Innherred samkommune Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Robert og Gerd Jenssen Strandstua 7600 LEVANGER Deres ref: Vår ref: MAHOVI 2009/6909 Dato: 20.06.2017 Oversendelse av vedtak - Søknad om bruksendring fra fritidsbolig til bolig 1719/3/488 Strandstua - Robert og Gerd Jenssen Viser til vedtak om bruksendring fra fritidsbolig til bolig på Levangernesset. Saken ble behandlet i Plan- og utviklingskomiteen i Levanger den 14.06.2017, med saksnr. 41/17. Vedtak ligger vedlagt. Med hilsen Mari Høvik Jurist Tlf. 74052500 Tlf. 47475528 Web: http://www.levanger.kommune.no
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 2 av 8 Levanger kommune Sakspapir Søknad om bruksendring fra fritidsbolig til bolig 1719/3/488 Strandstua - Robert og Gerd Jenssen Saksbehandler: E-post: Tlf.: Mari Høvik mari.hovik@innherred-samkommune.no 474 75 528 Arkivref: 2009/6909 - /1719/3/488 Saksordfører: (Ingen) Utvalg Møtedato Saksnr. Plan- og utviklingskomiteen i Levanger 14.06.2017 41/17 Saksprotokoll i Plan- og utviklingskomiteen i Levanger - 14.06.2017 Forslag i møte: Forslag til vedtak fra Geir Tore Persøy, FRP Det innvilges bruksendring for 1719/3/488 Strandstua fra fritidsbolig til bolig. Avstemning: Alternativ avstemning mellom rådmannens forslag og forslag i møtet: Rådmannens forslag til vedtak vedtatt med 9 mot 1 stemme. VEDTAK: Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 gis det avslag på søknad om bruksendring av fritidsbolig til bolig. Vurdering og begrunnelse er gitt i saksfremlegget. Vedtaket kan påklages i henhold til forvaltningsloven 28. Det er tre ukers klagefrist fra det tidspunkt vedtaket er kommet frem, jf. forvaltningslovens 29. Rådmannens forslag til vedtak: Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 gis det avslag på søknad om bruksendring av fritidsbolig til bolig. Vurdering og begrunnelse er gitt i saksfremlegget. Vedtaket kan påklages i henhold til forvaltningsloven 28. Det er tre ukers klagefrist fra det tidspunkt vedtaket er kommet frem, jf. forvaltningslovens 29. Hjemmel/bakgrunn for saken: Plan- og bygningsloven 1-8 andre ledd og 19-2. Vedlegg: Ingen.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 3 av 8 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): 1. Søknad om bruksendring datert 2009 2. Retur av søknad om bruksendring datert 2009 3. Forhåndsvarsel om søknadsplikt, pålegg, forelegg og tvangsmulkt 30.01.2017 4. Tilsvar på brev, 13.02.2017 5. Søknad om bruksendring datert 15.03.2017 Saksopplysninger: Det søkes om dispensasjon for bruksendring fra fritidsbolig til bolig. Fritidsboligen har blitt brukt som bolig siden 2002, altså i 15 år. Det er altså i denne saken i realiteten snakk om en etterhåndsgodkjennelse. Søknaden behandles som om tiltaket ikke er utført. Det vil derfor ikke bli ansett som fordel eller ulempe for tiltakshaver at vedkommende allerede har brukt fritidsboligen som bolig i flere år. Kommunen kan heller ikke vektlegge eventuelle økonomiske tap tiltakshaver blir påført dersom omsøkte dispensasjon ikke godkjennes. Sakshistorikk: Kommunen mottok den 03.08.2009 søknad om bruksendring fra fritidsbolig til bolig. Den 20.08.2009 sendte kommunen søknaden i retur på grunnlag av manglende dokumentasjon, da det ikke ble søkt om dispensasjon fra reguleringsplanen. I januar 2017 ble kommunen gjort oppmerksom på at fritidsboligen ble benyttet som helårsbolig, og sendte forhåndsvarsel om søknadsplikt, pålegg, forelegg og tvangsmulkt. Tiltakshaver hevdet i tilsvar at de ikke hadde mottatt returbrevet, samt at de hadde sendt et brev og purret på kommunen i 2011. Kommunen kan i