TILSYNSRAPPORT. Skolenes gjennomføring av nasjonale prøver Kautokeino kommune. Maze skole, Kautokeino barneskole, Kautokeino ungdomsskole

Transkript

1 Kautokeino kommune ved rådmannen Bredbuktnesveien Kautokeino TILSYNSRAPPORT Skolenes gjennomføring av nasjonale prøver 2014 I Kautokeino kommune Maze skole, Kautokeino barneskole, Kautokeino ungdomsskole

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Kautokeino kommune Maze skole, Kautokeino barneskole, Kautokeino ungdomsskole Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Påmelding og gjennomføring av nasjonale prøver Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Forvaltningskompetanse i avgjørelser som gjelder fritak fra nasjonale prøver Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Forhåndsvarsel om vedtak Kommunens rett til å kommentere foreløpig tilsynsrapport Feil! Bokmerke er ikke definert. Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget... 12

3 Sammendrag Tema og formål Tema for dette tilsynet har vært kommunens gjennomføring av nasjonale prøver 2014, jf forskrift til opplæringsloven 2-4. Fylkesmannen fører tilsyn med Maze skole, Kautokeino barneskole og Kautokeino ungdomsskole i Kautokeino kommune våren Gjennomføring Tilsynet er et skriftlig tilsyn. Fylkesmannen ber kommunen sende inn dokumentasjon på fritaksvedtak med underliggende dokumentasjon og skriftlige svar på spørsmål. Tilsynet undersøker gjennomføringen av nasjonale prøver i lesing på 5. og 8. trinn. Avdekkede forhold Det er avdekket to lovbrudd med underliggende korreksjonspunkter på skolene i Kautokeino kommune. Status på rapporten og veien videre Dette er en foreløpig rapport. Kommunen har rett til å kommentere denne. Frist for tilbakemelding er 6. mai 2015.

4 1. Innledning Fylkesmannen åpnet tilsyn med gjennomføring av nasjonale prøver ved Maze skole, Kautokeino barneskole og Kautokeino ungdomsskole i Kautokeino kommune. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten. Tilsynet har avdekket lovbrudd. Denne foreløpige tilsynsrapporten gir et forhåndsvarsel om at Fylkesmannen kan vedta å pålegge kommunen retting av lovbruddet, jf. forvaltningsloven 16. I den endelige tilsynsrapporten får Kautokeino kommune rimelig frist til å rette lovbruddet før vi eventuelt vedtar pålegg om retting. Kautokeino kommune har rett til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten jf. forvaltningsloven 16. Frist for tilbakemelding er 6.mai. Etter utløp av fristen for tilbakemelding, vil Fylkesmannen utarbeide en endelig tilsynsrapport. 2. Om tilsynet med Kautokeino kommune Tilsynet er gjennomført som skriftlig tilsyn ved: Maze skole Kautokeino barneskole Kautokeino ungdomsskole 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet gjennomføring av nasjonale prøver Tema for tilsynet er gjennomføring av nasjonale prøver, med fokus på påmelding til prøvene, gjennomføring av prøvene, fravær, anledning til ny deltakelse ved fravær, fritakspraksis og skolens forvaltningskompetanse når det gjelder vedtak om fritak fra de nasjonale prøvene. Temaet for tilsynet er delt inn i to undertemaer: - Påmelding og gjennomføring av nasjonale prøver - Forvaltningskompetanse i avgjørelser som gjelder fritak fra nasjonale prøver Hovedformålet med prøvene er å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med et viktig formål med grunnopplæringen; å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, regning og engelsk. Prøvene danner på den måten grunnlag for å realisere elevens rett til tilpasset opplæring, jf. oppll Nasjonale prøver er videre å anse som en del av underveisvurderingen for eleven, jf. forskrift til privatskoleloven 3-11, som skal gi

5 eleven tilbakemelding og veiledning som kan bidra til at eleven øker sin kompetanse. Vurdering er en rettighet for eleven jf. forskriften 3-1. De nasjonale prøvene skal dessuten gi informasjon til elever, lærere, foresatte, skoleeiere, regionale myndigheter og det nasjonale nivået som grunnlag for kvalitetsutvikling. I og med disse viktige formålene plikter elevene å delta i de nasjonale prøvene. Kommunen som skoleeier plikter på sin side å legge til rette for at prøvene gjennomføres som forutsatt. Intensjonen fra sentralt hold er at flest mulig av elevene deltar. Formålet med tilsynet er primært å sikre at lovgivers målsetning om at flest mulig skal delta i nasjonale prøver, gjennomføres i praksis ute på skolene. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Kautokeino kommune ble åpnet gjennom brev Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon.

