Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune 2011/12 Tønsberg, august 2013
Innhold Bakgrunn og tema... 3 Lovstridige forhold... 3 Gjennomføring av tilsynet... 4 Dokumentasjon og vurdering... 5 Fange opp elever som ikke har tilfredsstillende utbytte 5-1... 5 Sakkyndig vurdering... 6 Enkeltvedtak... 6 Individuell opplæringsplan... 8 Gjennomføringen av opplæringen... 9 Halvårsrapporter... 9 Kommunens forsvarlige system oppl. 13-10... 10 Lovgrunnlag... 11 Lovkommentar... 12 Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 2 av 15
Bakgrunn og tema I 2007 gjennomførte Fylkesmannen nasjonalt tilsyn med tilpasset opplæring og spesialundervisning i flere kommuner i Vestfold, deriblant Horten kommune. Fylkesmannen har i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å følge opp at tilsynsobjektene retter lovbrudd avdekket gjennom tilsyn. Av den grunn valgte vi å foreta oppfølgningstilsyn med to av kommunene som var gjenstand for tilsyn i 2007, og Horten og Larvik kommuner ble valgt ut. I Horten ble det gjennom tilsynet 2007 avdekket følgende avvik: - Vedtakene om spesialundervisning oppfyller ikke alle kravene i opplæringsloven - PP-tjenestens saksbehandling oppfyller ikke alle kravene i opplæringsloven Det ble i tillegg gjort følgende merknader under tilsynet: - Individuelle opplæringsplaner utarbeides lang tid etter at spesialundervisningen startes - Kommunens system for oppfølging og vurdering av skolenes gjennomføring av tilpasset opplæring og spesialundervisning er noe uklart mht hvordan skolene vurderer og rapporterer til kommunenivået og hvordan rapporteringen brukes - Kommunens delegasjon av myndighet til å fatte vedtak om spesialundervisning er ikke skriftliggjort I det nasjonale tilsynet fra 2007 skulle Fylkesmannen i tillegg til spesialundervisning undersøke om skoleeier oppfylt lovens krav til tilpasset opplæring. Gjennomføringen av et skriftlig tilsyn legger føringer for hva som er hensiktsmessig å undersøke. Temaet i dette tilsynet er derfor avgrenset til spesialundervisning, jf. kapittel 5 i Opplæringsloven. Fylkesmannen vil gjennom tilsynet kontrollere om skoleeier oppfyller lovens krav til spesialundervisning, men vil også ha fokus på om skoleeier har rettet opp lovbrudd avdekket gjennom tidligere tilsyn. Av denne grunn er de samme skolene valgt ut for tilsyn, som var gjenstand for tilsyn i 2007; Granly skole og Orerønningen ungdomsskole. Vi klargjør at vi ved tilsynet i 2007 brukte begrepene avvik og merknader, mens vi ved dette tilsynet bruker «lovstridige forhold» dersom vi påviser brudd på retningslinjene. Lovstridige forhold Gjennom tilsynet har Fylkesmannen avdekket følgende lovstridige forhold: Vedtakene om spesialundervisning oppfyller ikke alle kravene i opplæringsloven. Horten kommune bes senest en måned etter at denne tilsynsrapporten er mottatt å sende en erklæring til Fylkesmannen på at lovbruddet er rettet, samt en redegjørelse på hvordan det er gjennomført. Dersom kommunen har dokumentasjon som kan sannsynliggjøre at praksis er i samsvar med lovkravene, eksempelvis anonymiserte enkeltvedtak om spesialundervisning sendes dette også med. Se ellers vår oppsummering og veiledning som er nedfelt under hvert tema. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 3 av 15
Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjort med hjemmel i opplæringsloven 14-1, jf. kommuneloven kapittel 10 A. Bestemmelsene gir Fylkesmannen hjemmel for å gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med opplæringsloven. Før pålegg benyttes skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Tilsynet er gjennomført som skriftlig tilsyn, det vil si ved gjennomgang og vurdering av skriftlig informasjon fra kommunen, og er rettet mot Horten kommune som ansvarlig for grunnskoleopplæringen. Dokumentgrunnlaget omfatter både rettsgrunnlag og skriftlig dokumentasjon innsendt fra skolene. Rettsgrunnlag: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Forskrift til opplæringslova Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) (Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, Utdanningsdirektoratet 2009) Dokumentasjon fra skolene/kommunen (gjelder virksomheten skoleåret 2011/12): Redegjørelse fra skolene i tilsynet Planer/rutiner for å sikre spesialundervisning, herunder saksbehandlingen Oversikt over ressursdisponeringen generelt ved de to involverte skolene Elevsaker om spesialundervisning fra begge skolene. Økonomisk tildeling/tildelingsmodeller for spesialundervisning i kommunen For mer informasjon om innsendt skriftlig dokumentasjon viser vi til vedlegg 1. Tilsynet ble varslet i brev 20.6.12 med frist for innsending av dokumentasjon 31.8.2012. Dokumentene ble mottatt innen fristen. Fylkesmannen oversendte foreløpig tilsynsrapport 10.6.13, hvorpå kommunen fikk to uker på å komme med eventuelle merknader til rapporten. Fylkesmannen mottok ingen tilbakemelding, og endelig rapport oversendes dermed uten endringer. Vi presiserer at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av skoleeier eller skolen. Rapporten omhandler kun resultater fra tema som er gjenstand for vurdering i tilsynet. Vi tar ellers forbehold om at det kan være brudd på lovkrav relatert til de undersøkte temaene som ikke har blitt avdekket i dette tilsynet. Fylkesmannens tilsynsgruppe har vært Fred Burmann og Kristine Sti med sistnevnte som saksbehandler. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 4 av 15
