Dato: 13. januar 2009 Byrådssak 42/09 Byrådet Fritt brukervalg av hjemmesykepleie PEWA SARK-17-200806657-56 Hva saken gjelder: For byrådet er det viktig at kommunens tjenestetilbud er tilpasset innbyggernes og brukernes behov. Som tilrettelegger og tjenesteyter må det arbeides på ulike måter for at brukerne i større grad skal kunne foreta egne valg, slik at innflytelse og mangfold står sentralt i tilbudet som blir gitt. Brukervalg er en sentral rettighet for å sikre valgfrihet og kvalitet i kommunens tjenestetilbud. Innføring av fritt brukervalg av hjemmesykepleie betyr at brukere av hjemmesykepleie kan velge mellom kommunen som leverandør av tjenesten, og et antall private aktører som er godkjent for å levere tjenesten. Kommunen skal sikre at alle som har rett på hjemmesykepleie får den hjelpen de har krav på, samtidig som brukerne får mulighet til å velge hvem som skal utføre disse tjenestene. I dag er denne valgfriheten forbeholdt dem som kan betale for dette selv. Med byrådets forslag vil kommunen dekke kostnaden for alle uansett om man velger privat eller offentlig. Brukere av kommunale tjenester vil gis i større grad en reell rett til å velge hvem som skal utføre tjenesten og får dermed økt innflytelse på tjenestens kvalitet. Det vil, som nå, være kommunens egne instanser, som foretar vurderer og tildeler hjemmesykepleie etter den enkelte brukers behov. Når hjelp er blitt tildelt, kan brukeren selv velge fritt hvilke av de godkjente leverandørene som skal utføre tjenesten (kommunal eller en av de private leverandørene). Det er slik ordningen med brukervalg innen hjemmehjelp fungerer i dag. De private leverandørene vil velges ut på bakgrunn av en forutgående anbudsinnbydelse og konkurranse. På denne måten vil en sikre at de private leverandørene har en tilstrekkelig kvalitet på tjenestene. Anbud på dette grunnlaget vil være en konkurranse på kvalitet. At bruker gis mulighet til å velge, sikrer at brukeren gis muligheter til å påvirke tilbudet de får. Valgfrihet og konkurranse kan bedre brukers opplevelse av kvalitet. Konkurranse innebærer også at kommunen må definere klare kvalitetskrav på de tjenestene som leveres. Når man slipper andre aktører enn kommunen til, kan dette også medvirke til at man finner smartere og bedre måter å løse oppgavene på, slik av man øker kvaliteten på tjenesten. Til nå har kommunen hatt god erfaring med ordning av fritt brukervalg for hjemmehjelp 1
(praktisk bistand husholdning). Evalueringen viser at brukerne opplever økt selvbestemmelse og valgfrihet. Konklusjonen er at brukerne nå har valgmuligheter de ikke hadde før. Konkurransesituasjonen har sånn sett bidratt til å gi brukerne et pressmiddel for å oppnå selvbestemmelse på områder som betyr mye for dem. Fritt brukervalg også for hjemmesykepleien er en utviding av denne praksis når det gjelder hjemmetjenester. Oslo kommune har gode erfaringer med brukervalgsordning av hjemmesykepleie. Evalueringsrapporten for prøveprosjektet med fritt brukervalg innen hjemmesykepleie i Bydel Vestre Aker viser at nesten tre av fire brukere er positive til ordningen, og det har vært en positiv utvikling i kvalitet og effektivitet i bydelens hjemmesykepleietjeneste i prøveperioden. En del både svenske og danske kommuner har også benyttet ordninger med brukervalgsordninger i flere år, og på flere tjenester, med gode erfaringer. Det at private leverandører av hjemmesykepleie kan velges av brukerne, vil i seg selv ikke få noen direkte konsekvenser for ansatte i hjemmesykepleien. Innføringen av fritt brukervalg innebærer ingen virksomhetsoverdragelse. De ansatte vil beholde sine nåværende lønns- og arbeidsbetingelser og ingen vil bli sagt opp eller bli overført til den private leverandør. Det er viktig for byrådet at de ansatte involveres i en tidlig fase og tas med i utvikling