BESCHE Befalets Fellesotgansasjon Oslo, 15. apr 2013 v/ràdgver Tom Skyrud 0105 Oslo Ansvarg advokat: Lars E-post: LarsHcIo@adeb no LHO/ho 4655670.1 114963 /59768 Hoo JURIDISK BETENKNING OM LOVFORSLAG OM ENDRING AV FORVARSPERSONELLOVEN 7 Vedlagt følger mn betenknng om Regjerngens forslag forsvarspersonelloven 7. Prop. 57 L (2012-2013) om endrng av Med vpnlg hlr ARNT E Nde,BESCHE ADVOKATFIRMA /.,, / /; / L. as Hold AS OSLO STAVANGER TRONDHEIM AflIZN debescheaoi(atrrma AS ayqdoy alié 2 I IO. Bo 2734 5o1I, NO-0204 Oslo I Tel. +4723 8940 00, Fax: -47 23 89 4001 oslo@adeb.no Org. no: NO 982 409 705 MVA.5 WV Hl(l) (H
de BESCHE NOTAT Tl: Befalets Fellesorgansasjon, BFO Oslo, 15. aprl 2013 v/rådgver Tom Skyrud AnsvarIg advokat: Lars Holo Fra: Arntzen de Besche Advokatfrma AS E-post. Lars.Hoo@adebno Vår ref: LHO/Pho 4600681.1 v/advokat Lars Holo 114963 /59768 JURIDISK VURDERING AV FORSLAG I PROR 57 L (2012-2013) OM ENDRINGER I FORSVARSPERSONELLOVEN INNLEDNING Jeg er bedt om å foreta en vurderng av Regjerngens forslag tl endrng av forsvarspersonelloven (lov nr. 59/2004, heretter fpl.) dsponere tl stllng Norge og utlandet». 7 om befalets plkt tl «å la seg En av de sentrale problemstllngene ved vurderngen av lovforslaget er om dsponerngsadgangen etter fpl. dsponerngsadgangen blr et alternatv 7 kan bl benyttet dsplnærsaker, med den konsekvens at saker som ordnært blr behandlet etter tjenestemannsloven (lov nr. 3/1983) eller dsplnærloven (lov nr. 32/1988). Hvs dsponerngsadgangen etter fpl. 7 skal kunne benyttes dsplnærsaker, som et alternatv tl tjenestemannsloven og dsplnærloven, kan dsse lovenes hjemmelsgrunnlag og rettsskkerhetsgaranter bl omgått. Tjenestemannslovens regler om saksbehandlng og andre rettsskkerhetsgaranter er utformet med bakgrunn at vedtak mot embets- og tjenestemenn begrunnet deres klanderverdge forhold kan få svært alvorlge konsekvenser for den enkelte. Tlsvarende gjelder dspfnærlovens system. Dsponerngsplkten etter fpl. 7 har kke en slk bakgrunn og et slkt formål som tjenestemannsloven. Dsponerngsvedtak er derfor kke underlagt tlsvarende saksbehandlngs- og rettskkerhetsgaranter. Prop. 57 sak som er omfattende omtalt Forslaget L om endrng av dsponerngshjemmelen propossjonen, der en offser fkk medhold Svlombudsmannen (sak 2008/1246). vlle bruke dsponerngsadgangen I fpl. 7 har sn bakgrunn en sn klage tl den saken hadde Forsvarsdepartementet varslet at det fpl. av departementets oppfatnng om at offseren hadde deltatt på en prvat golftur tl Spana, der det 7 som hjemmel for å frabeordre offseren på grunn en etterfølgende granskng vste seg at noe av oppholdsutgftene var bltt dekket av Semens. Offseren begrunnet sn klage tl Svlombudsmannen med bl.a. at en frabeordrng kombnasjon med å bl stlt tl forsvarssjefens dspossjon, realteten vlle hatt den vrknng at han ble fjernet fra sn stllng uten at det hadde tl formål å dsponere ham ( en ny stllng, slk fpl. 7 har tl formål. Dette vlle nnebære at bestemmelsen ble benyttet tl en dsplnær forføynng hvor vlkårene for forføynnger etter tjenestemannsoven eller dsplnærloven enten kke er oppfylt elie om de er oppfylt, må underlegges en grundgere saksbehandlng med bedre utbygde partsrettgheter og rettskkerhetsgaranter for tjeneste- og 051.0 STAVANGER TRONDHEIM Byqcoy lê 2 P0. Box ARI 1TZEN de BESCIIE ADVQKATFKMAAS 2734 5lh, NO-0204 Oslo fr: 47 23 89 40 00, Fa,: +47 23 8940 Ofq. ro: NO 982 409 705 www.adeb ro MVA 01,,çlo(à),deb.n,,
ARNTZEN d BE5CH[ embetsmennene. Brukt tl dette formålet vl frabeordrng fra stllng etter fpl. 7 realteten utgjøre en omgåelse av den beskyttelse som tjenestemenn og embetsmenn er skret gjennom tjenestemannsovens og dsplnærlovens rettsskkerhetsgaranter av materell og prosessuell karakter. 