ALTERNATIVER FOR REGIONALT OG KOMMUNALT FOLKEVALGT NIVÅ Professor Jørgen Amdam Oslo 9.4.2015 HVO/Møreforsking Volda Opplegg Generelt om reform og kvalitet - fragmentering Kommunereform Regionreform St. meld 14 Drøfting 1 2 Kvalitet og reform Kvalitet er knytt til ei vurderingav eit samfunns-og/eller organisasjonsfenomen og om tilstand og/eller endring er positiv eller negativ. Relasjon. Dette krev at ein er i stand til å identifisere fenomenet ein skal vurdere, ein kan etablere ein eller annan form for vurderingsform og - grunnlag som seier at noko er bra eller dårleg. Nært knytt til kvalitetsvurderinger måla eller siktemålamed ein aktivitet og kva måloppfylling ein greier å oppnå Reformer kommune og region UH kva er siktemåla? Reform mål i seg sjølv? (Forandring fryder og viser at ein er handlingskraftig)
Andre pågåande reformer UH-sektoren Politi Utøya Fiskeri statlege segment Kommune - over 15.000 innb. Kvardagsregion. Region - over 200.000 innb. Storbyregion. Er stort alltid best? Quest University Canada is Canada's first independent, not-for-profit, secular university. Quest offers only one degree, abachelor of Arts and Sciences, and focuses entirely on excellence in undergraduate education. QUEST UNIVERSITY BERRE 4-ÅRIG B ofart AND SCIENCE 700 STUDENTAR NO MÅL 1200 NÅR ALLE STUDENT- BOLIGAR ER FINANSIERT http://www.questu.ca ARTS AND SCIENCE DEGREE As the world further transitions from the industrial era into the information age, our education needs to keep pace. Technical, job-oriented training is no longer sufficient to handle the complex and shifting challenges of the 21st century. Enter the liberal arts and sciences. Consisting of arts, humanities, mathematics, and social, life and natural sciences, the liberal arts and sciences form the basis of a well-rounded education. They allow one to develop critical thinking, intellectual breadth, and an informed, worldly perspective they allow one to really think. In seminar classes (with 20 students or fewer), students examine one area of human inquiry after another on a Block Plan taking one course at a time for threeand-a-half weeks. Students learn to focus on one discipline in a short period of time, which is an important skill in today's world. Our Foundation and Concentration programs are a fresh approach to the classic liberal arts and sciences. By crossing traditional boundaries and developing valued habits of mind, a Quest education develops students into effective problem solvers and lifelong learners. As such, every Quest student graduates with a Bachelor of Arts and Sciences degree (BA&Sc).
Stat Fylke Kommune Org. Marked Byråkrati Politikk Fragmentering av segment MAKTUTGREIINGANE SEGMENTERING OG FRAGMENTERING BEHOV FOR HORISONTAL/TERRITORIELL SAMORDNING SAMORDNING AV STATEN 9 Kompleksitet (Uhlin) System Levande, dynamisk, fleksibel, sjølvstyrande, ikkjelineært Læring lære å lære, læringsevne, erfaringslæring Tillit aktørar, arenaer, kunnskap, relasjonar, institusjonar, tradisjonar, erfaring klassemotsetning/egalitær Styring frå toppen er umogleg kan påverke styring frå botn er også umoglegom ikkjesterke sams verdiarog mål mobilisering Regionarer ikkje like i storleik, befolkning, næringsliv, tradisjon, system, læring, tillit, styring Organisasjonar er ikkje like Virkningarav tiltak er usikre over tid på grunn av den sjølvregulerande evnen til system kontinuerleg deltakande påverking/styring/maktkamp/læring Planleggingsstrategiarfor opnesystem den instrumentelleder ein går ut frå at ein matematisk kan modellere komplekse system (berre ein får nok midlar til forsking m.m.) og gjennom dette skal kunne styre gjennom påvirkingav parametrar i modellen (Døme: økonometriske modellar - government). den kommunikative at kompleksitet i sitt grunnlag også handlar om mangel på informasjon og kommunikasjon «fellesstyring» krev kommunikasjon og nettverk utvikling av felles vilje (Governance).
