Ti års erfaringer En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for innvandrere Anne Britt Djuve og Hanne C. Kavli
Disposisjon Implementering Resultater Brukererfaringer Kunnskapshull Kunnskapsstatus ikke litteraturgjennomgang Avgrenset til studier med norske data fra 2004 til februar 2015
1. Implementering
Implementering Intro en omfattende reform: fra stor kommunal variasjon og selvstyre til statlig pålagt heldagstilbud som minst skulle inneholde norskopplæring og arbeidsrettede tiltak. I løpet av kort tid innført i alle kommuner som bosetter flyktninger: en stor suksess Tre sentrale faktorer: Dokumentasjon av dårlige resultater (kriseforståelse) Omfattende formidling av ny metodikk Tilføring av økonomiske ressurser
Hva vet vi om implementering? (1) Innslusing i program Varierer mellom landgrupper, uten åpenbar årsak Hvem har behov for grunnleggende kvalifisering? Inntektssikring og økonomiske sanksjoner Stor andel bor i husholdning som mottar sosialhjelp Gradvis mer enhetlig praksis Heldags- og helårstilbud Store, lokale variasjoner i implementering Påvirkes av rammebetingelser og arbeidsmetoder hos VO og NAV Betydelige utfordringer for de svakeste gruppene
Hva vet vi om implementering? (2) Innholdet i kvalifiseringen Ikke alle får heldagstilbud. Kvinner med lav utdanning og store omsorgsoppgaver særlig utsatt for lavt timeantall. 1 av 3 mangler grunnskole få mottar dette tilbudet ila. Intro + store kommunale variasjoner. Et mindretall av deltakerne er registrert med arbeidsrettede tiltak og/eller språkpraksis i programperioden Varierende kvalitet på programinnholdet (egenstudium) Brukermedvirkning og individuell plan Medvirkning for effektivitet, kvalitet og læring..tar mye tid for noen rådgivere, nedprioriteres av andre Saksbehandlernes begrensede handlingsrom: Tiltaksviften Velferdsstatens «sorte hull»: stort rom for skjønn gjør potensielt viktige beslutninger usynlige
Implementering - oppsummert Fortsatt mange som verken får et heldagsprogram eller arbeidsrettede tiltak Vedvarende utfordringer knyttet til INNHOLD og KVALITET i program. Hva skal være byggesteinene? Hvem har ansvar for å utforme byggesteinene? Hvordan sikres kvaliteten på tilbudene?
2. Resultater Gullegget?
Personer som gikk ut av introduksjonsprogrammet i 2007 2011, etter status på arbeidsmarkedet i november 2008 2012. Prosent. Kilde: Enes 2014a, tabell E9 og Enes 2014b, tabell 1 Avgang 2007 Status 2008 Avgang 2008 Status 2009 Avgang 2009 Status 2010 Avgang 2010 Status 2011 Avgang 2011 Status 2012 Avgang 2012 Status 2013 Arbeid eller utdanning 68 63 60 61 63 62 Kun arbeid 50 40 38 38 38 35 Arbeid og utdanning 10 9 9 10 11 13 Kun utdanning 8 13 13 13 13 14 Reg. ledig / på tiltak 12 15 14 12 11 12 Annen/ukjent status 21 22 25 27 26 26
Andel sysselsatte MENN blant tidligere introdeltakere og i kontrollgruppen Samlet 53 71 Somalia 50 64 Afghanistan 60 81 Irak 50 67 Iran 61 68 0 20 40 60 80 100 Kontrollgruppe Introdeltakere
Andel sysselsatte KVINNER blant tidligere introdeltakere og i kontrollgruppen Samlet Somalia 33 25 30 44 Afghanistan Irak 29 37 42 38 Iran 42 61 0 20 40 60 80 100 Kontrollgruppe Introdeltakere
Hva er det som virker (1)? Organisering og organisatorisk forankring ingen (entydig) effekt på resultatene Små program med få deltakere best resultater utenfor NAV Større program m/flere deltakere best i NAV Svak positiv sammenheng mellom formalisert samarbeid mellom Intro og VO. Benchmark (NIBR) få holdepunkter for å si at lokalisering i NAV gir bedre resultater enn lokalisering utenfor NAV. Flere funn tyder på at betydning av lokalisering medieres av programrådgivernes kapasitet/arbeidsmengde
