Endelig rapport fra tilsyn. med Larvik kommune 2011/12. Saksbehandlingstid i PPT

Transkript

1 Endelig rapport fra tilsyn med Larvik kommune 2011/12 Saksbehandlingstid i PPT

2 Innhold Bakgrunn... 3 Lovstridige forhold... 3 Gjennomgang av saken... 4 Fylkesmannens vurdering... 8 Lovgrunnlag Lovkommentar Dokumenter i saken Om tilsynet Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 2 av 13 Fylkesmannen i Vestfold,

3 Bakgrunn Fylkesmannen i Vestfold har ut fra henvendelser og medieoppslag registrert at det i flere kommuner kan være lang saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) fra henvisning blir mottatt til sakkyndig tilråding foreligger. Derfor ble det i 2011 besluttet å føre tilsyn med noen kommuner, og Larvik er blant de fem kommunene som ble valgt. Tilsynet er gjort med hjemmel i opplæringsloven 14-1, jf kommuneloven kapittel 10 A. Bestemmelsene gir Fylkesmannen hjemmel for å gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med opplæringsloven. Før pålegg benyttes skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Lovstridige forhold Gjennom tilsynet har Fylkesmannen avdekket følgende lovstridige forhold: a. Den samlede saksbehandlingstiden i pp-tjenesten i Larvik er for lang i saker om sakkyndig vurdering etter opplæringsloven 5-1, 5-7 og 4A-2. b. Praksisen med at saker settes på ventelister før de fordeles/tas til behandling er lovstridig. Frist for å rette lovstridige forhold Larvik kommune bes seinest to måneder etter at endelig tilsynsrapporten er mottatt sende en orientering til Fylkesmannen om igangsatte og planlagte tiltak med tidsplan for å rette opp de lovstridige forholdene. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 3 av 13

4 Gjennomgang av saken Bemanning I kommunens følgebrev til Fylkesmannen kommenteres det at Larvik kommune er i en økonomisk vanskelig situasjon med et stort merforbruk. Generelle tiltak er satt i verk, som ansettelsesstopp og innkjøpsstopp. Dette rammer i noen grad PP-tjenesten. Barne- og ungdomstjenester har et tjenestenivå innenfor budsjettrammen. Det innebærer uløste oppgaver og at lovens intensjon om saksbehandlingstid ikke er oppfylt. (Kilde: Følgebrev ) Det er opplyst at PP-tjenesten i perioder har hatt vakanser og langtidssykmeldte. Det er vanskelig å få tak i vikar. Per er 120 % stilling udekket. PPT har ifølge innsendt oversikt leder i full stilling, 12,5 fagstillinger, 1 stilling merkantilt personale og 1 stilling konsulent i alt 15,5 stillinger Dette tallet har vært stabilt de siste årene. I tillegg er det ført opp 2 psykologer i familietjenesten. (Kilde: kommunens oversikt og GSI per ) Tabell 1: Årsverk i PP-tjenesten i Larvik Årsverk i PPT 2011/ / /2010 Psykologer 1 3 2* Spesialpedagoger/pedagoger 11,5 3,6 2,8 Sosialfaglig personell Andre fagstillinger 2 7,9 8,7 Sum 14,5 14,5 13,5* Merkantilt personell Sum totalt 15,5 15,5 14,5* Kilde: Kommunens rapportering i GSI * I tillegg var det 1 vakant psykologstilling Tabell 2: Elever pr årsverk (inklusive private skoler) Elever pr årsverk Per fagstillinger 366,1 371,9 404,4 Kilde: GSI Tallene i tabell 2 omfatter barn i grunnskolealder i Larvik og Lardal. Det betyr at barn i førskolealder og voksne kommer i tilegg. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 4 av 13