Government Styring frå toppen Kommando og kontroll Byråkratisk rutine Norm-dreven rutineprega logikk Governance Sams leiing fleiraktør og fleirnivå Fleksibel beslutningsfatting å få konsensus mellom mange partar Eit mangfald av praksis finne vegen Dialog dreven av regulerande praksis tradisjon, tillit, samtale Strategier for reform (Rattsø 2014) Nasjonal reform gjennomført med kommando(government) som på 1960-tallet - instrumentell. Frivillig sammenslutning nedenfra, eventuelt med oppfordring og «gulrøtter» ovenfra (governance) kommunikativ Styrt av profesjonelle politikarar og teknokratar Vertikal legitimitet og accountability (rapportering, stå til ansvar) Styrt av interkulturell dialog og praksis Horisontal legitimitet og accountability (rapportering, stå til ansvar) 13 Kombinasjon av kommando og frivillighet som i den danske reformen for eksempel krav om størrelse m.m. men der kommunene selv finner hvem man vil slå seg sammen med. 14 NORGE KOMPLEKS GEOGRAFI OG BUSETJING INGEN «OPTIMAL» UNIVERSALMODELL NIVI (2013): seks hovedsvakheterved dagens kommuneinndeling(og regioninndeling) Hovedstadsområdet. Dette er belyst i flere utredninger spesielt knyttet til manglende territoriell samordning. Samtidig er den kombinerte fylke/kommune modellen skissert som et alternativ i flere storbyområder. Flerkommunale byområdet. Kommunikasjonsforbedring, befolkningsvekst m.m. skaper samordningsutfordringer både innen samfunnsutvikling og for tjenesteproduksjon. Mindre tettsteder som er oppdelt av kommunegrenser. Befolkningsvekst og kommunikasjonsforbedring har ført til at senter «flyter sammen» til ett for området funksjonelt senter. Små kommuner i folketall. Her er det stor forskjell mellom små kommuner som over tid er blitt inkludert i større bo-og arbeidsmarked og kommuner som «har lite folk, er langt fra folk og langt mellom folk» -dvs. som er isolert fra større bo-og arbeidsmarked. Mikrokommuner under 1000 innbyggere. De fleste slike er en del av periferiutfordringene ovenfor. Uhensiktsmessig avgrensing på grunn av kommunikasjonsendring. 15 16
Forholdet kommune region - stat Kommunereformen vil påvirke det regionale nivået oppgåvefordeling struktur Regionreform avhengig variabel i forhold til kommunereform Regionreform også i forhold til staten Oppgåver- arbeidsdeling Struktur - storleik - geografi 17 OMFORDELING - FORVALTNING - KONTROLL LIKSKAP, RIMELIG, FORUTSEIBART KOMMUNE- SAMFUNNET: Innbygger Bruker Kunde Klient Aksjonist Eiger... BRUKERMEDVIRKNING MONOPOL PRODUKSJON AV TJENESTER, VARER M.M. KONKURRANSE MARKED - KUNDE KOMMUNE- ORGANISA- SJONEN Politiker Tjenestemann Produsent... KOMMUNALE UTGIFTER 2012 (SSB) KULTUR ADMINISTRASJON VVS BARNEVERN 4% 5% 8% SOSIAL 3% 5% HELSE OG OMSORG BARNEHAGE 14% 24% SKULE 38% HELSE OG OMSORG "DET GODE LIV" SAMARBEID OM SAMFUNNSUTVIKLING
Produksjonsutfordringar kommune Hyppige kan oppnå stordriftsfordelar sjølve, døme: Barnehage og grunnskular Sosiale tenester og heimebasert omsorg Sjukeheimar og omsorgsinstitusjonar Skjeldne truleg stordriftsfordelar, døme: Administrasjon planlegging, system og forvaltning Pleie- og omsorg - sjeldan institusjonsomsorg Barnevern Kultur - store funksjonar og bygg Helsestell legevakt Samhandlingsreforma Infrastruktur; tekniske tenester -utbygging Lineær innovasjon Grunnforsking Anvendt forsking Produktutvikling Produksjon Marknadsføring Dynamisk innovasjon Kompetanse Krevjande kunde Produksjon Samfunnsmiljø rammevilkår Nye oppgåver (fylkeskommunens)? Ny problemdesentralisering frå stat til kommune? Kunde FORVALTNINGSMODELL EINVEGSKOMMUNIKASJON UTVIKLINGSMODELL SAMRØRE, SAMKOMMUNIKASJON 22 Næringsliv med fokus på: Aktiv rekruttering av kompetanse Internopplæring til kompetanse Livslang læring - organisert Tett samarbeid med utdanningar og FoU-miljø i regionen Næringsliv Forsking og utviklingsarbeid For regionen og regionens Kunnskapsbehov Regional rekruttering-utdanning Innvandring opplæring -integrering Offentleg verksemd Nordvestlandet FoU-miljø VGS og høgskular for alle: Kapasitet, kompetanse og tilpassa organisering Grunnutdanning for regionen Vidareutdanning og omskolering Tett samarbeid med næringslivet Sivilt samfunn Motivere for Livslang læring Gjere det normalt Sosialt press Tilrettelegging Grunnlag oppdraget regional struktur KMD ønsker i følge konkurransegrunnlaget s. 6 en rapport i tre deler: En sammenstilling og vurdering av eksisterende utredninger og stortingsdokumenter som inneholder vurderinger og anbefalinger om hvordan et nytt regionalt nivå kan inndeles, En sammenstilling og vurdering av eksisterende utredninger og stortingsdokumenter om hvilke funksjoner og oppgaver som legges til grunn for ulike alternativer for inndelingen av regionalt folkevalgt nivå. Det skal synliggjøres i hvilken grad anbefalingene setter bestemte krav til innbyggertall eller andre kriterier for de funksjonene og oppgavene som er vurderte. Videre skal det redegjøres for om utredningene vektlegger eller synliggjør mulighetene for samordning med statlig regioninndeling. En skisse over aktuelle funksjoner og oppgaver til et nytt regionalt folkevalgt nivå.. Sammenhengen mellom mulige nye oppgaver og ulike alternativer for regional inndeling skal vurderes. FRIST: 17 NOVEMBER 24