av ordningen, både for å sikre gode interne rutiner for samhandling mellom forvaltningsenheten og leverandørene, og for å sikre at de arbeidsmiljømessige forholdene etterleves. Det legges også opp til aktiv medvirkning fra eldrerådet, kommunalt råd for funksjonshemmede og arbeidstakerorganisasjonene tidlig i planarbeidet og omleggingsfasen. Ordningen vil omfatte brukere i alle bydeler. Ambisjonene er at ordningen skal iverksettes fra 01.01.10. Gjeldende avtaler om hjemmehjelp (praktisk bistand husholdning PBH) vil bli forlenget frem til denne dato, slik at det kan inngåes nye kontraktsperioder for begge tjenestene samtidig. Byrådet ser likevel behov for en viss opptrapping og gradvis gjennomføring, særlig i forhold til geografiske forhold og rent praktiske forhold for nye leverandører. Saken var lagt frem for byrådet i møte 291008, sak 1409-08. Det ble fattet slikt vedtak: Saken sendes på høring til eldrerådet, kommunalt råd for funksjonshemmede og arbeidstakerorganisasjonene. Det har kommet inn i alt 6 høringsuttalelser. Byrådet peker på at organisasjonene har avgitt svært nyttige uttalelser, og at de peker på kritiske punkter i forhold til ordningen med fritt brukervalg. Byrådet mener disse punktene er en viktig del av kvalitetssikringen av gjennomføringen, og vil gjennomgå og sjekke av uttalelsene detaljert i forhold til det konkurransegrunnlaget som blir utarbeidet. Sammendrag av høringsuttalelsene og oppfølging av merknader fra organisasjonene er beskrevet i pkt. 5. Vedlegg av alle uttalelsene i sin helhet følger saken. 2
Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Det er bystyrets oppgaver å vedta overordnete planer med nye strategier, mål, herunder og større organisatoriske endringer, samt konkurranseutsetting av drift av kommunale institusjoner, jfr. budsjettfullmaktene pkt. III A3. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret vedtar innføring av fritt brukervalg av hjemmesykepleie med virkning fra 01.01.10. 2. Ordningen skal gjelde for alle bydeler. Monica Mæland byrådsleder Liv Røssland byråd for helse og omsorg 3
Saksutredning: 1. Bakgrunn Byrådet har vedtatt at det skal vurderes å innføre fritt brukervalg for hjemmesykepleien. I "Politisk grunnlag for Bergensbyrådet, 28.09.07", er det fastslått at Byrådet vil vurdere å ta i bruk konkurranse blant annen innen hjemmesykepleien ved å innføre fritt brukervalg. Det frie brukervalget skal sikre brukeren valgfrihet og kvalitet. At bruker gies mulighet til å velge, sikrer at brukeren gis muligheter til å påvirke tilbudet de får. Valgfrihet og konkurranse kan bedre brukers opplevelse av kvalitet på tjenestene. Det vises her til evaluering av Bergen kommunes brukervalgsordning (bystyresak 303/06) og erfaringer fra andre kommuner (se under pkt. 2). Hjemmesykepleie er en helsetjeneste kommunen plikter å ha og som skal være tilgjengelig 24 timer i døgnet. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder for søknader om hjemmesykepleie, og det er et omfattende regelverk med strenge krav til oppfølging og dokumentasjon. Det vil, som nå, være kommunens egne instanser (bestillerleddet forvaltningsenhetene), som foretar vurderer og tildeler hjemmesykepleie til den enkelte bruker. Når hjelp er blitt tildelt, kan brukeren selv velge fritt hvilke av de godkjente leverandørene som skal utføre tjenesten (kommunal eller en av de private leverandørene). Det er slik ordningen med brukervalg innen hjemmehjelp fungerer i dag. Hjemmesykepleie er en tjeneste med utstrakt samarbeid med en rekke instanser; sykehusene, fastlegene, legevakten, sykehjemmene, ergo/fysioterapi, NAV, apotekene, tannhelsetjenesten, frivillige organisasjoner, eldresentre, leverandører av hjemmehjelp m.fl. Det er viktig at alle aktuelle parter involveres i en tidlig fase og tas med i utviklingen av ordningen, både for å sikre gode rutiner for samhandling og for å sikre at kvaliteten på tjenesten som leveres etterleves. 