Dokumentasjon og vurdering De aktuelle lovreglene om temaet fremgår av opplæringsloven kapittel 5. Se nærmere om dette under overskriften «Lovgrunnlag». I tillegg kommer forvaltningsloven (fvl) og ulovfestede regler om god forvaltningsskikk til anvendelse når det gjelder saksbehandling i slike saker. De forvaltningsrettslige reglene skal først og fremst sikre gode og riktige beslutninger ved at sakene blir godt forberedt og begrunnet. Hovedfokus som er varslet for tilsynet er: Om alle elever med rett til spesialundervisning får nødvendig opplæring sett mot lovens krav om tilfredsstillende utbytte i 5-1 Om sakkyndig vurdering er utarbeidet i samsvar med opplæringsloven 5-3. Tilrådingen må belyse behovet for særskilt tilrettelegging i forhold til: o Innhold: avvik fra mål i læreplanen eventuelt plan for egne mål o Omfang: årstimetall det må gis spesialundervisning o Organisering: om undervisningen skal gis alene, i liten gruppe eller i klassen o Kompetanse: timeomfanget i forhold til spesialpedagog/pedagog eller assistent Om vedtaket er i samsvar med kravene til sakkyndig vurdering og øvrige krav til saksbehandlingen, jf. punkt 2 og Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning. Om spesialundervisningen blir gjennomført i samsvar med vedtaket o Individuell opplæringsplan om planen er ferdig i rimelig tid slik at undervisningen i praksis blir lagt opp slik sakkyndig vurdering og enkeltvedtaket forutsetter o Praksis ved utarbeiding av halvårsrapporter Kommunens forsvarlige system for å sikre at retten til spesialundervisning blir oppfylt, jf 13-10 Under følger Fylkesmannens gjennomgang og vurderinger/kommentarer knyttet til temaer. Fange opp elever som ikke har tilfredsstillende utbytte 5-1 Skolene viser til kartlegginger og nasjonale prøver i norsk, engelsk og regning som verktøy for å fange opp elever som ikke har tilfredsstillende utbytte. Det vises i den forbindelse til en obligatorisk kartleggingsplan for Horten kommune. Elever med svært svake resultater blir testet individuelt av lærer eller henvist til leder for spesialundervisning (LSU). Kommunen har utarbeidet et årshjul hvor det før øvrig fremkommer at behovet for spesialundervisning for enkeltelever drøftes hele året med PPT og rektor/lsu. Begge skolene viser videre til KO-team som en arena for drøfting av situasjonen for enkeltelever. Redegjørelsene beskriver KO-team som et tverrfaglig team bestående av skolens ledelse, PPT, helsesøster, sosiallærer og LSU. Det presiseres fra skolenes side at både lærere og foresatte kan melde saker til KO-team. Ifølge redegjørelsen fra Granly skole møtes teamet hver 14. dag, og de har i tillegg møter med alle trinn to ganger i året for å gå gjennom alle klassene og sjekke at de har «fanget opp» alle elever som trenger tiltak, samt sjekker at det er satt i verk tiltak så langt det er mulig med tilgjengelige ressurser. Utover dette omtales elevog utviklingssamtaler som en måte å innhente informasjon om eleven på. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 5 av 15
LSU ved den enkelte skole har et overordnet ansvar for elever med spesialundervisning og har blant annet som arbeidsoppgave å delta i møter, sørge for at IOP er utarbeidet og å samordne søknad om spesialundervisning og henvisningsskjema og sende disse videre til PP-tjenesten. Det fremgår ikke av innsendt dokumentasjon eller redegjørelsen at det foreligger skriftlige rutiner for meldinger om manglende tilfredsstillende utbytte av opplæringen, utover at meldingen gis på et skjema til KO-team. Horten kommune har utarbeidet mal for henvisning til PP-tjenesten som skal fylles ut i samarbeid med og signeres av foresatte. Etter Fylkesmannens vurdering er dette tilfredsstillende i forhold til kravet om foresattes samtykke før det blir gjort en sakkyndig vurdering og før det fattes enkeltvedtak. Tilsvarende går det fram av malen for søknad om spesialundervisning at den også skal signeres av foresatte. Fylkesmannens vurdering Etter fylkesmannens vurdering ser kommunens system for testing og kartlegging samt skolenes organisering i KO-team og arbeidsoppgavene knyttet til LSU ut til å kunne fange