Fremgangsmåte Kommune Region/fylke Variert kommunestruktur Ca 300 kommuner Store kommuner med unntak. Ca 150 kommuner Regionkommuner Alle minst 15.000 innbyggere. Ca80 kommuner Fleksibel kommunestruktur Store kommuner gis flere oppgaver enn små Vi har sammenstilt og analysert eksisterende utredninger og stortingsdokumenter med relevans for regionnivået. På bakgrunn av dette har vi 1. Utledet tre prinsipper for oppgavefordeling og 10 kriterier for territoriell inndeling av regionnivået og oppgavefordeling mellom kommune, region og stat 2. Valgt ut, vurdert og tilpasset fire tidligere utredede alternativer for geografisk inndeling 3. Vurdert alternativeneopp mot ulike kommunestrukturer som kan oppstå gjennom kommunereformen og utledet fire alternative sammensetninger av region og kommunestruktur 4. Vurdert de fire alternativene ut fra de 10 kriteriene - konsekvenser 25 26 Alternative kommunestrukturer etter reformen våre skisser Variert populasjon, ca. 300 kommuner både store og små Store kommuner (ABS), ca. 150, men fremdeles opp mot 50 små 80 under 15.000 Regionkommuner (handelsregioner), ca. 80 kommuner alle med minst 15.000 innbyggere. Fleksibel kommunestruktur store kommuner har store oppgaver - basisoppgaver har alle. Variabel kommunestruktur (Trend) Noverande frivillig strategi med belønningfører til samanslåing av knipper av kommunar normalt 2 eller 3. 2020 om lag 300 kommunar fortsatt mange små som «ingen vil ha» eller som vil vere seg sjølv og har råd til det. Om generalistprinsippetblir oppretthald kan det gjerast lite med oppgåvefordelinga til kommunane. Regionstruktur som avhengig variabel av kommunestruktur 27 28
Store kommunar 150 kommunar, dei fleste over 15.000 innbyggarar 351 kommunar er i dag under 15.000 dette kravet kan føre til mellom 100 og 200 kommunar avhengig også av kva som skjer i byområdaog om dei mest perifere kommunane blir «halden utanfor med særordningar» Vi har 160 bu-og arbeidsmarknadsregionar (Gundersen og Juvkam 2013) av desse 67 med små eller ingen sentrum. SSB 89 regionar -kan etablere kommunar med >15.000 innbyggarar i 70 av dagens bu-og arbeidsmarknadsregionar 95% av befolkninga. Kommunane kan ha dagens oppgåver og truleg også nye som større ansvar innan barnevern, helse, omsorg men ikkje VGS og dei fleste andre oppgåver som FK har i dag. (Unntak dei minste?) Regionkommunar (80) alle over 15.000 innb. Funksjonelle regionar grunnleggande prinsipp + minst 15.000 innbyggarar (unnateke utkantar?) sannsynleg 80 til 100 regionar Krev «planlegging frå toppen» og tvang Kommunane kan ha dagens oppgåver og truleg også nye som større ansvar innan barnevern, helse, omsorg men ikkje VGS og dei fleste andre oppgåver som FK har i dag. 29 30 Fleksibel kommunestruktur endra generalistprinsipp: kommune + region Alle kommuner skal ha ansvar for grunnleggende velferdsoppgaver som barnehage, grunnskole, SFO, heimebasert omsorg, hyppig institusjonsomsorg m.m. Regionalpolitisk nivå (U-region) i lag med kommunene har en klar ansvarsdeling i forhold til staten. Regionalt nivå (U-region) har et totalansvar for samfunnsutvikling og offentlig velferdsproduksjon i sin region innenfor avgrensingene bestemt i punkt 1 og 2. Arbeidsdelingen mellom kommune og U-region er fleksibel og blir avtalt gjennom samarbeidsavtaler men generelt slik at store kommuner har større egetansvarenn små kommuner. 32
2000 33 34 35 36
07.04.2015 37 39 38
245.000 + 107.000 = 352.000 FOR SMÅTT? NN = 461.000 St + Nt = 400.000 O = 183.000 H = 188.000 9 små H = 448.000 R = 392.000 41 EIKSUND KVIVEN
REGIONAL STRUKTUR 9500 Ålesund 36.000 54 12500 Ulsteinvik 3900 30 70 35 33 70 90 Ørsta/Volda 11.000 STRYN 40 MIN. Reise-, bu-og arbeidsmarknadsstruktur på Sunnmøre etter Eiksundsambandet Kommune Region/fylke 0-alternativ grensejusteringer dagens oppgaver -19 fylker Oppgavefordelingsutvalgets anbefaling: 10-15 funksjonelle regioner Over 200.000 innbyggere Nye oppgaver Selstad inndeling i 7 landsdelsregioner Nye oppgaver Storby med fleksibel regionalpolitisk organisering utledet av Rattsø (2014) og Selstad mfl. (2012). Fleksibel regionalpolitisk og kommunal organisering etter Selstad mfl. (2012). 10 15 regioner Trend Ca. 300 kommunar Store og små 0-alternativet Sammenslåing Store kommunar med unntak ca. 150 kommunar bu-og arbeidsmarked Regionkommunar Alleminst 15.000 innb. Ca. 80 kommunar - handelsregion Landsdel Fleksibilitet Basiskommune Store kommunar fleire oppgåver enn små Storby Fleksibel regionalpolitisk organisering 47 Aktuelle kombinasjonar Kommune Region/fylke 0-alternativ grensejusteringer dagens oppgaver -19 fylker Oppgavefordelingsutvalg ets anbefaling: 10-15 funksjonelle regioner Over 200.000 innbyggere Nye oppgaver Selstad inndeling i 7 landsdelsregioner Nye oppgaver Storby med fleksibel regionalpolitisk organisering utledet av Rattsø (2014) og Selstad mfl. (2012). Fleksibel regionalpolitisk og kommunal organisering etter Selstad mfl. (2012). 10 15 regioner Variert kommunestruktur Ca 300 kommuner Med forbehold om svakhetene ved modellen Store kommuner med unntak. Ca 150 kommuner Kan fungere, men ikke optimalt. Med forbehold om svakhetene ved modellen Regionkommuner Alle minst 15.000 innbyggere. Ca 80 kommuner 10-12 regioner Med forbehold om svakhetene ved modellen Fleksibel kommunestruktur Store kommuner gis flere oppgaver enn små 48