5 Tabell 3: Nye henvisninger og ventetid Nye henvisninger: Antall nye henviste førskolebarn Antall nye henviste skolebarn Antall nye henviste voksne Antall nye henviste saker til komp.heving/org.utvikling Totalt nye henviste saker Antall som har ventet over 3 måneder 80 30,7 % ,8 % 90 31,8 % ,3 % ,9 % Antall aktive saker totalt Kilde: Kommunens innsendte oversikt Saksgang i PP-tjenesten I følgebrevet har kommunen vist til en rekke tiltak for å møte utfordringen med at saksbehandlingstiden er for lang. Fra kommunens rutine for henvisning og saksgang tar vi med: - I en del saker blir man enig med barnehagen/skolen om å iverksette og prøve ut tiltak før henvisning til PP-tjenesten - PP-tjenesten i Larvik har ingen tidsfrister for henvisning i forbindelse med sakkyndig vurdering. Foreldrene, barnehagen og skolen kan når som helst i året henvende seg og be om en vurdering. - På de tverrfaglige møtene ute på skolene drøftes de ulike sakene og man blir enig om saken skal henvises til PP-tjenesten. - PP-tjenestens inntaksteam har møte en gang per uke... - Inntaksteamet vurderer alle saker som blir henvist... De aller fleste sakene settes på en venteliste, men noen saker gis prioritet. - Når inntaksteam bestemmer at saken må settes på venteliste, sendes et ventelistebrev med lovnad om oppstart innen 3-6 mnd til foresatte og henvisende instans. - PP-tjenesten har 3 soneteam med en teamleder for hvert team, som har møter hver 14. dag. I soneteamene fordeles saker fra ventelista, man gir kollegaveiledning og drøfter enkeltsaker. - I en del saker blir man enig med skolen og foresatte om å iverksette tiltak innenfor tilpasset opplæring og avvente sakkyndig vurdering til effekten av tiltakene er vurdert. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 5 av 13

6 Ventetid / Venteliste Utvalget som er tatt med er 465 saker henvist i 2010 og 2011 (til ). Tabell / diagram 4: Ventetid inntil oppstart for ny sakkyndig vurdering Kortest Lengst Gjennomsnitt - 20 dager 268 dager 83 dager 0-1 mnd 1-2 mnd 2-3 mnd 3-4 mnd 4-5 mnd 5-6 mnd >6 mnd Sum Diagrammet nedenfor viser antall måneder ventetid inntil oppstart på alle 465 saker Ventetid inntil oppstart 9 % 8 % 15 % 12 % 11 % 29 % 16 % 0-1 mnd 1-2 mnd 2-3 mnd 3-4 mnd 4-5 mnd 5-6 mnd >6 mnd Diagrammet viser at ca 44 % av henviste saker har en ventetid fra saken er mottatt til behandling er påbegynt på over 3 mnd. 9% - 42 saker - har ventetid utover 6 mnd. Tabell / diagram 5: Saksbehandlingstid for ny sakkyndig vurdering og gjentatt sakkyndig vurdering i 168 saker fra ( Ca 300 saker er ikke tatt med i utvalget grunnet ulike omstendigheter) Kortest 0 dager Lengst 459 dager Gjennomsnitt 93,6 dager I ventelistebrev til foresatte varsles det at oppstart av sakkyndig vurdering vil være innen 3-6 mnd. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 6 av 13

7 Saksbehandlingstider Tabell / diagram 6: Saksbehandlingstid sakkyndig og gjentatt sakkyndig vurdering 13 % 8 % 11 % 11 % 14 % 20 % 23 % 0-1 mnd 1-2 mnd 2-3 mnd 3-4 mnd 4-5 mnd 5-6 mnd >6 mnd Diagrammet viser at nær 43 % - 71 saker har en behandlingstid på mer enn 3 mnd. 0-1 mnd 1-2 mnd 2-3 mnd 3-4 mnd 4-5 mnd 5-6 mnd >6 mnd Sum Kommunen har ikke sendt oversikt som viser tidsbruken fordelt på hhv spesialpedagogisk hjelp, grunnskole og voksne. Når det gjelder både ventetid og saksbehandlingstid, er det et stort spenn mellom korteste og lengste. Samlet tid for den enkelte sak, fra saken er kommet inn i PP-tjenesten til den er avsluttet med sakkyndig vurdering, er vanskelig å fastslå ut fra tabellene. Den gjennomsnittlige tiden er 176,6 dager (83 i ventetid +93,6 i saksbehandlingstid). Situasjonen per sept (oppsummert slik i eget oppsett): Situasjonen per Antall på venteliste : 84 (herav 21 saker over 3 mnd.) - Nye henvisninger i 2011: Startet opp i 2011: Overheng fra 2010: 64 Voksne deltakere Tabell 7: Voksne meldt henvist og utredet i ppt 2009/ / /12 Personer meldt til PPT Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 7 av 13