opp elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vi har ingen ytterligere kommentarer. Sakkyndig vurdering I rapporten fra 2007 gav Fylkesmannen kommunen avvik da vi så at PP-tjenesten i mange av sakene ikke tok stilling til de vurderingspunktene opplæringsloven 5-3 krever at den sakkyndige vurderingen skal inneholde. Det var blant annet få av sakene hvor PPT gav tilråding om omfang. Det skal fremgå av den sakkyndige vurderingen hvilken spesialundervisning som skal gis. PPtjenesten skal som sakkyndig instans selvstendig redegjøre for og ta standpunkt til innhold, omfang og organiseringen av spesialundervisningen i den sakkyndige vurderingen. Vi har i dette tilsynet mottatt 10 sakkyndige vurderinger fra Horten kommune og ett fra Trondheim kommune, hvorav alle tilrår spesialundervisning. Samtlige av vurderingene gir tilråding om omfang i form av uketimer/årstimer eller et helhetlig tilbud. Videre er de sakkyndige vurderingene tidfestet, og er utarbeidet for enten ett eller tre skoleår, avhengig av elevens opplæringsbehov. Fylkesmannens vurdering Etter Fylkesmannens oppfatning er lovbruddet fra tilsynet i 2007 lukket, da tilrådingene inneholder de vurderingspunktene opplæringsloven krever at de skal inneholde. Enkeltvedtak Det fremgår av kommunens retningslinjer (årshjulet) at det er satt en frist 15. februar for oversendelse av søknad om kap. 5-undervisning med skisse til IOP. Det benyttes en kommunal mal til dette. Årshjulet sier at vedtak om spesialundervisning skal fattes innen 20. april og at ankebehandling skal gjøres innen 20. mai. I dette tilsynet ba vi om dokumentasjon i et utvalg elevsaker fra skoleåret 2011/12, og fikk tilsendt til sammen 11 saker fra de to skolene. I henhold til GSI (Grunnskolens Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 6 av 15
informasjonssystem) fattet kommunen totalt 245 vedtak om spesialundervisning i 2012. Til sammenligning var det 138 saker i 2006. Vedtakene om spesialundervisning er hovedsakelig fattet i slutten av mai for barneskolen og i begynnelsen av juni for ungdomsskolen, med unntak av en elev som kom tilflyttende i løpet av sommeren og en elev som har et vedtak fra mars 2009 som teknisk sett er svar på søknad om spesialundervisning. Sistnevnte gjelder elev som har fått tildelt et helhetlig tilbud. Videre er to av vedtakene på ungdomsskolene midlertidige, og i en sak fra ungdomsskolen mangler det vedtak. Ingen av de to undersøkte skolene overholder kommunens egen frist for når enkeltvedtak om spesialundervisning skal være fattet. Dette er ikke endret fra forrige tilsyn. Da vi ikke har sett saker som tyder på at saksbehandlingstiden er brutt, minner vi om at vedtak skal gjøres så tidlig at det får betydning fra skolestart neste skoleår her må også eventuell klagebehandling innarbeides. Vi antar for øvrig at kommunen forutsetter at det gjøres årlige vedtak, og at ingen elever skal ha spesialundervisning uten at det er gjort forutgående vedtak. Vi minner om at det skal fattes enkeltvedtak også dersom det ikke tildeles spesialundervisning når foresatte har søkt om dette. Ved forrige tilsyn fikk kommunen avvik på at vedtakene om spesialundervisning ikke oppfylte alle kravene i opplæringsloven. Dette gjaldt særlig mangel på beskrivelse av omfanget av spesialundervisningen. Det ble også kommentert på at vedtakene ikke gav en beskrivelse av opplæringstilbudet på en slik måte at det var tydelig hvilket opplæringstilbud eleven fikk. I tilbakemeldingen etter dette tilsynet informerte kommunen om at ny felles mal for vedtak om spesialundervisning var utarbeidet. Innsendte vedtak i dette tilsynet inneholder beskrivelse av innhold (hvilke fag), organisering (i klassen/liten gruppe), omfang (som uketimer på ungdomsskolen og som årstimer på barneskolen hvor det skilles på timer til pedagog og assistent) og rettsregler samt klageadgang. Enkelte av vedtakene ved Granly skole viser til søknaden og skisse til IOP, som følger søknaden, for detaljert innhold i spesialundervisningen. Granly skole redegjør videre for at de i enkelte tilfeller har satt inn foreløpig timetall, fordi sakkyndig vurdering ikke har vært klar til skolestart på grunn av for lang «kø». Da fylkesmannen ikke har opplysninger om lengden på saksbehandlingstiden i disse tilfellene, vil vi kun presisere at saksbehandlingstiden omfatter hele prosessen fra skolen starter vurderingen av elevens behov og til enkeltvedtak er fattet. Se mer om dette i lovkommentaren bakerst i rapporten. Videre redegjør begge skolene for at elever uten enkeltvedtak i enkelte tilfeller kan få opplæring i gruppe sammen med elever med vedtak. Fylkesmannen kjenner ikke til omfanget eller varigheten av denne opplæringen og kan derfor ikke med sikkerhet si at det handler om lovstridige forhold. Vi velger derfor kun å