Oslo kommune Byrådet Byrådssak 45/17 PRINSIPPER OG PROSESSER FOR HOLDEPLASSTRUKTUR PÅ KOLLEKTIVRUTER I OSLO Sammendrag: Denne saken følger opp bystyrets vedtak i sak 44/16 om å fremme en sak om prinsipper og prosesser for holdeplasstruktur for buss og trikk i Oslo, samt bystyrets vedtak i sak 55/16 om å vurdere nylig nedlagte holdeplasser, herunder Welhavens gate og Slottsparken. Prinsippene som fremmes i denne saken, skal gi forutsigbarhet i utformingen av kollektivtilbudet. Ruters faglige anbefaling er en holdeplasstruktur som gir best mulig tilbud for flest mulig, samtidig som det i vurderinger av enkeltholdeplasser må tas hensyn til flere forhold, blant annet til grupper med lavere mobilitet. I tillegg trekker Ruter frem at det er viktig at de reisende medvirker. Byrådet slutter seg i hovedsak til prinsippene. Bystyret har vedtatt store endringer i transportsystemet i Oslo de neste årene, blant annet med mål om å redusere biltrafikk og øke antallet kollektivreisende. I tillegg er det nødvendig med omfattende utbedringsarbeider for trikk i Oslo sentrum. Byrådet vil derfor inntil videre legge til grunn at det utøves en mer restriktiv praksis for nedleggelse av holdeplasser enn det som normalt ville følge av prinsippene. Videre har byrådet besluttet å be Ruter gjenåpne holdeplassene Welhavens gate og Jomfrubråten, og flytte den østgående holdeplassen for Einars vei til å stå overfor den vestgående holdeplassen. Saksfremstilling: I Oslos klima- og energistrategi, som bystyret behandlet i sak 194/16, heter det at «for å nå målet om å redusere all biltrafikk med 20 prosent i løpet av bystyreperioden og en tredel innen 2030, må andelen av persontransport som dekkes med kollektivtransport, sykkel og gange, økes kraftig og transportbehovet må reduseres. Dette skal være førende for areal- og transportplaner og infrastrukturinvesteringer». For å nå disse målsetningene er det viktig at kollektivtransporten er så attraktiv at befolkningen velger å reise kollektivt fremfor med egen bil. Dette gjelder også for grupper som har begrenset bevegelighet. Oslo skal være en aldersvennlig by. På samme tid er det et viktig mål å drive kollektivtrafikken effektiv, slik at innbyggerne og de reisende får så mye kollektivtrafikk som mulig for pengene. Byrådet har dessuten fastsatt ambisiøse mål for sykling og gange. Dersom kollektivtilbudet i for stor grad legger til rette for korte reiser, vil det bidra til at mange som ellers kunne ha gått eller syklet, vil reise kollektivt. Det er derfor dels motstridende hensyn som må ivaretas i kollektivtrafikkens holdeplasstruktur. Holdeplasstrukturen avgjør effektiviteten i kollektivnettverket og dermed hvor mange avganger man totalt får for pengene og hvor lang reisetid passasjerene får, mens nærhet til holdeplasser også spiller en viktig rolle for å gjøre kollektivtransporten attraktiv for stadig flere grupper av reisende.
