument, kan det også gjere unntak for resten av dokumentet dersom b) det vil vere urimeleg arbeidskrevjande for organet å skilje dei ut, eller» Fylkesmannen vil innledningsvis presisere at offl. 12 alene ikke gir grunnlag for å unnta et dokument fra innsyn. Bestemmelsen åpner for at det i enkelte tilfeller kan gjøres unntak for hele dokumentet der det er hjemmel for å unnta deler av det. Et eksempel på dette vil være taushetspliktbestemmelsen i offl. 13 jf. forvaltningsloven (fvl.) 13 som kun gir hjemmel til å unnta opplysninger. Offentleglova 12 bokstav b åpner for at det kan gjøres unntak for resten av et dokument når det vil være «urimeleg arbeidskrevjande» for organet å skille ut de delene av dokumentet som det i utgangspunktet skal gjøres unntak for. Dette vil typisk forekomme der det er tale om et stort dokument som inneholder taushetsbelagte opplysninger som er spredd ut over hele dokumentet. Bestemmelsen har således et snevert nedslagsfelt og kan ikke benyttes som hjemmel der selve innsynskravet er omfattende, jf. veilederen til offentleglova pkt Fylkesmannen vil understreke at der innsynskravet gjelder flere dokumenter, må vilkårene i 12 bokstav b vurderes for hvert enkelt dokument. I saker der det er aktuelt å bruke offl. 12 bokstav b, vil det først måtte gjøre en vanlig unntaksvurdering av de aktuelle opplysningene. Der opplysningene kan unntas fra innsyn med hjemmel i en «kan»-bestemmelse, skal merinnsyn etter offl. 11 vurderes på vanlig måte. Fylkesmannen understreker at dette ikke gjelder der opplysninger skal unntas fra innsyn med hjemmel i taushetspliktbestemmelsen i offl. 13 jf. fvl. 13. Vurderingen av om det vil være urimelig arbeidskrevende å gjennomføre delvis innsyn, kommer først inn der det er hjemmel for et nokså omfattende unntak fra innsyn. Kommunens redegjørelse datert 11. september 2018 lyder: «Innsynsbegjæringen gjelder store tidsperioder hvor kommunen ikke publiserte postjournaler på internett og en periode, , hvor listene ble lagt ut.

5 Side 5 av 6 Mimes brønn har bedt om at postlistene skal sendes over elektronisk og er ikke interessert i å komme til kommunen for å se dem fysisk. Slik databasen til kommunen er innrettet innebærer dette i tilfelle at kommunen må skrive ut postjournalene for hver eneste dag de siste 10 årene, scanne dette inn i PDF format for så å sende over på e-post til nettstedet. Det dreier seg raskt om et titalltusen dokumenter i A4- format. Bare for 2018 dreier det seg om ca 3000 A4-sider. Ved utskrift av historiske postjournaler i vårt system, viser det seg i tillegg at opplysninger som er unntatt offentlighet vises på journalen, uavhengig av om saken er kodet med unntatt offentlighet eller ikke. Dersom kommunen skulle ha skrevet ut alle postlistene, måtte man i tilfelle gå gjennom hvert enkelt dokument for å kontrollere og sladde opplysninger som er unntatt offentlighet, og for å ivareta personopplysningslovens regler. I henhold til i forskriften til offentlighetsloven ( 6 siste ledd første setning) følger det at «Opplysningar som er nemnde i 7 andre ledd, skal ikkje gå fram av offentleg elektronisk journal. Slike opplysningar skal heller ikkje gå fram av journal eller liknande register som eit organ som ikkje er omfatta av ordninga etter fyrste ledd gjer tilgjengeleg på Internett.» Dette innebærer at gjennomgangen av de historiske postlistene vil bli uhyre tidkrevende og innebære en urimelig arbeidsbyrde for kommunen å skulle gå gjennom samtlige dokumenter for å skille ut det som eventuelt skal være unntatt offentlighet. Det er også viktig at det ikke gjøres feil på dette, særlig