2 DISPONERINGSADGANGENS BAKGRUNN OG FORMÅL Dsponerngsadgangen fpl 5 7 er en vdereførng av den adgangen som var regulert den tdlgere yrkesbefalloven (lov 10. jun 1977 nr. 66 om yrkesbefal mm. Forsvaret.), som også hadde hjemme) for å dsponere yrkesbeta) jj stllng Norge. I fpl 7 ble dette utvdet tl a gjelde tjeneste utlandet. For øvrg er det fpl vst tl gjeldende Befalsordnng. Befalsordnngen er mer utdypende med hensyn tl hva dsponerngsplkten nnebæreç og har sden den ble nnført tdlg på 1960-tallet vært begrunnet Forsvarets behov for å skre kompetanse ulke stllnger for å kunne vareta Forsvarets totale kompetansekrav fred, krse og krg hele strukturen. Den er prnsppet vdereført uendret fra 60-tallet, men befal kan nå beordres mdlertdg to ganger uten vllghet for en perode på nntl to år for hver beordrng. Det vses tl St.prp.nr. 38 (1995-96), pkt 5.4.1 sde 19. Dette nnebærer at befalets plkt er begrenset tl mdlertdge dsponerng, og befalet har derved krav på å fâ beholde sn faste stllng. Befalsordnngens hjemmel for beordrng er begrunnet Forsvarets behov for å skre kompetanse krtske deler av Forsvaret, dvs, behovet for å dsponere befalet III stllnger. Intensjonen med Befalsordnngen omfatter kke en rett tl frabeordrng uten at dette skal knyttes tl en dsponerng stllng på grunnlag av Forsvarets behov for dsponerng av kompetanse og mannskap tl bestemte stllnger. Den utvdelsen av 7 første ledd som regjerngen nå foreslår Prop. 57 L, vl nnebære en annen og ny dmensjon dsponerngsplkten, og er kke hjemlet gjeldende Befalsordnng og ntensjonen med dsponerngsordnngen, som er tydelg på at plkten gjelder dsponerng tl stllng (mdlertdg), og ser ngen tng om plkt tl beordrng ft..stllng uten at det skyldes Forsvarets behov for å dsponere mannskapet tl bestemte stllnger. jj Overskrften tl någjeldende fpl. 5 7 er «Dsponerng.» Bestemmelsens første ledd første setnng har denne formulerngen: «Yrkesbefat og avdelngsbefal plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet.» Forslaget tl ny 5 7 første ledd, der den foreslåtte nye formulerngen er understreket, lyder slk: «Yrkesbefal og avdelngsbefal plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet samsvar med Forsvarets behov. Dsponerng fra stllng kan skje når dette åpenbart er påkrevd av helsemessge, skkerhetsmessqe eller andre årsaker» At dsponerngsplkten skal anvendes for å dekke Forsvarets behov, er kke noen realtetsendrng forhold tl dagens bestemmelse, selv om det kke er uttrykkelg nevnt dagens lovtekst. Det er to andre elementer som påkaller nteresse den foreslåtte nye teksten: a) For det første føres uttrykket dsponerng «fra» nn bestemmelsen. I dag benyttes bare uttrykket «dsponeres tl». Det er på det rene at bestemmelsen også dag gr hjemmel for dsponerng «fra» stllng, tl tross for ordlyden, men dette dekker et behov for 2 I 12 4600681
de BFSCHF omdsponerng hvor det foreløpg kke er avklart hvlken stllng vedkommende skal dsponeres tl. b) For det andre er det foreslått at grunnene tl dsponerng «fra» stllng blr angtt lovteksten. De to første krterene er knyttet tl andre formål enn å gjennomføre en omdsponerng tl en annen stllng (»helsemessge og skkerhetsmessge... tredje krteret er uspesfkt; ((andre årsaker». Prop. 57 L nneholder noen uttalelser som årsaker»). Det angr hvlken rekkevdde dette skal ha, men uttalelsene gr kke noen uttømmende beskrvelse og etterlater tvl om rekkevdden. Dette kan g grunnlag for en Iovfestng av vrkeområdet for bestemmelsen strd med dens formål. Svlombudsmannen har slått ned på praktserngen av den någjeldende hjemmelen når den benyttes som dsplnær reaksjon mot embets- eller tjenestemannen. Departementet har Prop. 57 L beskrevet bakgrunnen for lovforslaget. Det tar utgangspunkt den!ovforståelsen som Svlombudsmannen ga uttrykk for den klagesaken som er omtalt ovenfor. Departementet går propossjonen langt sn argumentasjon mot Svlombudsmannens lovforståelse. Dette skaper et nntrykk av at departementets henskt med lovforslaget kke bare er å lovfeste gjeldende tolknng av lovbestemmelsen, men å åpne for en praktserng av beordrngsadgangen som Svlombudsmannen slo ned på og fant var strd med loven. 3 SAMMENFATNING, KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Forsvarspersonellovens 7 har dag dette nnhold: «7. Dsponerng Yrkesbefal og avde!ngsbefal plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet. For jenestegjørng nternasjonale operasjoner gjelder bestemmelsene kapttel loven her Befal og vervede mannskaper plkter å rette seg etter de krav tl endrnger Uenesten og forflytnnger som måtte bl nødvendge på grunn av organsasjonsendrnger Forsvaret.» Fpl. 7 første ledd første setnng er tlføyelsene understreket: Prop. 57 L (2012-2013) foreslått endret slk, med «Yrkesbefat og avdelngsbefat plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet samsvar med Forsvarets behov. Dsponerng fra stllng kan skje -år dette åpenbart er påkrevd av helsemessqe, skkerhetsmessqe eller andre