Avslag på søknad om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Lenvik kommune, Bjørklia barnebolig, avdeling Rossfjord

Transkript

1 VÅR DATO VÅR REFERANSE /30019 DERES DATO VÅR SAKSBEHANDLER Ingelin Gammersvik tlf DERES REFERANSE Lenvik kommune, TFU Postboks FINNSNES Att. Silje Sørensen Avslag på søknad om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Lenvik kommune, Bjørklia barnebolig, avdeling Rossfjord Arbeidstilsynet viser til søknad mottatt 13. desember 2016 og tilleggsopplysninger av 20. desember 2016 med vedlagt referat fra drøfting med tillitsvalgt. Om søknaden Lenvik kommune søker om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) 10-5 tredje ledd. Søknaden gjelder samtlige ansatte som jobber ved Bjørklia barnebolig, avdeling Rossfjord. Arbeidstakerne jobber med en psykisk utviklingshemmet gutt som bor i egen leilighet. Søknadsperioden er ikke angitt i søknaden. Arbeidstidsordningen innebærer: Lengste daglige skiftlengde er 13 timer. Lengste ukentlig arbeidstid inklusive pauser er 52 timer. Ut fra foreliggende dokumentasjon varierer gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av åtte uker fra arbeidstaker til arbeidstaker, men ingen overstiger 48 timer. Ut fra foreliggende dokumentasjon varierer gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av 26 uker fra arbeidstaker til arbeidstaker, men ingen overstiger 40 timer. Daglig og ukentlig hviletid er overholdt, jf. aml første og andre ledd. Vaktene varer til kl om kvelden. Det skal dermed utføres nattarbeid. Arbeidsplanen legger opp til søndagsarbeid. Virksomheten er bundet av tariffavtale. Begrunnelse for søknaden I følge søknaden er arbeidstidsordningen sterkt ønsket av arbeidstakerne. Begrunnelsen for hvorfor arbeidstakerne ønsker ordningen, er imidlertid i hovedsak knyttet opp til tjenestemottaker. Det fremgår av søknaden at man merker stor forbedring i tjenestemottakers adferd og humør når bemanningssituasjonen er stabil og han slipper å forholde seg til flere vaktskift ut over dagen og uken. Arbeidsgiver ønsker å stabilisere situasjonen rundt tjenestemottaker og lage minst mulig stressmomenter for tjenestemottaker. Eksempelvis takler ikke tjenestemottaker miljøskifter godt og har hatt en vanskelig og utagerende adferd på skolen POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no INTERNETT Norge

2 VÅR REFERANSE 2 det siste halve året (siste del av 2016). I følge søknaden er det derfor besluttet at tjenestemottaker slutter på skolen. Arbeidstilsynet forstår søknaden slik at arbeidstidsordningen det er søkt om erfaringsmessig forbedrer tjenestemottakers adferd, og at dette også er positivt for arbeidstakerne da det gjør arbeidsdagen deres mindre belastende. I tilleggsdokumentasjon av 20. desember 2016 fremgår det at søknaden også begrunnes i arbeidstakernes ønsker om lengre, sammenhengende friperioder. Nærmere om arbeidet Bjørklia barnebolig har en tjenestemottaker som i sommer flyttet ut av boligen og inn i egen leilighet utenfor sentrum. Årsaken var støy i boligen og uforutsigbarhet i forhold til personalet, noe som var vanskelig for tjenestemottaker å forholde seg til. Søknaden gjelder arbeidstidsordningen ved tjenestemottakers nye bolig. Arbeidsoppgavene som ligger til stillingen er å være tilgjengelig for tjenestemottaker, utføre dagligdagse gjøremål og bidra til at tjenestemottaker har en meningsfull hverdag. En vanlig arbeidsdag starter med at tjenestemottaker står opp, og arbeidstakerne hjelper da til med og påser at tjenestemottaker ivaretar personlig hygiene. Deretter serverer arbeidstakerne frokost. Etter frokost ønsker ofte tjenestemottaker en hvileperiode før man reiser ut på kjøretur eller trimtur. Arbeidstakerne lager så middag mens tjenestemottaker hjelper til dersom det er mulig. Etter middag er det igjen ofte en rolig periode med TV eller inne-aktiviteter. Tjenestemottaker sover stort sett mellom kl og kl På slutten av vakten (mellom kl og kl ) er det dermed en rolig periode. Rent praktisk består altså arbeidet i å lage mat, renhold, klesvask, hjelpe tjenestemottaker med personlig hygiene, se film, hjelpe tjenestemottaker med TV/data/iPad, kaste ball, ta tjenestemottaker med ut på tur, kjøretur, handling og ta han med til lege/tannlege/spesialisthelsetjeneste. Som det fremgår av beskrivelsen over, innebærer arbeidet en del passive perioder, både etter frokost og middag, og etter at tjenestemottaker har lagt seg. Tjenestemottaker er glad i å være alene, og vil da ikke ha personalet hos seg. Virksomheten benytter begrepet «passivt arbeid» om arbeidstid hvor arbeidstakerne ikke er sammen med tjenestemottaker. De kan da være inne på personalleiligheten som ligger vegg i vegg, som har kjøkken, bad/dusj, soverom/hvilerom og stue med TV. Virksomheten opplyser at arbeidstakerne kan måtte gjøre praktiske oppgaver som renhold eller matlagning i disse periodene, men i referat fra møte med tillitsvalgt understrekes det at dette arbeidet er «lett». På spørsmål anslår virksomheten at arbeidstakerne har mellom 3 og 4 timer passivt arbeid i løpet av hver langvakt. Det understrekes at det er vanskelig å oppgi eksakt timetall, da omfanget av passive/rolige perioder avhenger av hvordan arbeidstakerne legger opp vakten seg imellom og da særlig med tanke på utflukter. Begge arbeidstakerne må være med når tjenestemottaker forlater boligen. Det ligger ikke administrative oppgaver til stillingene, annet enn at arbeidstakerne skriver rapport på slutten av vakten. Rapportskriving tar rundt 10 minutter. Antall pauser eller pausenes lengde er ikke oppgitt i søknaden, annet enn at det er «godt tilrettelagt for nødvendig pauseavvikling flere ganger i løpet av dagen». Arbeidstilsynet antar at