6 3. Påmelding og gjennomføring av nasjonale prøver 3.1 Rettslig krav Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda er regulert av forskrift til opplæringsloven kapittel 2. Paragraf 2-4 omtaler spesifikt prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar. Reglene i forskriften er gitt med hjemmel i opplæringsloven (oppll.) Formålet med de nasjonale prøvene er å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med å utvikle elevenes ferdigheter i lesing, regning og i deler av faget engelsk. Informasjonen fra prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling på skoler, hos skoleeiere og på regionalt og nasjonalt nivå. Slik inngår de nasjonale prøvene som én del av kvalitetsvurderingssystemet. I tillegg skal prøveresultatene bidra til å styrke skolens og læreres arbeid med underveisvurdering. Lovgivers målsetning er at flest mulig elever skal delta i nasjonale prøver. Dette fremgår av ordlyden i forskriften 2-4, i forarbeider og i formålsvurderinger. Påmelding av elever Det fremgår av forskrift til oppll. 2-4 første ledd at elever skal delta i prøver, utvalgsprøver og andre undersøkelser fastsatt av departementet. De nasjonale prøvene er en av disse. Det er skoleeieren som skal sørge for at prøvene blir gjennomført. Skolen har både en plikt til å gjennomføre de nasjonale prøvene og en plikt til å sørge for at elevene deltar. Denne plikten innebærer at skolen gir informasjon til elever/foresatte om prøvene, melder opp alle elevene i prøveadministrasjonssystemet (PAS), håndhever en lovlig fritakspraksis og tilrettelegger for at fraværende kan ta prøven senere. For å gi gyldig og pålitelig informasjon må skolen foreta riktige registreringer i PAS innen angitte frister. Registreringene i PAS knytter seg til deltakelsen («påmeldt», «fritatt», «ikke deltatt») og til resultatene. Plikten til å foreta registreringene i PAS fremgår av Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskrift til oppll. 2-4 siste ledd. Skolen skal ha registrert riktig antall som «påmeldt», «fritatt» eller «ikke deltatt». Som et ledd i plikten til å gjennomføre nasjonale prøver må skolen sørge for at alle elevene på det aktuelle trinnet meldes opp i PAS. Unnlatelse av å melde opp elever medfører at man ikke får reelle tall over fritak fra nasjonale prøver, resultatene av nasjonale prøver blir upålitelige og det blir vanskelig å kontrollere om fritakene var lovlige. Videre blir det ikke klart hvor mange elever som skulle vært i kategorien «ikke deltatt». Dette medfører usikkerhet knyttet til resultatene. Plikten til å melde opp riktig antall elever er derfor viktig for å følge opp målsetningen om at alle elever skal delta i nasjonale prøver.

7 Fravær og anledning til ny deltakelse Skolen skal sørge for å håndheve elevens plikt til å delta i nasjonale prøver, jf. forskriften 2-4 første ledd. Det finnes imidlertid legitime grunner til fravær på prøvedagen (for eksempel sykdom). Skolen må derfor legge til rette for at fraværende elever kan ta prøven igjen, for å sikre at alle elevene har hatt tilstrekkelig anledning til å delta på de nasjonale prøvene. Elever som er fraværende på prøvedagen, skal få anledning til å gjennomføre prøven så snart de er tilbake på skolen. Utdanningsdirektoratet legger opp til bestemte prøvedager og reserveuker for de ulike nasjonale prøvene. Dersom en elev har vært til stede på skolen i løpet av reserveuken, men ikke har tatt prøven, har ikke skolen oppfylt sin plikt til å gjennomføre nasjonale prøver. Vilkår for fritak Elevene på de aktuelle trinn har både rett og plikt til å delta i nasjonale prøver. Dersom en elev får innvilget fritak, betyr det at eleven ikke lenger har en plikt til å delta. Eleven har likevel fortsatt rett til å delta, dersom eleven eller foresatte ønsker dette, jf. forskriften 2-4 andre ledd. Skolen skal veilede eleven og de foresatte om retten til å delta på prøven selv om det er fattet vedtak om fritak, jf. forvaltningsloven 11. Regelverket åpner for at skolen i visse tilfeller kan gi elever fritak fra plikten til å delta i prøven, jf. forskriften 2-4 andre ledd. For at formålet med nasjonale prøver skal oppnås, er det imidlertid viktig at skolen ikke fritar flere elever fra deltakelsesplikten enn det forskriften 2-4 andre ledd gir adgang til. Det er derfor gitt en særregel om at selv om skolen gir eleven fritak, kan eleven eller foresatte likevel bestemme at eleven skal delta. To vilkår må være oppfylt for at skolen skal ha adgang til å gi fritak fra plikten til å ta nasjonale prøver: 1. Eleven får spesialundervisning jf. oppll. kapittel 5, eller særskilt språkopplæring jf. oppll Det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. Det første vilkåret innebærer at eleven som skolen vurderer å frita fra nasjonale prøver, må ha vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Det er imidlertid ikke slik at elever som har spesialundervisning eller særskilt språkopplæring automatisk skal gis fritak. Det er derfor også et vilkår at det skal foretas en vurdering av de nasjonale prøvenes betydning for opplæringen til den aktuelle eleven. For at eleven skal kunne fritas, må det være klart at prøvene ikke har mye å si for opplæringen. Dette må vurderes for hver enkelt prøve.