knytte noen generelle kommenterer til opplæringsloven 8-2 om gruppeorganisering da dette kan være problematisk både for elevene med enkeltvedtak og elevene uten. Opplæringsloven 8-2 regulerer elevenes organisering i klasser eller grupper. Bestemmelsen gjelder både for organiseringen av elever i permanente basisgrupper/klasser og for organisering av mindre grupper i deler av opplæringen. Å ta ut en enkelt elev av basisgruppen/klassen vil stride mot hovedregelen i 8-2 og elevens rett til å tilhøre en gruppe, og for å gjøre dette må skolen ha et særskilt rettslig grunnlag. For elever som ikke har enkeltvedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring, er det ikke adgang til å ta eleven ut av basisgruppen/klassen. Forbudet gjelder også i tilfeller hvor foreldrene samtykker. Skolene må i tillegg sikre at en slik organisering ikke strider mot enkeltvedtaket til elever med spesialundervisning. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 7 av 15
To av sakene gjelder elever som har fått plass på forsterket avdeling. I den ene av disse foreligger det ikke enkeltvedtak, og i den andre gir ikke vedtaket annen informasjon enn at eleven har fått plass på forsterket avdeling. Generelt er vedtakene fattet på barneskolen noe fyldigere i beskrivelsene enn de på ungdomsskolen. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen bemerker at kommunens enkeltvedtak er forholdsvis enkle og at innholdet ikke i alle tilfeller beskriver forutsetningene for utarbeiding av IOP i tilstrekkelig grad. Se lovfortolkningene bak i rapporten samt kommentarer om avvik fra ordinær opplæring uten at dette er omtalt i enkeltvedtaket under neste tema «Individuell opplæringsplan». Av innsendt dokumentasjon ser vi at to elever med plass på forsterket avdeling mangler eller har ufullstendig enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi presiserer at et enkeltvedtak skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Dette gjelder også for elever med et helhetlig spesialpedagogisk opplæringstilbud. Fylkesmannen konstaterer at det er lovstridige forhold ved at det er fattet vedtak som ikke oppfyller kravene i opplæringsloven i alle saker. Individuell opplæringsplan Kommunen benytter en kommunal mal for utarbeidelse av IOP. Det fremkommer av kommunens årshjul for spesialundervisning at det er frist for innlevering av IOP med halvårsplan 15. september. Selv om det er kontaktlæreren som har ansvaret for å utforme IOPen, er det LSU som har det overordnete ansvaret for denne jobben. Videre er det LSU som sørger for at kontaktlærerne overholder frister, kvalitetssikrer IOP ene og veileder lærere og assistenter som gjennomfører spesialundervisningen. Av de 11 innsendte sakene vi har sett på, er alle IOP er på Granly skole utarbeidet før kommunens egen frist, mens en av IOP ene på Orerønningen er utarbeidet i begynnelsen av oktober og en i januar. Eleven som fikk IOP en utarbeidet i januar kom flyttende fra en annen kommune i løpet av sommeren året før. Skolen har derfor fattet midlertidig vedtak basert på sakkyndig vurdering fra fraflyttet kommune, samt benyttet skisse til IOP fra samme kommune første halvår. IOP en er utgangspunktet for innholdet i opplæringen og hvordan den skal gjennomføres. Sen utarbeidelse av IOP gjør at skolen kan mangle planleggingsgrunnlag. I de sakene vi har sett på er de fleste av IOP-ene utarbeidet før 15. september, som er innenfor kommunens egne rutiner. Fylkesmannens vurdering IOP en har et felt «Fritak fra karaktervurdering» som skal fylles ut. I to av sakene er det ført opp fag i dette feltet (norsk sidemål, RLE, kunst og håndverk og musikk) uten at dette er nevnt verken i enkeltvedtak eller sakkyndig vurdering. Fylkesmannen presiserer at det er enkeltvedtaket som setter rammene for den opplæringen eleven skal ha. IOP en er bare en operasjonalisering av det som er fastsatt i enkeltvedtaket og det kan derfor ikke fastsettes noe i IOP en som ikke er innenfor rammene av enkeltvedtaket. Dette gjelder f. eks skriftlig sidemål og fritak for opplæring i dette faget. Se mer om dette i lovkommentaren bakerst i rapporten. Vi peker videre på at IOP er skolens arbeidsredskap og at det ikke er krav om at foresatte må underskrive på dokumentet. Det er imidlertid en forutsetning at foresatte er gjort kjent med innholdet i dokumentet og forstår de forutsetningene skolen arbeider etter. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 8 av 15