3 VÅR REFERANSE 3 pausene avholdes i de periodene tjenestemottaker ønsker alenetid. Pausene inngår i arbeidstiden, da det er opplyst i tilleggsdokumentasjon av 20. desember 2016 at arbeidstakerne «hele tiden» må være tilgjengelig for den andre. Tjenestemottaker er opplyst til ikke å ha fysiske utfordringer, slik at arbeidet ikke er fysisk krevende. Arbeidet kan imidlertid være psykisk krevende da tjenestemottaker tidvis lager mye støy. I tillegg kan det være vanskelig å kommunisere med tjenestemottaker og han kan ha dager hvor han trenger gjentatt bekreftelse på at eksempelvis en aktivitet vil skje. I tilleggsdokumentasjonen betegner virksomheten arbeidet som rutinepreget, men viser til at oppgaver og utflukter vil variere fra dag til dag og uke for uke. Også graden av egenkontroll er varierende. Det vises til at arbeidstakerne hele tiden må være tilgjengelig for hverandre, men at de rullerer på å være den som forholder seg til tjenestemottaker. I tillegg setter personalet selv opp dagsplan med utgangspunkt i ukeplan og handlingsplan for tjenestemottaker. Rettslig grunnlag Arbeidstilsynet kan gi samtykke til gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden, jf. aml tredje ledd. Gjennomsnittsberegning vil si at arbeidstakeren kan ha lengre arbeidsdager i visse perioder, mot kortere arbeidsdager i andre perioder, uten at arbeidstakerne får økt samlet arbeidstid. Den samlede arbeidstiden kan likevel ikke overstige 13 timer i løpet av 24 timer. I løpet av en åtteukersperiode må gjennomsnittlig samlet arbeidstid ikke overstige 48 timer i uken. I løpet av en 26-ukersperiode må gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid ikke overstige alminnelig arbeidstid etter aml Innenfor rammene i aml tredje ledd, foretar Arbeidstilsynet en helhetsvurdering hvor blant annet arbeidsgivers og arbeidstakers interesser i ordningen er av betydning, samt hvilke risiko den aktuelle arbeidstidsordningen kan ha. Arbeidstilsynet skal ved avgjørelsen legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes helse og velferd. Det er en forutsetning for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art at lengre daglig eller ukentlig arbeidstid ikke øker faren for helseskader eller arbeidsulykker og ikke forringer arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet, se Ot.prp. nr. 41 ( ) s. 64. Videre følger det av aml første ledd at arbeidstakerne ikke skal utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger som følge av arbeidstidsordningen, og at sikkerhetshensyn må ivaretas. I dette ligger det et overordnet og ufravikelig forsvarlighetskrav til arbeidstidsordningen. Arbeid om natten er arbeid mellom kl og kl Arbeid på søndager er arbeid mellom kl lørdag til kl søndag. Arbeid om natten og på søndager er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml andre ledd og andre ledd. Arbeidstilsynets vurdering Arbeidstilsynet finner det ikke tvilsomt at vilkårene for arbeid på natten og for arbeid på søndager er tilstede i denne saken. Tilsynet viser til at søknaden gjelder arbeid ved en bolig for psykisk utviklingshemmede. Hvorvidt det arbeidstidsordningen er forsvarlig som sådan, blir behandlet under.