Som no fylkesstrukturen blir ikkje endra Fylkesstrukturen har lege fast svært lenge og blir ikkje endra i denne omgangen heller Oppgåveendring: Stat/Fylke neppe endring i forhold til dagens situasjon kan bli redusert Kommune/Fylke oppgåver frå/til fylkeskommune til/frå kommune avhengig av kommunestruktur viktig vidaregåande skule som krev svært store kommunar og som neppe er forenlegmed noverande fylkesstruktur (få og store kommunar, mange og små fylke) Tannhelse 6 % Kultur 5 % Adm og fellesutgifter 5 % Samferdsel 31 % Utgifter fordelt etter sektor Regional utvikling mv 6 % Undervisningsfor mål 49 50 Samanslåing av noverande fylke/grenser FYLKE Forsterket fylke Regionmodell Geografisk forslag/kommentar Finnmark X Troms X Region Nord-Norge: Nordland, Troms og Nordland X Finnmark Nord-Trøndelag X Region Midt-Norge: Trøndelagsfylkene og kommuner på Helgeland, Nordmøre og i Nordøsterdal Sør-Trøndelag X Region Midt-Norge: Trøndelagsfylkene, og Møre og Romsdal Sogn og Fjordane X (X) deler av Helgeland, Nordmøre og Nordøsterdal Avviser oreslå landsdelsinndeling Hordaland X Vestlandsregion: Rogaland, Hordaland og Rogaland X Sogn og Fjordane Vest-Agder X Region Agder: Vest- og Aust-Agder Aust-Agder X Region Agder: Agderfylkene med Telemark og evt. Vestfold Telemark X Region: Telemark, Buskerud og Vestfold Vestfold X Buskerud X Region: Buskerud, Telemark og Vestfold Oppland og Hedmark Oslo X X Region: Hedmark og Oppland Akershus X Hovedstadsregionen: Akershus og Oslo, evt. Østfold Østfold X Osloregionen: Oslo, Akershus og Østfold Fylkeskommune over 200.000 (ideelt 400.000) innbyggarar 10 til 15 (Christiansen, Wilhelmsen) Oppgåver frå staten? BUF-etat? Oppgåver frå/til kommunar avhengig av kommunestruktur viktig vidaregåande skule som krev svært store kommunar og som neppe er forenligmed denne fylkesstrukturen 51 Landsdel (7) (Selstad 2004) Norge inndeles i 7 regionerut fra funksjonelle kriterier og med betydelig overføring av oppgaver innen spesielt utvikling og innovasjon, forsking og utdanning m.m. fra stat til region. Regionene blir politisk sterke organer for å kunne samordne offentlig virksomhet og for å kunne samarbeide proaktivt med næringsliv, frivillighet og kommuner. Kommunereformen gir en funksjonell regionkommunestruktur (ca. 80 kommuner-handelsregioner) der alle kommuner har minst 15.000 innbyggere og slik at de kan være kompetente samarbeidsparter med landsdelene og effektive velferdsprodusenter. Det er direkte valg til landsdelstyrene. Landsdelene kan være valgkretser til Stortinget. 52
Landsdel 5 store og sterke eller 7 eller 9 (Selstad 2004) Nye oppgåver(selstad 2004) Regionalpolitikk regionene bør overta og samordne de utviklings- og innovasjonsfremmende virkemidlene i den store distriktspolitikken slik at samfunns-, nærings-og regional utvikling blir helhetlig og effektiv. Formålet er helt klart å minske fragmentering og segmentering. Utdanning og forskingblir et hovedfelt innen regionalpolitikken sier Selstad. Fremtidens regionalpolitikk og samfunnsutvikling må bli mer kunnskaps-og forskingsbasert og både høyere utdanning og forsking bør regionaliseres. Innovasjon og innovasjonsfremmente utdanning og forsking tilpasset regionenes behov må ha fokus og sterke regioner må ha utdanning og forsking på høyeste nivå. Areal-, ressurs-og miljøforvaltning har tradisjonelt vært plansakersier Selstad. Regionene må få rett til å utvikle egne forvaltningsregioner ut fra særegne regionale behov. For å unngå å bli detaljorienterte overkommuner må de utøve en forvaltning som spiller på lag med lokale behov men på et høyere nivå, større vekt på regional istedenfor nasjonal likhet. Samferdsel er utvilsomt en viktig del i en stor regionalpolitikk. I tillegg til å ha ansvar for regioninterne veger må regionene også samordne alle kommunikasjoner i sin region. Kultur er viktig i seg sjølv men også grunnlag for nytt nærings-og reiseliv. Selstadframhevar at etter stor nasjonal innsats (opera, nasjonalmuseum..) er det regionenes tur til å få målrett innsats. Helse. Selstadforutsetter ingen reversering av foretakifiseringen av spesialisthelsetjenesten, men påpeker det store samordningsbehovene regionalt på grunn av fragmenteringen. Han peker på at regionene han har skissert er kapable til å overta sykehussektoren. Samfunnssikkerheit 53 54 Storby 20 byregionar, «restfylke» fleksibel oppgåveløysing (Rattsø 2014 +) Tallet kommuner er redusert til ca. 150, av disse 4-6 med storbystatus, 10-15 med bystatus, men også over 50 som er små distriktskommuner. Generalistprinsippet forlates og kommune deles inn i fire kommunegrupper der de minste har ansvar for basistjenester og lokal utvikling, de største storbyene har et totalansvar tilsvarende kommunale og fylkeskommunale oppgaver (Oslo-modellen). Fylkene har ansvar utenom storbyene og har varierende oppgaver i forhold til kommunene avhengig av deres størrelse og kompetanse, dvs. en trenivåmodell. Storbyene og fylkene vil være sentrale men adskilte regionale utviklingsaktører. Det er indirekte valg til regionforsamlingen, dvs. direkte valg til to nivå kommunestyre og Storting. Storbyene og fylkene er valgkretser til Stortinget. 5 over 200.000-1/3 7 over 150.000 40% 13 over 100.000 60% 20 over 70.000-2/3 55 56
