SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER

SAMLET RAPPORT F SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER DEL I 27. OG 28. JANUAR 2014 KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER DEL 2 - DAG 2 04.07.2014

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 1 FORORD Prognosene viser at folketallet i Oslo og Akershus vil øke med 350 000 personer i løpet av de neste 20 årene. Antallet arbeidsplasser forventes å øke med 8 000 9 000 per år. Alle disse menneskene skal ha et sted å bo og arbeide i fremtiden, og de skal også reise mellom hjem og arbeid. Plansamarbeidet for Oslo og Akershus er et samarbeide for å håndtere denne veksten best mulig, og det gjøres ved å utvikle en regional plan for areal og transport. Planen blir lagt frem i 2014. For å møte veksten i regionens folketall må det i tillegg til store investeringer i offentlig infrastruktur gjennomføres en omfattende utbygging av boliger og næringsbygg i privat regi i de enkelte kommuner. Mye av denne utbyggingen vil være transformasjon innenfor eksisterende by- og tettsedsgrenser. Dette er utbygging som vil kreve store investeringer i teknisk og grønn infrastruktur som kommunen og private utbyggere og grunneiere må samarbeide om. I de fleste områdene kreves det områdeløsninger både ved planlegging og ved utbygging av teknisk og grønn infrastruktur. Erfaringer med gjennomføring av by og tettstedsutvikling viser at kommunene må være organisert for å ha gode strategier for gjennomføring og bruk av utbyggingsavtaler. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven alene er ikke tilstrekkelig for å sikre ønsket gjennomføring. På denne bakgrunn har Akershus fylkeskommune i samarbeid med Entreprenørforeningen, Bygg og anlegg tatt initiativ til et fordypningskurs om utbyggingsavtaler. Asplan Viak ved Erik Plathe og Allan Hjorth Jørgensen har vært engasjert for den faglige gjennomføringen av kurset, og Deloitte ved Alexander With har hatt ansvaret for faglige spørsmål knyttet til merverdiavgift. Kommuner i Oslo og Akershus, Trondheim kommune og KMD har gitt faglige bidrag gjennom innlegg i kursene. Innlegg fra kursserien kan finnes her: http://www.akershus.no/ansvarsomrader/planlegging/ Kursserien har bestått av følgende samlinger: Del 1 27.-28 januar. Tema var grunnleggende innføring i utbyggingsavtaler, kommunens strategi for bruk av utbyggingsavtaler og utbyggingsavtaler i praksis. Del 2 19.mars. Fordypning i områdemodeller og praktisk gjennomføring (bykommuner) 20. mars. Fordypning i områdemodeller og praktisk gjennomføring (tettstedskommuner) 3. april. Fordypning i særtemaer som finansiering av veganlegg, forholdsmessighet og merverdiavgift.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 VERKTØY FOR FORUTSIGBAR GJENNOMFØRING... 3 2 FORUTSETNINGER FOR EFFEKTIV BRUK AV UTBYGGINGSAVTALER... 4 2.1 Kommunens utbyggingspolitikk og engasjement i gjennomføringen... 4 2.2 Kommunestyrets vedtak etter 17-2... 5 2.3 Hva kan kommunen bidra med for å sikre gjennomføring?... 6 2.4 Enkeltstående utbygging eller utbygging som inngår i sammenhengende utbyggingsområde... 6 3 INNHOLDET I EN UTBYGGINGSAVTALE... 8 4 AVTALEPROSESSEN... 11 4.1 De praktiske forhandlingene... 11 4.2 Kommunens forhandlingsposisjon... 11 4.3 Plan- og avtaleprosessen... 12 5 OMRÅDEMODELLER FOR FINANSIERING AV FELLES INFRASTRUKTUR... 14 5.1 Kjennetegn ved områdemodeller... 14 5.2 Kommunal initiert områdemodell trinn for trinn... 16 5.3 Hva kjennetegner områdemodeller som fungerer... 20 6 SÆRTEMA FRA KURSSERIEN... 21 6.1 Merverdiavgift og utbyggingsavtaler... 21 6.2 Gjennomføringsavtaler med Statens vegvesen... 26 VEDLEGG 1. EKSEMPEL PÅ UTBYGGINGSAVTALE... 28 VEDLEGG 2. NÆRMERE OM ANLEGGSBIDRAGSMODELLEN OG JUSTERINGSREGLENE FOR FAST EIENDOM, HERUNDER SÆRLIG OM RETTSLIG GRUNNLAG... 50

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 3 1 VERKTØY FOR FORUTSIGBAR GJENNOMFØRING Utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og utbygger om gjennomføring av kommunal arealplan, og er klart definert i plan- og bygningslovens kapittel 17. De fleste utbyggingsavtaler omfatter i hovedsak hvordan offentlig anlegg knyttet til teknisk og grønn infrastruktur skal gjennomføres og finansieres. Utbyggingsavtalen er en frivillig avtale mellom kommunen og utbygger, et verktøy kommunen og utbygger kan bruke for å håndtere gjennomføringen av en arealplan, ofte i en områdemessig sammenheng. Utbyggingsavtalen gir utbygger og kommunen forutsigbarhet. I mange utbyggingssituasjoner i byer og tettsteder vil kommunen forutsette at det inngås utbyggingsavtale for å få til en praktisk og økonomisk gjennomføring av offentlig infrastruktur som rekkefølgekrav eller andre føringer i arealplan. Utbygger kan velge å ikke inngå avtale og isteden gjennomføre alle rekkefølgekravene selv, men i praksis vil dette innebære at utbygger ikke får gjennomført utbyggingen. En viktig side ved utbyggingsavtalen er at kommunen og utbygger etter 17-3 tredje ledd kan avtale gjennomføring av teknisk og grønn infrastruktur som går ut over opparbeidelsesplikten som alle utbyggere har etter 18-1 og 18-2 i PBL. Forutsetningen i loven er at tiltakene skal være nødvendige som følge av arealplanen og utbygger skal bare betale sin forholdsmessige andel, planen sett under ett. 17-1 PBL Definisjon Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan 17-3 tredje ledd Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. Loven åpner også for at avtalen kan regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig, eller at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. Det er ikke tillatt å avtale bidrag til sosial infrastruktur som skole mv. Dette er regulert i egen forskrift. For nærmere gjennomgang av juridisk utgangspunkt og rammer for bruk av utbyggingsavtaler se innlegg fra KMD 27-28 januar 2014 her...