Side 2 Undersøkelser viser at tidseffektiv reise fra dør til dør er viktig ved valg av transportmiddel, og at 10 prosent kortere ombordtid kan gi 3-6 prosent flere passasjerer. Det er i hovedsak tre typer tiltak som gir raskere reisetid for trikk og buss: Infrastrukturtiltak, raskere av- og påstigning og avstand mellom holdeplasser. En sammenligning av kollektivnettet i Oslo med andre byer i Europa, viser at Oslo skiller seg ut med både kort holdeplassavstand og lav reisehastighet. Oslo har over flere år systematisk jobbet med slike tiltak under paraplyen kraftfulle fremkommelighetstiltak (KFT). Målsetningen har vært å gjøre kollektivtransporten mer attraktiv gjennom å øke trikkens og bussens gjennomsnittlige hastighet. Infrastrukturtiltak er for eksempel kollektivfelt, lysprioritering og restriksjoner for biltrafikken. Byrådet har trappet opp gjennomføringen av slike tiltak siden 2015, blant annet gjennom å fjerne parkeringsplasser. Det er vedtatt endringer i bompengesystemet i Oslo, som alene er anslått å redusere biltrafikken med 11 prosent. Gjennom prosjektet Bilfritt byliv vil biltrafikken i sentrum innenfor Ring 1 kraftig begrenses frem mot 2019. Raskere av- og påstigning vil blant annet påvirkes gjennom anskaffelse av nye trikker med effektiv utforming, flere dører og trinnløs av- og påstigning. Bystyret har vedtatt kostnadsramme for anskaffelse av nye trikker, som forventes å settes i drift fra 2020. Holdeplasstruktur innebærer tiltak for å optimalisere avstanden mellom holdeplassene. En analyse utarbeidet for å vurdere hastighetsmål for trikk, viser at endring av holdeplasstrukturen kan utgjøre over 60 prosent av potensialet for å redusere reisetiden. Det er viktig å understreke at den samlede effekten av flere tiltak er større enn summen av enkelttiltak, og ulike tiltak må sees i sammenheng. Lengre avstand mellom holdeplassene gir jevnere hastighet og gjør at bussen eller trikken ikke har behov for å komme opp i høy topphastighet for å nå en akseptabel reisetid. Lavere topphastighet gir i tillegg høyere trafikksikkerhet. Kort avstand mellom holdeplasser øker også risikoen for forsinkelser. Mange av kollektivlinjene i Oslo deler trasé og holdeplasser. Flere steder blir konsentrasjonen av antall kollektivenheter så høy at de blir kjørende i kø og hindrer hverandre, såkalt klumping. Dette kommer av at kapasiteten for kollektivtrafikken er større underveis på strekninger enn på holdeplasser. Faren for klumping øker dersom det er tett mellom holdeplassene. Klumping gir forsinkelser og ujevn fordeling av passasjerer, som igjen gir dårlig utnyttelse av kapasiteten i kollektivtransporten. Ruters innspill til prinsipper for holdeplasstruktur Ruter har, som administrasjonsselskap etter yrkestransportloven 23, ansvar for rutetilbudet i Oslo og Akershus. Det har vært bred tilslutning til dette prinsippet i Oslo bystyre. Blant annet samlet et bredt flertall i Samferdsels- og miljøkomiteen i bystyrets sak 55/16 seg om følgende merknad: «Komiteens flertall, medlemmene fra A, H, MDG, V, SV og R mener at det er best for det totale kollektivtilbudet i Oslo om Ruter tar avgjørelser om enkeltruter eller holdeplasser. Bystyrets oppgave bør være å bestemme prinsippene for hvordan dette skal skje.» Ruters faglige innspill til prinsipper for holdeplasstruktur:
Side 3 Overordnet prinsipp: «Best mulig for flest mulig» I Oslo er den optimale holdeplassavstanden, hvor det er tatt hensyn til gangavstand til holdeplass, beregnet til ca. 600 meter. Denne veiledende avstanden anslås å gi flest mulig kunder et best mulig tilbud. Prinsipp 1: Gangavstand fra/til holdeplass Det skal tas hensyn til avstanden kundene må gå til/fra holdeplass når holdeplassplassering velges. De fleste synes det er greit å gå 5 minutter til nærmeste holdeplass og målpunkt fra holdeplass. Med normal gangfart innebærer dette en avstand til holdeplass på ca. 400 meter. Prinsipp 2: Holdeplassavstand Holdeplasstruktur må fastsettes ved avveining mellom antall stopp og kort reisetid. I tette byområder vil det være marked for holdeplasser mange steder, samtidig som det er attraktivt å gå i sentrale deler av byen. Med økt holdeplassavstand prioriteres de lengre reisene hvor det å gå eller sykle ikke er like aktuelt. Prinsipp 3: Mange prioriteres foran få Skal kollektivtrafikken bidra til å ta veksten i persontrafikken, må ressursene brukes på en effektiv måte, noe som innebærer at kollektivtrafikken må prioritere de mange foran de få. Holdeplasser som har få av- og