Storby 4 til 6 storbyar med «Oslo-status» eller 20? FLEKSIBILITET ENDRA GENERALISTPRINSIPP?? Region og kommune har til saman ansvar for «generalistkommunen» klar arbeidsdeling til staten, men fleksibel arbeidsdeling mellom region og kommune etter nærare avtale Basiskommune 3-5.000 innbyggarar hyppigtenester m.m. Større kommunar oppgåveløysing i samsvar med storleik, geografi, kompetanse, kapasitet m.m. Treng finansieringsmodell som «følgjer oppgåver» Regionar må bygge opp fagkunnskap for alle regionale/lokale aktivitetar utanom basisproduksjon skal kunne løyse alle oppgåver som kommunane ikkje kan dekke sjølv i samarbeid med kommunen 57 58 Fleksibel organisering og ansvarsdeling region kommune endra generalistprinsipp Landet deles inn i 10 til 15 regioner som får et overordnet ansvar for regional planlegging og utvikling i hele regionen og ansvar for at alle innbyggere har gode velferds-og samfunnsforhold. Kommuner har ansvar for velferdsproduksjon, utviklingsarbeid, samfunnsplanlegging m.m. i forhold til størrelse og kompetanse og i tett samarbeid med regionen. Modellen kan fungere best med relativt få kommuner i hver region for å kunne ha tette samarbeidsrelasjoner, helst ikke flere enn 15. Det er direkte valg til tre nivå; kommunestyre, regionstyre og Storting. Regionene er valgkrins til Stortinget, kommunene til regiontinget. FLEKSIBEL UTKANT STAT REGION SENTRUM BASISKOMMUNE > 3-5.000 BARNEHAGE, SKULE, SFO, HEIMEBASERT OMSORG, LOKALSAMFUNNSUTVIKLING KOMMUNE 59 60
Selstad m.fl. (2012) gruppering av kommunar M-kommuner. Minimumskommunen som har ansvar for basistjenester og lokalsamfunnsutvikling. Trolig størrelse under 5000. O-kommuner. Normalkommuner eller standardkommuner som har ansvar for alle kommunale tjenester. D-kommuner. Store distriktskommuner som i tillegg til oppgavene til O- kommunene også kan ta ansvar for oppgaver som kulturminner, videregående opplæring og tannhelse. De kan også etter ønske ha ansvar for statlige oppgaver innen NAV, barnevern, helse og rus om de oppfyller statlige normkrav. Også utviklingsoppgaver kan delegeres. Dette vil normalt være større regionkommuner med en småby som sentrum og et betydelig folketall. Som pekt på tidligere vil man trolig trenge 100.000 innbyggere for å kunne dekke alle spesialiseringer i videregående skole rimelig effektivt. U-kommuner.Sitat: Utenfor den fylkeskommunale ordningen sto storbykommunene som fikk tildelt hele det fylkeskommunale oppgavespekteret. I tillegg hadde de ansvar for oppgaver som ellers i landet var lagt til statsforvaltningen: Andrelinjetjenesten i barnevernet, distriktsmedisinskesentre og rusomsorg. I storbyene ble fylkeskommunene avviklet som forvaltningsnivå, slik ordningen hadde vært for Oslo. 61 62 Fleksibel trinnvis kommuneinndeling kan deles opp i fleregrupper (4 i Selstad m.fl. 2012) OPPGAVER: Skjeldne krevende Hyppige STORBY Sentrale område Rurale område Region regional planlegging og utvikling Kommuner over 15.000 Kommuner under 15.000 Generalist- Kommune Basisoppgaver 63 Kriterier for vurdering Demokratisk organ og arena Demokratiet styrkes hvis tjenester og oppgaver underlegges folkevalgt kontroll Demokrati bestemmes av innbyggernes relative innflytelse over saker som angår dem Tjenesteprodusent Kostnadseffektivitet ved tjenesteproduksjon Tjenestenes kvalitet, tilgjengelighet og likeverdighet, målsetningen henger blant annet sammen med tilbyders kapasitet og kompetanse. Myndighetsutøver Kostnadseffektivitet Rettsikkerhet og brukervennlighet: kompetanse, kapasitet og habilitet, saksbehandlingstid og saksbehandlers tilgjengelighet Ivaretakelsen av en regional samordningsfunksjon Planlegger og samfunnsutvikler Forutsetninger for helhetssyn i beslutningstaking. Vil utilsiktede konsekvenser komme frem i beslutningsprosesser? Regionenes funksjonalitet og homogenitet. Regiongrensene i forhold til bo og arbeidsmarked og næringssammensetning Felles identitet. Forutsetning for at befolkningene skal identifisere seg med region og regionsenter 64