årsaker» Någjeldende første ledd andre setnng er foreslått sklt ut som selvstendg ledd, og någjeldende andre ledd vl etter forslaget bl nytt tredje ledd. En rekke hørngsnstanser har sterkt gtt uttrykk for at første ledd kke bør endres. Dette gjelder bla. BFO, YS, PEFO og LO Stat på vegne av NOF og NTL. Subsdært Dersom Stortnget vl foreta en presserng av lovteksten, bør presserngen ha tl formål å skre at embets- og tjenestemennenes rettsskkerhet, som de dag har gjennom tjenestemannsoven, blr varetatt og kke omgått ved bruk av dsponerngshjemmelen forsvarspersonelloven. I så fall anbefaler jeg at Stortnget tar utgangspunkt den lovteksten 3 I 12 4600681.1
dcbesche som departementet selv brukte stt hørngsnotat av 15. aprl 2011, men som det frafalt uten nærmere begrunnelse Prop. 57 L. Jeg anbefaler mdlertd at lovteksten så fall får en bedre avgrensnng mot tjenestemannsoven og dsplnærloven. Jeg tar nedenfor mtt subsdære tekstforslag utgangspunkt hørngsutkastets formulerng. Jeg tar vdere betraktnng den anbefalng som hørngsrunden ble gtt av Fornyngs-, admnstrasjons- og krkedepartementet (FAD), se sde 29 punkt 5.6 Prop. 57 L. På denne bakgrunn vl jeg anbefale at teksten fpl. 7 første ledd blr utformet slk, for det tlfellet at Stortnget vl foreta en presserng av anvendelsesområdet for bestemmelsen, med mn foreslåtte tlføyelse er understreket: «Yrkesbefal og avdelngsbe fat plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet samsvar med Forsvarets behov. Dsponerng fra stllng kan skje når dette åpenbart er påkrevd av helsemessge, skkerhetsmessge eller andre årsaker Fradspanerng av slke andre årsaker kan kke skje hvor grunnlaget for dsponerngen etter sn art og stt formål hører under vrkeområdet for bestemmelsene tenestemannsloven 15 og 16 eller dsplnærloven 1.» 4 STATEN SOM ARBEIDSGIVER OG LOVGIVER Departementet har Prop. 57 L gått uvanlg langt å begrunne lovforslaget med en konkret sak, der Svlombudsmannen krtserte Forsvarsdepartementet for sn saksbehandlng og felaktge lovforståelse. Og Forsvarsdepartementet går uvanlg langt når det en lovpropossjon åpenlyst argumenterer mot Svlombudsmannens lovforståelse og fremmer forslag om å endre loven slk at den skal g grunnlag for den lovtolknngen som departementet hadde anvendt den aktuelle saken så vel som flere andre saker samme sakskompleks og tdlgere saker. Dette vser det problematske ved at staten både fyller rollen som arbedsgver og som lovgver. Når Regjerngen som lovgver går tl det uvanlge skrtt å begrunne et forslag om lovendrng med sn uenghet med Svlombudsmannens lovtolknng, er det ytterst vktg at Stortnget sn lovbehandlng sn vurderng av behovet for den foreslåtte lovendrngen stller forslaget opp mot alternatvene, som spenner fra å avvse forslaget og la någjeldende lov bl stående, slk den er bltt tolket av Svlombudsmannen, over tl å foreta en presserng av lovteksten slk at behovet for en press avgrensnng av dsponerngsplkten kommer tl uttrykk lovteksten. Dsse betraktnngene har særlg stor betydnng når Svlombudsmannens lovtolknng skrer embets- og tjenestemennenes rettsskkerhet slk den er sold utvklet og varetatt ved tjenestemannslovens bestemmelser om dsplnære forføynnger. Den aktuelle saken som departementet omtaler sn beskrvelse av bakgrunnen for forslaget om å endre fpl. 7 om dsponerngsplkt, gjaldt et tlfelle av en embetsmanns angvelge handlnger utenfor tjenesten. Departementets anvendelse av dsponerngsplkten etter fpl. 7 slke saker nnebærer at Forsvaret og Forsvarsdepartementet får en snarve tl dsplnære reaksjoner mot embets og tjenestemennene, stedet for å respektere de rettsskkerhetsgaranter etter tjenestemannsloven som embets- og tjenestemennene har og fortsatt skal ha. Stortngets ombudsmann for forvaltnngen har den aktuelle saken utført sn kontrolloppgave på vegne av Stortnget ved å slå ned på Forsvarsdepartementets msbruk av 1 12 4DO681. I