påstigende vil bli vurdert flyttet, nedlagt eller slått sammen med en annen holdeplass. Gjennomføring, tilpasninger og medvirkning Prinsippene for holdeplasstruktur er veiledende. Endringer i holdeplasstrukturen gir best effekt ved flere tiltak på samme linje, og ved at hver linje sees i sammenheng med resten av linjenettet. Ved endring av holdeplasstrukturen vurderes blant annet: Betjening av kollektivknutepunkt Reell gåavstand til holdeplassen Antall av- og påstigende og befolknings- og arbeidsplassdata Universell utforming Trafikksikkerhet Det må gjøres lokale vurderinger for hver enkelt holdeplass. Enkelte steder må det etableres nye gangveier til holdeplassene, eller holdeplasser bør flyttes til allerede etablerte gangveier. Ruter er opptatt av å utvikle kollektivtransporten i hovedstadsregionene slik at den blir mer attraktiv for innbyggerne. Vi tilstreber derfor å tilrettelegge for medvirkning fra brukerne for å nå målene om et mer effektivt kollektivtilbud slik at kollektivtransportens konkurransekraft bedres og de overordnede målene om reduksjon av biltrafikken nås. Informasjon om endringer i holdeplasstrukturen vektlegges og skal gis i god tid før endringer gjennomføres, slik at berørte aktører har mulighet til å komme i dialog. Endringer er krevende På veien mot et moderne linjenett er det naturlig å få reaksjoner fra de som opplever en uønsket endring. Erfaring viser at omlegginger som tar utgangspunkt i markedsvurderinger og kundebehov gir en vekst i antall reisende, og at kundene samlet sett blir mer eller like fornøyd som før.
Oppfølging Effekt og konsekvenser evalueres etter gjennomføring. Tidspunkt for evaluering vil være etter at trafikkbildet har normalisert seg, og det er mulig å innhente relevante data. Side 4 Vurdering av nedlagte holdeplasser Welhavens gate Grunnen til at holdeplassen Welhavens gate ble stengt, var primært at det var vanskelig å få bygget om stoppestedet i tråd med dagens krav til universell utforming. Welhavens gate hadde et stoppested i Welhavens gate og et stoppested i Parkveien. Ruter har gjennomført nærmere undersøkelser, som viser at det er mulig å oppgradere stoppestedet i Parkveien til universell utforming, men at dette vil være svært krevende i Welhavens gate. Ruter anbefaler derfor at kun stoppestedet i Parkveien gjenåpnes. Plan- og bygningsetaten (PBE) har gjort en foreløpig vurdering og mener en oppgradering krever at to trær fjernes og at bysykkelstativ må få en ny plassering. PBE vurderer at tiltaket må byggesøkes. Ruter anbefaler derfor at arbeidet med å utarbeide en byggesak, starter omgående. Det vil være mulig å gjenåpne stoppestedet midlertidig slik det er nå, men stoppestedet må da stenges igjen når det skal oppgraderes. Kostnad for oppgradering anslås til ca. 2 mill. kr. Ruter mener at en gjenåpning kun av stoppestedet i Parkveien vil være en akseptabel løsning. Holdeplassen kan betjenes av trikk som går både til (linje 17 og 18) og fra sentrum (Linje 11). Slottsparken Holdeplassen ble nedlagt av flere årsaker: smale plattformer, kun markedsgrunnlag på en side og en god dekning med holdeplasser og knutepunkt (Nationaltheatret) i nærheten. Etter nedleggelsen er det registrert en særlig vekst i antallet av- og påstigende på Nationaltheatret holdeplass. Det er registrert noe vekst på Solli og en nedgang på Inkognitogata. Samlet vekst på disse stasjonene kompenserer ikke fullt ut for bortfallet av Slottsparken holdeplass. Noen kunder kan nok også forventes å bruke Ruseløkka holdeplass. I tillegg har det vært stadige endringer i rutetilbudet på denne strekningen grunnet ombygginger. Det knytter seg derfor noe usikkerhet til de endringer som er registrert for dette området. Mellom Solli og Nationaltheatret er reisetiden redusert med 44 sekunder mot sentrum og 48 sekunder mot vest. Mellom Inkognitogata og Nationaltheatret er det registrert en reduksjon på 29 sekunder mot sentrum og 28 sekunder mot vest. På forhånd var det, avhengig av linje, beregnet en tidsbesparelse på 35-40 sekunder. Tidsbesparelsene er således som forventet. Det er videre registrert vesentlig mindre forsinkelser på holdeplassene etter Slottsparken. Ruter vurderer at nedleggelsen bør opprettholdes med bakgrunn i følgende observasjoner: få av- og påstigende, men mange om bord før nedleggelsen få kundehenvendelser etter nedleggelsen akseptabel avstand til alternative holdeplasser og et godt kollektivtilbud Nedleggelsen muliggjør også etablering av ny sykkelinfrastruktur på strekningen.