saksbehandlingsarkivet ikke se å ha mottatt dette brevet i 2011. I møte med Robert Jenssen og nabo den 27.02.2017 ble det enighet om at det måtte sendes inn dispensasjonssøknad om bruksendring. Søknad om bruksendring ble mottatt her den 15.03.2017. Planstatus: Gjeldende plan for området er reguleringsplan Gjemble Nedre del, med planident 1973004. Eiendommen ligger i reguleringsområde «friområde», avsatt til «parker, turveier, anlegg for leik, idrett o.l.». Andre myndigheter: I henhold til pbl. 19-1 om dispensasjon har kommunen sendt dispensasjonssøknaden på høring til berørte myndigheter for uttalelse. Høringsinstansene har kommet med følgende uttalelser til søknaden: Nord-Trøndelag Fylkeskommune Plan- og friluftsforhold: «Søknaden gjelder bruksendring for bygg som har vært i bruk som bolig i 15 år. Det planlegges ikke fysiske endringer i forbindelse med bruksendringer. Vi har på denne bakgrunn ikke regionale merknader til søknaden.» Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Landbruksavdelingen: «Landbruksavdelingen har ut fra regionale og nasjonale landbruksinteresser ingen merknader til søknaden.»
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 4 av 8 Miljøvernavdelingen: «Fritidsboligen ligger på Levangernesset, ca. 15 m fra sjøen. Strandsonen området er allerede sterkt privatisert, da det finnes mange fritidsboliger og boliger i 100-metersbeltet. Dersom det skal gis dispensasjon til tiltak i 100-metersbeltet (pbl 1-8) må tiltaket vurderes opp mot hensynet som ligger til grunn for dette forbudet: - Interesser knyttet til natur- og kulturmiljø samt biologisk mangfold - Friluftsliv og rekreasjonsinteresser - Landskapsverdier og andre allmenne interesser Plan og dispensasjonspraksisen i strandsonen er innskjerpet de senere år, og i Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen (SPR) er Levanger kategorisert som en kommune med stort press på arealene i strandsonen. Av naturverdier i området er det registrert en svært viktig naturtype (ålegrassamfunn) i gruntvannsområdene utenfor eiendommen. Fylkesmannens miljøvernavdeling ser ikke at tiltaket kommer i konflikt med denne naturtypen, eller andre naturverdier i området, men mener at hensynet til friluftsliv og allmenn ferdsel i strandsonen må vektlegges i saksbehandlingen, da helårsboliger virker mer privatiserende enn fritidsboliger. Det opplyses imidlertid om at tomta har en slik topografi at den aldri har blitt brukt som friområde for allmennheten, men at stien ovenfor tomta brukes en del for å oppsøke stranda bortenfor eiendommen. I og med at det finnes flere fritidsboliger i området vil en eventuell dispensasjon kunne medføre presedens for liknende søknader. Dette er uheldig siden presset på strandsonen i området er stort. Med bakgrunn i dette vil miljøvernavdelingen sterkt fraråde at det gis dispensasjon til bruksendring av fritidsboligen til bolig.» Kommunalavdelingen: «Samfunnssikkerhet: Vi legger til grunn at kravene til tilstrekkelig sikkerhet iht. plan og bygningslovens 28-1, jf. TEK 10 kap. 7 er oppfylt ved et evt. positivt dispensasjonsvedtak. Vi har ikke ytterligere merknader til saken.» Vurdering: Søknad om bruksendring av fritidsbolig til bolig på eiendommen Strandstua, gnr. 3 bnr. 488 betinger at det gis dispensasjon fra reguleringsplan Gjemble Nedre del, med planident 1973004. Eiendommen ligger i reguleringsområde «friområde», avsatt til «parker, turveier, anlegg for leik, idrett o.l.». For at kommunen skal kunne gi tillatelse er det i denne saken også nødvendig med en dispensasjon fra pbl. 1-8 annet ledd som regulerer tiltak i strandsonen. Tiltakshaver har argumentert med følgende i sin dispensasjonssøknad: «Vedrørende 100-meters-regelen, vil vi påpeke at hytta har stått der den står, siden den ble oppført, en gang i mellomkrigstiden, så at eksisterende bolig, som er restaurert, har ikke kommet noe nærmere sjøen. Like så vil vi nevne at topografien på tomta er av en slik karakter, at den aldri har blitt brukt av allmennheten som friområde. Området rundt, har alltid blitt brukt kun av beboerne av hytta, slik den nå også har blitt brukt. Altså ikke noe