2. Erfaringer I Norge er det bare Oslo kommune som har erfaring med brukervalgsordning av hjemmesykepleien. Oslo kommune har gode erfaringer med brukervalgsordningen av hjemmesykepleie. Det foreligger en sluttrapport fra august 2008. Evalueringsrapporten for prøveprosjektet med fritt brukervalg innen hjemmesykepleie i Bydel Vestre Aker viser at nesten tre av fire brukere er positive til ordningen, og det har vært en positiv utvikling i kvalitet og effektivitet i bydelens hjemmesykepleietjeneste i prøveperioden. Den brukeropplevde kvaliteten er blitt bedre på de fleste områder. Det gjelder både for kvaliteten i samspillet mellom brukerne og personalet, muligheten for brukermedvirkning og for organisering av tjenesten. Rapporten viser at brukertiden hos den kommunale leverandøren har økt fra 49 til 53 prosent i tidsperioden 2006 til 2008. Samtidig har tiden til administrative oppgaver gått betraktelig ned (fra 36 til 25 prosent). På årsbasis utgjør dette en betydelig økning i tid brukt ute hos den enkelte bruker. Brukerundersøkelser viser at de som har privat leverandør er samlet sett noe mer fornøyd med kvaliteten enn de som har kommunal leverandør. Et flertall av de ansatte mener brukervalgordningen fungerer bra, og 59 prosent av de ansatte hos den kommunale leverandøren har utrykt seg positive til ordningen, og en enda større andel av de ansatte hos de to private leverandørene er positive til ordningen 4
Ordningen gjelder en bydel, og for perioden 01.10.06 31.03.08. Antall brukere som har valgt privat leverandør omfattet i oktober i underkant av 10 % av antall brukere, og det var en jevn vekst i prøveperioden. Antall nye brukere som velger privat leverandør er på 6 7 % - et tall som har vært relativt stabilt. Oslo kommune ser til nå ikke behov for å gjøre prinsipielle endringer i ordningen da en har gode erfaringer fra prøveprosjektet. Det er derimot behov for praktiske forbedringer i forhold til kvalitetsoppfølging, samhandlingen mellom bestiller og leverandør, datatekniske forhold, og samhandlingen av tjenester for brukere med sammensatte behov. Mange kommuner i Danmark har innført brukervalgsordning av hjemmepleien" og har gode erfaringer med det. Det må legges til at grenseoppgangen mellom vår hjemmehjelpstjeneste og hjemmesykepleien er annerledes enn i Danmark, ved at hjemmepleie i danske kommuner utfører både hjemmehjelp og store deler av det som hos oss er hjemmesykepleie. Hjemmesykepleie i Danmark er derfor en langt mer fagspesifikk tjeneste (sår, smertebehandling, kompliserte stell og prosedyrer, medisinering m.v.). De kaller gjerne denne tjenesten for "kompleks tjeneste. Det vanlige er at leverandører av hjemmepleie også kan tilby hjemmehjelp. Også flere svenske kommuner har tilsvarende erfaringer med brukervalgsordninger. Det legges til at Det Svenske Värdsforbundet (Det svenske sykepleierforbundet) har vært en aktiv pådriver for økt brukervalg og konkurranse i helse- og omsorgstjenesten. De argumenterer for at et samspill mellom det offentlig og det private, kan utvikle nye metoder slik at en får mer helse og omsorg for pengene. De mener videre at flere arbeidsgivere er en fordel, og at konkurranseutsetting styrer profesjonen. Värdsforbundet har også etablert en egen organisasjon (Viam) som hjelper svenske sykepleiere å starte egen virksomhet. 