VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 22.06.2017 2016/20299 DERES DATO 09.02.2017 VÅR SAKSBEHANDLER Maria Zahlsen tlf 454 23 377 DERES REFERANSE Fredrikstad kommune Postboks 1405 1602 FREDRIKSTAD Att. Guro Steine Letting VEDTAK I KLAGESAK - GJENNOMSNITTSBEREGNING JF. AML. 10-5 (3) - FREDRIKSTAD KOMMUNE, AKUTTAVDELINGEN - MEDISINSKE TJENESTER Det vises til klage på Arbeidstilsynet Vestlandet ved Arbeidstidsenhetens vedtak av 23. januar 2017, hvor det ble gitt avslag på søknad om gjennomsnittsberegning jf. arbeidsmiljøloven (aml.) 10-12 sjuende ledd ved Akuttavdeling, Medisinske tjenester, Fredrikstad kommune. Klagen, datert 9. februar 2017, ble mottatt hos Arbeidstilsynet 28. februar 2017. Klagen anses rettidig fremsatt jf. forvaltningsloven (fvl.) 29. Direktoratet finner saken tilstrekkelig opplyst og tar den til behandling, jf. fvl. 33 femte ledd. Sakens bakgrunn Fredrikstad kommune søkte i brev datert 12. desember 2016 om tillatelse til gjennomsnittsberegning av arbeidstiden etter aml. 10-5 tredje ledd, ved Akuttavdeling, Medisinske tjenester. Det er søkt om samtykke til å gå en turnusordning som innebærer vakter med en total varighet på inntil 13,5 timer hver fjerde helg for sykepleiere og helsefagarbeidere ved avdelingen. Avdelingen har siden mars 2014 hatt Arbeidstilsynets samtykke til å gå turnus med lange vakter i helgene. Vaktene på 13,5 timer starter mellom kl.0730 og 0830 og avsluttes mellom kl.2100 og 2200. I løpet av vakten har arbeidstakerne 1,5 time fri, hvor de er fritatt alle forpliktelser og står fritt til å forlate arbeidsstedet. I følge vedlagte døgnrytmeplan avvikler arbeidstakerne lunsjpause mellom kl.11 og 12, men står da til arbeidsgivers disposisjon. Det er i søknaden opplyst at arbeidstakerne har to timer passiv tid i løpet av langvaktene. Med passiv tid siktes det til arbeidsoppgaver som er mindre belastende både fysisk og psykisk, eksempelvis sosiale aktiviteter og hviletid for pasientene/brukerne. Ordningen med langvakter hver fjerde helg er frivillig, og det opplyses at de ansatte ønsker å fortsette med denne turnusen. Arbeidstakerne som går lange vakter har to dager fri både i forkant og etterkant av arbeidshelg. Det er inngått avtale om forkortet hviletid ned til 8,5 timer mellom to vakter, jf. aml. 10-8 tredje ledd. Arbeidstidsenheten ga i vedtak av 23. januar 2017 avslag på søknaden. Avslaget er begrunnet med at turnusen ikke anses helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig. Det er ved avgjørelsen lagt vekt på at lang daglig arbeidstid generelt er belastende, og at arbeidet i dette tilfellet i hovedsak må anses som aktivt, ergonomisk belastende, mentalt krevende og med begrenset mulighet for egenkontroll store deler av vakten. Vedtaket ble påklaget i brev datert 9. februar 2017. Klagers anførsler Passiv tid POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974761211 7468 Trondheim INTERNETT Norge www.arbeidstilsynet.no
VÅR REFERANSE 2 Klager har vist til at avdelingen er godt bemannet, og at dette gir rom for at arbeidstakerne kan fordele arbeidsoppgavene på en slik måte at det er mulig å gjennomføre passiv tid for alle ansatte. Arbeidstakerne har ikke hovedansvar for akutt syke pasienter eller mottak av nye pasienter under avvikling av passiv tid. Ved sykefravær på helg leies det inn vikarer. Arbeidets art Klager har blant annet vist til STAMI rapport nr.1 2014, hvor det uttales at lange arbeidsøkter kan fungere bra dersom det ikke er mange på rad og det legges inn tilstrekkelig med hvilepauser. Videre vises det til at de ansatte selv kan velge om de ønsker å gå lange vakter eller følge ordinær turnus, og at hoveddelen har valgt å gå lange vakter. Omsøkte turnus gir arbeidstakerne to lange frihelger (fredag til søndag) i løpet av 12-ukersperioden. I tillegg har de ansatte 71 timer fri før arbeidshelg og 65 timer fri etter arbeidshelg. Arbeidstakerne som går lange vakter jobber ikke nattevakter. Direktoratets