Hva er det som virker (2)? Programmets innhold Kommuner med fulltidsprogram på plass hadde bedre resultater (Fafo, NIBR) Norskundervisning lite kunnskap om hvilke pedagogiske tilnærminger eller organisatoriske modeller som gir størst overgang til arbeid Bruk av grunnskole som del av program ikke dokumenterte resultater (15 prosent av fullførerne i stabil jobb året etter (NOVA 2013) Arbeidsretting kommuner med mangelfull arbeidsretting av programmet hadde dårligere resultater enn andre (Fafo/ISF) Frivillig sektor tendenser til effekter på sosialt nettverk, men usikker dokumentasjon)
Hva er det som virker (3)? Programmets arbeidsmetoder Økonomiske sanksjoner - effekt av trusler om trekk ikke dokumentert (NO, DK, UK) Tett oppfølging og brukermedvirkning effekt i prøveprosjektene, men bredt implementert etter loven og vanskelig å måle på samme måte. Trengs nye operasjonaliseringer Særskilt tilrettelegging (kvalitative studier) Hvem: Deltakere med helseproblemer, med (store) omsorgsoppgaver, ingen/lav utdanning Hva: Yrkesrettede kurs med integrert norskundervisning og tett oppfølging til et yrke arbeidslivet etterspør Datakurs/foreldrekompetanse i Norge «Kvinner og klær» Dialog og oppfølging under permisjon/sykdom
3. Deltakernes erfaringer
Programmets innhold Norskundervisningen Mer muntlig trening, Mindre egentid, Større differensiering etter ferdigheter Språk- og arbeidspraksis blandede erfaringer Noen er svært positive til læring utenfor klasserommet Andre er kritiske til Lite arbeidsrelevant praksis Manglende bredde til praksistilbudet Uheldig organisering av skole+praksis Liten mulighet for rene skolerettede løp
Programmets utforming og arbeidsmetoder Kobling mellom deltakelse og stønad ok. Hvis regelverket er klart og utøves likt for alle Tilgang til programrådgiver tett, men ikke for tett Lite kunnskap om deltakernes kjennskap til egne rettigheter Varierende opplevelse av mulighet for medvirkning, men også ulik oppfatning av hva medvirkningen bør inneholde
4. Kunnskapshull
Implementering Hva skal til for å etablere heldagstilbud med gode, individuelt tilpassede tiltak for alle deltakere? Utdatert kunnskap om programrådgivere og læreres praksis. Manglende kunnskap om organisering og arbeidsmetoder. Lite kunnskap om implementering = dårlig grunnlag for effektevaluering
Resultater Lite og usikker kunnskap om effekter (i streng forstand) Hvilke arbeidsmetoder virker, og for hvem? Hva gjør de gode kommunene gode? Organisering, programinnhold, kompetanse, skjønnsutøvelse Samfunnsdeltakelse hva bør måles og hvordan? Hvordan bidrar intro? «Myke resultatindikatorer» «Dansen rundt eksemplene»
Deltakernes erfaringer og etikk Deltakerinformasjon som kvalitetssikring Hva slags tilbud har de fått? Har de kunnskap om sine rettigheter? Ble de behandlet med respekt? Endrer deltakernes motivasjon seg i løpet av programperioden?
Prosent sysselsatte innvandrere 15-74 år. Menn m minst 7 års oppholdstid. Kilde: ssb 100 90 80 70 60 50 40 30 20 Polen Sverige Bosnia-Hercegovina Eritrea Afghanistan Irak Somalia 10 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Prosent sysselsatte innvandrere 15-74 år. Kvinner med minst 7 års oppholdstid. Kilde:ssb 100 90 80 70 60 50 40 30 Sverige Polen Eritrea Bosnia-Hercegovina Afghanistan Irak Somalia 20 10 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014