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 4 2 FORUTSETNINGER FOR EFFEKTIV BRUK AV UTBYGGINGSAVTALER 2.1 Kommunens utbyggingspolitikk og engasjement i gjennomføringen Kommunens bruk av utbyggingsavtaler henger nært sammen med kommunens utbyggingspolitikk og hvilken tilretteleggingsrolle kommunen velger å ta i gjennomføringen. Erfaringer fra flere utviklingsprosjekter peker på flere viktige forhold for effektiv bruk av utbyggingsavtaler: Tydelig utbyggingsstrategi kommuneplanen Behov for aktiv kommunalt engasjement både i plan- og gjennomføringsfase Kommunene må ta stilling til, og velge virkemidler og organisatoriske løsninger for å følge opp det engasjementet som velges Ansvaret for utbyggingsavtaler må være klart plassert i kommunens organisasjon Utbyggere kan ikke forvente at kommunen vil inngå utbyggingsavtale om utbygging som ikke har prioritert i kommuneplanen Utbyggingsavtaler er et verktøy som i liten grad kan brukes på en effektiv måte «ad-hoc». Det må ha en klar forankring i kommunens utbyggingsstrategier, ansvaret må være klart plassert i organisasjonen og kommunen må ha tilgang til nødvendig kompetanse Forutsigbarhetsvedtak 17-2 Finansieringsmodell for felles infrastruktur Figur 1.1 Planhierakiet etter plan- og bygningsloven sammenholdt med «gjennomførings siden» som i praksis ofte bruker utbyggingsavtaler som et nyttig verktøy. Parallelt med utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven vil det ligge et gjennomføringsperspektiv som også kan berøre kommunens bruk av utbyggingsavtaler. Utbyggingsavtaler er i praksis ofte det verktøy som konkretiserer og sikrer hvordan utbyggingen blir i praksis og hvem som koster de forskjellige momentene i planen.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 5 2.2 Kommunestyrets vedtak etter 17-2 For at kommunen skal kunne inngå utbyggingsavtale må kommunestyret selv ha gjort vedtak etter 17-2 som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser når vedtaket utformes Vedtaket kan tas inn som bestemmelse til kommuneplanens arealdel etter 11-9 nr. 2. Mange kommuner i Akershus har valgt og koble forutsigbarhetsvedtaket til kommuneplanen jfr. figur 2.2. Dette sikrer også medvirkning om innholdet på en enkel måte. Figur 2.2 Forankring av 17-2 vedtaket i kommuneplanen i et utvalg kommuner i Akershus. Figur 2.3 Eksempel på 17-2 vedtak, Oppegård kommune. Mange kommuner har gjort generelle forutsigbarhetsvedtak for hele kommunen for å sikre mulighetene til å inngå utbyggingsavtale. For utbyggere gir dette få konkrete føringer for hva de vil møte i en forhandlingssituasjon. Kommunen kan også gjøre 17-2 vedtak for mer avgrensede områder med en mye større forutsigbarhet for utbyggere. Figur 2.4 Ulik bruk av 17-2 vedtaket.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 6 2.3 Hva kan kommunen bidra med for å sikre gjennomføring? Kommunene i Akershus har ulik utbyggingspolitikk og økonomisk situasjon. I tabell 2.1 er det på generelt grunnlag listet opp virkemidler kommunen kan bruke for å stimulere ønsket gjennomføring med kvalitet i prioriterte utbyggingsområder. Virkemiddel Betale en andel av kostnadene ved utbygging av felles teknisk og grønn infrastruktur Ta økonomisk risiko i tilknytning til gjennomføringen Sørge for at utbygger får mva-refusjon slik at disse midlene kan brukes til infrastruktur Aktiv bruk av kommunal grunn Tilrettelegging for gjennomføring Forutsigbarhet i forhold til utbygging av sosial infrastruktur Utdypning av innhold Forholdsmessige bidrag i samsvar med bestemmelsene i 17-3 For eksempel ved at kommunen i sammenhengende utbyggingsområder tar på seg et gjennomføringsansvar mot at grunneier/utbyggere betaler bidrag gjennom utbyggingsavtale Anleggsbidragsmodell eller justeringsmodell Bruk av kommunal grunn for å sikre gjennomføring med kvalitet. Bruke verdi av kommunal grunn til offentlig infrastruktur i området. Bistå utbygger med erverv av tredjemanns grunn om dette blir nødvendig Bruk av egne personellressurser (plan, kommunalteknikk, eiendom mv) for å tilrettelegge for gjennomføring Gode planer og økonomiske prioriteringer for utbygging av sosial infrastruktur (for eksempel skole) som gir forutsigbarhet for når eventuelle rekkefølgekrav vil bli løst Tabell 2.1 Virkemidler kommunen kan bruke for å stimulere gjennomføring med kvalitet. 2.4 Enkeltstående utbygging eller utbygging som inngår i sammenhengende utbyggingsområde Eiendoms- og byfornyelsesetaten i Oslo kommune gikk i samlingen den 19. mars gjennom gangen i en standard utbyggingsavtaleforhandling med eksempler fra Ensjø. Her blir det på en oversiktlig måte vist to hovedløp ved starten på avtaleforhandlinger; 1) Enkeltstående utbygging 2) Utbygging som inngår i et sammenhengende utviklingsområde Ved en enkeltstående utbygging vil avtaleforhandlingen ta utgangspunkt i plangrunnlaget og gjennomføringen av utbyggers prosjekt. Her vil det være ulike utbyggingssituasjoner. Utbygger kan håndtere alle tiltakene i tilknytning til utbyggingen for eksempel at det stort sett dreier seg om tiltak som følger av opparbeidelsesplikten (tiltakene er både nødvendig og forholdsmessig etter bestemmelsene om utbyggingsavtaler).