ARNT7EN dr BESCHE begrunnet omdsponerngen bestemmelsen benytte tjenestemennene bemannet annen Stortnget har nå mulghet tl å forsøk på å ta omkamp med Svlombudsmannen, ved å avvse lovforslaget, enten ved kke å endre 7, eller ved å legge nn den nye lovteksten en henvsnng tl og avgrensnng mot tlfeller som kommer nn under de aktuelle tjenestemannsloven. bestemmelsene stanse departementets de 5 GJELDENDE LOVBESTEMMELSER AV BETYDNING FOR VURDERINGEN AV LOVFORSLAGET 5.1 Forsvarspersonellovens 4 og 7 Forsvarspersonelloven (lov nr. 59/2004, heretter også fpl.) 4 har dette nnhold: «. 4. Tllsettngsv/kår for mlltært personell Befal og vervede mannskaper tlsettes de vlkår som er fastsatt lov 4. mars 1983 nr 3 om statens tjenestemenn mm. (tjenestemannsoven) med de avvk som følger eller medhold av denne lov Befal og vervede mannskaper er fra forbudet om forskjelsbehandlng arbedsm(jøloven.23-1 første ledd. etter unntatt på på grunn av alder Befal plkter å averholde de regler om utdannng, dsponerng og mv som er den tl enhver td gjeldende befalsordnng. Befalsordnngen fastsettes av Kongen med Stortngets samtykke. fastsatt avansement Departementet gr regler om hvem som skal t(sette befal og vervede mannskaper; og om fremgangsmåten ved tlsettng. Reglene kan fravke jenestemannsloven.» 7, som er foreslått endret, har dag dette nnholdet: cç 7 Dsponerng Yrkesbefal og avdelngsbefal plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet. For tjenestegjørng nternasjonale operasjon er gjelder bestemmelsene kapttet loven her Befal og vervede mannskaper plkter å rette seg de krav tl endrnger tjenesten og [orflytnnger som måtte bl nødvendge grunn av organsasjonsendrnger Forsvaret» på etter 5.2 Tjenestemannslovens bestemmelser om dsplnære forføynnger Tjenestemannsoven (lov nr. 3/1983, heretter også tjml.) har som gr arbedsgver grunnlag for å reagere med to former for dsplnære reaksjoner; ordensstraff og avskjed. I tllegg har arbedsgver tl å reagere med tjenestlg tlrettevsnng, som kke er ordensstraff. adgang bestemmelser ordensstraff tjenestemannen embets- Bestemmelsen tjml. 14 om er det nnlednngen uttalt at den gjelder hvs kke eller «ved lov er annen dsplnærmyndghet.» Dsplnærloven er en slk annen lovregulerng av dsplnærmyndghet, slk at tjml. 14 kke kommer tl anvendelse. embets- dsponerngshjemmelen fpl, 7 tl å fjerne og fra deres stllnger som et dsplnært tltak, ved å dsponerngsplkten som hjemmel tl å frabeordre dem sne stunger, under vgnetten «plkt tl å la seg dsponere tl stllng», men uten at formålet med er å få en annen stllng på den smdge måten som har tl formål å skre. underlagt 5 12 4600681 1
debesche Reaksjonsmulghetene etter tjenestemannsoven og dsplnærloven er av betydnng ved vurderngen av behovet for å kunne benytte dsponerngshjemmelen fpl. 7 tl frabeordrng, de tlfellene hvor der begrunnelsen for frabeordrngen er av den karakter som hjemlene tjenestemannsoven og dsplnærloven har. Tjenestemannslovens bestemmelser dsse bestemmelsene om dsplnære forføynnger «15 Avskjed En embets- eller tjenestemann kan avskjedges når vedkommende: a har vst grov uforstand tross tjenesten eller grovt har krenket sne çjenesteplkter eller skrftlg advarsel eller rettesettelse gjentatt har krenket sne tjenesteplkte b. ved utlbørlg atferd eller utenfor tjenesten vser seg uverdg tl sn stllng eller bryter ned den aktelse eller tllt som er nødvendg for stllngen. Bestemmelsen tjenestemann stllngen som straff denne paragraf begrenser kke adgangen tl å fradømme en embets- eller medhold av straffelovgvnngens regler» I forbndelse med undersøkelser, gransknger, etterforsknng mv. av forhold som kan g grunnlag for avskjed når saksforholdet er brakt på det rene, kan tjeneste- eller embetsmannen tas ut av tjenesten nntl slk avklarng er skjedd og det treffes realtetsvedtak saken (enten form av henleggelse, ordensstraff eller avskjed) Suspensjonsbestemmelsen tjenestemannsloven har dette nnholdet; «16 Suspensjon..2. Dersom tjenestens torv krever det kan en embets- eller tjenestemann med øyeblkkelg vrknng tjernes mdlertdg fra sn stllng (suspenderes) når det er grunn tl å anta at vedkommende har gjort seg skyldg atferd som kan føre tl avskjed etter 15. Forelgger kke lenger slk grunn, skal suspensjonen straks oppheves. En suspensjon skal også oppheves om nnledet straffor,følgnng nnstlles eller avskjedssak for domstolene trekkes tlbake. 2. Suspensjon skal vdere oppheves om vedtak om avskjed kke er truffet nnen seks måneder Men er det rest tltale for atferd om kan begrunne avskjed etter 15, eller kan medføre tjenestens tap som straff eller det er rest svlt søksmål tl fradømmelse av stllngen etter straffelovens krafttredelseslov 10, kan suspensjonen forlenges med nntl seks måneder om gangen tl saken er endelg avgjort. Suspensjonen kan også farlenges med nntl seks måneder om gangen om embets- eller tjenestemonnen har en særlg betrodd stllng og det vlle vrke skadelg for tjenesten om vedkommende gjenopptok arbedet før avgjørelse er truffet eller vedkommende kan farsplte bevs som trengs ved avgjørelse av avskjedssoken. 