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 5 av 8 friområde for allmuen generelt. En sti på øversiden av vår tomt, brukes derimot en del, av folk flest, for å oppsøke stranden bortafor vår eiendom. Med andre ord, et område som kun brukes ved pent, varmt vær om sommeren. Vi mener også at dispensasjon er rimelig, da flere eneboliger, i boligfeltet i samme område, ligger innenfor 100-meters grensen. Ellers kan nevnes som fordel for vår søknad, at andre fritidsboliger er tillatt bruksendring fra fritidsbolig til enebolig i samme planområde. Kan også nevne at vår bolig ligger svært tett opp til et stort boligfelt, at vi har bodd her permanent siden 2002, at boligen holder samme standard som en enebolig, og at vi er tilkoblet kommunalt vann og kloakknett, samt renovasjon. Oppstillingsplass for biler, har vi på egen tomt. Et argument til, er at reguleringsplanen er fra 1973, og vil sannsynligvis ikke bli gjennomført, slik tenkt da.» I henhold til pbl. 19-2 første ledd, kan kommunen gi dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Utgangspunktet er således også at kommunen kan gi dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan. Forutsetningen for slik adgang som nevnt i første ledd, er imidlertid at «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra (...) (ikke) blir vesentlig tilsidesatt» og at en samlet vurdering tilsier at fordelene med å gi dispensasjon er «klart større enn ulempene», jf. pbl. 19-2 annet ledd. Vilkårene er kumulative, og begge må derfor være oppfylt for at dispensasjon skal kunne innvilges. En naturlig forståelse av ordlyden i pbl. 19-2 andre ledd, tilsier at terskelen for dispensasjon skal være høy, noe som bekreftes i bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242-243. Planene er gjenstand for en omfattende beslutningsprosess og omhandler konkrete forhold. En utstrakt dispensasjonsbruk vil over tid kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag, og dispensasjoner bør som hovedregel unngås. Dagens ordlyd i pbl. 19-2 ble vedtatt med sikte på en innstramming av dispensasjonsadgangen. Det vil normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra, fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. På den annen side understrekes det imidlertid i forarbeidene at man ved anvendelsen av litt eldre planer må se hen til en hensiktsmessig samfunnsutvikling. Reelle hensyn tilsier også at man tolker disse planene med et visst skjønn, av hensyn til den samfunnsmessige utviklingen av gjeldende regelverk. Vurdering av dispensasjon fra reguleringsområde «friområde» Det første spørsmålet i denne saken blir om hensynet i reguleringsplanen blir vesentlig tilsidesatt som følge av dispensasjonen: Hensynet bak bestemmelsen er å sette av et område som skal brukes som friområde som ifølge arealplankartet skal inneholde «parker, turveier, anlegg for leik, idrett o.l.». Reguleringsbestemmelsene nevner ikke noe nærmere om bruken av disse områdene. Omsøkte tiltak kategoriseres som bruksendring til helårsbolig, og er ikke i overenstemmelse med hensynet bak bestemmelsen om at eiendommen er regulert til friområde.