Side 5 Nybrua Holdeplassen kunne ikke oppgraderes etter kravene til universell utforming og hadde lavt antall av- og påstigende. Videre var det flere alternative holdeplasser i nærheten. Et pågående reguleringsarbeid legger også opp til at stoppestedet Hausmannsgate legges nært opp til legevakten, noe som vil redusere avstanden til den nedlagte Nybrua holdeplass. Etter nedleggelse er det registrert en tidsbesparelse mellom stoppestedene Hausmanns gate og Schous plass på 19 sekunder i østgående retning og 18 sekunder i vestgående retning. Dette er lavere enn anslått besparelse på 32 sekunder per avgang. Ruter vurderer at nedleggelsen bør opprettholdes med bakgrunn i følgende observasjoner: få av- og påstigende på Nybrua, men mange om bord før nedleggelsen vanskeligheter med å tilfredsstille krav til universell utforming på plattform kort avstand til alternative holdeplasser få kundehenvendelser etter nedleggelsen Fougners vei Holdeplassen Fougners vei hadde få av- og påstigninger, men mange passasjerer om bord før nedleggelsen. Etter nedleggelsen av holdeplassen Fougners vei er det registrert en vekst i bruk av nærliggende holdeplasser (Carl Berners plass T og Einars vei) som tilsvarer bortfallet av Fougners vei. Det er, etter nedleggelsen, registrert en tidsbesparelse mellom holdeplassene Carl Berners plass T og Einars vei på 18 sekunder i østgående retning og 13 sekunder i vestgående retning. Dette er lavere enn forventet. Ruter har vurdert stoppestedsstrukturen mellom Carl Berner og Hasle, og anbefaler å flytte holdeplassen i Einars vei i retning fra Carl Berners plass til å ligge overfor holdeplassen i retning mot Carl Berners plass. Holdeplassen vil da bedre treffe markedet og veistrukturen i området. Hvis holdeplassen flyttes nedover i retning Carl Berners plass, vil den bli liggende i en bakke, og vil ikke få en universelt utformet løsning. Forslaget innebærer derfor en flytting av stoppestedet ca. 100 meter til utenfor Grenseveien 35-37. Kostnaden for flytting er ca. 500 000 kr. Lilleborg kirke Lilleborg kirke holdeplass hadde relativt få av- og påstigninger, noe som var felles med de nærliggende holdeplassene København gate og Torshovparken. Dette tyder på at disse holdeplassene hadde overlappende markeder. Etter nedleggelsen er det registrert en økning i antall av- og påstigende på de nærliggende holdeplassene, men veksten har vært lavere enn bortfallet på Lilleborg kirke. Holdeplassen var trafikkert med to linjer, linje 30 og linje 20. For linje 30 er reisetiden mellom holdeplassene Dælenenga og Torshovparken redusert med 10 sekunder. I motsatt retning er tidsbesparelsen 40 sekunder. For linje 20 er reisetiden mellom Torshovparken og Københavngata redusert med 19 sekunder. I motsatt retning er tidsbesparelsen 15 sekunder. Redusert reisetid varierer dermed med mellom 10 og 40 sekunder, avhengig av linje og retning. Før nedleggelsen var det estimert en tidsbesparelse på 30 sekunder. Det er imidlertid noe usikkerhet knyttet til reisetid og forsinkelser, grunnet veiarbeid i nærheten av holdeplassen. Ruter vurderer at nedleggelsen bør opprettholdes med bakgrunn i følgende observasjoner: få av- og påstigende før nedleggelse akseptabel avstand til alternative holdeplasser få henvendelser etter nedleggelse