vurdering Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans i saken, jf. aml. 18-6 sjuende ledd jf. fvl. 28. I følge fvl. 34 kan direktoratet prøve alle sider av saken, treffe nytt vedtak, eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen for helt eller delvis ny behandling. Direktoratet vil innledningsvis påpeke at det i søknad av 12. desember 2016 er søkt om samtykke til dagvakter med en total varighet på 13,5 timer. Arbeidstakerne har imidlertid 1,5 time fritid i løpet av vakten, slik at vaktens aktive arbeidstid er 12 timer. Søknaden innebærer 12 timers aktiv arbeidstid hver fjerde helg. Vedlagt omsøkte turnus følger også egen nattevaktturnus med vakter på inntil 9,75 timer. Selv om det kun er dagvaktene på 12 timer det er søkt om samtykke til, må Arbeidstilsynet ved sin behandling av arbeidstidssøknader foreta en vurdering av forsvarligheten av ordningen som sådan, og ikke bare utvalgte vakter/skift. Dette innebærer at det også må foretas en vurdering av om nattevaktturnusen er å anse som helse og sikkerhetsmessig forsvarlig. Arbeidstidsenheten har vurdert søknaden etter aml. 10-12 sjuende ledd, som gir Arbeidstilsynet adgang til å samtykke til arbeidstidsordninger som fraviker bestemmelsene om daglig og ukentlig hvile, jf. 10-8 første og andre ledd, og grensen på 13 timer i 10-5 tredje ledd, for helse- og omsorgsarbeid der arbeidet helt eller delvis er av passiv karakter. I dette tilfellet er de lange vaktenes aktive arbeidstid 12 timer. Omsøkte arbeidstidsordning ligger således innenfor rammene som oppstilles i 10-5 tredje ledd, og skulle derfor vært behandlet etter denne bestemmelsen. Direktoratet vil i det følgende behandle saken som en søknad om gjennomsnittsberegning etter aml. 10-5 tredje ledd. Søknad om samtykke til gjennomsnittsberegning av arbeidstiden må vurderes etter de regler som aml. 10-5 tredje ledd oppstiller, sett i lys av dispensasjonspraksis på området. Arbeidstilsynet kan med hjemmel i aml. 10-5 tredje ledd samtykke i at den alminnelige arbeidstiden i løpet av en periode på 26 uker ikke blir lengre enn foreskrevet i aml. 10-4, men slik at den samlede arbeidstid ikke overstiger 13 timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av sju dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på åtte uker. Formålet med 10-5 tredje ledd er å imøtekomme behovet for mer fleksible arbeidstidsordninger, samtidig som at hensynet til arbeidstakernes helse og velferd blir ivaretatt. Bestemmelsen er en videreføring av en tilsvarende regel i loven av 1977. I følge Ot.prp. nr. 41 (1975-76) er det en forutsetning for å benytte gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art eller karakter at forlenget arbeidstid ikke øker faren for
VÅR REFERANSE 3 helseskader eller arbeidsulykker, og ikke skader arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet. Aml. 10-5 tredje ledd gir hjemmel for at Arbeidstilsynet kan samtykke til en daglig arbeidstid på opptil 13 timer. Arbeidstilsynet har gjennom praksis, som bygger på arbeidsmedisinsk forskning og vurderinger, vært tilbakeholdne med å tillate arbeidstid opptil 13 timer per dag. Ved vurderingen av om det skal gis samtykke til lange vakter legges det særlig vekt på om vaktene forekommer sporadisk, om ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne, om arbeidet er lite anstrengende, om det har innslag av passiv karakter og om arbeidet innebærer stor grad av egenkontroll. Søknaden inneholder få opplysninger om hva slags arbeid som utføres ved akuttavdelingen og hvilken type behandling som gis til pasientene som har opphold ved avdelingen. Direktoratet har i telefonsamtale med avdelingsleder den 23. mai 2017 fått opplyst at akuttavdelingen tilbyr et alternativ for sykehusinnleggelser for pasienter som har behov for døgnopphold for observasjon, undersøkelse, behandling og oppfølging. Avdelingen har totalt 20 sengeposter, hvorav 11 er forbeholdt akuttinnleggelse etter henvisning fra sykehus eller fastlege, og ni er ordinære korttidsplasser. Avdelingen