8 Fylkesmannens vurdering Oversiktene fra kommunen viser at henviste saker i 2010 og 2011 i gjennomsnitt ble liggende hos PPT i 83 dager fra henvisning var mottatt til arbeidet med saken ble påbegynt. For 1. og 2. kvartal 2011 hadde 75 av 201 saker ventetid på mer enn 3 mnd. Vi viser ellers til følgende rapporter som er utarbeidet i kommunen: - I årsevaluering for 2009 har Barne- og ungdomstjenester oppsummert at 48,3 % av henviste saker må vente over 3 måneder og rubrisert dette som et avvik ut fra måltallet på 26%. - I årsevaluering for 2010 er ventetid oppsummert med 2,4 mnd for førskolebarn og 3,4 måneder for elever. Enheten konkluderer at det er et tilfredsstillende resultat med de ressursene som er tilgjengelig. - I ledelsens gjennomgang av situasjonen pr oppsummeres: Over 40% av barn og unge får ikke tilbud innen 3 måneder, det er ikke ressurser til å sikre alle sakkyndig vurdering og vedtak om spesialundervisning før skolestart. - I sammenlignende oversikt ( , tabell 3) framgår at 43,6 % av nyhenviste saker hadde ventetid på over 3 måneder i I følgebrev uttrykkes at lovens intensjon om saksbehandlingstid ikke blir oppfylt. Den gjennomsnittlige tiden det tok fra en sak ble påbegynt til sakkyndig tilråding forelå for nye utredninger, var 93,6 dager for de 168 oppsummerte sakene i 2010 og % hadde saksbehandlingstid over 3 mnd. Etter Fylkesmannens vurdering vil tallene for 2011 kunne bli høyere når de fire siste månedene telles med. På bakgrunn av framlagt statistikk og kommunens egne evalueringer er Fylkesmannens konklusjon at den totale gjennomsnittlige saksbehandlingstiden - fra saker kommer inn til PPT og til sakkyndig vurdering foreligger - må betegnes som svært lang.. En betydelig andel av elevene får dermed ikke innfridd sin rett til spesialundervisning etter opplæringslovens bestemmelser, jf 5-1, 5-7 og 4A-2. Pp-tjenesten er også sakkyndig instans for en lang rekke andre saker etter opplæringsloven, men vi har ikke oversikt over tidsbruken mot disse. Kommunen sier ikke noe om hvor lang skolenes saksbehandlingstid er, men det må etter Fylkesmannens vurdering ta noe tid både før henvisning blir sendt til PPT og fra skolen mottar PPTs tilråding til vedtak blir fattet. Dette tilsynet gjelder bare saksbehandlingstiden i PPT, men det er likevel viktig at kommunen vurderer den totale saksbehandlingstiden i utrednings- og vedtaksprosessen. Pp-tjenesten selv har ikke noe system får å registrere tiden det går fra en bekymring oppstår på skolen til en sak henvises. Vi anser at skolene i en del tilfeller må bruke tid til å prøve ut tiltak før en eventuell henvisning til PPT, dels etter systemveiledning fra tjenestens kontaktpersoner der det kan bli økt fokus på tilpasset opplæring istedenfor spesialundervisning med forutgående tilmelding til pp-tjenesten. Vi viser til at slikt systemrettet arbeid er innarbeidet i Larvik. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 8 av 13