Fylkesmannen minner om at IOP skal utarbeides på grunnlag av enkeltvedtaket og eventuelt supplerende tilrådinger i sakkyndig vurdering - og i seg selv ikke kan gi andre rettigheter eller begrensninger enn hva som følger av dette. Dersom det er nødvendig å endre opplæringen i løpet av skoleåret (flere timer, annen organisering og andre fag), må det fattes nytt vedtak. Gjennomføringen av opplæringen Granly skole redegjør for at de ikke hadde nok spesialpedagoger skoleåret 2011/12, men at dette vil endre seg da det er flere assistenter og pedagoger som nå tar spesialpedagogikk som videreutdanning. Skolen erkjenner at assistentene derfor gjennomførte forholdsvis mange undervisningstimer under veiledning av pedagog, og at det nok i noen situasjoner burde vært pedagog som gjennomførte timene. For å sikre nødvendig kompetanse prøver skolen å sette sammen team slik at spesialundervisning blir gitt av voksne med best mulig formell og/eller reell kompetanse. Orerønningen ungdomsskole derimot redegjør for at elever i de ordinære klassene hovedsakelig får spesialundervisning av pedagog. Skolen har i tillegg to avdelinger, hvorav den ene er for elever med spesifikke og/eller generelle lærevansker, og den andre er et kommunalt opplæringstilbud til utviklingshemmede elever med store og varige hjelpebehov. Fordelingen mellom pedagog og assistent ved disse avdelingene er henholdsvis hovedsakelig pedagog for elever ved den første avdelingen, og 10 t pedagog og 20 t assistent ved den andre. Skolene beskriver videre ordningene med disponering og veiledning av lærere og assistenter som har spesialundervisning, herunder ved vikarbehov. Ved lengre fravær kan det skje at det på grunn av lav voksendekning på trinnene, settes inn assistent. I slike tilfeller har foresatte samtykket eller samarbeidet om løsningen. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen ser at kommunen i skoleåret 2011/12 har brukt assistenter til undervisning av elever med spesialundervisning. Fylkesmannen ønsker derfor å presisere at all opplæring skal ledes av en person som oppfyller kompetansekravene. Kravet gjelder for all opplæring og er knyttet til den som har hovedansvaret for opplæringen. I tillegg til den som har hovedansvaret, kan det brukes assistenter, men assistentene skal ikke lede opplæringen, herunder har ansvar for spesialundervisningen. Det stilles derfor ikke krav til assistentenes kompetanse. Assistentene kan kun bistå undervisningspersonalet i opplæringen, gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen, jf. pkt. 4.11 i veilederen til spesialundervisning. Fylkesmannen understeker prinsipielt at elever med spesialundervisning skal få den opplæringen det er gjort vedtak om, både i forhold til timetall på årsbasis og når det gjelder organisering/gruppestørrelse. Ved manglende lærerdekning skal disse elevene derfor få tilnærmet like god oppfølging som klassen for øvrig og det kan være aktuelt å «ta igjen» tapte timer. Halvårsrapporter Kommunen benytter en mal for spesialpedagogisk rapport, og i kommunens årshjul er fristene for utarbeidelse av halvårsevaluering 15. desember for høsthalvåret, og 15. juni for vårhalvåret. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 9 av 15
Det fremkommer ikke på alle halvårsrapportene når de er utarbeidet, men for høsthalvåret er rapportene hovedsakelig skrevet i desember, for vårhalvåret i juni. Halvårsrapportene sendes hjemmet med kopi til PPT. Fylkesmannens vurdering Vi har ikke øvrige merknader til skolenes halvårsrapporter. Kommunens forsvarlige system oppl. 13-10 Opplæringsloven 13-10 første ledd fastsetter at kommunen skal stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at krava i opplæringsloven skal kunne oppfylles. I redegjørelsen fra kommunen står det at de har utviklet et eget fordelingsskjema som tar utgangspunkt i elevtall pr skole. I skjemaet fordeles ressurser til spesialundervisning. Fra våren 2012 har tjenesteområdet skole holdt igjen en «pott» som fordeles ved ekstraordinære behov. Kommunen beskriver også at de har tilbud til elever med omfattende og varige spesialpedagogiske behov, og skolene med disse elevene får tildelt midler i forhold til en fastsatt sats pr elev for å kunne ivareta elevenes behov. På Granly får 18 av elevene spesialundervisning, mens 30 får det på Orerønningen. Elever ved begge skolene fikk det timeomfanget PPT hadde tilrådd. På den annen side er det opplyst at skolene i liten grad hadde ressurser til tilpasset opplæring skoleåret 2011/2012. I redegjørelsen fra Orerønningen ungdomsskole rapporteres det: «Skolen hadde i liten grad ressurser til tilpasset opplæring skoleåret 2011/2012. En assistent i 30 timer pr. uke assisterte elever i ulike fag og på alle trinn. De langt fleste elevene fikk tilpasninger innenfor klassens ramme.» Vi har ikke mottatt oversikt over ressursdisponeringen ved de to involverte skolene utover den økonomiske tildelingsmodellen som tidligere nevnt. Opplæringsloven 13-10 andre ledd fastsetter at kommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om krava i opplæringsloven og forskriftene blir oppfylt, herunder enkeltvedtak som er så klare