3. Om anbudskonkurransen Innføring av fritt brukerutvalg av hjemmesykepleie innebærer at brukeren kan velge mellom kommunen som leverandør, og et antall private leverandører som er godkjent av kommunen. De private leverandørene må velges ut på bakgrunn av en forutgående anbudsinnbydelse og konkurranse. På denne måten vil en sikre at de private leverandørene har en faglig kompetanse for å sikre kvalitet på tjenestene. Anbudskonkurranse bruker ofte synonymt med konkurranseutsetting. Fritt valg av leverandør blir også omtalt som en "pengene følger brukeren" ordning og har to sentrale forutsetninger: o Stykkprisfinansiering (eksempelvis innsatsstyrt finansiering), som innebærer at leverandøren får betaling for de tjenester som gis til den enkelte bruker, og ikke blir finansiert gjennom for eksempel rammebevilgninger. o Fritt brukervalg, som innebærer at brukeren selv kan velge hvem som skal levere henne tjenesten. I praksis et valg mellom eksisterende kommunal egenregi (kommunal leverandør) og aktuelle private leverandører. Byrådet har vurdert ulike former for konkurranseutsetting/brukervalg for hjemmesykepleie; Konkurranseutsetting av hele kommunen Konkurranseutsetting av en sone (anbud/privat leverandør i en sone) Konkurranseutsetting av en sone, men leverandøren kan og velges av bruker i andre soner Fritt brukervalg i en eller flere soner (flere leverandører i disse sonene) Fritt brukervalg i hele kommunen (flere leverandører i hele kommunen) 5
Målestokk konkurranse internt mellom sonene (ingen private kun kommunale leverandører) 3.1 Vurderinger Byrådet har vurdert de ulike formene for konkurranseutsetting. En har lagt vekt på at volumet av tjenester for private leverandører må være tilstrekkelig til at det kan være interessant, og at det kan gi god kvalitet på tjenestetilbudet. Fritt brukervalg bør derfor omfatte alle brukere i kommunen. Ved å velge brukervalgsordning i hele kommunen, sikrer en at alle brukere får den samme frihet til å velge leverandør - brukernes rettigheter styrkes. Ordningen vil være lik den som er etablert for tjenesten "praktisk bistand husholdning" og vil være enklere administrativt da en kan bygge på erfaringer fra eksisterende brukervalgsordning. Brukervalgsordning i hele kommunen vil gi privat tilbyder mulighet til å bygge opp sin virksomhet over tid. Denne ordningen vil også trolig være attraktiv for store og seriøse firma da avtalen vil ha et potensielt stort omfang. Anbud på dette grunnlaget vil være konkurranse på kvalitet og ikke på pris. Konklusjon: Byrådet anbefaler at det innføres fritt brukervalgsordning i hele kommunen. 3.2 Samordning med avtalen om hjemmehjelp (praktisk bistand husholdning) Gjeldende avtaler om levering av praktisk bistand husholdning (PBH) går ut 01.11.08, opsjon er utløst med ett år. Byrådet mener det vil være en fordel å samkjøre de nye anbudene for PBH og hjemmesykepleie, slik at de som leverer hjemmesykepleie også gies mulighet for å levere tjenesten PBH. Det vil og være mulighet for bare å levere tilbud på leveranse av PBH. Med hensyn til utarbeidelse av avtaledokumenter og utlysning av konkurranse, vil en også redusere administrative kostnader dersom tjenestene lyses ut parallelt. Dette innebærer at brukere som har begge tjenester (både hjemmesykepleie og PBH) gies mulighet for å velge samme leverandør til disse tjenestene, men kan og velge ulike leverandører til de ulike tjenestene. 3.3. Økonomiske og administrative konsekvenser Gjennomføring av fritt brukervalg av hjemmesykepleie forutsetter et system med bestiller/leverandør modell, og innsatsstyrt finansiering. Forvaltningsenhetene vil få flere leverandører å forhold seg til. Det vil i denne sammenheng være behov for en viss styrking av forvaltningsenhetene sin kompetanse og omlegging av arbeidsmetodikk. Innføring av fritt brukervalg vil medføre små endringer for det utførende leddet (sonene i hjemmesykepleien), forutsatt at brukerne gradvis velger andre leverandører enn kommunen. Ut fra erfaringer i andre kommuner viser det seg at volumet av de som velger private leverandører, i første omgang vil være relativt lite. Nåværende organisering av den kommunale hjemmesykepleien vil derfor beholdes. Dimensjoneringen vil bli justert i takt med volumet av de private tjenestene. Ut fra at det er relativ høy turn over i stillingene, vil 6