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 7 Alternativt kan det være behov for større nye tiltak for eksempel knyttet til veinettet, torg, parker eller grønnstruktur der utbygger bare skal finansiere en forholdsmessig andel. Finnes det ikke offentlige budsjettmidler til tiltakene, og andre utbyggere heller ikke kan bidra, må enten utbygger forskuttere eller avvente til området blir byggemodent. Det er i disse situasjonene områdemessig finanisering av felles infrastruktur oppstår. Uten en finansieringsmodell for hele området kan det være svært krevende å få gjennomført utbygging. I kapittel 4 i dette dokumentet er finansieringsmodeller for sammenhengende utbyggingsområder omtalt nærmere. Øvrige kapitler omhandler bruken av utbyggingsavtaler uavhengig av utbyggingssituasjon.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 8 3 INNHOLDET I EN UTBYGGINGSAVTALE Fleksibilitet er en viktig egenskap ved utbyggingsavtaler og avtalene er ofte ulike både i innhold og omfang. Rammene for innholdet i utbyggingsavtaler er lagt i plan- og bygningslovens 17-3. De fleste utbyggingsavtalene omfatter i hovedsak hvordan offentlig anlegg knyttet til teknisk og grønn infrastruktur skal gjennomføres og finansieres. Dette kan omfatte trafikkanlegg, gang- og sykkelveger, lekeplasser, fri-områder og grønnstruktur, parker og torg, og annen teknisk infrastruktur (vann, avløp mm). Ofte er det tiltak som flere utbyggere og kommunen vil ha ansvar for sammen. Figur 3.1 Utrag fra innlegg til KMD 27 januar 2014 Som eksempel på en utbyggingsavtale er det i vedlegg 1 vist en avtale fra Ensjø i Oslo. Dette er en relativt stor avtale, men den omtaler på en oversiktlig måte viktige innholdstema i en utbyggingsavtale. I tillegg har EBY gitt en presentasjon av gjennomgangen av en standard utbyggingsavtaleforhandling i det samme området. En typisk enkelt utbyggingsavtale er vanligvis på 3-5 sider. Basert på gjennomgang av en rekke utbyggingsavtaler fra hele landet er det i tabell 3.1 vist en oversikt over tema som går igjen i en eller annen form i de fleste avtaler. Oversikten er ikke uttømmende.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 9 Tema i avtalen Utdypning av innhold 1. GENERELT 1.1 Avtaleparter Avtaleparter er kommunen og utbygger og/eller utbygger. Kopling mot gards- og bruksnr. og org.nr. 1.2 Formål Typisk å gjennomføre tiltakene i reguleringsplanen. Følge intensjon i overordnet plan for området. 1.3 Geografisk avgrensning Hvilket område avtalen omfatter. 1.4 Relasjoner til arealplan og rekkefølgebestemmelser Gjelder gjennomføringen av reguleringsplanen for område Ivaretar rekkefølgebestemmelse nr. Ved delvis oppfølging avklares forhold til evt. infrastrukturfond og dispensasjonsbehandling for rekkefølgekrav. 1.5 Avtalens varighet Typisk frem til tiltakene som avtalen omfatter er gjennomført eller så lenge reguleringsplanen gjelder. 2. UTBYGGERS ANSVAR (TEKNISK OG GRØNN INFRASTRUKTUR) 2.1 Fremdrift Rekkefølge, evt. kopling mot tidspunkter. 2.2 Offentlige trafikkområder Avklaring at detaljer, ivaretakelse av 2.3 Offentlige friområder rekkefølgebestemmelser, hvem gjør hva? 2.4 Vann og avløp 2.5 Fordelingsanlegg, tele, TV mm 2.6 Turveg, lekearealer 3. KOMMUNENS ANSVAR (TEKNISK OG GRØNN INFRASTRUKTUR) 3.1 Fremdrift Rekkefølge, evt. kopling mot tidspunkter. 3.2 Sosial infrastruktur Avklaring at detaljer, ivaretakelse av 3.3 Offentlige trafikkområder rekkefølgebestemmelser, hvem gjør hva? 3.4 Offentlige friområder 3.5 Vann og avløp 3.6 Turveg, lekearealer 4. DISPONERING AV GRUNN 4.1 Kjøp/salg Avklaring av eiendomsforhold som blir forandret ved realisering av reguleringsplanen. 4.2 Grunnerverv For eksempel avklare at kommunen står for erverv av grunn fra 3. part til off. formål. Hvem som betaler for selve grunnen.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 10 5. UTFØRELSE, OVERTAKELSE, DRIFTSFASE Detaljer knyttet til gjennomføringen av planen. Krav til dokumentasjon ved overtakelsesforretning av anlegg som kommunen skal bli eier og driver av. Avklaring av driftsforhold. Typisk er investering et forhold for utbyggingsavtaler, mens drift av off. infrastruktur blir er off. ansvar etter overtakelsesforretningen. 6. KOSTNADSFORDELING Gjennomgang av tiltakene. Fordeling ut fra hvilke konsekvenser utbyggingen har for omgivelsene og infrastrukturen rundt. Resultatet av en forhandlingsløsning med bakgrunn i kommunens utbyggingspolitikk, forutsigbarhetsvedtak og evt. områdemodell. Fordeling mellom realytelser og pengeytelser. 7. DIVERSE 7.1 Transport av avtalen Typisk at overdragelse skal varsles til kommunen og godkjennes. 7.2 Reforhandling Tenke igjennom forskjellige scenarier. Er det scenarier som medfører at det bør åpnes for reforhandling. Forutsette at reguleringsplan datert blir vedtatt. Rett til reforhandling dersom det gjøres endringer i planen, som endrer forutsetningene for avtalen. 7.3 Mislighold Hvordan følges avtalen opp ved mislighold? 7.4 Tvister Hva skal vektlegges ved tvist? Hvor og hvordan skal tvist avklares? 7.5 Underskrifter Ordfører binder kommunen. Underskriver for utbygger/grunneier må ha tilstrekkelig fullmakt. Ordfører ikke kan skrive under før tilhørende arealplan er vedtatt. 8. VEDLEGG Typisk kart som viser infrastrukturer som det refereres til. For eksempel VA-plan med numre på kummene og tydelig angivelse av hva som skal bli offentlige tiltak etter gjennomført overtakelsesforretning. Figur 3.1 Oversikt over typiske tema i utbyggingsavtale basert på en landsdekkende gjennomgang av inngåtte utbyggingsavtaler

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 11 4 AVTALEPROSESSEN 4.1 De praktiske forhandlingene Vi forhandler ofte i hverdagen uten å tenke på det. Utgangspunktet for alle forhandlinger er at måten vi forhandler på påvirker resultatet og at forhandlinger kan læres. Det gjelder både i hverdagens forhandlinger om praktiske gjøremål i en husholdning, og i fremforhandlingen av komplekse utbyggingsavtaler. Fremforhandling av utbyggingsavtaler er i langt de fleste tilfeller av typen som i forhandlingsteori defineres som integrasjonsforhandlinger. Integrasjon dreier seg om å få til avtaler som er bedre enn kompromisser på enkeltsaker. Partene øker på denne måten «kaken» som skal fordeles. Det er dette som ofte omtales som vinn-vinn forhandlinger. Dette skapes fordi det er flere dimensjoner i forhandlingene og fordi partene som regel har ulike prioriteringer knyttet til de forskjellige momenter. Ofte er for eksempel tidsaspektet viktig for utbygger fordi mange utgifter i en startfase kan skape problemer