Jomfrubråten Sporveien er i ferd med å oppgradere Ekebergbanen til dagens krav og med høystandard holdeplasser. Oppgraderingen er gjennomført strekning for strekning. Arbeidet pågår nå mellom Holtet og Jomfrubråten. Side 6 Ruter har i utgangspunktet ikke planlagt å oppgradere Jomfrubråten. Jomfrubråten er den minst brukte holdeplassen på Ekebergbanen og en av de minst brukte holdeplassene på trikkenettet. Jomfrubråten ligger 300 meter fra Sportsplassen holdeplass, som nå er gjenåpnet med universelt utformet standard. En nedleggelse av Jomfrubråten holdeplass vil gi noe redusert reisetid (40 sekunder) for en stor andel av de reisende på banen, men gir samtidig opptil 300 meter lengre gangavstand for dagens brukere av holdeplassen. Ruter mener brukere av Jomfrubråten vil fortsatt ha et godt kollektivtilbud, hvor avstanden til 20 boliger fra Sportsplassen vil bli på ca. 900 meter. Fra disse boligene vil det være noe kortere til Ekebergparken holdeplass, men denne gangveien er ikke brøytet om vinteren. Ca. 80 boliger blir liggende mellom 500 800 meters gangavstand fra Sportsplassen. Bydelsutvalget for bydel Nordstrand har fattet vedtak der ber om at Jomfrubråten holdeplass holdes åpen og oppgraderes. Mange beboere i området har engasjert seg mot at holdeplassen legges ned, og har blant annet argumentert med nærhet til flere seniorboliger. For denne gruppen reisende vil det medføre en ekstra belastning å gå den ekstra distansen til Sportsplassen. En gjenåpning av Jomfrubråten holdeplass vil kreve oppgradering til universell utforming. Dette innebærer to nye plattformer, bomanlegg og nye adkomster. Basert på foreløpige estimater fra Sporveien vil dette koste anslagsvis 22 millioner. Byrådet bemerker Bystyret har sluttet seg til målsetninger som innebærer store endringer i Oslos transportsystem over de neste årene. Andelen fotgjengere, syklister og kollektivreisende skal økes betraktelig og biltrafikken skal reduseres med 20 prosent. Dette er viktige tiltak for å redusere klimagassutslipp og luftforurensning, og for at innbyggere og næringsliv raskere og enklere skal kunne transportere seg rundt i en by som vokser raskt. Byrådet er opptatt av å få mest mulig kollektivtransport igjen for pengene. Optimalisering av holdeplasstrukturen vil kunne gi redusert reisetid og økt kapasitet i kollektivnettet. Samtidig må prinsipper for holdeplasstruktur samtidig sikre god tilgjengelighet og forutsigbarhet for de reisende. Noen steder kan det være behov for nye holdeplasser, mens enkelte steder kan dagens holdeplasser ligge for tett. Holdeplassene bør støtte opp under ønsket byutvikling. Etablering av nye eller flytting av eksisterende holdeplasser til områder der det ønskes større aktivitet, bør vurderes dersom det er praktisk og økonomisk mulig. Byrådet mener dagens praksis, der Ruter har delegert ansvar for rutetilbudet i kollektivtransporten, fungerer godt og har bred støtte i bystyret. Det er samtidig et politisk ansvar å fastsette overordnede prinsipper. For å balansere ulike hensyn som effektivitet, gjennomsnittshastighet og tilgjengelighet, er prinsippene som er fremmet i denne saken, fundert på faglige utredninger og tilrådninger. Byrådet støtter i hovedsak de faglige vurderingene knyttet til prinsipper for holdeplasstruktur. Samtidig understreker byrådet at en faglig sett optimal holdeplassavstand ikke skal forstås som en rigid grense for minimumsavstand mellom holdeplassene. Det skal alltid gjøres individuelle vurderinger av enkelte holdeplassene, slik det også er beskrevet i prinsippene. Byrådet understreker videre at det skal legges spesiell vekt på hensynet til grupper med dårligere mobilitet, som eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. Det er et viktig mål å