og tydelige at foreldre og elevers rettsikkerhet er ivaretatt. Vi har tidligere i rapporten anført at kommunen i en sak som gjelder elev ved forsterket enhet ikke har fattet enkeltvedtak som tilfredsstiller kravene i opplæringsloven. I en tilsvarende sak mangler vedtaket om spesialundervisning. Videre kan vi ut fra IOP ene lese at elever har avvik fra den ordinære opplæringen uten at dette er omtalt i enkeltvedtaket. Dette gjelder f.eks. skriftlig sidemål og fritak i dette faget. Fylkesmannens vurdering Alle bestemmelser i kapittel 5 ble derfor ikke oppfylt i 2011. Fylkesmannen anser at Horten kommune ikke har (hatt) et system som har ivaretatt alle elevers og foreldres rettsikkerhet ved at de fatter enkeltvedtak som oppfyller kravene i opplæringsloven i alle saker om spesialundervisning. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 10 av 15
Lovgrunnlag 5-1. Rett til spesialundervisning: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. 5-3. Sakkunnig vurdering: Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til - eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet - lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa - realistiske opplæringsmål for eleven - om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet - kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod Departementet kan gi nærmare forskrifter om den sakkunnige vurderinga. Dersom vedtaket frå kommunen eller fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten etter 5-1 eller 5-7. 5-4. Nærmare om saksbehandlinga i samband med vedtak om spesialundervisning: Eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingar som er nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning, og eventuelt kva opplæring eleven treng. Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde frå til rektor når slike behov er til stades. Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå eleven eller frå foreldra til eleven. Med dei avgrensingane som følgjer av reglane om teieplikt og 19 i forvaltningslova, har eleven eller foreldra til eleven rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn. 5-5. Unntak frå reglane om innhaldet i opplæringa: Reglane om innhaldet i opplæringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning så langt dei passar. For elev som får spesialundervisning, skal det utarbeidast individuell opplæringsplan. Planen skal vise mål for og innhaldet i opplæringa og korleis ho skal drivast. Også avvikande kontraktsvilkår for lærlingar kan fastsetjast i den individuelle opplæringsplanen. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 11 av 15
Skolen skal kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen. Lovkommentar Rett til spesialundervisning er en individuell rettighet. Elever som ikke får eller kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning, jf. 5-1 første ledd. Elevens utbytte av den ordinære opplæringen er blant annet avhengig av skolens evne og mulighet til å gi tilpasset opplæring. Undervisningspersonalet har en selvstendig varslingsplikt og i de tilfeller de får mistanke om at en elev trenger spesialundervisning, skal de melde fra til rektor, jf. 5-4 første ledd annet punktum. Videre har foreldrene og eleven en selvstendig rett til å kreve at skolen gjør de nødvendige undersøkelser for å fastslå om eleven har behov for spesialundervisning, jf. 5-4 første ledd første punktum. Rektor plikter i begge tilfeller å behandle henvendelsen og å sette i gang de nødvendige undersøkelser for å avklare om eleven har rett på spesialundervisning. Tema for undersøkelsen er å avgjøre om eleven får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, jf. 5-1første ledd, og eventuelt hva som skal til for at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen etter 5-1 andre ledd. Dersom skolen konkluderer med at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, meldes saken til PP-tjenesten. Det er nødvendig med foresattes samtykke før det blir gjort en sakkyndig vurdering og før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. 5-4 annet ledd. I opplæringsloven er det ingen regulering av hvordan henvisningen til PP-tjenesten skal skje, men det anbefales at den er skriftlig. I de tilfeller der skolen konkluderer med at eleven ikke har behov for spesialundervisning, men at eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen eller at eleven kan få dette til gjennom tilpasninger i det ordinære opplæringstilbudet, blir saken ikke sendt videre for sakkyndig utredning. I de sakene elevens behov er undersøkt på bakgrunn av bekymring i undervisningspersonalet, vil det være viktig at elevens utvikling følges opp videre, men skolen har ingen formalkrav utover det. I de tilfeller der foresatte har bedt om undersøkelser, og skolen konkluderer med at eleven