3. Er det truffet vedtak om suspensjon, skal avskjedssaken fremmes uten unødg opphold. 4. I stedet for suspensjon kan tjenestemenn, samt embetsmenn ved regjerngens kontoret; forsvaret eller utenrkstjenesten mdiertdg overføres tl annen, mndre betrodd tjeneste. For slk overførng gjelder ellers de samme regler som for suspensjon. 5. Inntl det forelgger avskjedsvedtak, har en suspendert embets- eller tjenestemann krav på stllngens lønn. Påklages vedtaket har tjenestemannen rett tl stllngens lønn nntl det er fattet 6112 4600681 I
de BFSCHE vedtak klagesaken. I embets- og Çjenestemannens lønn kan det gjøres fradrag for nntekt vedkommende måtte få ved å ta annet arbed su5pensjonstden.» 5.3 Dsplnærlovens Lov nr. 32/1988 om mltær dsplnærmyndghet har denne bestemmelsen 1:.1. Den som overtrer eller forsømmer mltære tjenesteplkter som følger av lov, reglement, nstruks, drektv, forskrft eller rettmessg ordre, kan refses dsplnært. Det samme gjelder den som overtrer eller forsømmer seg mot mltær skkk og orden. Refselse kan også legges den som gjør seg skyldg borgerlg straffbare forhold 1) på mltært område 2) overfor mltært personell eller 3) mot eller ved bruk av mltært materell. > 6 SIVILOMBUDSMANNENS TOLKNING AV FPL. 7 OG KRITIKKEN AV FORSVARSDEPARTEMENTET 6.1 Innlednng I Prop. 57 L uttaler departementet på sde 25 punkt 5.3.1 «Behovet for å klargjøre regelverket» at det er ueng med Svlombudsmannens tolknng av fpl. 7 på en rekke punkter. Gjennomgåelsen, der departementet argumenterer mot på punkt etter punkt, nnledes slk: «Legaltetsprmsppet tlser at reglene om dsponerngsadgangen må være tlstrekkelg hjemlet og være tlstrekkelg klar slk at den enkelte har forutsgbarhet om sn arbedsstuasjon. Sak 2008/1246 for Svlombudsmannen har vst at oppfatnngen om rekkevdden av reglene knyttet tl dsponerng av mltært personell kke forstås på lk måte av Forsvarsdepartementet og Svlombudsmannen.» Gjennomgåelsen vdere propossjonen vser at overskrften denne delen av propossjonen er msvsende og tlsørende. Departementet ser det tlsynelatende kke slk at det er behov «for å klargjøre regelverket» som det heter overskrften tl punkt 5.3.1. Når en her, som Stortnget normalt gjø legger Svlombudsmannens lovforståelse tl grunn, nnebærer departementets argumentasjon og lovforslag at det vl endre og utvde lovhjemmelen for dsponerng ft stllng, tl et anvendelsesområde som altså Svlombudsmannen krtserte som mer vdtfavnende enn lovgver har hatt tl henskt å g den. Det må være et grunnleggende krav fra Stortngets sde at Regjerngen sne lovpropossjoner gr et korrekt uttrykk for om et lovforslag vl pressere, tl forskjell fra å utvde, vrkeområdet for en hjemmesbestemmelse som gr grunnlag for å grpe nn etablerte rettsforhold. I dette tlfellet er det rmelg klart at lovendrngen vl utvde vrkeområdet og kke bare avklare eller pressere det slk det er skrevet propossjonen. 7. 12 4600681
debe5che Jeg 7. vl det følgende gjeng sentrale deler av Svlombudsmannens tolknng av någjeldende 6.2 Dsponerng t/stllng, og beordrng fra stllng Svlombudsmannen omtaler saken Han tar utgangspunkt ordlyden 7, Årsmeldngen for 2009 på sde 167 fg. (SOMB-2009-40). som gjelder dsponerng ((tl stllng, og kke beordrng fra stllng. Når Forsvaret eller departementet beordrer befal fra stllng, uten at det har formål, samtdg eller nær fremtd gjort ved at vedkommende blr stlt å dsponere befalet tl tl en bestemt stllng, blr det gjerne dspossjon for overordnet myndghet, f,eks. vedkommende generalnspektøren eller, når det gjelder høyere offsere også for forsvarssjefen, slk tlfellet var for vseadmralen som Svlombudsrnannens sak gjaldt. tl tl dspossjon Svlombudsmannen uttaler om dette bl.a., uttalelsens punkt 1, understreket av meg: «Jeg må på denne bakgrunn legge tl grunn at forsvarspersonelloven 7 første ledd første punktum etter omstendghetene kan g tlstrekkelg hjemmel for å foreta en beordrng som et ønske om å fjerne en /eneste- eller embetsmann som omfattes av prmært er motvert bestemmelsen fjg sn nåværende stllng. Forutsetnngen må være at vedkommende beholder sn mltære grad ved frabeordrngen, og at Forsvaret ved beordrngen tar skte på å beordre vedkommende tl en ny stllng umddelbart eller så snart som mulg etter fra beordrngen.» 