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 6 av 8 Arealbruk skal primært avklares gjennom kommuneplaner og reguleringsplaner. Dette vil blant annet sikre at lokalisering og utbygging skjer etter en samlet vurdering av konsekvenser for samfunn, naturressurser og miljø. For å bevare planen som et viktig styringsredskap for kommunens arealforvaltning skal det derfor ikke være kurant å fravike planen ved dispensasjon. Reguleringsområdet er som nevnt avsatt til formål som «parker, turveier, anlegg for leik, idrett o.l.». Området inneholder riktignok noen ubebygde eiendommer som kan benyttes som tiltenkt, men stort sett er det ikke etablert noe parkområde, turveier eller lekeområde. Planen er i tillegg over 40 år gammel, og forholdene som ga grunnlag for reguleringsplanen har tydelig endret seg. Når et område reguleres til friområde er det vanligvis slik at området skal erverves av det offentlige og tilrettelegges for allmennheten, men dette har ikke skjedd i dette tilfellet. På grunn av området er utbygd med hytter, naust og eneboliger over så lang tid, og det aldri ble satt i gang en utvikling av dette friområdet, anses det som lite sannsynlig at området kommer til å bli benyttet som tiltenkt. Det kan tale for at hensynet bak reguleringsområdet ikke lenger er tilstede. Kommunen anser at det i dag blir vanskelig å realisere de hensynene som ligger bak bestemmelsen, da området i realiteten ikke benyttes som friområde. Eiendommen i seg selv benyttes lite, om noe, av allmennheten. Vi kan derfor ikke se at hensynene bak bestemmelsen om reguleringsformål blir «vesentlig tilsidesatt» som følge av at det gis dispensasjon. Det neste spørsmålet blir om fordelene ved dispensasjon er større enn ulempene: Ulempen med å gi en dispensasjon er at det kan åpne for flere lignende tiltak i samme planområde. En slik utvikling anses som uheldig da friområdet allerede er bebygd med flere hytter, naust og eneboliger. Samtidig er gjeldende plan relativt gammel, og som nevnt ble ikke områdets formål utnyttet som tiltenkt. Kommunen anser at de eventuelle presedensvirkningene en dispensasjon vil føre med seg, blir relativt små på grunn av friområdets begrensede potensiale etter utbyggingen som har foregått etter at reguleringsplanen ble vedtatt. En dispensasjon vil gi tiltakshaver mulighet til å fortsette og benytte fritidsboligen som bolig. Dette vil være en stor fordel for tiltakshaver, da fritidsboligen er benyttet som helårsbolig de siste 15 årene og en dispensasjon vil gi dem muligheten til å fortsette med dette. På grunn av at fritidsboligen er benyttet som helårsbolig i så mange år, vil heller ikke en dispensasjon i realiteten medføre endret bruk av eiendommen. Fordi området aldri ble realisert som friområde som tiltenkt, kan ikke kommunen finne ulemper som taler mot å gi dispensasjon fra reguleringsplanens arealformål. Kommunen vurderer på grunnlag av drøftelsen ovenfor at fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene. Vurdering av dispensasjon fra forbudet mot tiltak i 100-metersbeltet langs sjø Det første spørsmålet i denne saken blir om hensynet i reguleringsplanen blir vesentlig tilsidesatt som følge av dispensasjonen: Hovedformålet med byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen er å sikre allmennhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv ved kysten, samt sikring av naturverdier og verdier knyttet til kulturminner og landskap. Bebyggelse har en sterkt privatiserende effekt, og det er som
