Jon Hovi Renergi-konferansen 28. november 2006 Ulike klimaavtaler: problemer og muligheter
Utgangspunkt Klimaproblemet er et globalt problem, som krever kollektiv handling. Men det betyr ikke at alle land må være med. Dersom de 8-10 største aktørene iverksetter effektive tiltak, er problemet langt på vei løst. Kollektiv handling forutsetter en internasjonal klimaavtale. Unilaterale tiltak kan vanskelig begrunnes instrumentelt. Det koster å gjennomføre vesentlige utslippsreduksjoner. Unilaterale tiltak vil ha så godt som ingen effekt på klimaet. Unilaterale tiltak kan derimot begrunnes etisk. Er det mulig å utforme en avtale som gjør det i de viktigste landenes interesse å redusere sine utslipp av klimagasser?
Problemene med Kyoto (1) Begrenset deltakelse 35 land (hvorav mange er små) deltar med forpliktende utslippsbegrensninger. Deltakerlandene står for en begrenset og avtakende del av verdens samlede utslipp. Ikke alle deltakerlandene har reelt bindende utslippsbegrensninger ( hot air -problematikken). De landene som har reelt bindende utslippsbegrensninger står for ca. 20% av utslippene. Også for disse landene er begrensningene moderate (i gjennomsnitt 5% reduksjon i forhold til 1990-nivå). Selv om Kyoto skulle bli gjennomført fullt ut, vil effekten på klimaet være minimal (0.1 grader i 2100).
Problemene med Kyoto (2) Svakheter ved håndhevingssystemet Ekstra reduksjon av utslipp Kan bli utsatt i det uendelige. Kan bare gjennomføres av det aktuelle landet selv. Forpliktelsen til å foreta ekstra reduksjoner er ikke rettslig bindende. Kan bli uthulet av romslig kvote i neste periode. Suspensjon av retten til å selge utslippskvoter Er under regimets kontroll Har effekt bare for land som velger å forbli i regimet. Begge straffemekanismene vil ha negative konsekvenser også for land som oppfyller sine forpliktelser. Høyere kvotepris (det blir færre kvoter til salgs). Lavere pris på fossile brensler (strengere begrensninger svekker etterspørselen). Begge deler rammer Norge (selv hvis vi ikke jukser selv). For Norge kan effekten bli verre hvis andre land straffes enn hvis Norge straffes. Problemene med håndhevingsordningen kan gjøre at Kyoto ikke vil bli gjennomført fullt ut (vil svekke effekten ytterligere).
Problemene med Kyoto (3) Bare begynnelsen? Det er få insentiver for landene utenfor Kyoto til å bli med senere. Det er liten grunn til å tro at Kyoto-landene vil akseptere vesentlig strengere utslippsbegrensninger så lenge viktige land står utenfor. Håndhevingsproblemene lar seg neppe løse. Håndhevingsproblemene vil forsterkes dersom Kyoto utvides i bredde eller dybde. Behovet for håndheving øker med antall deltakende land Behovet for håndheving øker med forpliktelsenes omfang. Kyoto vil neppe vokse til et sterkt, globalt og varig regime.
Deltakelsesproblemet (1) Kan USA og de store u-landene motiveres til å bli med i Kyoto? Koble deltakelse til samarbeid om teknologi, handel eller bistand Vil neppe være troverdig Betinget samarbeid (to spor) Vil ha liten motivasjonskraft fordi effekten av Kyoto er marginal U-landene prioriterer egen økonomisk utvikling Sterk sammenheng mellom utslipp og BNP U-landene blir ikke med så lenge USA står utenfor (og omvendt). En supermakt gir sjelden etter for press.
Deltakelsesproblemet (2) Hva må til? USA er mest villig til å samarbeide internasjonalt når samarbeidet springer ut av reguleringstiltak som allerede finnes i USA (jf. Montrealprotokollen). En langsiktig strategi kan være å bygge et internasjonalt regime på amerikansk klimapolitikk (som imidlertid fortsatt er i støpeskjeen). Et nytt regime bør ikke nødvendigvis bygges innenfor FN. En bør satse på tiltak som stimulerer (ikke bremser) økonomisk utvikling i u-landene. En bør nedtone Kyoto som et prestisjeprosjekt dersom en ønsker å bygge et bredt internasjonalt klimaregime.