med likviditet, mens kvaliteten på offentlige områder ofte er viktig for kommunen. Det sentrale er at partene bytter saker på basis av ulike prioriteringer, slik at de hver især «vinner» på den saken som er viktigst for dem selv. I utbyggingsavtaler er det mange variabler og for å komme frem til gode løsninger som øker «kakens» størrelse er det erfaringsvis «pakkeløsninger» som gir best resultat. For å kunne bistå konstruktivt i avtaleforhandlingene er det er fordel å kjenne til mest mulig av både kommunens og utbyggers interesser. Det er således sjeldent slik at det er «lønnsomt» å holde kortene tett til brystet for det er nettopp kunnskap om hverandres situasjon som gjør det mulig å få til vinn-vinn situasjoner. Forut for forhandlinger anbefales det å foreta en interesseanalyse og forberede seg på forskjellige pakkeløsninger. Erfaringen fra konkrete avtaleforhandlinger tilsier at det faktum at i forbindelse med områdemodeller kan det faktum at naboen betaler det samme som deg ofte være vel så viktig som størrelsen på det beløp du selv betaler. 4.2 Kommunens forhandlingsposisjon Det dominerende grunnlaget for kommunenes forhandlingsposisjon er kommunens planmyndighet og bruk av rekkefølgekrav. Kommunene har en sterk forhandlingsposisjon og det påhviler følgelig kommunene et stort ansvar for å sikre balanserte avtaler og likebehandling av utbyggere. 1 Gjennomgang av 214 avtaler på landsbasis viser at 60 % av utbyggingsavtalene fremforhandles parallelt med reguleringsplanprosessen og at de resterende 40 % fremforhandles i etterkant. I etterkant av reguleringsprosessen fremforhandles avtalene hovedsakelig som oppfølging av rekkefølgekrav. 1 Evaluering

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 12 4.3 Plan- og avtaleprosessen Utbyggingsavtalene har i praksis de samme prosesskravene som arealplaner etter plan- og bygningsloven. Oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale skal kunngjøres, avtalen skal legges ut til høring og offentlig ettersyn i 30 dager, og inngått utbyggingsavtale skal kunngjøres. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen (vanligvis reguleringsplan) avtalen er knyttet til er vedtatt. Forhandling av utbyggingsavtale kan skje parallelt med at reguleringsplanen for et område utarbeides eller etter at den er vedtatt. Skal avtalen framforhandles etter at planen er vedtatt må kommunen sikre sin forhandlingsposisjon gjennom rekkefølgekrav, krav om detaljregulering (gjelder bare for omåderegulering) eller at kommunen har eiendommer utbygger er avhengig av. Framforhandling av avtale parallelt med at reguleringsplan utarbeides har en stor fordel ved at det sikrer at kostnadene ved gjennomføring av planen kan sees i sammenheng med planløsning og for eksempel rekkefølgekrav. Dette vil i praksis si at en får testet planens gjennomføringsevne før den blir vedtatt. Erfaringer tilsier at dette ofte er en nyttig øvelse for både utbyggere og kommune. I figur 4.1 er det vist hovedstegene i en samordnet plan- og avtale prosess. Figur 4.1 Hovedsteg i en samordnet plan- og avtaleprosess.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 13 Forhandles utbyggingsavtalen etter at planen er vedtatt følges prosesstrinnene for avtalen som i 17-4. Figur 4.2 Hovedsteg når utbyggingsavtale framforhandles når den bygger på vedtatt arealplan. Dersom utbyggingsavtalen kun gjelder gjennomføring av tiltak etter 18-1 (opparbeidelsesplikten) gjelder ikke saksbehandlingsreglene med krav til prosessen. Evalueringen av bestemmelsene om utbyggingsavtaler i 2009 viste at det kommer få merknader til utbyggingsavtalene når de er lagt ut til offentlig ettersyn. Ettersynet er imidlertid en viktig del av et åpent og transparent samfunn.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 14 5 OMRÅDEMODELLER FOR FINANSIERING AV FELLES INFRASTRUKTUR 5.1 Kjennetegn ved områdemodeller Utviklingsområder i byer og tettsteder er ulike med hensyn til utbyggingssituasjon, eiersituasjon og behovet for infrastruktur for å gjennomføre utbygging. Områdene kan omfatte alt fra transformasjonsområder med en eller noen store utbyggere/grunneiere til komplekse områder med mange små utbyggere og grunneiere og pågående næringsaktivitet. Felles er behovet for samarbeid mellom kommunen og flere private parter om finansiering og ansvar for utbygging av teknisk og grønn infrastruktur. I praksis er det to hovedtyper områdemodeller; 1) Finansieringsmodeller som kommunen tar initiativ til og etablerer. Dette er det en vanligvis definerer som en områdemodell 2) Finansieringsmodeller som kommunen og et begrenset antall utbyggere/grunneiere etablerer i fellesskap i form av en overordnet utbyggingsavtale. I tabell 5.1 er det gitt en oversikt over de viktigste kjennetegnene ved de to hovedtypene områdemodeller. Tabell 5.1 Kjennetegn ved områdemodeller for samlet finansiering av teknisk og grønn infrastruktur

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 15 Områdemodeller som etableres av kommunen er nært knyttet til kommunens utbyggingspolitikk og ønske om å tilrettelegge for gjennomføring av ønsket arealpolitikk. Disse modellene bidrar ikke bare til en samlet utbygging av felles infrastruktur, men også en fordeling av kostnader til felles infrastrukturtiltak på private og offentlige parter. Figur 5.1 Forholdet mellom områdemodellen og underliggende avtaler I forbindelse med departementets evaluering av lovreglene om utbyggingsavtaler i 2009 kom det frem at halvparten av de undersøkte kommuner (9 av 18 kommuner) hadde erfaringer med bruk av områdemodeller. Kommunenes bruk var kjennetegnet av: Aktiv kommunal tilrettelegging for å sikre gjennomføring av ønsket arealpolitikk i prioriterte områder Ofte kommunal forskuttering av infrastruktur som tas inn gjennom utbyggingsavtaler med utbyggere etter hvert som området bygges ut Beregning av bidrag fra utbyggere til felles infrastruktur beregnet ut fra m² tomteareal, antall boenheter eller tillat m² BRA Omlag 70 % av utbyggerne i undersøkelsen hadde utbygging i områder der kommunen har lagt områdemodeller. Erfaringene med slike modeller oppfattes i 80 % av tilfellene som positive. Innspill fra utbyggere er blant annet; forutsigbarhet er nøkkelen, få kronene opp i dagen sammen med planen, noen områder umulige uten modelltankegang, svært gode erfaringer, jo flere utbyggere som er med jo bedre er det, sikrer fremdrift, Utbyggere som har negative erfaringer med områdemodeller begrunner det med for stor kostnadsbelastning på enkelte delområder og manglende forhandlingsmuligheter. Dette henger dels sammen med at utbyggere i områdemodeller vil møte ferdig utregnede bidrag til fellestiltak fra kommunen for eksempel avhengig av hvor mange m² BRA utbygger skal gjennomføre. Dersom bidragene oppfattes som urimelige stilles det fra utbygger spørsmål om avtalen er en reel forhandling eller et pålegg.