ikke har behov for spesialundervisning, vil skolens avgjørelse være et enkeltvedtak og saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder. Foresatte vil i disse tilfellene også kunne kreve sakkyndig vurdering. Når henvisning er foretatt, er det PPTs oppgave å utrede og gi en sakkyndig vurdering og tilråding. Denne tilrådingen er grunnlaget for det enkeltvedtaket som skal fattes. Den sakkyndige vurderingen har to hovedelementer; utredning og tilråding, og det er i 5-3 fastsatt hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. Det er ingen formkrav til den sakkyndige vurderingen, men den skal munne ut i en skriftlig rapport fra PP-tjenesten til skoleeier/skole. Rapporten må være klar og tydelig på hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud for den aktuelle eleven og dette vil stille krav til rapportens innhold og konkretiseringsgrad. Momenter som skal utredes i den sakkyndige vurderingen er: - Elevenes utbytte av det ordinære opplæringstilbudet - Elevenes lærevansker og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen - Realistiske opplæringsmål for eleven - Om en kan hjelpe på de vanskene eleven har innenfor det ordinære opplæringstilbudet Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 12 av 15
- Kva for opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud Videre er det viktig at den sakkyndige vurderingen er konkret. Blant annet gjelder dette behov for særskilt utstyr, læremidler og kompetanse hos personalet. Den sakkyndige vurderingen skal angi omfanget av elevens behov for spesialundervisning. Utdanningsdirektoratet anbefaler at PP-tjenesten konsekvent angir ressursbehovet i årstimer, og at timene angis i klokketimer i samsvar med tidsangivelsene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Opplæringsloven setter ikke tidsfrister for PP-tjenestens behandling av slike saker. Loven må likevel forstås slik at saken skal avgjøres innen rimelig tid, jf. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet 2009) punktene 6.5.3 og 6.6.4. Det må ses i sammenheng med forvaltningslovens bestemmelser, som gjelder hele prosessen fra skolen starter vurderingen av elevens behov og til enkeltvedtak er fattet. PPTs saksbehandling er altså et ledd i den totale saksbehandlingen. Forvaltningsloven stiller krav om at kommunen fatter vedtak om spesialundervisning uten ugrunnet opphold. Vedtak om spesialundervisning er av en slik art at det skal gis foreløpig svar til den som søker dersom selve vedtaket ikke kan fattes innen en måned. Det er kommunen som sender dette svaret, og det er da PP-tjenestens oppgave å orientere kommunen i saker der den totale saksbehandlingen vil ta mer enn en måned. Kommunen kan forstås som rektor når ansvaret for å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning er delegert. Sivilombudsmannen har i tilknytning til en undersøkelse om saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning uttalt at: generelt ville Sivilombudsmannen imidlertid understreke at det er viktig at vedtakene blir truffet så tidlig at en eventuell klage kan avgjøres i god tid før skolestart. Når det gjelder forvaltningsloven 11a og kravet om å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, sier veilederen i punkt 6.6.4: Dette kravet gjelder for skoleeier/skolen samt PP-tjenesten. Det er viktig å huske at siden det er såpass mange ledd i saken, kan for eksempel ikke PP-tjenesten bruke uforholdsmessig lang tid. I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder være for lang saksbehandlingstid. Hvis saksbehandlingstiden vil overstige tre måneder, må det kunne vises til særskilte forhold ved eleven/elevens utredning som tilsier at en saksbehandlingstid på over tre måneder ikke er et ugrunnet opphold etter forvaltningsloven. I slike tilfeller er det imidlertid viktig å merke seg at elevens rett til opplæring ikke må bli skadelidende på grunn av saksbehandlingstiden. Det kan da være hensiktsmessig at PP-tjenesten gir en foreløpig sakkyndig tilrådning som kan gi skolen grunnlag for et tidsbegrenset vedtak etter opplæringsloven 5-1. Veilederen sier at siden det er et krav om at saken skal behandles innen rimelig tid, har man ikke anledning til å innføre ventelister for utredning. Elevens rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1 kan ikke settes til side på grunn av manglende kapasitet og dermed lang saksbehandlingstid. Samme begrunnelse gis når veilederen sier at det ikke er anledning for kommunen å sette søknadsfrister. Foreldrene eller eleven kan når som helst i året kreve at nødvendige undersøkelser gjøres. Det er kommunen som skoleeier som er ansvarlige for at det treffes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. 5-3. Skoleeier kan fatte enkeltvedtak selv, men ofte er dette delegert Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 13 av 15