ordningen i praksis ikke føre til noen konsekvenser for de kommunalt ansatte i hjemmesykepleien. Det vil i det videre arbeid med konkurransegrunnlag bli beskrevet hvordan forholdet til samarbeidende instanser skal ivaretaes. Likeledes hvordan akutte behov som oppstår skal sikres ivaretatt. Dette skal ivaretaes i avtalegrunnlaget, og i samarbeidsavtaler mellom ulike leverandører. Prinsippet om at nærmeste ressurs skal benyttes når oppdraget haster, skal ligge i bunnen. Med hensyn til oppfølging av leverte tjenester, vil en bygge videre på det samme systemet som kommunen benytter for oppfølging av andre private virksomheter innenfor helse og sosialfeltet. Dette innebærer systematisk og regelmessig kvalitets- og kontraktsoppfølging etter oppsatt mal. Det vil i sammenheng med anbudsprosessen bli utarbeidet en modell og fakturering av tjenestene. Det legges opp til aktiv medvirkning fra eldrerådet, kommunalt råd for funksjonshemmede og arbeidstakerorganisasjonene tidlig i planarbeidet og omleggingsfasen. Ordningen med fritt brukervalg i hjemmesykepleien forutsettes innført innenfor gjeldende budsjettrammer. 3.4. Arbeidsmiljømessige konsekvenser Innføringen av fritt brukervalg innebærer ingen virksomhetsoverdragelse. Det at private leverandører av hjemmesykepleie kan velges av brukerne vil i seg selv ikke få noen direkte konsekvenser for ansatte i hjemmesykepleien. De ansatte vil beholde sine nåværende lønnsog arbeidsbetingelser og ingen vil bli sagt opp eller bli overført til den private leverandør. Det forutsettes at lov og forskrift som regulerer de arbeidsmiljømessige forholdene etterleves, enten den ansatte har en kommunal eller privat arbeidsgiver. 4. Fremdriftsplan Det utarbeides egen prosjektplan og detaljert fremdriftsplan. Planen skal inneholde organisatoriske forhold og vise hvorledes eldrerådet, kommunalt råd for funksjonshemmede og arbeidstakerne er sikret medvirkning i prosessen. Det nedsettes en anskaffelsesgruppe for utarbeiding av selve konkurransegrunnlaget, på tilsvarende måte som for andre større offentlige anskaffelser. Formålet er å legge til rette for at brukere av hjemmesykepleietjenester skal få en reell valgmulighet med henhold til hvilke leverandører de ønsker skal utføre de lovpålagte tjenestene. Samtidig skal kontrakten sikre at kommunens brukere får den hjelpen de har krav på. Byrådet vil ta stilling til innkomne anbud og bestemme hvem kommunen skal inngå kontrakt med. Ut fra fremdriftsplanen tar en sikte på at kontrakt skal være på plass tidlig høst 09. Ambisjonene er at ordningen skal iverksettes fra 01.01.10. Gjeldende avtaler om hjemmehjelp (praktisk bistand husholdning PBH) vil bli forlenget frem til denne dato, slik at det kan 7
inngåes nye kontraktsperioder for begge tjenestene samtidig. Byrådet ser likevel behov for en viss opptrapping og gradvis gjennomføring, særlig i forhold til geografiske forhold og rent praktiske forhold for nye leverandører. 5. Høring Byrådet behandlet saken i møtet 291008 sak 1409-08 og fattet følgende vedtak: Saken sendes på høring til eldrerådet, kommunalt råd for funksjonshemmede og arbeidstakerorganisasjonene. Det har kommet inn i alt 6 uttalelser. Vi gir her oversikt over innholdet i uttalelsene. Norsk Sykepleierforbund. Organisasjonen er imot innføring av fritt brukervalg i hjemmesykepleien, og viser særlig til kompleksiteten i tjenesten. Dersom fritt brukervalg innføres, legger de stor vekt på utarbeiding av kravspesifikasjonen, og at konkurranse offentlig/private må skje på like vilkår. En må være særlig oppmerksom på brukere som får tjenester på tvers av enheter, og som har tilbud gjennom hele døgnet. Dersom fritt brukervalg blir