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 7 av 8 hovedregel ikke tillatt å sette i verk andre tiltak enn fasadeendringer nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen, jf. pbl. 1-8 andre ledd. Denne bestemmelsen tilsier at det i 100- metersbeltet skal gjelde et særlig vern mot utbygging, og dette skal være retningsgivende i en dispensasjonsvurdering. Det er derfor viktig at kommunen ivaretar hensynet bak byggeforbudet i sin saksbehandling. Spørsmålet blir dermed om hensynene bak pbl. 1-8 blir vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Forarbeidene angir at strandsonen skal bevares som et natur- og friluftsområde som er tilgjengelig for alle. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning og det er derfor nødvendig med en streng praksis ved behandlinger av dispensasjoner i 100- metersbeltet langs sjøen. Forbudet skal veie tungt og det skal svært mye til før en dispensasjon kan gis, særlig i områder med stort utbyggingspress. I uttalelsen fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag presiseres det at Levanger har stort press på arealene i strandsonen, og at byggeforbudet i strandsonen skal praktiseres strengt. På Levangernesset er det særlig lite tilgjengelig strandareal på grunn av økende boligbygging og befolkningsvekst. Dette taler imot å gi tillatelse til omsøkte tiltak. Det søkes om bruksendring av en allerede oppført fritidsbolig. Det er således ikke snakk om et tiltak i et uberørt område langs sjøen. Fritidsboligen ligger ikke langt fra annen bebyggelse, både andre fritidsboliger og eneboliger ligger tett på. Området er slikt sett allerede nedbygd og privatisert. Dette trenger derimot ikke å tale for å gi dispensasjon fra bestemmelsen, men er heller et argument for å føre en streng praksis ved videre tiltak i strandsonen da det blir enda viktigere å bevare det som er igjen. En helårsbolig vil i tillegg ha større privatiserende effekt enn en fritidsbolig som kun sporadisk blir benyttet i løpet av et år. Det ligger flere fritidsboliger i samme område, og en bruksendring til bolig vil kunne forringe verdien for fritidseiendommene rundt. I forslag til ny kommunedelplan for Levanger sentrum er området som i dag er regulert til «friområde», regulert til fritidsbebyggelse. Dette taler for at kommunen ønsker å bevare området slik det er i dag. Tidligere har eier av eiendom 1719/3/29 fått omregulert sin eiendom til boligtomt i sak 16/98 av kommunestyret. Samtidig fikk eieren av eiendom 1719/3/27 noen år senere avvist sak om omregulering av fritidseiendom til boligtomt av kommunestyret i sak 61/08. Dette tyder på at utviklingen har gått i retning av en strengere praksis i slike saker. En bruksendring til helårsbolig i strandsonen som omsøkt vil kunne skape en uheldig utvikling. I strandsonen er det viktig å vise forsiktighet på grunn av presedensvirkningen en dispensasjon kan gi. Det er i dette tilfellet særlig viktig å drive en streng dispensasjonspraksis, spesielt i et så utbygd område som Levangernesset. Kommunen anser derfor at hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt dersom bruksendring av fritidsboligen godkjennes. Søknaden om dispensasjon ble sendt til uttalelse til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Nord-Trøndelag Fylkeskommune. Fylkesmannens miljøvernavdeling gikk sterkt imot tiltaket på grunn av presedensvirkningene en dispensasjon kan gi. Kommunen bør ikke gi dispensasjon fra bl.a. byggeforbudet i pbl. 1-8 dersom statlig eller regional myndighet uttaler seg negativt om saken, jf. pbl. 19-2 fjerde ledd. Kommunen konkluderer med at dersom det blir gitt dispensasjon for bruksendring som omsøkt vil hensynet bak bestemmelsen det dispenseres fra, bli vesentlig tilsidesatt. Vilkåret
Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 8 av 8 etter pbl. 19-2 andre ledd, første punktum er dermed ikke oppfylt og dispensasjonssøknaden for omsøkte bruksendring avslås. Fordi en dispensasjon er avhengig av at begge vilkårene i pbl. 19-2 andre ledd er oppfylt, vil bruksendringen ikke vurderes opp imot vilkåret om at fordelene med tiltaket skal være klart større enn ulempene, da søknaden avslås etter vilkåret i bestemmelsens første punktum.