Alexandra Bech Gjørv og Hege Jordbakke

Transkript

1 NOTAT Til: Miljøpartiet De Grønne Kopi: Fra: Alexandra Bech Gjørv og Hege Jordbakke Dato: 9. april 2014 BEHOVET FOR EN KLIMALOV AJOURFØRING AV UTREDNINGENS KAPITTEL 2 - FORVALTNINGENS MULIGHETER TIL Å REGULERE KLIMAGASSUTSLIPP GJENNOM EKSISTERENDE REGELVERK 1 INTRODUKSJON Vi er bedt om å ajourføre kunnskapen fra Utredning av behovet for en klimalov av 18. november 2010, kapittel 2: Forvaltningens muligheter til å regulere klimagassutslipp gjennom eksisterende regelverk. Her følger en kort oversikt over endringer som er kommet til i etter at utredningen ble skrevet. Klimamålene fra klimaforliket fra 2008 ligger fortsatt fast etter klimaforliket fra De rettslige endringene som har skjedd ser ikke ut til å påvirke de bestemmelsene som er sentrale i utredningen fra 2010 kapittel 2 innholdsmessig slik at det som er nevnt i utredningen i hovedsak fortsatt gjelder. 2 2 OPPSUMMERING OG KOMMENTAR TIL ENDRINGER Spørsmålet er om forvaltningen har mulighet til å oppfylle klimaforlikets utslippsmål innen rammene av gjeldende regelverk, eller er det juridiske barrierer som forhindrer dette. Det er gode muligheter for å redusere klimagassutslipp gjennom forurensningsloven 7, 11, 16 og 18 og særlovgivningen. Imidlertid følger visse begrensninger av forul. 11 (2) for installasjoner som er omfattet av klimakvotesystemet. Installasjoner som innehar slike kvoter kan ikke nektes utslippstillatelser eller underlegges utslippsgrenseverdier. Bestemmelsen begrenser muligheten til å regulere utslipp gjennom konsesjonssystemet, da dette reguleres av 1 Innst. 390 S ( ), Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk s. 2 2 Imidlertid er blant annet luftfart inkludert i kvotesystemet siden, se nedenfor. M

2 Side 2 av 5 klimakvotesystemet i stedet altså legger den begrensinger på myndighetens valgfrihet mht. virkemiddel. Forurensningsloven 11 (2) gjennomfører IPPC-direktivets 3 artikkel 9 nr. 3, som inneholder en særbestemmelse for utslippstillatelser til installasjoner som har klimakvoter. Dette direktivet er erstattet av industriutslippsdirektivet 2010/75/EU (artikkel 9). Direktivet er trådt i kraft i EU og det er vedtatt at det skal gjennomføres norsk rett, men dette er foreløpig ikke gjennomført. Unntaket i IPPC-direktivet art 9. nr 3 / industriutslippsdirektivet artikkel 9 om at utslippsbegrensninger likevel kan fastsettes om det er nødvendig for å forhindre betydelig lokal forurensing er ikke tatt med i forurensningsloven 11 (2). Det ligger tilsynelatende et større hinder i norsk rett for å regulere utslipp på enkeltnivå enn det som er nødvendig for å oppfylle EØS-forpliktelsene. Da dette kun knytter seg til lokal forurensning er det noe usikkert hvordan betydning bestemmelsen kan tenkes å ha for klimagassutslipp. Oppfatningen er at det likevel settes andre betingelser i utslippstillatelsene, herunder teknologikrav (BAT). Dette har fremstått som noe uavklart, men samlet sett tilsier dagens rettslige situasjon at det er adgang til dette, og verken IPPC-direktivet eller det nye industriutslippsdirektivets særbestemmelse sier at BAT-krav ikke kan stilles. Forurensningsloven 11 (2) innebærer imidlertid ikke en begrensning for å redusere den totale klimagassmengden, da dette beror på kvotemengden. Bestemmelsen utgjør dermed ikke et hinder for å oppfylle klimaforlikets utslippsmål, men legger begrensninger på valg av virkemidler i så måte. Kvotemengden bestemmes av EU, og skal reduseres de kommende år i tråd med EUs klimamål, dvs. med 21 % innen 2020 målt ut fra 2005-nivået. 4 Bestemmelsen gir heller ikke et rettskrav på å få konsesjon etter annet lovverk. 3 ENDRINGER ETTER NOVEMBER 2010 Revidert klimakvotedirektiv 2009/29/EF, endrer kvotehandelsdirektiv 2003/87/EF og ble innlemmet i EØS-avtalen Dette utløste endringer i klimakvoteloven og klimaforskriften, men ikke for de bestemmelsene som trukket frem i utredningen, herunder art. 6 nr. 1 om at installasjoner med klimakvoter skal ledsages av en utslippstillatelse og har krav på å få dette. 5 Generelt om disse endringene står følgende i lovkommentaren på Gyldendal Rettsdata: Ved lov 25. mai 2012 nr. 29 ble det vedtatt flere endringer for å tilpasse loven til tredje kvotehandelperiode, Forarbeidene til denne lovendringen er Prop. 68 L ( ) og Innst. 285 L ( ). Endringene innebærer bl.a. at det i større grad åpnes for at mer detaljerte regler av teknisk karakter kan fastsettes gjennom forskrift. Dette begrunnes med at EU-regelverket som loven tar sikte på å gjennomføre, fra og med 2013 i større grad legger opp til totalharmoniserte bestemmelser om bl.a. 3 Direktiv 2008/1/EF 4 Innst. 390 S ( ), Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk s. 1 5 Se 2010-utredningen side 7.