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 16 5.2 Kommunal initiert områdemodell trinn for trinn Områdemodeller må skreddersys til det enkelte utviklingsområde med tilhørende gjennomføringsutfordringer, grunneiersituasjon og behov for infrastruktur. I dette kapitlet er det gitt en gjennomgang av hovedprinsippene i en områdemodell som utvikles av kommunen. Det er valgt å bruke et mindre tettsted som eksempel for å få hovedprinsippene tydelig fram. prinsippene vil være de samme for større utviklingsområder. 5.2.1 Trinn 1. Plangrunnlaget For utviklingsområder som skal omfattes av en områdemodell må det utarbeides en arealplan som dekker hele det aktuelle utviklingsområdet. Dette vil normalt være områderegulering eller kommunedelplan. Det er svært viktig at planen gir oversikt over nødvendige felles infrastrukturtiltak for hele utviklingsområdet med tilhørende rekkefølgebestemmelser. Det vil da i mange utviklingsområder være nødvendig med reguleringsplanavklaringer på områdenivå. I tettstedseksempelet er det mange private utbyggere og grunneiere som er ukoordinerte og dels konkurrenter. Det er utarbeidet en områdereguleringsplan der det er knyttet rekkefølgekrav til nødvendig ny felles infrastruktur som er torg, grøntareal og ny veg/gate. 5.2.2 Trinn 2. Kostnadsberegning av nødvendig felles infrastruktur Det er i en tidlig fase nødvendig å få en oversikt over kostnaden til infrastruktur som arealplanen forutsetter. Det må også defineres hvilken kvalitet infrastrukturen skal ha ved opparbeiding fordi kvaliteten (for eksempel ved opparbeidingen av et torg) kan påvirke kostnadsbildet sterkt. I mange saker vil en vanlig teknisk kostnadsberegning være tilstrekkelig. I store utbyggingssaker kan det være nødvendig at kostnadsberegninger utarbeides og kvalitetsikres av aktører både kommunen og utbyggere har tillit til.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 17 I tettstedseksempelet er det fastsatt kvalitetsnivå for tiltakene og det er gjennomført kostnadsberegninger. Kvalitetsnivået er fastsatt og nærmere beskrevet som en del av arbeidet med områdemodellen. Eksempel fastsetting av kvalitetsnivå. Eksempel kostnadsberegning med utgangspunkt i fastsatt kvalitetsnivå. 5.2.3 Trinn 3. Definere offentlig og privat andel av felles infrastruktur Etter at infrastrukturen er kostnadsberegnet og funnet nødvendig for gjennomføringen av reguleringsplanen blir spørsmålet hvem som skal betale. Er behovet for infrastrukturtiltakene

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 18 ikke bare et behov som følger direkte av den private utbyggingen stiller loven krav om at det skal være en forholdsmessighet mellom hva kommunen og private parter skal yte. I tillegg har de private interessentene et behov for å fordele kostnader for infrastrukturtiltakene seg imellom. Det er her samfunnsnytten av de kommunalt initierte områdemodellene virkelig blir tydelig. Modellen bidrar gjennom kommunens koordinerende rolle til også å fordele kostander mellom de private partene Gjennom arbeidet med arealplanen og infrastrukturen finner en ofte ut at noe av infrastrukturen er nødvendig for alle parter i området mens andre tiltak kun er aktuelle/nødvendige for enkelte. Det må her gjøres en del vurderinger. Det sentrale spørsmålet er hvilke konsekvenser utbyggingen (som planen gjør mulig) har for omgivelsene. Dersom det ikke er tydelig at enkelte tiltak bare berører enkelte parter anbefales det at tiltakene fordeles på alle. Dette ut fra at alle som regel er avhengig av hele den samlede infrastrukturutbyggingen og gjennomføringsmodellen for å realisere sitt enkeltprosjekt. Tiltakene gjennomgås for å finne ut hvilken offentlig og privat interesse/andel det er i de forskjellige arealene og tiltakene. Her er det ingen fasit, men som regel er det tydelig om det er den offentlige eller private andel som bør være høy eller lav. Vurderingen av forholdsmessighet må bygge på «gjennomsnittsbetraktninger og kvalifisert skjønn» som det står i departementets veileder til utbyggingsavtaler. I tettstedseksempelet ble det gjort følgende vurderinger; På vegne av allmennheten har kommunen et ansvar for at sentrum blir attraktivt og må delta i fordelingen for å kunne forvente/kreve private bidrag (forholdsmessighet). Torget og det sentrale grøntareal vurderes til å være av størst kommunal interesse. Kommunalt bidrag ble ut fra dette: - kommunal grunn - sørge for nødvendig grunnkjøp/makebytte - tilretteleggerrolle - bidra til mva-kompensasjon Den private andel ble kostnadene til å gjennomføre tiltakene. 5.2.4 Trinn 4. Valg av verktøy for fordeling av kostnader I de fleste områdemodellene fordeles kostnadene ut fra enten arealenes størrelse, antall enheter som kan bebygges eller antatt kvadratmeter bygningsmasse som kan bygges. Hver av disse 3 løsninger har fordeler og ulemper, men erfaringsvis er det fordeling på kvadratmeter bygningsmasse som gir den mest rettferdige løsning. Dette ut fra tankegangen at en betaler likt pr. kvadratmeter bygningsmasse og at det er bygningsmassen som skapet behovet for infrastrukturen. En problemstilling som ofte dukker opp er at områdereguleringens fulle potensial aldri vil bli utbygd eller først vil bli utbygd i et langt tidsperspektiv. I vurderingen av beregningsgrunnlaget må det derfor gjøres en vurdering av markedet og forventet tidshorisont på utviklingen opp imot behovet for infrastrukturen. I områder med lite press på utbygging kan en for eksempel