for å forhindre at det blir sendt ut opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Ut fra dette opprettholder kommunen sitt avslag på deler av dokumentene, men da med hjemmel i offentlighetsloven 12.» Fylkesmannen kan ikke se at Gjerdrum kommune har vist til en bestemt hjemmel for unntak fra innsyn. Bestemmelsen i offentlegforskrifta 7 er ikke en unntakshjemmel for innsyn, men hjemmel for hva som kan publiseres på internett. Etter Fylkesmannen oppfatning har ikke Gjerdrum kommune besluttet om, og eventuelt hvilke dokumenter det kan gis innsyn i, og hva som eventuelt er hjemmel for å unnta opplysninger/dokumenter. Fylkesmannen forstår kommunen dithen at kommunen på nåværende tidspunkt ikke har foretatt en reell vurdering av innsynskravet da dette etter deres oppfatning vil være for arbeidskrevende grunnet omfanget av postlistene. Fylkesmannen kan etter en helhetlig vurdering ikke se at dette er tilstrekkelig. Etter Fylkesmannen oppfatning må kommunen foreta en reell gjennomgang av postlistene. Kommunen må vise til hjemmel for å unnta dokumentene, og i det minste vise til konkrete eksempler på opplysninger som for eks. anses å gjelde «noens personlige forhold» etter fvl. 13 første ledd nr. 1. Kommunen må etter å ha påvist eksempler på opplysninger som kan unntas fra innsyn i medhold av lov, hvorvidt 12 bokstav b kommer anvendelse. Det er først når kommunen har foretatt denne vurderingen at kommunen kan vurdere publiseringsspørsmålet. Slik saken står for Fylkesmannen nå, har vi ikke mulighet til å overprøve kommunens vurdering opp mot regelverket. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentene som det er krevd innsyn i. Fylkesmannen vil bemerke at det er av avgjørende betydning for en reell klagebehandling at klageinstansen har tilgang til dokumentene som det er krevd innsyn i.

6 Side 6 av 6 Fylkesmannen har som klageinstans kompetanse til å prøve alle sider av saken. Klageinstansens rett til å få oversendt sakens dokumenter har også en side til klageorganets plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. fvl. 33 femte ledd. Fylkesmannen må ved en eventuell ny klagebehandling få oversendt utdrag av postjournalene der kommunen vurderer at det er hjemmel for å gjøre unntak fra innsyn. Kommunen må vurdere disse eksemplene opp mot gjeldende regelverk. Fylkesmannen har forståelse for at ikke alle postlistene i sin helhet gjennomgås sett hen mot omfanget av postlistene. Vi viser til Lovavdelingens tolkningsuttalelse i JDLOV der det går frem at «verken lovens ordlyd eller andre kilder synes å gi grunnlag for å kreve at organet har kartlagt i minste detalj hvor langt det skal eller bør gjøres unntak fra innsyn». Etter Fylkesmannens oppfatning kan det ved påvisning av eksempler på at dokumentet inneholder opplysninger som skal unntas etter fvl. 13 første ledd nr. 1, tenkes at resten av dokumentet kan unntas i medhold av offl. 12 bokstav b. Fylkesmannen understreker at det også her må foretas en konkret vurdering av dokumentet sett opp mot bestemmelsen i 12 bokstav b. Det er ikke tilstrekkelig at dokumentet i seg selv er stort. Kommunen må påvise hvorfor/hvordan det vil være urimelig arbeidskrevende å unnta opplysningene i dokumentene. Klagen er etter dette tatt til følge. Konklusjon Gjerdrum kommunes vedtak oppheves, jf. fvl. 34 siste ledd. Saken sendes tilbake til fornyet behandling. Fylkesmannens vedtak er endelig. En kopi av dette vedtaket er sendt klager. Med hilsen Odd Meldal fung. avdelingsdirektør Karin Sand Oftedal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Hallvard Nygård v/mimesbrønn