3 Side 3 av 5 kvotesystemets omfang, samlet kvotemengde og regler om tildeling av vederlagsfrie utslippskvoter. Videre er det kvotesystemets anvendelsesområde utvidet til å også inkludere blant annet luftfart: Fra 2012 ble EUs kvotesystem utvidet til også å omfatte CO2-utslipp fra luftfart. 6 Ellers er det kommet ny klimamelding 7, nytt klimaforlik 8, ny nasjonal transportplan 9 siden utredningen, hvilket har betydningen for den faktiske informasjonen i rapporten. Det er også fastsatt nye utslippsmål fra EU: For perioden er det fastsatt nye regler for tildeling av kvoter i EU. De nye reglene innebærer at en større andel av kvotene må kjøpes, i forhold til andelen som blir tildelt gratis. Dette gjelder spesielt for kraftindustrien i EU. Det vil være en gradvis nedtrapping av kvoter som blir tildelt gratis framover. Reglene er harmonisert på EU-nivå. Offshore-sektoren vil også få tildelt kvoter gratis fra og med Dette var ikke tilfellet tidligere. 10 I Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk, Innst. 390 S ( ), uttales følgende: Norge er omfattet av det europeiske kvotesystemet. Etter utvidelsen i 2013 vil om lag 80 pst. av de nasjonale utslippene være underlagt kvoteplikt eller CO2-avgift. Innenfor det europeiske kvotesystemet er samlede utslipp i utgangspunktet gitt i forpliktelsesperioden fram til Samlet kvotemengde i det europeiske kvotesystemet skal hvert år framover reduseres med et fast antall kvoter tilsvarende 1,74 pst. av en beregnet kvotemengde for Den beregnede kvotemengden for 2010 vil inkludere tall for alle sektorer som vil være med i kvotesystemet fra Fra 2005 til 2020 innebærer det at sektorene som er omfattet, må redusere utslippene med 21 pst. EUs kvotesystem vil ikke alene være tilstrekkelig til at landene som er omfattet av systemet når sine klimamål. EUregelverket åpner imidlertid for at kvotemengden kan reduseres ytterligere. Norges tilknytning til EUs kvotesystem vil for perioden stramme inn de samlede utslippene fra Norge og EU med om lag 11 millioner tonn CO2 i FORHOLDET MELLOM CO2-AVGIFTEN OG KLIMAKVOTESYSTEMET For olje- og gassektoren kommer CO2-avgiften i tillegg til at det må kjøpes kvoter. For landbasert industri som er omfattet av kvotesystemet er det innført en refusjonsordning for CO2-utgiften, for å unngå dobbelbetaling Meld. St. 21 ( ) Melding til Stortinget. Norsk klimapolitikk (Klimameldingen). 8 Se Innst. 390 S ( Meld. St. 26 ( ) Melding til Stortinget, Nasjonal transportplan