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 19 ende opp med at infrastrukturen bør fordeles på den første halvdel av utbyggingen, mens områder med stort utbyggingspress kan fordele kostnadene på alle fremtidige utbyggere og likevel få realisert infrastrukturen innen akseptabel tidshorisont. Det kan i noen tilfeller være mest hensiktsmessig å dele finansieringen og ansvaret for gjennomføring for tiltakene som en helhet ut fra kostnadsberegninger. I andre tilfeller er det mest hensiktsmessig at å etter type tiltak. For eksempel at kommunen tar torget og utbyggerne vegen. I tettstedseksempelet ble byggeområdenes netto arealstørrelse brukt som fordelingsnøkkel fordi planen hadde tilnærmet lik utnyttelsesgrad på alle arealer. Noen områder lå perifert i forhold til der tiltakene ble gjennomført, og ble ikke tatt med i fordelingen av disse felles infrastrukturtiltakene, men dekket enkelttiltak i tilknytning til egen eiendom. Fordelingen på de enkelte delområdene i planen ble med denne fordelingsnøkkelen: 5.2.5 Trinn 5. Forankring og oppfølging av modellen Områdemodeller avklarer finansiering og ansvar for utbygging av teknisk og grønn infrastruktur og gir på denne måten stor forutsigbarhet for både utbyggere og kommune. Detter er formålet med lovreglene og forutsigbarhetsvedtak jfr. PBL. 17-2. Områdemodeller kan derfor med fordel vedtas som en presisering av kommunens forutsigbarhetsvedtak. I konkrete avtaleforhandlinger gir det dessuten kommunens administrasjon stor legitimitet at modellen er vedtatt av kommunestyret. Videre er det en sikkerhet for utbygger at modellen er politisk forankret og at lignende forutsetninger vil bli stillet til andre aktører innen modellen.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 20 Etablering av en områdemodell kan være nøkkelen for å få til utvikling, men oppfølgingen i ettertid er uunnværlig for å få modellen til å fungere. Avtalene innen den enkelte modell må inngås og følges opp og det må løpende foretas utbygging av infrastrukturen i tråd med modellen. Erfaringer har vist at driften av en områdemodell fungerer best når kommunen har en fast person som har ansvar for å følge opp den enkelte modell. Hyppig bytte av personer, ulik praksis og i verste fall glipp i form at gratispassasjerer vil kunne hindre områdemodellen i å fungere. 5.3 Hva kjennetegner områdemodeller som fungerer Det å se større arealer og tilhørende behov for infrastruktur i sammenheng er ofte en forutsetning for å få til ønsket arealutvikling. Modeller som fungerer godt kjennetegnes av: 1. Kommunen har ønske om å få til en bestemt utvikling. Områdene er prioritert i kommuneplanens utbyggingsstrategier. Gjerne villighet til forskuttering. 2. Kommunen er villig og har kompetanse til å ta en aktiv tilretteleggerrolle både med etablering av modellen og videre oppfølging av inngåtte avtaler. 3. Kommunen og utbygger tenker gjennomføringsaspektet fra tidlig fase (utforming av plan). Være villig til å gå tilbake og endre planen om nødvendig 4. Det må være et tilstrekkelig privat marked. Arealplanen og finansieringsmodellen må være i balanse med markedet. «Passende» ambisiøs. Holdbarhet over tid.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 21 6 SÆRTEMA FRA KURSSERIEN 6.1 Merverdiavgift og utbyggingsavtaler Utarbeidet av advokatfullmektig Christoffer Stokke og advokat Alexander With, begge fra Deloitte Advokatfirma AS 6.1.1 Innledning Ved oppføring, utvidelser mv av kommunal infrastruktur, vil byggherren i første omgang pådra seg 25 % merverdiavgift ved anskaffelse av entreprisetjenester mv. Det gjelder hva enten det er kommunen eller privat utbygger som er byggherre i prosjektet. Siden merverdiavgiften som påløper ved oppføring av kommunal infrastruktur gjerne utgjør ikke-ubetydelige beløp, vil det være viktig for totaløkonomien i utbyggingsprosjektet om merverdiavgiften vil bli en endelig kostnad i prosjektet eller om avgiftsbelastningen kan reduseres- helt eller delvis. Under dette punktet gjøres det kort rede for hovedtrekkene om merverdiavgift og utbyggingsavtaler som ble tatt opp under kursserien tidligere i år, herunder hvordan bestemmelser i utbyggingsavtaler om organisering og gjennomføring av infrastrukturprosjekter vil påvirke avgiftsbelastningen i utbyggingsprosjektet. Gjennomgangen søker ikke å være uttømmende hva gjelder merverdiavgiftsmessige forhold, men vil likevel ta for seg avgiftsrettslige utgangspunkter, avgiftsmessige konsekvenser av hovedmodeller for organisering av infrastrukturprosjekter, samt problemstillinger og reguleringer som typisk er aktuelle i utbyggingsavtaler hva gjelder merverdiavgift og offentlig infrastruktur. Mer utfyllende redegjørelser om hjemmelsgrunnlag mv. er inntatt som vedlegg til rapporten. 6.1.2 To fremgangsmåter for å begrense avgiftsbelastningen i infrastrukturprosjekter "anleggsbidragsmodellen" og "justeringsreglene for fast eiendom" For så vidt gjelder merverdiavgift ved oppføring av kommunal infrastruktur som skal bekostes av privat utbygger, har kommunen i prinsippet tre handlingsalternativer: 1) Kommunen inngår ikke noe form for samarbeid med privat utbygger om merverdiavgift 2) Det inngås avtale med utbygger om bruk av "anleggsbidragsmodellen" 3) Det inngås avtale med utbygger om bruk av "justeringsreglene for fast eiendom" Dersom kommunen velger å ikke inngå noe form for samarbeid med privat utbygger, vil merverdiavgiften på kostnadene til den kommunale infrastrukturen bli en endelig kostnad i prosjektet. For den private utbyggeren vil konsekvensen være at infrastrukturkostnadene øker tilsvarende merverdiavgiften (25 % "på toppen" av avgiftsbelagte byggekostnader mv). Denne avgiftsbelastningen kan, alene eller i kombinasjon med andre forhold, i verste fall føre til at prosjekter ikke blir realisert- alternativt at prosjekter blir utsatt, blir mindre enn opprinnelig forutsatt, at boliger/tomter blir dyrere etc. Kommunens valg av handlingsalternativ

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 22 er derfor viktig ikke bare for de private utbyggerne som sådanne, men kan også være det for kommunen selv og for dens nåværende og potensielt fremtidige innbyggere. Dersom kommunen i stedet velger å inngå i et samarbeid med den private utbyggeren om merverdiavgiften på den kommunale infrastrukturen, kan merverdiavgiftskostnadene på infrastrukturen, på lovlig måte, helt ut bli eliminert, dvs at merverdiavgiften ikke vil utgjøre noen kostnad i prosjektet overhodet, se nærmere nedenfor. 