9 Utdanningsdirektoratet sier i sin veileder at ventelister ikke er forenlig med elevers rett til spesialundervisning, og Fylkesmannen finner derfor at kommunens praksis med lang ventetid før saksbehandlingen begynner, er uforenlig med elevers rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1 og de tilsvarende bestemmelsene. Elevers rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1 er en individuell rettighet. Det betyr at dersom en elev oppfyller vilkåret for å få spesialundervisning, har eleven krav på slik undervisning. Det betyr også at kommunen da har en plikt til å gi slik undervisning. PPTs arbeid er en del av den totale saksbehandlingstiden, der skolens arbeid i for- og etterkant av tilrådingen inngår. Med en gjennomsnittlig samlet vente- og saksbehandlingstid i PPT på ca 6 måneder, er den totale saksbehandlingstiden for lang, jf avnsittet lovkommentar i denne rapporten. Voksne som ikke har tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning, jf opplæringsloven 4A-2. Etter denne paragrafen skal det utarbeides sakkyndig vurdering som grunnlag for vedtaket. Fylkesmannen tar, med henvisning til lovbestemmelsen, til underretning at det pågår et arbeid med å utvikle nye rutiner for samarbeid mellom PP-tjenesten og Voksenopplæringa. Systemrettet arbeid Opplæringsloven 5-6 fastsetter at pp-tjenesten, i tillegg til sakkyndig vurdering, også skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge forholda bedre til rette for elever med særlige behov. I rapportene går det fram at pp-tjenesten i Larvik har kontaktperson knyttet til hver skole/barnehage og at det bl.a. gis språkutvikling og støttende kommunikasjon og diagnostisering av matematikkvansker og engstelige og triste barn. Gruppetilbud til foreldre med barn med språkvansker inngår også. Fylkesmannen antar at selv om tjenesten har mange ulike tiltak innenfor kompetanseutvikling, går mangelen på tilgjengelige tidsressurser også ut over den støtten skoler og barnehager får fra pp-tjensten på disse områdene. Foreløpig melding om saksbehandlingstid Det framgår av dokumentene at pp-tjenesten selv sender en melding om ventetid før saken tas opp til behandling/start av sakkyndig vurdering. Det framkommer imidlertid ikke om kommunen/vedtaksorganet sender melding om at det vil ta mer enn en måned å behandle saken, jf forvaltningsloven 11 a nedenfor. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 9 av 13

10 Lovgrunnlag I opplæringsloven 5-1 beskrives elevers rett til spesialundervisning og betingelser for at en slik rett skal inntre: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. Opplæringsloven 5-7 fastsetter: Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp Hjelpa kan knytast til barnehager, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eigne tiltak. Hjelpa kan også givast av den pedagogisk-psykologiske tenesta.... Opplæringsloven 5-3 regulerer kommunens ansvar for å utarbeide sakkyndig vurdering, krav til vurderingen og ansvar for å treffe enkeltvedtak: Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til - eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet - lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa - realistiske opplæringsmål for eleven - om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet - kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod. Departementet kan gi nærmare forskrifter om den sakkunnige vurderinga. Dersom vedtaket frå kommunen eller fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten etter 5-1 eller 5-7. Forvaltningsloven 11a om saksbehandlingstid og foreløpig svar: Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 10 av 13