til skolen ved rektor. Når det gjelder enkeltvedtaket sier veilederen i punkt 6.6.1 at: Opplæringsloven har ingen særskilte regler om utformingen eller innholdet i enkeltvedtak, utover at avvik fra den sakkyndige vurderingen må begrunnes. Kravet er at det skal treffes enkeltvedtak om spesialundervisning etter 5-1, jf. opplæringsloven 5-3 første ledd. Siden det ikke er saksbehandlingsregler i opplæringsloven, kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven til anvendelse. Her vil blant annet reglene om forhåndsvarsling i 11-a, kravet til utredning av saken i 17, kravet til begrunnelse i 23,24 og 25, klageadgang i 27 og partsinnsyn jf. 18 og 19 være sentrale regler som har betydning for hvordan kommunen utformer enkeltvedtaket. Det kan utledes fra opplæringslovens 5-1 at vedtak om spesialundervisning skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Det skal beskrive omfang, organisering av opplæringen og prinsipper for innholdet i opplæringen. Dersom man i vedtaket ikke beskriver opplæringstilbudet, men viser til drøftinger eller utredninger, skal det sies klart fra hvilke dokumenter det siktes til og disse skal være tilgjengelig for den vedtaket gjelder for. Dersom det for eksempel i enkeltvedtaket står at det som er tilrådd i sakkyndig vurdering skal ligge til grunn, forutsetter dette at den sakkyndige vurderingen er tilstrekkelig klar. Dersom skolen/skoleeier velger å gjøre avvik fra den den sakkyndige vurderingen, skal vedtaket inneholde en særskilt begrunnelse som viser hvorfor kommunene mener at eleven likevel får et lovmessig opplæringstilbud. Videre skal eleven ikke ha andre avvik fra den ordinære opplæringen enn det som er omtalt i enkeltvedtaket. Dette gjelder f.eks. hjelpetiltak, skriftlig sidemål og fritak for opplæring i dette faget. I enkeltvedtaket skal blant annet beskrives i hvilken grad eleven skal ha avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet i større eller mindre grad, og i hvilke fag dette skal gjelde for, skoletilhørighet og basisgruppe- /klassetilhørighet, maksimal gruppestørrelse og eneundervisning, særskilt lærerkompetanse, assistent og utstyr, logopedisk- eller synspedagogisk hjelp. 5-5 regulerer IOP-en og hva den skal inneholde. En IOP skal være et arbeidsverktøy for skolen og læreren for å sikre at elevens opplæringstilbud blir i samsvar med enkeltvedtaket om spesialundervisning. Veilederen for spesialundervisning, punkt 6.7.1, presiserer at en IOP ikke kan inneholde «nye eller andre rettigheter enn dem som kan utledes av enkeltvedtaket». Det er med andre ord ikke IOP en men enkeltvedtaket som avgjør hva slags tilrettelegging eleven skal ha. Det er ikke noe krav i opplæringsloven om at foresatte må samtykke til den konkrete IOP-en før den brukes i opplæringen, det er derfor ikke nødvendig at foresatte signerer IOP-en før skolen kan begynne å bruke den, se punkt 6.7.1.6 i veilederen. Kravet til foreldresamtykke i kapittel 5 er knyttet til at foresatte må samtykke til at det utarbeides sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning. Videre er det et krav i opplæringsloven 5-5 annet ledd at skolen skal utarbeide halvårsrapport, og grunnlaget for denne vurderingen er IOP-en. Utdanningsdirektoratets veileder presiserer i tillegg at vurdering bør skje fortløpende hele året, da elever som mottar spesialundervisning har rett på underveisvurdering på lik linje med alle andre elever. Halvårsrapport skal gi en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av utviklingen til eleven. Rapporten skal sendes til eleven/foresatte og til kommunen/fylkeskommunen. Tilsynsrapport Spesialundervisning i Horten kommune Side 14 av 15
Vedlegg1: Dokumenter i saken Fra Fylkesmannen til kommunen: - Varsel om tilsyn med spesialundervisning 20.6.12 Fra kommunen 31.8.2012 1. Oversendelsesbrev med innledning og dokumentoversikt - Brev til andre kommuner med elever tilhørende Horten kommune vedr spesialpedagogiske ressurser 2011/2012 - Diverse kommunale maler og skjemaer vedr spesialundervisning - Kommunalt årshjul Kapittel 5 - Kommunale arbeidsoppgaver for LSU inkludert eksempel på rammer for LSUmøter - Eksempel på kommunal månedsrapport - Eksempel på kommunalt TT-skjema/ressursfordelingsskjema 2. Dokumentasjon fra Granly skole - Redegjørelse - GSI-tall, spesialundervisning etter enkeltvedtak - 5 elevsaker om spesialundervisning 3. Dokumentasjon fra Orerønningen skole - Organisasjonskart - Beskrivelse av avdelingene ved Orerønningen ungdomsskole - Årshjul 5 undervisning - Arbeidsoppgaver for LSU - Overgangsrutiner for avdelingene E og F - Beskrivelse av KO-team - GSI-tall, spesialundervisning etter enkeltvedtak - Styringstiltak for å gi nødvendig tilpasning - Redegjørelse fra skolen - 5 elevsaker om spesialundervisning