Kriterier Demokratietstyrkes hvis tjenester og oppgaver underlegges folkevalgt kontroll Demokrati bestemmes av innbyggernes relative innflytelse over saker som angår dem Tjenesteproduksjon Kostnadseffektivitet ved tjenesteproduksjon Tjenestenes kvalitet, tilgjengelighet og likeverdighet -tilbyders kapasitet og kompetanse Myndighetsutøver Kostnadseffektivitet Rettsikkerhet og brukervennlighet: kompetanse, kapasitet og habilitet, tid og tilgjengelighet Ivaretakelsen av en regional samordningsfunksjon Utviklingsarbeid suboptimaliteti beslutningstaking Alternativ 0-alternativet 19 fylker ca. 300 kommuner Trend 10 til 15 regioner ca. 300 kommuner Landsdel 7 regioner og 80 region-kommuner Storby med fleksibel regionalpolitisk organisering Fleksibel regionalpolitisk og kommunal organisering 10 15 regioner 0 + ++ + ++ 0 + - 0 + 0 + + - + 0 + 0 -- + 0 + + - + 0 + + - + 0 + ++ -- ++ 0 + + - + Regionenes funksjonalitet og homogenitet 0 + + - + Felles identitet med region og regionsenter 0 + - 0 + 65 Virkningar for Norge som samfunn Kriterier Demokrati Tenesteproduksjon Myndigheitsutøving Planlegging og utvikling Totalt Alternativ 0-alternativet 19 fylker ca. 300 kommuner Sammenslåing 10 til 15 regioner ca. 300 kommuner Landsdel 7 regioner og 80 region-kommuner Storby med fleksibel regionalpolitisk organisering Fleksibel regionalpolitisk og kommunal organisering 10 15 regioner Som no Positivt Positivt Svakt positiv Klart positivt Svakt negativt Positivt Positivt Svakt negativt Positivt Som no Positivt Klart positivt Negativt Positivt Som no Positivt Positivt Svakt negativt Positivt Svakt negativt Positivt Positivt Svakt negativt Positivt 66 Oppsummering 0-alternativer små fylker begrenser de større fylkenes utvikling Storbyalternativet svekket effektivitet og økte samordningsutfordringer. Sammenslåing det tryggeste alternativet, vil gi en moderat forbedring på alle kriterier, mest robust ifhtulike kommunestrukturer. Landsdel kan løse samordningsutfordringer og styrke det regionale demokratiet forutsetter politisk vilje til å delegere makt og oppgaver Fleksibel organisering er spennende men risikabelt kan løse utfordringer knyttet til ekstrem variasjon i bosettingsmønster, forutsetter nytenking i forhold region kommune/stat, alternativet lite utredet Viktige problemstillinger Generalistprinsippet kan det mykes opp? Arbeidsdeling - stat, region kommune Tjenesteproduksjon Myndighetsutøvelse Utviklingsarbeid Demokrati sterke eller svake regioner? Sammenslåing eller nyinndeling? Funksjonalitet -senterstruktur 67 68
Kommunereformen nye oppgåver til større kommuner St. meld. Nr. 14. 2014-15 Regjeringen foreslår å overføre ansvaret for følgende oppgaver til kommunene (NSB): * Tannhelse * Rehabilitering * Basishjelpemidler * Distriktspsykiatriske sentre (DPS) (forsøk) * Barnevern * Familievern * Boligtilskudd * Varig tilrettelagt arbeid * Arbeids- og utdanningsreiser * Finansiering pasienttransport * Tilskudd frivillighetssentraler * Forenkling av utmarksforvaltning * Motorferdsel * Lokal nærings- og samfunnsutvikling * Større handlingsrom i plan- og byggesaker * Tilskudd nærings- og miljøtiltak i skogbruk * Tilskudd beite, jordbruk, verdensarv * Konsesjonsbehandling, småkraftverk * Enkeltutslippstillatelser, forurensingslov * Naturforvaltning * Det åpnes for at storbyene kan ta over ansvaret for videregående skoler og for kollektivtrafikken under bestemte forutsetninger For det første har regjeringen satt i gang en rekke prosesser som berører ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene, men som ikke nødvendigvis følger kommuneformens tidsløp (jf. kapittel 4). Oppgave-og finansieringsansvaret i barnevernet, Utredning av familieverntjenesten med sikte på overføring av ansvaret til kommunene, Oppgaver på politiområdet, Ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene for det offentlige vegnettet, Stortingsmelding om primærhelsetjenesten, Opptrappingsplaner for henholdsvis rusfeltet og rehabiliteringsfeltet, Finansieringsansvaret for pasienttransport, reformarbeid knyttet til pleiepenger, hjelpestønad og omsorgslønn, Forenkling av utmarksforvaltningen, Utviklingsavtaler på planområdet forenkling av plandelen i plan-og bygningsloven, konsesjonsbehandling av mikro-, mini-og småkraftverk, endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag og vannscooterregelverket. For det andre foreslår regjeringen overføring av oppgaver til kommunene på en rekke områder i forbindelse med kommunereformen (jf. Kapittel 5). Større og mer robuste kommuner legges til grunn som en forutsetning for overføring av oppgavene. Dette er: Tannhelsetjenesten, Rehabiliteringstjenester, Arbeids- og utdanningsreiser, Basishjelpemidler, Idrettsfunksjonell godkjenning av svømmeanlegg, Tilskudd til frivilligsentraler, Tilskudd til etablering i egen bolig og den personrettede delen av tilskudd til tilpasning av bolig, Notarius Publicus vigsler, kompetanse til å utføre notarialforretninger, Forvaltningsansvar for deler av regelverket for jakt og fiske og Enkelte oppgaver etter forurensningsloven, Tilskudd til nærings-og miljøtiltak i skogbruket, Utvalgte kulturlandskap i jordbruket, verdensarvområdene og til tiltak i beiteområder. Videre skal varig tilrettelagt arbeid i skjermet sektor og ordinær bedrift utredes med sikte på overføring. I tillegg kan det iverksettes en forsøksordning der driftsansvaret for distriktspsykiatriskesentre overføres til noen forsøkskommuner som har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Det er igangsatt et arbeid for å se på hvilken rolle større kommuner kan ha i lokal nærings-og samfunnsutvikling.