vedtatt, krever organisasjonen å bli involvert i det videre arbeidet med gjennomføringen. Fagforbundet Organisasjonen mener dagens modell er best, og at den sikrer et likeverdig tilbud. Organisasjonen vurderer hele saksbehandlingen, og mener de ikke har blitt tatt med på råd tidlig nok. De peker og på ordningen med det frie brukervalget lett kan blir en byråkratisk prosess, og kan føre til merutgifter. Delta Organisasjonen er enig med byrådet om at fritt brukervalg gir brukerne reell rett til å velge leverandør, men kan på den annen side ikke se at det automatisk fører til bedre kvalitet på tjenestene. Organisasjonen peker og på at den kommunale og de private leverandørene må konkurrere på like vilkår. De peker og på at ordningen let kan føre til økte ressurser til forvaltning og oppfølging, uten at det øker den direkte hjelpen til tjenestemottagerne. Eldrerådet Eldrerådet er usikker på hva en vinner med innføring av fritt brukervalg. De mener det fortsatt er en rekke uklare punkter i saksfremlegget, og vil avvente nærmere uttalelser før det foreligger flere avklaringer. Eldrerådet peker på flere viktige punkter i forhold til kvalitet, rekruttering og kompetanseutvikling. De ønsker aktiv medvirkning i planarbeidet og omleggingsfasen. Kommunalt råd for funksjonshemmede Rådet slutter seg i utgangspunktet til uttalelsene fra eldrerådet. De peker videre på viktige punkter i forhold til kvalitet, valgfrihet og informasjon og likhet i tjenestetilbudet. Organisasjonen ønsker mer informasjon og å blir tatt med på råd i den videre prosess. 8
Norsk Pensjonistforbund Organisasjonen var ikke med på offisiell høringsliste, men har avgitt uttalelse. Organisasjonen peker på at fritt brukervalg er et ledd i privatisering av tjenestene, og at dette er en undergraving av det offentlige sitt ansvar, og at tjenestene skal være gratis for alle. 5.1 Oppfølging av høringsuttalelsene Byrådet peker på at organisasjonene har avgitt svært nyttige uttalelser, og at de peker på kritiske punkter i forhold til ordningen med fritt brukervalg. Byrådet mener disse punktene er en viktig del av kvalitetsikringen av gjennomføringen, og vil gjennomgå og sjekke av uttalelsene detaljert i forhold til det konkurransegrunnlaget som blir utarbeidet. Byrådet legger derfor til grunn at de enkelte punktene i høringsuttalelsene vil få sin avklaring gjennom det konkrete arbeidet med konkurransegrunnlaget. Byrådsavdeling helse og omsorg har opprettet en egen styringsgruppe og prosjektgruppe for å ivareta den videre prosess med gjennomføringen. Utarbeiding av selve konkurransegrunnlaget og kravspesifikasjonen er kjernepunktene i dette arbeidet. I dette arbeidet vil en særlig ta hensyn til brukere med sammensatte behov, og brukere med behov for tjenester fra flere enheter og på ulike tider av døgnet. Styringsgruppen er sammensatt av ledelsen i byrådsavdeling helse og omsorg, byrådsavdeling finans, konkurranse og omstilling, samt en tillitsvalgt. Prosjektgruppen ivaretar utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget og gjennomføringskravene. Det er utformet egen prosjektplan med slike elementer; o Formål o Prosjektmål o Rammebetingelser o Ansvarlige; instanser og personer o Milepælsplan/ansvarskart Prosjektgruppen er sammensatt av rådgivere i byrådsavdelingen, samt leder for en hjemmesykepleiesone og en forvaltningenhet. Tre arbeidstakerorganisasjoner har nå tiltrådd prosjektgruppen Norsk Sykepleierforbund, Delta og Fagforbundet. Forholdet til eldrerådet og kommunalt råd for funksjonshemmede vil bli ivaretatt i egne forum, eksempelvis ved at prosjektgruppen/prosjektleder deltar på møter med fritt brukervalg på dagsorden. På denne måten skal disse instansene holdes løpende orientert og komme med innspill etter hvert som konkurransegrunnlaget og gjennomføringskravene blir bearbeidet.. 9