6.3 Hvlke hensyn er saklge ved vurderngen av om det skal foretas en beordrng fra stllng? Svlombudsmannen uttaler om dette årsmeldngen på sde 172, med mn understreknng. «Forsvarspersonelloven begrensnnger for hvlke hensyn som er saklge beordrng. Forsvarets behov. Av Ot.prpnr6O (2003-2004) / 7 første ledd første punktum setter etter sn ordlyd ngen St.prp.nr38 (1995-1996) s. vurderngen av om det skal foretas en 46 fremgår det at beordrngsadgangen styres av s. 10 legges det som nevnt tl grunn at frabeordrnger kan skje på bakgrunn av «helsemessge skkerhetsmessge eller andre årsaker», Både ordlyden og forarbedene tl 7 første ledd annet punktum tlser altså at Forsvarets beordrngsadgang, herunder adgangen tl å beordre en mltær embets- eller tjenestemann tm sn stllng, er relatvt vd. sammenheng med regelverket for øvrg.» Bestemmelsen kan mdlertd kke leses solert, men må tolkes Svlombudsmannen vser deretter underlagt bestemmelsene tl tjenestemannslovens at de mltære embets- og tjenestemennene er S om avskjed og dsplnærlovens bestemmelser. Han fortsatte, understreket av meg: 16 om suspensjon og «Forsvarsdepartementet har vst tl at en eventuell beordrng av denne sammenheng også vst tl at som en avskjed, suspensjan eller dsplnærreaksjon. Det er A verken vlle ha vært å anse mltære embets- og çjenestemenn utnevnes tl grad og beordres tl stllng, slk at en ombeordrng tl stllng med samme grad kke vl nnebære en avskjedgelse eller suspensjan. Slk saken står er det kke nødvendg for meg å ta stllng tl dette. Det sentrale for tolkn ngen av forsvarspersonelloven 7 er at )pygver gjennom vedtakelsen av tenestemannsoven og lov om mltær dsplnærrnvndghet har etablert et system som på nærmere vlkår gjør det mulg for Forsvaret å slå ned på utlbørlg atferd gjennom bestemmelsene om dspln ærreaksjoner og avskjed, og som også gjør det muflq å avskjedge en embetsmann som må anses varg uskkket fgr stllngen sn. Forsvarets legtme behov for å kunne fjerne embetsmenn som man på grunn av vedkommendes klanderverdge handlnger kke lenger har tllt varetatt gjennom dsse bestemmelsene. At Forsvaret slke tlfeller ( tl, må anses tlstrekkelg stedet skulle kunne beordre 8112 4600681.1
debesche vedkommende embetsmann bort fra sn stllng medhold av forsvarspersonelloven harmonerer dårlg med de materelle skranker og prosessuelle garanter som er oppstlt for avskjed og dsplnærreaksoner.» 7, 7 LOVENDRINGEN OG BEGRUNNELSEN FOR DEN Lovendrngen som er foreslått Prop. 57 L benytter krterene St.prp.nr. 38 (1995-1996) s. 10 om at frabeordrnger kan skje på bakgrunn av «helsemessge, skkerhetsmessge eller andre årsaker» Departementet forklarer dette nærmere u nd e rstre kn ng er: punkt 5.7 på sde 30 31, med mne «Forsvarsdepartementet ønsker å vdereføre gjeldende rett. Departementet mener samtdg at det er hensktsmessg å kodfsere adgangen tl dsponerng fra stllng qjelder sekkebestemmelsen andre årsaker klarq/øres rekkevdden av denne lavteksten. Når det merknader tl lovteksten. Den e som nevnt ovenfo, prmært tltenkt stuasjoner hvor det er snakk om tap/bartfall av formelle kvalfkasjanskrav. Ved dsponerng fra stllng plkter arbedsgver å legge tl rette for at vedkommende nnen rmelg td dsponeres tl ny stllng og gs egnede arbedsoppgaver som står forhold tl vedkommendes grad og kompetanse. Befal kan f eks. dsponeres fra stllng og stlles tl dspossjon for forsvarssef eller generalnspektør eller dsponeres tl nærmere angtte spesaloppdrag. Departementet trekker hørngsforslaget om å klargjøre forholdet mellom dsponerng og forslagets 7 første ledd. Det anses kke nødvendg å ta nn forholdet tl tjenestemannsloven Ljenestemonns- og dsplnærloven gjeldende fpl 4, og foreslå5 klargjort sste punkt merknadene tl endrnger lovteksten. Det kommer klart frem av 7.» Som det fremgår, henvser departementet tl en nærmere klargjørng av «andre årsaker» merknadene tl forslaget tl bestemmelsen. (propossjonens sde 38), med mne understreknnger: I merknadene uttaler departementet «Betegnelsen andre årsaker er ment som en snever skkerhetsven tl for de tlfeller hvor stuasjonen gjør det nødvendg å foreta dsponerng fra stllng av hensyn tl forsvarssektorens behov. Skkerhetsventlen kan normalt kun