Dei største kommunane 1 Gjennomgangen i meldingen viser også at det vil kunne være gevinster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største kommunene. Dette vil kunne gi et mer helhetlig tjenestetilbud for innbyggerne i disse kommunene ved at oppgaver som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller kan ses i sammenheng på lokalt nivå. To forutsetninger bør etter departementets vurdering legges til grunn for overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Begge forutsetningene må vurderes særskilt for den enkelte oppgave og kommune. Større regioner kan bidra til å styrke oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene. Når det gjelder videregående opplæring, må oppgaveoverføring fra fylkeskommunen til storkommuner vurderes i hvert enkelt tilfelle. I tillegg må elevenes ønsker og rettssikkerhet ivaretas. Dessuten må utdanningstilbudet dimensjoneres i tråd med arbeidslivets behov for kompetanse. Dei største kommunane 2 Storkommuner som overtar ansvaret for kollektivtransporten, inkludert TTordningen, må i tillegg til å utgjøre et geografisk funksjonelt område, ha et tilstrekkelig arkedsgrunnlagtil å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad. Ansvaret for skoleskyss kan etter departementets vurdering overføres til kommuner som overtar ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport. Departementet anbefaler at det ikke åpnes for at de største kommunene, som får en bredere oppgaveportefølje enn øvrige kommuner, kan utgjøre egne fylker/regioner. Det legges ikke opp til et system med oppgavedifferensiering avhengig av flere ulike innbyggerstørrelser. En slik «trappetrinnsmodell» vil kunne føre til stadig uro og tilbakevendende diskusjon om oppgavefordelingen, og gi et forvaltningsmessig svært uoversiktlig system. Forvaltning - mynde Boligtilskudd Varig tilrettelagt arbeid Arbeids- og utdanningsreiser Finansiering pasienttransport Tilskudd frivillighetssentraler Forenkling av utmarksforvaltning Motorferdsel Tilskudd nærings-og miljøtiltak i skogbruk Tilskudd beite, jordbruk, verdensarv Konsesjonsbehandling, småkraftverk Enkeltutslippstillatelser, forurensingslov Naturforvaltning
Produksjon Utvikling Tannhelse Rehabilitering Basishjelpemidler Distriktspsykiatriskesentre (DPS) (forsøk) Barnevern Familievern Det åpnes for at storbyene kan ta over ansvaret for videregående skoler og for kollektivtrafikken under bestemte forutsetninger Lokal nærings- og samfunnsutvikling Større handlingsrom i plan- og byggesaker FLEKSIBILITET ENDRA GENERALISTPRINSIPP Region og kommune har til saman ansvar for «generalistkommunen» klar arbeidsdeling til staten, men fleksibel arbeidsdeling mellom region og kommune etter nærare avtale Basiskommune 3-5.000 innbyggarar hyppigtenester m.m. Større kommunar oppgåveløysing i samsvar med storleik, geografi, kompetanse, kapasitet m.m. Treng finansieringsmodell som «følgjer oppgåver» Regionar må bygge opp fagkunnskap for alle regionale/lokale aktivitetar utanom basisproduksjon skal kunne løyse alle oppgåver som kommunane ikkje kan dekke sjølv i samarbeid med kommunen 79 Government Styring frå toppen Governance Sams leiing fleiraktør og fleirnivå Kommando og kontroll Fleksibel beslutningsfatting å få konsensus mellom mange partar Byråkratisk rutine Eit mangfald av praksis finne vegen Norm-dreven rutineprega logikk Styrt av profesjonelle politikarar og teknokratar Vertikal legitimitet og accountability (rapportering, stå til ansvar) Dialog dreven av regulerande praksis tradisjon, tillit, samtale Styrt av interkulturell dialog og praksis Horisontal legitimitet og accountability (rapportering, stå til ansvar) 80
To forutsetninger bør etter departementets vurdering legges til grunn for overføring av oppgaver til de største kommunene. 1. For det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. 2. For det andre må oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Begge forutsetningene må vurderes særskilt for den enkelte oppgave og kommune. Flertallet (Ap, Frp, H, Krf og V): Det samme flertallet var «[...] opptatt av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosesser.» Dette flertallet sa videre at [d]ersomkommuner etter en helhetlig vurdering og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres. Unntak fra dette frivillighetsprinsippet vil likevel kunne være aktuelt i helt spesielle situasjoner der enkeltkommuner ikke må kunne stanse endringer som er hensiktsmessige ut fra regionale hensyn. Regional identitet - oppsummering Uavhengige Ålesund Ytre Søre Volda/Ørsta Stranda/Norddal 83
Moglege interessemotsetningar Sentrum periferi, spesielt Ålesund mot Ørsta/Volda/Ulsteinvik, men også på lavare nivå Kyst fjord (havretta næringar mot møbel og reiseliv) Bokmål nynorsk (kultur), spesielt mellom Ålesund og resten av området Tenesteyting mot industri, spesielt mellom Ålesund og Ørsta/Volda på eine sida og dei tunge industrikommunane på andre sida. Krev ei polysentrisk, desentralisert og fleksibel satsing. Nødvendig samfunnsmessig arbeidsdeling for fleksibel småskalaorganisering Brei aksept i heile området av at aktivitetar som alt er etablert og/eller med fordel kan etablerast og vidareførast i eksisterande tettstader, skal førast vidare og om mogleg styrkast. Spesielt vil dette gjelde helse-og høgskulemiljøet i Volda, det marine og maritime miljøet i lag med handel i Fosnavåg/Ulstein, møbelmiljøet i Sykkylven og næringsmiddelmiljøet i Stranda. Til gjengjeld må heile området støtte opp om Ålesundi konkurransen om storbyaktivitetar der det ikkje er aktuelt med anna lokalisering enn i byen og der konkurrentar er Oslo, Bergen, Trondheim m.m. Kva alternative kommunestrukturar er mest aktuelle? Trend samanslåing av kommunar mindre enn 5000 innan sams bu- og arbeidsmarknadsregionar Regionkommunen eller konsernkommunen Sunnmøre som omfattar heile Sunnmøre og Vestnes og Sandøy 2 regionkommunar på Sunnmøre; Nordre og Søre. Trendkommune Stordal, Ørskog og Skodje Norddal og Stranda Hareid og Ulstein Sande og Herøy Volda og Ørsta Dei kommunaløkonomiske effektaneer små ved alle desse alternativa, og då vesentleg knytt til administrasjon og helsestell. I det heile framstårdagens kommunestruktur som rimeleg god til å drive basisproduksjon, dvs. grunnskule, barnehage, eldreomsorg m.m. og som krev 70 til 80 % av utgiftene til dagens kommunar. Kanskje med unntak av Volda og Ørsta er desse alternativa så lite radikale at dei nye einingane ikkje framstårsom meir kraftfulle samfunnsutviklingsaktørar. Sprikande interesser, manglande tillit m.m. kan lett føre til at moglege stordrifts- og kvalitetsfordelar vert øydelagt av lokaliseringskonflikter m.m.