4 Side 4 av 5 Dette fremgår av nettstedet Fra 2008 er utslipp fra olje- og gassvirksomheten inkludert i kvotesystemet, men virksomheten betaler fortsatt også CO2- avgift. Andre avgifter kan være pålagt den enkelte energibæreren i tillegg til CO2-avgiften. CO2-avgiften og kvoteplikt ses i sammenheng Det er innført en refusjonsordning for CO2-avgift på mineralske produkter til all landbasert industri som gir kvotepliktig utslipp. Slik unngår man at virksomhetene betaler for utslippene sine to ganger. Mineralske produkter som det er betalt CO2-avgift for tas med i kvoteregnskapet, men CO2-avgiften skal refunderes fullt ut når det mineralske produktet er levert til bruk i sildemel- og fiskemelindustrien og det gir kvotepliktige utslipp. Temaet omtales nærmere i statsbudsjettet for 2014 punkt INTEGRASJONSPRINSIPPET Adgangen til å vektlegge miljøhensyn i utøving av sektormyndighet kommenteres løpende i utredningen, eksempelvis på side 11 om petroleumsvirksomhet, hvor adgangen forankres i konkrete lovbestemmelser i særlovgivningen. I tillegg til å følge av de lovbestemmelsene som er nevnt, følger dette også av integrasjonsprinsippet som innebærer at miljøhensyn kan og skal hensyntas på alle områder som forårsaker miljøproblemer, jf. Grl. 110 b, jf. Backer, Integrasjonsprinsippet er det noe bedre alternativ, 2012 og Bugge, Lærebok i miljørett 2011 s Dette følger også av EØS-avtalens art. 73 (2) (se også TFEU art. 11). 6 KONKLUSJONER I den grad det er EØS-regler som begrenser handlingsrommet/virkemidler for å oppfylle klimaforliket eller for øvrig begrense klimagassutslipp, vil ikke en nasjonal klimalov løse dette, jf. forrangsbestemmelsen i EØS-loven 2. (Med mindre norske myndigheter bevisst gir nye regler i ettertid som eksplisitt skal stride mot dette, hvilket også innebærer brudd på forpliktelsene etter EØS-avtalen.) Resultatet av dette er at hvorvidt klimaforliket skal oppfylles eller ikke beror på politiske og økonomiske beslutninger i Norge og i EU, samt kvotemengden og reguleringen av kvotesystemet, og hindres ikke av gjeldende regelverk, selv om forurensningsloven 11 (2) medfører mindre fleksibilitet mht. virkemidler. Som det fremgår av utredningen fra 2010 er det brede muligheter for å oppfylle klimaforliket i gjeldende regelverk, men i liten grad rettslige plikter, og da beror det i større grad på politiske og økonomiske vurderinger, samt faglige i den grad ide hensyntas av 11 LS/Del-2-Narmere-om-de-enkelte-forslagene/7-Saravgifter/

5 Side 5 av 5 politikerne, om klimatiltak gjennomføres. Nøkkelen for å oppfylle klimaforliket ligger vel per i dag i kvotesystemet og reduksjon av kvotemengden. Innføring av en klimalov med saksbehandlingsregler - for eksempel med vurderings- og begrunnelsesplikter etter mønster fra naturmangfoldloven av 2009 kan likevel ha stor effekt for å fremme økt bevisstgjøring og økt ivaretakelse av klimahensyn på sektornivå. Innføring av vurderings- og begrunnelsesplikter kan øke både sannsynligheten for at dette skjer og bidra til å øke tyngende av klimahensyn i konkrete saker, slik at disse i større grad kan bli utslagsgivende. Etter mønster fra eksempelvis den britiske klimaloven, kan en klimalov også dette bidra til å skjerpe forpliktelsen til å overholde både kortsiktige og langsiktige mål. 12 Denne loven kan også gi inspirasjon til andre rettslige virkemidler som eksempelvis kan integreres i en slik klimalov. 12 Se Hjorts utredning av 18. november 2010 kapittel 4 og FNI-utredning for Energi Norge, februar 2014: Den britiske klimalovens første fem år.