4 VÅR REFERANSE 4 Arbeidstidsordningen det er søkt om innebærer at arbeidstakerne jobber inntil 13 timer for dagen og inntil 52 timer i uken. Arbeidsplanen er dermed innenfor tidsrammene for gjennomsnittsberegning i aml tredje ledd. Spørsmålet er om arbeidstidsordningen er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig, se 10-5 tredje ledd, jf første ledd. Daglig arbeidstid ut over normalen på ni timer krever større fysisk og mental utholdenhet. Det er mer belastende å arbeide flere lange dager etter hverandre for så å ha lengre friperioder, enn det er å arbeide etter en fast rytme med mindre daglig påkjenning. Forskning viser at arbeidstid utover åtte timer gir en økt risiko for ulykker på rundt 50 %, og over 12 timer på rundt 100 %. Effekten er kumulativ (oppsamlet) utover i arbeidstiden (STAMI-rapport (2008): Arbeidstid og helse, en systematisk litteraturstudie). STAMI-rapport nr. 1 (2014): Arbeidstid og helse. Oppdatering av en systematisk litteraturstudie, bekrefter tidligere funn av at lange arbeidsøkter og skiftarbeid, (særlig nattarbeid), kan føre til nedsatt funksjon med etterfølgende risiko for feilhandlinger og uønskede hendelser. Trøtthet som følge av lange vakter kan medføre overbelastningsskader, og på lang sikt medføre økt sykdomsrisiko. Det er dokumentert at både lange arbeidsøkter og skift- og nattarbeid øker risikoen for hjerte- og karsykdommer. Videre kan lange arbeidsdager gå ut over arbeidstakernes mulighet til å forebygge uønskede hendelser og feilhandlinger. Uønskede hendelser i forbindelse med brukerkontakt eller feilhandlinger kan i dette tilfellet tenkes å eksempelvis føre til utagering hos tjenestemottaker. På bakgrunn av arbeidsmedisinsk forskning og vurderinger, har Arbeidstilsynet vært tilbakeholden med å tillate arbeidstid opptil 13 timer per dag. Ved vurderingen av om samtykke til 13-timers vakter skal gis, legges det særlig vekt på om vaktene forekommer sporadisk, om ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne, om arbeidet er lite fysisk og psykisk anstrengende, om det har innslag av passiv tjeneste og reelle pauser, om arbeidet innebærer stor grad av egenkontroll og om hensikten med ordning er innarbeiding av tid for å kunne ha oftere og lengre fri rundt helger. Det er noen momenter i saken vedrørende Bjørklia bolig avdeling Rossfjord som kan bidra til å redusere belastningen av lange vakter. Det går frem av søknaden at arbeidstakerne har en viss egenkontroll da de legger opp arbeidsdagene sine selv. Arbeidstilsynet legger imidlertid til grunn at planleggingen må avpasses tjenestemottaker, i tillegg til at de må avpasses ukeplan og handlingsplan slik det er opplyst i søknaden. Videre er arbeidet ikke fysisk tungt. Arbeidet er imidlertid opplyst å tidvis være psykisk krevende. Det viktigste momentet som reduserer belastningen av 13-timersvakter, er dermed innslaget av passive og rolige perioder i løpet av arbeidsdagen. Arbeidstakerne veksler på å være den som forholder seg til tjenestemottaker, og Arbeidstilsynet legger til grunn at i de periodene tjenestemottaker ønsker å være helt alene, eller i de perioder det kun er nødvendig med en arbeidstaker, kan den andre trekke seg tilbake for restitusjon og hvile. Det påligger imidlertid noen praktiske oppgaver på arbeidstakerne i disse periodene, slik at kun deler av periodene kan betegnes som «passive» i den forstand at der er fravær av arbeidsoppgaver. I tillegg kommer det at lengden på de passive periodene til dels avhenger av tjenestemottakers behov for alenetid, og i hvilken grad arbeidstakerne planlegger turer utenfor boligen. Som nevnt må begge arbeidstakerne være med dersom tjenestemottaker skal ut. Arbeidstilsynet legger imidlertid til grunn at arbeidstakerne har flere innslag av passivitet i løpet av arbeidsdagen. I tillegg er ordningen sterkt ønsket av arbeidstakerne, både på grunn av