Håndhevingsproblemet Kan det løses? Svakhetene ved Kyotos håndhevingssystem skyldes ikke dårlig håndverk, men realiteter i internasjonal politikk. Den minst entusiastiske part avgjør hva som kan oppnås i internasjonale forhandlinger - også i forhandlinger om håndhevingssystemer. Land som forventer å bli rammet av et kraftfullt håndhevingssystem vil gjerne søke å hindre at det blir vedtatt, insistere på smutthull, eller unnlate å signere/ratifisere avtalen. Dette betyr at et kraftfullt håndhevingssystem er særlig vanskelig å få til nettopp i tilfeller der det virkelig er behov for det. Når et effektivt håndhevingssystem er mulig å få til, er det ofte god grunn til å mistenke at det ikke er behov for det. Unntak: Komplekse organisasjoner (EU) og regimer som er basert på bilateral interaksjon (WTO). I klimasammenheng kan det være fornuftig å satse på et regime som ikke trenger håndheving.
Noen alternativer til Kyoto (1) Regionale avtaler Et regime bestående av to eller flere avtaler med kvantitative utslippsreduksjoner. Land i samme region har ofte lettere for å samarbeide. Foreløpige resultater tyder på at et slikt regime kan løse deltakelsesproblemet. Resultatene er basert på modeller med svakt reforhandlingssikker likevekt som løsningskonsept. Dette konseptet har en intuitiv begrunnelse, men medfører også noen (sterkt) kontraintuitive implikasjoner. Regionale avtaler fordrer uansett effektiv håndheving. Flere avtaler av typen Kyoto er derfor neppe en god løsning.
Noen alternativer til Kyoto (2) Intensitetsmål Intensitetsmål gjør utslippsmål avhengige av BNP. Intensitetsmål kan være lettere å akseptere for u-landene. Kanskje er intensitetsmål også noe lettere å akseptere for USA. Intensitetsmål begrenser den miljømessige effekten (i perioder med økonomisk vekst). Også intensitetsmål kan gi betydelige insentiver til å underoppfylle sine forpliktelser. Er derfor avhengig av effektiv håndheving.
Noen alternativer til Kyoto (3) Harmoniserte karbonavgifter Et avgiftsregime er like bra som (eller bedre enn) Kyoto mht. kostnadseffektivitet. Noen fordeler ved avgifter: Unngår problemer med grandfathering og baselines. Skaper gjennomsiktighet om kostnader. Gir skatteinntekter som kan redusere faren for endret politikk i fremtiden. Et hovedproblem er også her behovet for håndheving. Det kan være fristende å kompensere for karbonavgiften gjennom ulike former for subsidier.
Noen alternativer til Kyoto (4) Avtaler om teknologistandarder, -utvikling og -overføring Kostnadene ved å innføre forurensningsfri teknologi avhenger av hvor mange andre land som bruker teknologien. Nettverkseksternaliteter. Det vil være i utenforlandenes interesse å slutte seg til avtalen. Dette gjelder når deltakelsen overstiger vippepunktet. Behovet for håndheving er mindre med mange enn med få deltakende land. Ved full deltakelse er det ikke noe å vinne på å jukse. En avtale om bruk av forurensningsfri teknologi kan løse deltakelsesproblemet uten å kreve håndheving. En forutsetning er at en oppnår tilstrekkelig mange deltakende land. Dette er derfor et lovende konsept. Men: Forurensningsfri teknologi finnes ikke i dag. Teknologien må først utvikles. Hydrogendrevne biler eksisterer, men infrastruktur mangler.
Konklusjoner (Ikke en enhetlig, alternativ plan; snarere noen litt spredte momenter) Kyoto vil ikke nødvendigvis vokse til et sterkt, varig og globalt regime. En bør derfor fortsette å tenke alternativer. Deltakelse fra u-landene fordrer et regime som ikke bremser disse landenes utvikling. Deltakelse fra USA fordrer et regime i tråd med amerikanske interesser, for eksempel et regime som springer ut av allerede eksisterende amerikanske reguleringer, og som kanskje også er uavhengig av FN. Det bør signaliseres at evt. forslag fra USA vil bli møtt på en åpen og positiv måte. Kyoto må ikke bli en barriere mot et mer effektivt regime. En bør satse på avtaler som i minst mulig grad krever håndheving. Teknologiavtaler basert på nettverkseksternaliteter kan være et særlig lovende konsept. Utvikling av et effektivt regime vil uansett ta tid.