benyttes hvor det nntreffer formelle kvalfkasjonsmangler under dspanerngen. Bestemmelsen gr ]k_e adgang tl dsponerng fra stllng grunnet arbedsgvers msnøye med hvordan vedkommende løser oppgavene stllngen. Dersom arbedsgver er msfornøyd med hvordan oppgavene utføres, må arbedsgver gjennomføre andre tltak. Dsponerng fra stllng er kke et vrkemddel denne sammenheng. Eventuelle sanksjoner for brudd på tjenesteplkter skal følge Uenestemann- eller dsplnærlovens bestemmelser Det kan eksempelvs brukes advarsel for å korrgere uansket atferd, eventuelt ekstra opplærng eller tlretteleggng ved manglende prestasjoner Dersom det nntreffer forhold som gr grunnlag for suspensjon, avskjed eller dsplnærforføyelse, skal arbedsgver vurdere bruk av sanksoner etter tjenestemanns- eller dsplnærloven.» Departementet ser klart at beordrngshjemmelen etter fpl. 7 fortsatt kke skal kunne brukes på grunnlag av msnøye med hvordan embets- eller tjenestemannen «løser oppgavene stllngen». Den skal følgelg kke kunne brukes som reaksjon på «brudd på tjenesteplktene». 9 I 12 4600681.1
e BESCHE Departementet ser mdlertd kke noe om det som var saksforholdet saken for Svlombudsmannen. Der var som nevnt forholdet at departementet mente at grunnlaget for tllten tl offseren var svekket av grunner som kke var knyttet tl hvordan offseren hadde løst sne «oppgaver stllngen». Det er grunn tl å tro at departementet har valgt sn redegjørelse for den foreslåtte lovendrngen bevsst, slk at lovendrngen nettopp skal kunne gjøre fpl. 7 anvendelg der hvor det er andre grunner enn utførelsen av tjenesteplkten som begrunner tltaket. Dette går jeg nærmere nn på neste punkt. 8 KRITIKK AV DEPARTEMENTETS BEGRUNNELSE OG MANGEL PÅ BEHANDLING AV EN GRUPPE TILFELLER Det er grunn tl å merke seg at departementets argumentasjon mot Svlombudsmannens lovforståelse knytter seg tl et annet typetlfelle enn det som beskrves merknaden, som gjelde msnøye med løsnngen av oppgavene stllngen, også omtalt som brudd på tjenesteplktene stllngen. Dette gr grunn tl å sette søkelyset på følgende: Departementet går kke nn på det typetlfellet som Svlombudsmannens sak llustrere nemlg de sakene hvor Forsvaret eller Forsvarsdepartementet reagerer på forhold som har funnet sted utenfor tjenesten og som derfor kke er et mulg brudd på tjenesteplktene. I lys av at departementet begrunner propossjoners forslag om endrng av fpl. 7 med Svlombudsmannens lovtolknng med utgangspunkt den aktuelle saken, måtte det forventes at departementet klargjør skal være å forstå nettopp merknadene tl den foreslåtte bestemmelsen også hvordan den de typetlfellene som ombudsmannssaken gjaldt, nemlg frabeordrng, kombnert med å bl stlt forsvarssjefen, og kke som et ledd dsponerng tl en spesfkt angtt annen stllng for å dekke bemannngs- eller kompetansebehovet er ment å gjelde. uspesfsert tl dspossjon, det aktuelle tlfellet for den stllngen han dsponeres tl, som fpl. 5 7 Poenget tl den offseren som klaget tl og fkk medhold av Svlornbudsmannen, og poenget Svlombudsmannens uttalelse saken, var at departementet hadde gtt forhåndsvarsel om frabeordrng med den begrunnelse at angvelge forhold utenfor tjenesten hadde svekket tllten tl offseren. Departementets forhåndsvarsel gjaldt mdlertd kke de vrkemdlene som er regulert tjenestemannsloven og dsplnærloven. Departementet vlle ved frabeordrng ha oppnådd å fjerne offseren fra sn stllng ved å omgå det stllngsvern og de rettsskkerhetsgaranter som offseren vlle hatt etter tjenestemannsloven og dsplnærloven. Når dette kke blr drøftet og klargjort propossjonen overhodet, kan det kke være en forglemmelse eller en tlfeldghet. Det er kke mulg å se noen annen forklarng enn at departementet kke ønsker oppmerksom på denne problemstllngen. Slk propossjonen er utformet, gr den kke den nødvendge trygghet for at frabeordrngsadgangen etter den foreslåtte 7 kke skal kunne benyttes tl å oppnå en slk omgåelse som Svlombudsmannen slo ned på. Dette gjelder så mye mer som departementet hørngsnotatet ga uttrykkelg uttrykk for at den nye 7 skulle kunne anvendes for å fjerne befal fra sn stllng på denne enkle måten uten å måtte anvende de strengere kravene etter tjenestemannsoven. Departementet uttalte hørngsnotatet om begrepet «andre årsaker» at det vlle omfatte de «forhold som stl(ngsnnehaveren er nvolvert både og utenfor tjenesten og hvor forholdet kan svekke en forsvarlg gjennomførng av tjenesteoppgove, svekke arbedsgvers tllt tl at vedkommende kan 10 12 :600681