6.1.3 Kort om "anleggsbidragsmodellen" Den såkalte "anleggsbidragsmodellen" kan konseptuelt, og helt kort, beskrives som følger: i. Kommunen er byggherre for den kommunale infrastrukturen, dvs at kommunen er avtalepart overfor entreprenører mv. og mottar fakturaer fra disse stilet til seg ii. iii. iv. Kommunen krever mva-fradrag (V/A-anlegg) og/eller mva-kompensasjon (veier mv) for merverdiavgiften på kostnadene til oppføring mv av den kommunale infrastrukturen gjennom sine omsetningsoppgaver/kompensasjonsoppgaver etter hvert som arbeidene utføres og entreprenører mv fakturerer kommunen for utførte arbeider Kommunen krever et avgiftsfritt anleggsbidrag fra den private utbyggeren tilsvarende byggekostnadene eks mva Resultatet av nr i) - nr iii) over er at merverdiavgiften på infrastrukturkostnadene ikke for noen del vil utgjøre noen kostnad i prosjektet Som vi vil komme tilbake til nedenfor, er det særlig i boligprosjekter og i ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter anleggsbidragsmodellen har klare fordeler. I fullt ut avgiftspliktige næringsprosjekter bør man heller benytte seg av justeringsreglene for fast eiendom, jf nedenfor. Sammenlignet med justeringsreglene anvendt i boligprosjekter og i ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter, er det en stor fordel med anleggsbidragsmodellen at den innebærer at merverdiavgiften avløftes etter hvert som arbeidene utføres og faktureres i oppføringsfasen. Modellen innebærer således, noe forenklet, at utbyggerens likviditetsbehov reduseres tilsvarende merverdiavgiften på infrastrukturarbeidene. En annen betydelig fordel med anleggsbidragsmodellen er at avgiftsbehandlingen, samt de vesentlige deler av henholdsvis både kommunens- og utbyggerens rettigheter og plikter overfor hverandre, og dessuten overfor avgiftsmyndighetene, er sluttført så snart byggearbeidene er fullført. En mindre gunstig side ved anleggsbidragsmodellen er på den annen side at den krever deltakelse fra kommunen også i byggefasen. Noen veldig stor belastning for kommunen behøver det likevel ikke å bli. Begrunnelsen er at avgiftsmyndighetene i praksis har godtatt alt fra at kommunen gjør "alt" hva en byggherre naturlig gjør, til at kommunens rolle begrenses til nærmest bare å være avtalepart for entreprenører mv, samt fakturamottaker, mens den private utbyggeren gjør resten. Sistnevnte alternativ benevnes gjerne "Valdres-modellen" ettersom Valdres kommunerevisjon fikk aksept fra både Finansdepartementet og Skattedirektoratet for en slik ordning, jf vedlegget til rapporten. En annen mindre gunstig side er at anleggsbidragsmodellen krever at kommunen blir reell avtalepart med entreprenører mv, noe som i seg selv i hvert fall i prinsippet innebærer risiko for kommunen. Denne risikoen vil det i det likevel i det alt vesentlige være mulig for kommunen å avtale seg vekk fra gjennom avtalen med utbyggeren.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 23 Et spørsmål som naturlig oppstår ved anvendelse av anleggsbidragsmodellen er hvilken ordning som skal etableres for så vidt gjelder betaling;- skal utbyggeren først innbetale et beløp til kommunenes konto tilsvarende entreprisesum, inkl mva, som kommunen deretter benytter til å betale entreprenøren, før kommunen endelig, etter å ha mottatt mvafradrag/mva-kompensasjon fra staten, utbetaler avgiftsbeløpet til utbyggeren? Eller skal utbyggeren bare innbetale entreprisesummen, eks mva, til kommunen, og da slik at kommunen selv legger ut for avgiftsbeløpet som kommunen jo får tilbake etter å ha levert omsetningsoppgave /kompensasjonsoppgave. Og andre alternativer kan tenkes. Det er også et spørsmål om kommunens rolle som byggherre innebærer at man må benytte anskaffelsesreglene- dette selv om infrastrukturen fullt ut bekostes av den private utbyggeren. Pr i dag er dette spørsmålet ikke endelig avklart. I praksis krever mange kommuner, for sikkerhets skyld, at anskaffelsesreglene benyttes fullt ut. I tillegg er det et antall andre forhold kommunen og den private utbyggeren bør gjøre seg opp tanker om, for deretter å regulere enten direkte i utbyggingsavtalen eller i en særskilt avtale utbyggingsavtalen viser til. Helt sentralt i den forbindelse er å ta stilling til hvem som skal gjøre hva, hvordan og når. Et neste spørsmål kan være om kommunen bør kreve at utbygger innhenter forutgående aksept fra avgiftsmyndighetene for den ordning man ser for seg å avtale. Et annet viktig spørsmål vil være hvorvidt utbygger skal måtte stille sikkerhet (f eks bankgaranti)- og hvis ja, hva slags garanti skal det være, hvor stor skal den være, hvilke forhold skal den dekke og hvor lenge den skal gjelde? Et annet spørsmål som må løses er om kommunen skal ha rett til deler av avgiftsbesparelsen, og hvis ja, hvor stor andel? Skal kommunen f eks kreve et beløp som går utover dekning av kommunens kostnader forbundet med avtaleforholdet? Andre forhold kan være nærmere reguleringer om gjennomføring av evt anskaffelsesprosesser, forholdet til Byggherreforskriften, rettigheter og plikter for partene i tilfelle av evt tvister med entreprenører mv. 6.1.4. Justeringsreglene for fast eiendom innledning Anvendelse av de såkalte "justeringsreglene for fast eiendom" på kommunal infrastruktur kan helt kort, beskrives som følger: i. Den private utbyggeren er byggherre for den kommunale infrastrukturen, og pådrar seg merverdiavgift løpende etter hvert som infrastrukturen oppføres og entreprenører mv fakturerer byggherren med tillegg av 25 % for utførte arbeider. ii. iii. Dersom utbyggerens prosjekt er et fullt ut avgiftspliktig prosjekt, vil utbyggeren ha rett til å fradragsføre merverdiavgiften løpende etter hvert som denne påløper i byggefasen. Men- så snart den den kommunale infrastrukturen er ferdig oppført, og denne overføres til kommunen, vil utbyggeren som utgangspunkt ha plikt til å tilbakebetale den fradragsførte avgiften til staten. Denne tilbakebetalingsplikten for utbygger kan imidlertid unngås dersom det mellom kommunen og utbyggeren avtales at kommunen skal påta seg utbyggers "justeringsforpliktelser" tilknyttet den kommunale infrastrukturen, dvs at det inngås en såkalt "justeringsavtale" Dersom utbyggerens prosjekt er et boligprosjekt eller et ikke-avgiftspliktig næringsprosjekt, vil utbyggeren ikke ha rett til å fradragsføre merverdiavgiften påløper i byggefasen. Men- så snart den den kommunale infrastrukturen er ferdig oppført, og denne overføres til kommunen, vil kommunen, dersom den inngår i