mottar svært varierte pasientgrupper, alt fra eldre pasienter med ulike infeksjoner, bruddskader etc. til pasienter med problemer knyttet til rus og psykiatri. Avdelingen er ikke et akuttmottak, og har dermed anledning til å avvente mottak av nye pasienter noe dersom arbeidstakerne ved avdelingen har begrenset kapasitet. Videre vil pasienter som er alvorlig syke bli returnert til sykehuset. Det opplyses at oppholdstiden for pasientene ved akuttavdelingen varierer, men at gjennomsnittlig liggetid er fire døgn. Det er både i søknaden og klagen opplyst at ordningen med lange vakter er frivillig, og at hoveddelen av de ansatte ønsker å gå lange vakter. Direktoratet ser at omsøkte ordning gir arbeidstakerne velferdsmessige goder i form av færre arbeidshelger. Velferdsmessige goder er imidlertid en umiddelbar konsekvens av en arbeidstidsordning, og kan derfor ikke alene tillegges avgjørende vekt. Det må også ses hen til de langsiktige virkningene ordningen kan få for arbeidstakernes helse. Daglig arbeidstid utover normalen på ni timer krever større fysisk og mental utholdenhet. Det er mer belastende å arbeide flere lange dager etter hverandre for så å ha lengre friperioder, enn det er å arbeide etter en fast rytme med mindre daglig påkjenning. Forskning viser at arbeidstid utover åtte timer gir en økt risiko for ulykker på rundt 50 %, og over 12 timer på rundt 100 %. Effekten er kumulativ (oppsamlet) utover i arbeidstiden (STAMI Arbeidstid og helse 2008). Trøtthet som følge av lange vakter kan medføre risiko for feilhandlinger og overbelastningsskader, og på lang sikt medføre økt sykdomsrisiko. Lange arbeidsdager kan gå ut over arbeidstakernes mulighet til å forebygge uønskede hendelser og feilhandlinger. Virksomhetens ROS-analyse viser også at de lange vaktene kan medføre risiko for nedsatt konsentrasjon hos arbeidstakerne, noe som igjen kan føre til at kvaliteten i tjenesten reduseres. Direktoratet viser til at uønskede hendelser i forbindelse med pasientkontakt eller feilhandlinger kan i dette tilfellet få direkte konsekvenser for pasientene, eksempelvis feilmedisinering. I tillegg kan frykt for å gjøre feilhandlinger føre til arbeidsrelatert stress og således være en psykisk påkjenning for arbeidstakerne. Dette er et moment som taler for at det ikke bør gis samtykke til så lange vakter. Det er opplyst at de ansatte har to timers passiv tid i løpet av langvaktene, hvor det legges til rette for arbeidsoppgaver som er mindre belastende både fysisk og psykisk. Som eksempel nevnes sosiale aktiviteter eller hviletid for pasientene. Etter direktoratets syn må tiden det her
VÅR REFERANSE 4 refereres til anses roligere arbeidsperioder fremfor passiv tid. Med passiv tid menes tid der arbeidstakerne, bortsett fra kortvarige eller tilfeldige avbrytelser, er fritatt for arbeidsoppgaver og plikt til å vise aktpågivenhet, men som likevel krever tilstedeværelse. Arbeidstilsynet legger en streng vurdering til grunn for forståelsen av begrepet. Arbeidstilsynets erfaring er at arbeid med ulike pasientgrupper innen helse og omsorg ofte vil være både fysisk og psykisk krevende for arbeidstakerne. Etter direktoratets vurdering må arbeidet i dette tilfellet anses å være av aktiv karakter, selv om det i perioder legges til rette for at arbeidet skal være mindre travelt. Direktoratet legger til grunn at antall innlagte pasienter og deres helsetilstand og bistandsbehov vil virke inn på arbeidstakernes arbeidssituasjon, og den belastningen de opplever. Det stilles krav om tilgjengelighet, og arbeidsdagen vil langt på vei være styrt av pasientenes behov, og gir således arbeidstakerne begrenset grad av egenkontroll over utføringen av arbeidet. Direktoratet legger også vekt på at arbeidstakerne har en forkortet hvileperiode helt ned til ni timer i forkant av langvaktene. Mellom langvaktene har arbeidstakerne 11 timers hvileperiode. Det understrekes at for mange arbeidstakere vil 11 timers hvile mellom langvaktene ikke være tilstrekkelig tid til