5 VÅR REFERANSE 5 at det muliggjør lengre friperioder, men også fordi de ansatte opplever at langvaktene har positive virkninger på deres utførelse av arbeidet, se over «Begrunnelse for søknaden». Også dette kan virke reduserende med hensyn til belastningen i arbeidet. På grunn av de dokumenterte helsemessige konsekvensene lange vakter kan medføre, bør imidlertid vakter opptil 13 timer kun godtas som unntak, og ikke som en fast ordning. Det er bakgrunnen til at Arbeidstilsynet normalt ikke godtar arbeidstidsordninger med langvakter med mindre langvaktene forekommer sporadisk. Direktoratet for Arbeidstilsynet har slått fast at eksempelvis to langvakter på inntil 13 timer i tilknytning til helg i løpet av en fireukersperiode vil oppfylle kravet til spredning av langvakter, se sak 2016/ Kravet om sporadiske langvakter tilsier at det normalt ikke vil være forsvarlig å bygge opp en turnus utelukkende av 13-timersvakter. Arbeidstilsynet har kun fått tilsendt et eksempel på en turnus. Arbeidstilsynet legger til grunn at den innsendte turnusen ikke er komplett, da den kun legger opp til en arbeidstaker på jobb til enhver tid. Ut fra eksempelet som er innsendt forekommer ikke 13-timersvaktene sporadisk. I tillegg legger arbeidsplanen opp til at arbeidstakerne skal jobbe inntil fire 13-timersvakter på rad. En arbeidsfri periode på 11 timer vil for de fleste arbeidstakere være for kort til å sikre tilstrekkelig hvile og søvn for å oppnå full restitusjon. Ved fire 13-timersvakter på rad, vil arbeidstakerne kun ha 11 timer mellom hver vakt til å reise hjem, roe seg ned, spise og sove før neste vakt. At arbeidstakerne blir slitne ved langvakter, er nevnt i referat fra drøftelse med tillitsvalgte av 20. desember Belastningen knyttes opp til tjenestemottakers dagsform der han tidvis kan lage mye støy. Det fremgår imidlertid av referatet at disse dagene forekommer unntaksvis. Det fremgår også av referatet at de eventuelle negative sidene ved arbeidstidsordningen etter tillitsvalgtes syn overskygger de positive. Det vises både til at ordningen er ønsket av arbeidstakerne og har en positiv effekt på tjenestemottaker. Arbeidstakernes ønske om ordningen, og de velferdsmessige godene ordningen gir, her i form av lengre friperioder, er momenter som skal tillegges vekt i Arbeidstilsynets vurdering. Samtidig er Arbeidstilsynet varsom med å tillegge momentene avgjørende vekt, da arbeidstakernes ønske om å jobbe lange arbeidsperioder ikke beskytter dem mot trøtthetseffektene ved ordningen. Når det knyttes velferdsgoder til ordningen, som lengre friperioder, er det mulig at arbeidstakere velger ordninger de egentlig ikke har helsemessig kapasitet til å mestre. Dersom de ønsker å beholde ordningen, vil de også lett se bort fra eller underrapportere problemer. Til tross for at arbeidstidsordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne og at arbeidet innebærer flere passive innslag i løpet av arbeidsdagen, har Arbeidstilsynet kommet til å ikke kunne samtykke til ordningen. Det avgjørende for Arbeidstilsynets avgjørelse er at arbeidsplanen legger opp til at 13-timersvaktene ikke forekommer sporadisk og at ordningen ved flere tilfeller legger opp til fire 13-timersvakter på rad. På denne bakgrunn finner Arbeidstilsynet at arbeidstidsordningen ikke er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig og at den dermed ikke oppfyller arbeidsmiljølovens krav i 10-5 tredje ledd, jf første ledd. Arbeidstilsynet avslår søknaden.

6 VÅR REFERANSE 6 Arbeidstilsynet bemerker avslutningsvis at dersom Lenvik kommune ønsker å sende inn en ny søknad på en eventuell annen arbeidstidsordning, bør det legges ved en fullstendig arbeidsplan. Dette til orientering. Vedtak Arbeidstilsynet fatter følgende vedtak: Arbeidstilsynet gir avslår søknaden. Klageadgang Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. aml åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på eller dere kan kontakte oss på telefon Vennligst oppgi vårt referansenummer 2016/30019 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Ingelin Gammersvik seniorrådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Lenvik kommune, TFU Glenn-Arild Melbøe Postboks FINNSNES