11 Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Opplæringsloven 4A-2 omhandler voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolens område: Vaksne som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet for vaksne, har rett til spesialundervisning. Vaksne som har særlege behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleik, har rett til slik opplæring. For opplæring etter denne paragraf gjeld 5-1 andre ledd bortsett frå siste punktum, og 5-3, 5-4, 5-5 og 5-6 tilsvarande. Lovkommentar Rett til spesialundervisning er en individuell rettighet. Dersom man ut fra en vurdering konkluderer med at eleven ikke har tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, inntrer retten til spesialundervisning. Det er også en individuell rett å få vurdert behovet for spesialpedagogisk hjelp. Opplæringsloven 5-3 gir regler for saksbehandlingen. Når foresatte/skolen mener det er nødvendig, henvises eleven til PPT. Det er nødvendig med foresattes samtykke, og det er skolens ansvar å sørge for at en elev blir henvist til PPT. Når henvisning er foretatt, er det PPTs oppgave å utrede og gi en sakkyndig vurdering og tilråding. Denne tilrådingen er grunnlaget for det enkeltvedtaket som skal fattes. Forvaltningsloven sier i 11a at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Dersom det ikke kan fattes enkeltvedtak innen en måned, skal det sendes foreløpig svar. Det er kommunen som sender dette svaret, og det er da PPTs oppgave å orientere kommunen i saker der den totale saksbehandlingen vil ta mer enn en måned. Kommunen kan forstås som rektor når ansvaret for å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning er delegert. Opplæringsloven setter ikke tidsfrister for PP-tjenestens behandling av slike saker. Loven må likevel forstås slik at saken skal avgjøres innen rimelig tid, jf Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet 2009) punktene og Det må ses i sammenheng med forvaltningslovens bestemmelser, som gjelder hele prosessen fra skolen starter vurderingen av elevens behov og til enkeltvedtak er fattet. PPTs saksbehandling er altså et ledd i den totale saksbehandlingen. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 11 av 13

12 Når det gjelder forvaltningsloven 11a og kravet om å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, sier veilederen i punkt 6.6.4: Dette kravet gjelder for skoleeier/skolen samt PP-tjenesten. Det er viktig å huske at siden det er såpass mange ledd i saken, kan for eksempel ikke PP-tjenesten bruke uforholdsmessig lang tid. I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre månder være for lang saksbehandlingstid. Hvis saksbehandlingstiden vil overstige tre måneder, må det kunne vises til særskilte forhold ved eleven/elevens utredning som tilsier at en saksbehandlingstid på over tre måneder ikke er et ugrunnet opphold etter forvaltningsloven. I slike tilfeller er det imidlertid viktig å merke seg at elevens rett til opplæring ikke må bli skadelidende på grunn av saksbehandlingstiden. Det kan da være hensiktsmessig at PP-tjenesten gir en foreløpig sakkyndig tilrådning som kan gi skolen grunnlag for et tidsbegrenset vedtak etter opplæringsloven 5-1. Veilederen sier at siden det er et krav om at saken skal behandles innen rimelig tid, har man ikke anledning til å innføre ventelister for utredning. Elevens rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1 kan ikke settes til side på grunn av manglende kapasitet og dermed lang saksbehandlingstid. Samme begrunnelse gis når veilederen sier at det ikke er anledning for kommunen å sette søknadsfrister. Foreldrene eller eleven kan når som helst i året kreve at nødvendige undersøkelser gjøres. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 12 av 13

13 Dokumenter i saken Fra Fylkesmannen til kommunen: - Varsel om tilsyn med saksbehandlingstid i PPT, Fra kommunen Oversendelsesbrev m/ innledning og dokumentoversikt 2. Statistikk ventetid og saksbehandlingstid 3. Rutiner for henvisning 4. Rapporter 5. Styringsdokumenter 6. Annen dokumentasjon Grunnskolens informasjonssystem (GSI): - Antall fagstillinger og grunnskoleelever pr fagstilling Fra Fylkesmannen Foreløpig rapport fra tilsyn med Larvik kommune, saksbehandlingstid i PPT Fra Pp-tjenesten i Larvik Merknader fra Larvik kommune til foreløpig tilsynsrapport Om tilsynet Tilsynet er gjennomført som skriftlig tilsyn, det vil si ved gjennomgang og vurdering av skriftlig informasjon fra kommunen. Tilsynet ble varslet i brev med frist for innsending av dokumentasjon 1. oktober. Fylkesmannens tilsynsgruppe har vært Kristine Sti, Odd Endresen og Fred Burmann med sistnevnte som saksbehandler. Endelig tilsynsrapport: Saksbehandlingstid i PPT i Larvik kommune Side 13 av 13