full restitusjon. Trøtthet som følge av lange vakter kan på kort sikt medføre risiko for feilhandlinger og overbelastningsskader, og på lang sikt medføre økt sykdomsrisiko. Det må også ses hen til at det ved avdelingen er hyppig utskiftning av pasienter med svært ulike behandlingsbehov, noe som forutsetter at arbeidstakerne er opplagte og utviser årvåkenhet. Direktoratet har etter en konkret helhetsvurdering kommet til at de lange dagvaktene ikke kan anses helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig. Når det gjelder nattevaktene er det lagt opp til at arbeidstakerne som inngår i nattevaktturnusen arbeider opptil fire nattevakter på rad etterfulgt av sju dager fri. Nattevaktene ved akuttavdelingen har en varighet på inntil 9,75 timer, og ligger således innenfor de rammer arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte har kompetanse til inngå avtale om jf. aml. 10-5 andre ledd. Direktoratet har fått opplyst at arbeidsgiver er i dialog med Norsk sykepleierforbund om inngåelse av lokal avtale om gjennomsnittsberegning for nattevaktene, jf. aml. 10-5 andre ledd. Slik avtale foreligger per tidspunkt ikke, og direktoratet må derfor foreta en vurdering av forsvarligheten av nattevaktturnusen. Direktoratet viser til at det gjennom arbeidsmedisinsk forskning er godt dokumentert at nattskift generelt er av belastende karakter, og at nattarbeid er forbundet med økt risiko for skader og ulykker. STAMI-rapport nr. 1 i 2014, «Arbeidstid og helse Oppdatering av en systematisk litteraturstudie», bekrefter tidligere funn av at lange arbeidsøkter og skiftarbeid, særlig med nattarbeid, kan føre til nedsatt funksjon med påfølgende risiko for feilhandlinger. Rapporten viser at søvnforstyrrelser er den vanligste konsekvensen av endret døgnrytme, og er den enkeltfaktor som har størst betydning for de problemer skiftarbeidere har. Den som arbeider flere nattskift på rad får ofte for lite og for dårlig søvn på dagtid mellom nattskiftene, og allerede etter ett nattskift trenger mange to normale netters søvn for å bli fullt restituert. Det er gjennom forskning dokumentert at nattarbeid øker risikoen for kroniske søvnproblemer og ander helseproblemer, spesielt i fordøyelsessystemet og i hjertekarsystemet (angina, høyt blodtrykk, hjerteinfarkt), samt økt risiko for diabetes. Av denne grunn gir Arbeidstilsynet sjelden tillatelse til å arbeide mer enn to til tre netter i strekk. Akuttavdelingen har to våkne nattevakter alle netter, hvor arbeidsoppgavene består av medisinsk behandling, stell og pleie av inntil 20 pasienter. Det er opplyst at nattevaktene ikke er tillagt konsentrasjonskrevende ekstraoppgaver, eksempelvis medisinering, og at nye pasienter kun unntaksvis legges inn på natt.
VÅR REFERANSE 5 Direktoratet viser til at det kan være store individuelle forskjeller på hva arbeidstakerne tåler av belastninger, i tillegg til at de helsemessige konsekvensene kan gi seg utslag over tid. Til tross for at arbeidsbelastningen kan være lavere på natt, må arbeidstakerne ha søvn for å oppnå restitusjon. Videre vil flere nattskift i strekk medføre at arbeidstakerne snur døgnrytmen og tilpasser seg nattrytme. Arbeidstakere som arbeider flere netter etter hverandre tvinges biologisk inn i adapsjonsfasen fra dagrytme til nattrytme, og senere tilbake til dagrytme igjen. Slik adapsjon er helsemessig belastende. På denne bakgrunn har direktoratet kommet til at fire nattevakter på rad ikke kan anses helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig. Vedtak Klagen avslås. Direktoratet opprettholder Arbeidstilsynet Vestlandet ved Arbeidstidsenhetens vedtak av 23. januar 2017, men med hjemmel i aml. 10-5 tredje ledd. Avgjørelsen er endelig og kan ikke påklages ytterligere etter fvl. 28. Med hilsen Direktoratet for arbeidstilsynet Gry Singsaas avdelingsdirektør, Lov og regelverk (sign.) Tonje Faanes seniorrådgiver, Lov og regelverk (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Ellen Meldahl Arbeidstilsynet Vestlandet