Side 7 sikre god mobilitet for alle grupper av befolkningen, herunder å ivareta Oslo som en aldersvennlig by. Videre vil byrådet fremheve viktigheten av god medvirkning og involvering av brukerne i spørsmål knyttet til holdeplasser. Byrådet forutsetter at Ruter og Bymiljøetaten gjennomfører eventuelle endringer i dialog med de som blir berørt av holdeplass- og ruteendringer. Når det lages større ruteplaner for ulike deler av byen er det viktig at bydelsutvalgene får god mulighet til å uttale seg. Det vil bidra til bedre beslutningsgrunnlag og større lokal forståelse for de endringene som gjøres. Frem mot 2020 skal transportsystemet i Oslo gjennomgå flere store endringer. Styrking av kapasitet i kollektivtransporten, omfattende utbygging av sykkelveinettet, bilfritt byliv, samlet plan for trikkeoppgradering og endringer i bompengesystemet, er eksempler på endringer som er vedtatt av bystyret. Disse tiltakene vil bidra til vesentlig bedre fremkommelighet for kollektivtransporten, og vil dermed, isolert sett, redusere behovet for holdeplassoptimalisering. Samtidig er det avgjørende å sikre forståelse og støtte blant innbyggerne for de grønne endringene i Oslos transportsystem. Byrådet vil derfor inntil videre legge til grunn at det utøves en mer restriktiv praksis for nedleggelse av holdeplasser enn det som normalt ville følge av prinsippene. Videre vil byrådet be Ruter om å igangsette nødvendige tiltak for å gjenåpne holdeplassen Welhavens gate i Parkveien i løpet av kort tid, og samtidig sørge for at holdeplassen på sikt blir utformet og tilrettelagt for universell tilgjengelighet. Byrådet støtter også Ruters vurdering for holdeplassen Fougners vei, og vil be Ruter om å flytte den østlige holdeplassen i Einars vei slik at den ligger overfor holdeplassen for Einars vei i vestlig retning. Etter en helhetlig vurdering der det blant annet er lagt vekt på nærheten til seniorboliger, vil byrådet be Ruter arbeide for å bygge ny, universelt utformet holdeplass på Jomfrubråten, og vil søke å finansiere denne gjennom statlige belønningsmidler. Byrådet støtter Ruters vurderinger knyttet til Slottsparken, Nybrua og Lilleborg kirke, og vil ikke ta initiativ til å åpne disse holdeplassene. Lover og regelverk, tidligere vedtak Sak 44/16 Innbyggerforslag av 18.08.2015 Ikke legg ned Fougners vei bussholdeplass, der bystyrets vedtak var: Sak 55/16 Innbyggerforslag av 12.10.2015 Ja til trikkeholdeplassene Welhavens gate og Slottsparken, der bystyrets vedtak var: Økonomiske og administrative konsekvenser Bygging av ny Jomfrubråten holdeplass er kostnadsberegnet til 22 mill. kr. Oppgradering av Welhavens gate holdeplass er kostnadsberegnet til 2 mill. kr. Det antas at Welhavens gate vil kunne oppgraderes innenfor dagens rammer for kollektivtrafikken, men at Jomfrubråten vil kreve egen finansiering gjennom Oslos andel av statlige belønningsmidler.
Side 8 Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Sak om Prinsipper og prosesser for holdeplasstruktur på kollektivruter i Oslo tas til orientering. Byrådet, den Raymond Johansen Lan Marie Nguyen Berg Vedlegg tilgjengelig på Internett: Vedlegg ikke tilgjengelig på Internett: 1. Prinsipper og prosesser for holdeplasstruktur. Ruter. 2. Metode holdeplasstruktur. Trikk og tunge busslinjer i Oslo. Plan Urban. 3. Notat fra Ruter: Evaluering av nedlagte holdeplasser i Oslo i 2015 4. Brev fra Ruter av 16.01.2017 5. Kostnadsoverslag fra Sporveien Ingen