Sande og Herøy 11.300 Hareid og Ulstein 11.400 Stordal, Ørskog og Skodje 6.600 Konsernkommunen Borgund - 85.000 Volda og Ørsta 18.600 Norddal og Stranda 6.500 Kva er eit konsern Konsern: økonomisk eining under sams leiing av fleire juridisk sett sjølvstendige verksemder Sjølvstendig eining A B C D Korleis foregår: Leiinga? Maktfordeling? Organisering? Oppgåvedeling? Toppmakt transaksjonseffektiv Maktfordeling kunnskapseffektiv Kva er ein kooperasjon? Samarbeid, samvirke, verksemd dreven av kooperative samanslutningar. Konsernleiing Sjølvstenig eining A B C D Kooperativ verksem d SAMKOMMUNE Korleis foregår: Leiinga? Maktfordeling? Organisering? Oppgåvedeling?
KONSERNKOMMUNE Nettverk av juridisk sjølvstendige einingar: Sams eigarskap sams interesser sams visjonarog mål Sams leiing - organisering Arbeidsdeling spesialisering Kommunarsom samfunn må oppnå eitbetre samla resultat enn ved å stå ålene. Overvinne interessemotsetningar, bygge tillit, stole på kvarandre klare avtalar og straff om avtalebrot Fleksibel organisering Basisproduksjonsom barnehage, skule, hyppig eldreomsorg, lokalsamfunnsutvikling vert organisert og gjennomført av basiskommunar med grunnlag i langsiktige løyvingsrammer frå storkommunen og med eige direkte vald politisk styre. Til saman er det i underkant av 30 slike basiskommunar på Sunnmøre med ein snittstorleik på ca. 5000 innbyggjarar. Sjeldanproduksjonvert organisert av storkommunen som eigne resultateiningar og med ei fleksibel geografisk og organisatorisk organisering avhengig av oppgåvene sin art, behov, geografi m.m. Regional samfunnsutviklinger i fokus som den viktigaste oppgåva til den politiske leiinga til storkommunen og med stor samordning av dei utviklingsretta offentlege ressursane i området og tette privat-offentlege partnarskap. Storkommunen syter også for sams infrastruktursom ikt-nett, lønnssystem, personalsystem, etter-og vidareutdanning m.m. som heile organisasjonen har sams. Organiseringaved begge alternativa tek utgangspunkt i at Sunnmøre som region er ein småskala og fleksibel industriregion med høg taus men lav formell kunnskap, med stort mangfald og dynamikk og mange interne og eksterne relasjonar. Det må vere stor fleksibilitet og stor ansvarsdelegering i alle ledd i organisasjonen for å fremme mest og best mogleg partnarskap mellom private og offentlege aktørar i samfunnsutvikling og tenesteproduksjon. Konsernkommunen Borgund - 85.000 Konsekvensområde Tabell 1.1 Storkommunealternativ på Sunnmøre samanlikna med trend/dagens struktur To konsernkommunar; Søre og Nøre (Borgund) Konsernkommunen Sunnmøre Basisproduksjon (Barnehage, skule, omsorg ) Skjeldenproduksjon (Administrasjon, helse, infrastruktur m.m.) Nøytral til positiv Klart positiv Nøytral Positiv Regional produksjon (Vidaregåande skule, samferdsel m.m.) Nøytral. Positiv. Lokalpolitikk og lokalt utviklingsarbeid Nøytral. Nøytral (til negativ). Regional politikk og utviklingsarbeid innan ABS-området Klart meget positiv Klart (meget) positiv Politikk og samfunnsutvikling for heile storkommunen Positiv Klart meget positivt,
Rammevilkår kva kan skje regionalt? (rapporten) Trend -Fylkeskommunens oppgåver om lag som no 14 fylke 300 kommunar? Landsdel 7 regionar, vesentlegmaktstyrking - Sunnmøre = Vestlandet, færre kommunar(20 30 pr. region -160?) VURDERING KOMMUNESTRUKTUR - REGIONSTRUKTUR Alternativ Rammevilkår Trend som no 2 kommunar med delegering Storkommune med delegering Trend - med fylkeskommunen Aktuelt og realistisk Aktuelt og realistisk Aktuelt, men realistisk? Landsdel Vestlandet med Sunnmøre Lite aktuelt Aktuelt og realistisk Aktuelt og realistisk 2 nivå fogderi-kommune Lite aktuelt Aktuelt realistisk? Aktuelt og realistisk 2 nivå 40 til 50 kommunar? Samarbeid Aktuelt og realistisk Lite aktuelt Lite aktuelt STRATEGISKE SPØRSMÅL Næringsstruktur produksjon/industri deling mellom kyst og fjord Funksjonsstruktur nord og sør Moa/Ålesund mot Ørsta/Volda/Ulsteinvik 2 adskilte ABS-regionar Er det moglegå kombinere desseinteressene i einsams politisk/administrativ organisasjon og som samtidig er eindynamisk utviklingsaktør for heile området? Samla vurdering: Ei konsernkommune. Om ein legg stor vekt på regional samfunns-og næringsutvikling for heile Sunnmøre. To konsernkommunar. Om tvil om det er mogleg å utvikle tilstrekkeleg tillit og samarbeid spesielt på tvers av dei to funksjonelle bu-og arbeidsmarknadsregionane. Trend. Mindre justeringar av typen samanslåingar av nære kommunar synes mindre aktuelle på Nordre Sunnmøre enn på søre mogleg unntak Norddal - Stranda. Mellomalternativ ikkje utgreidd (3 4 kommunar)