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 24 samarbeide med utbyggeren, ha mulighet til få utbetalt fra staten merverdiavgiften som utbyggeren har pådratt seg ved oppføringen av den kommunale infrastrukturen, men ikke har hatt fradragsrett for. Kommunen vil likevel ikke få utbetalt hele avgiftsbeløpet med én gang, men derimot med like deler én gang pr år i ti år- første gang året etter at infrastrukturen ble overtatt. Disse konsekvensene vil oppnås dersom kommunen overtar en justeringsrett fra utbygger. Justeringsreglenes betydning er således vesensforskjellige for henholdsvis avgiftspliktige næringsprosjekter på den ene siden, og boligprosjekter og ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter på den annen, se nærmere i punktene rett nedenfor. En nærmere redegjørelse for justeringsreglene, rettslig grunnlag mv., er inntatt i vedlegg til denne rapporten. 6.1.5. Justeringsreglene for fast eiendom avgiftspliktige næringsprosjekter Som allerede antydet bør man i fullt ut avgiftspliktige næringsprosjekter ikke benytte seg av anleggsbidragsmodellen, man heller benytte seg av justeringsreglene for fast eiendom. Begrunnelsen er, kort oppsummert, at denne ordningen er like gunstig som anleggsbidragsmodellen ut fra et likviditetsperspektiv (det oppnås løpende fradragsrett etter hvert som arbeidene utføres og entreprenører mv utsteder fakturaer med beregning av 25 % mva), men uten samtidig å medføre de mindre gunstige konsekvenser for kommunen som anleggsbidragsmodellen kan hevdes å innebære (kommunen må være kontraktspart overfor entreprenører osv., jf over). Det eneste som kreves av medvirkning fra kommunens side i slike prosjekter er at kommunen må inngå en såkalt "justeringsavtale" med utbygger, hvoretter kommunen overtar "justeringsforpliktelsene" som hviler på infrastrukturen i ti år etter fullføringstidspunktet. At kommunen overtar justeringsforpliktelsene som hviler på infrastrukturen innebærer at det er kommunen som overfor staten har "avgiftsrisikoen" for at den kommunale infrastrukturen benyttes til enten avgiftspliktig (V/A-virksomhet)- eller kompensasjonsberettiget virksomhet (veier, grøntarealer mv) i ti år etter fullføring. I motsatt fall må kommunen, etter å ha overtatt justeringsforpliktelsene som hviler på infrastrukturen, tilbakebetale (deler av) den private utbyggeren har pådratt seg, men også har fradragsført før infrastrukturen ble overført til kommunen. Dette innebærer at kommunen vil måte innbetale til staten avgiftsbeløp som den private utbyggeren har fått fradragsrett for. Det kan som følge av dette hevdes at det innebærer en ikke-ubetydelig risiko for kommunen å inngå en justeringsavtale med utbyggeren. I praksis er risikoen likevel lav. Begrunnelsen er at det normalt har formodningen for seg at infrastrukturen vil bli benyttet som kommunal infrastruktur i ti år etter fullføringen, hvilket vil innebære at det ikke oppstår noen innbetalingsplikt for kommunen. For hva skulle infrastrukturen ellers benyttes til? Til tross for at det normalt vil innebære begrenset risiko for kommunen å påta seg justeringsforpliktelsene som hviler på infrastrukturen, jf over, er det likevel vanlig at kommuner krever at den private utbyggeren overfor kommunen påtar seg å dekke eventuelle innbetalinger kommunen vil måtte gjøre til staten for det tilfellet at det i praksis skulle skje at infrastrukturen likevel ikke vil bli benyttet som kommunal infrastruktur i ti år etter fullføringen, at det oppstår en tilbakebetalingsplikt grunnet lovendringer mv. Det er i så henseende ikke uvanlig at kommuner krever at utbygger stiller sikkerhet i en aller annen form til beskyttelse av kommunens interesser.

SAMLET RAPPORT FRA KURSSERIE OM UTBYGGINGSAVTALER 25 En "justeringsavtale" er ellers normalt en nokså kort avtale, hvor det er inntatt opplysninger om hva slags infrastruktur som er oppført, hvor mye det har kostet å oppføre denne, hvor mye avgift som har påløpt i anledning oppføringen og dessuten hvor mye av denne avgiften utbyggeren har fradragsført i byggefasen. 6.1.6. Justeringsreglene for fast eiendom boligprosjekter/ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter Sammenlignet med anleggsbidragsmodellen kan det sies å være fordel med justeringsreglene at justeringsreglene er enklere, og dessuten innebærer mindre risiko, for kommunen. Begrunnelsen er særlig at det ved bruk av justeringsreglene vil være den private utbyggeren, og ikke kommunen, som er byggherre. På den annen side er det ved anvendelse av justeringsreglene i boligprosjekter og ikkeavgiftspliktige næringsprosjekter for det første en ulempe at merverdiavgiften ikke avløftes etter hvert som denne pådras i byggefasen, men i stedet med én tidel pr år i ti år- første gang året etter fullføring. Dette innebærer at den private utbyggerens finansieringsbehov i byggeperioden, sammenlignet med anleggsbidragsmodellen, øker tilsvarende 25 % mva på toppen av infrastrukturkostnadene. For det annet er det en ulempe ved anvendelse av justeringsreglene i boligprosjekter og ikkeavgiftspliktige næringsprosjekter at reglene krever at kommunen de facto må fremsette krav overfor avgiftsmyndighetene om utbetaling av avgift én gang pr år i ti år regnet fra fullføring, før det deretter like mange ganger må foretas et oppgjør mellom kommunen og utbyggeren. Gitt at det i en kommune utvikles boligprosjekter og/eller ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter i noe omfang tallmessig, vil det derfor innebære noe administrativt arbeide for en kommune å anvende justeringsreglene. På den annen side vil brorparten av de administrative kostnadene for en kommune knyttet til anvendelse av justeringsreglene for boligprosjekter og ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter ventelig påløpe "den første gangen" en kommune gjør dette. Begrunnelsen er at det i praksis normalt vil la seg gjøre å implementere skalerbare rutiner og prosesser på kommunens hånd. 6.1.7. Justeringsreglene for fast eiendom avtaleregulering Det vil også ved bruk av justeringsreglene, det være seg i avgiftspliktige prosjekter, boligprosjekter eller ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter, være behov for avtaleregulering av samarbeidet mellom kommunen og den private utbyggeren. Hvilke forhold som bør reguleres vil likevel være nokså forskjellig beroende på om justeringsreglene skal anvendes i henholdsvis avgiftspliktige prosjekter på den ene side eller boligprosjekter/ikke-avgiftspliktige næringsprosjekter på den annen. Det er likevel en fellesnevner at anvendelse av justeringsreglene ikke innebærer behov for avtaleregulering i like stort omfang som anleggsbidragsmodellen. Hva gjelder de avgiftspliktige prosjektene fremstår det, som nevnt, som normalt at kommunen krever at den private utbyggeren overfor kommunen påtar seg å dekke eventuelle innbetalinger kommunen vil måtte gjøre til staten for det tilfellet at det i praksis skulle skje at infrastrukturen likevel ikke vil bli benyttet som kommunal infrastruktur i ti år etter fullføringen, som følge av lovendringer mv. Det er i så henseende ikke uvanlig at kommuner også krever at utbygger stiller sikkerhet i en aller annen form. Utover spørsmålene om hvorvidt kommunen skal betinge seg en andel av avgiftsbesparelsene, og evt hvor stor denne andelens skal være, jf nedenfor, krever anvendelse av justeringsreglene i avgiftspliktige prosjekter normalt ikke ytterligere avtaleregulering enn dette (dog slik at det, som nevnt, må inngås en "justeringsavtale").