cte BESCHE vareta det ansvar som hvler på stllngen eller at en fortsettelse stllngen kan svekke befolknngens t/lt tl forsvarssektoren eller svekke sektorens omdømme.» 9 OM Å BLI DISPONERT TIL STILLING, MOT DET Å BLI STILT TIL DISPOSISJON I merknaden tl den foreslåtte bestemmelsen uttaler departementet tl slutt, med mn u nderstrekn ng: «Ved dsponerng fra stllng plkter arbedsgver å legge tl rette for at vedkommende nnen rmelg td dsponeres tl ny stllng og gs egnede arbedsoppgaver som står forhold tl vedkommendes grad og kompetanse. Befal kan for eksempel dsponeres fra stllng og stlles tl dspossjon for forsvarssjef eller generalnspektøt eller dsponeres tl nærmere angtte spesaloppdrag.» Departementet sdestller her (jfr. «kan for eksempel))) det å bl dsponert tl ny stllng med det å bl stlt tl dspossjon. Dette kan mdlertd være to vesensforskjellge formål og tltak. Uten en klart uttalt forutsetnng om at det å bl stlt tl dspossjon bare skal være en mdlertdg ordnng påvente av en egnet ny stllng som «står forhold tl vedkommendes grad og kompetanse», er dette kke lkestlte tltak og er derfor uakseptabelt ut fra befalets stllngsvern og retts5kkerhetsgaranter etter tjenestemannsloven. 10 BEHOV FOR EN PRESISERING ELLER REAUTETSENDRING AV BEORDRINGSADGANGEN I FPL. 7? Gjeldende lov slk Svlombudsmannen forstår den, er nå bltt klarlagt er vanskelg å se behovet for å lovfeste en presserng som er tlstrekkelg grad. Det overensstemmelse med Svlombudsmannens tolknng, så lenge en kke ønsker eller ser behovet for en realtetsendrng, som er det departementet ser ut tl å vlle gjennomføre. Også de samlede hørngsuttalelsene fra organsasjonene på arbedstakersden vser dette tydelg. 11 SUBSIDIÆRT HVIS LOVEN SKAL ENDRES I hørngsnotatet av 15. aprl 2011 foreslo departementet at det lovteksten skulle skrves nn en presserng av avgrensnngen mot tjenestemannsloven og dsplnærloven, slk at hele første ledd 7 vlle lyde slk (her med tlføyelsen understreket): «Yrkesbefal og avdelngsbefal plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet samsvar med Forsvarets behov Dsponerng fra stllng kan skje når dette åpenbart er påkrevd av helsemessge, skkerhetsmessge eller andre årsaker Fradsponerng av befal grunnet andre årsaker kan kke skje hvor forholdet åpenbart faller nnenfor reglene tenestemannsoven 15 og 16 eller dsplnærloven 1.» Denne delen av forslaget ble begrunnet slk hørngsbrevet på sde 45: «Formålet med denne bestemmelsen er å unngå tvl om at fradsponerng benyttes for å omgå de materelle eller prosess uelle reglene for tjeneste- eller dspln ærrettslge sanksjoner etter henholdsvs tjenestemannsloven.15 og 16 og dpl. 1.» Det er flere svakheter ved dette forslaget: 111 12 4600681.1
çiebesche a) Det er en svakhet at avgrensngen bare gjelder når det er «åpenbart» at forholdet omfattes av sanksjonene etter tjenestemannstoven. Fornyngs-. admnstrasjons- og krkedepartementet, FAD, påpekte dette sn hørngsuttalelse, og anbefalte at dette fjernes fra teksten. FAD anbefalte at det skrves «faller nnenfor» eller «antas å falle nnenfor (propossjonens sde 29 punkt 5.6). b) Språklg er det uheldg og kanskje egnet tl å forvrre at «andre arsaker» Lbestemt form står to setnnger etter hverandre. For å vse at det er samme krteret begge setnngene, anbefaler jeg at det den sste setnngen føyes tl «slrke» foran «andre årsaker» slk at det blr klart at det er en presserng av den gruppen årsaker som er angtt setnngen foran. Jeg er av den oppfatnng at dersom forsvarspersonelloven 5 7 skal endres den retnng departementet foreslår propossjonen, er det vktg å få med den tlføyelsen som var med hørngsnotatet, men da med de endrnger som jeg har gjennomgått ovenfor. Mtt forslag er at bestemmelsen tlfelle gs dette nnhold, der mn tlføyelse er understreket: «Yrkesbefal og avdelngsbefal plkter å la seg dsponere tl stllng Norge og utlandet samsvar med Forsvarets behov Dsponerng fra stllng kan skje når dette åpenbart er påkrevd av helsemesstge, skkerhetsmessge eller andre årsaker Fradsponerng av slke andre årsaker kan kke skje hvor grunnlaget for dsponerngen etter sn art og stt formål hører under vrkeområdet for bestemmelsene tjenestemannslaven. 15 og 16 eller dsplnærloven 1.»,, 12 112 4600682 I