8 Ved vurdering av om prøven «ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven», er det avgjørende om prøven er egnet til å si noe om elevens ferdigheter, slik at resultatene kan brukes som utgangspunkt for at eleven oppnår økt ferdighet i faget. Nasjonale prøver er å anse som en del av underveisvurderingen for eleven, jf. forskriften Vurderingen skal gi eleven tilbakemelding og veiledning for å bidra til at eleven øker sin kompetanse. Vurdering er en rettighet for eleven, jf. forskriften 3-1. Elevens fordel av prøvene er med på å begrunne at nasjonale prøver er obligatoriske. For noen elever vil ikke prøvene være egnet til å gi informasjon om elevens grunnleggende ferdigheter. Dette kan være aktuelt hvis eleven sitt enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder avvik fra læreplanene i LK06. Hensynet til eleven tilsier at han/hun kan fritas hvis de nasjonale prøvene, etter en konkret vurdering, ikke har mye å si for vurdering av kompetansen og tilpassing av opplæringen til eleven. Når de to vilkårene er oppfylt, er det opp til skolens skjønn å vurdere om skolen ønsker å frita eleven eller ikke. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Sammenlignet elevtall i PAS og GSI. Undersøkt antall elever som er fritatt/ikke møtt. Resultatregistrering i PAS. Etterspurt enkeltvedtak for fritak med underliggende enkeltvedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Bedt om svar på spørreskjema. Av framlagt dokumentasjon går det fram at Kautokeino barneskole ikke har registrert 5 elever som har norsk som førstespråk. Skolen mener at gruppen er for liten til at disse skal registreres i PAS. Kautokeino barneskole har heller ikke registrert resultater for 2 elever. Kautokeino barneskole har fattet enkeltvedtak om fritak for en elev. Kautokeino ungdomsskole har en elev det ikke er registrert resultater på. Skolen opplyser at han skiftet til norsk som førstespråk like før prøven skulle gjennomføres, derfor tok han ikke prøven. Det er ikke forklart på en god måte hvorfor eleven skiftet førstespråk. Maze skuvla har 4 elever på ungdomstrinnet det ikke er registrert resultater på. Tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport fra Kautokeino kommune. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport viser at Kautokeino kommune har etablert rutinebeskrivelse for gjennomføring av nasjonale prøver. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Kautokeino kommune har sikret at skolene i kommunen skal gjennomfører nasjonale prøver etter gjeldende retningslinjer.

9 4. Forvaltningskompetanse i avgjørelser som gjelder fritak fra nasjonale prøver 4.1 Rettslig krav Skolene skal følge forvaltningsloven i saker som gjelder elevenes rettigheter eller plikter ved skolen, jf. Utdanningsdirektoratets retningslinjer for gjennomføring av nasjonale prøver, jf. forskriften 2-4 siste ledd. Enkeltvedtak om fritak Avgjørelser om fritak fra nasjonale prøver skal alltid gjøres i form av enkeltvedtak. Skolen må også fatte enkeltvedtak om at eleven skal gjennomføre prøven dersom eleven ikke gis fritak, men de foresatte ønsker at eleven skal fritas. Selv om skolen gir fritak, kan eleven eller foresatte, som nevnt tidligere, likevel bestemme at eleven skal delta på prøven. I tilfeller der dette er klart allerede før enkeltvedtak om fritak er fattet, trenger ikke skolen fatte vedtak. Forvaltningsloven stiller krav til skolens forberedelse av enkeltvedtak og til innholdet i enkeltvedtak. Forvaltningsloven kapittel IV og V inneholder generelle regler om hvordan et enkeltvedtak skal begrunnes, og hvilken informasjon som skal gis i vedtaket. Forhåndsvarsel om enkeltvedtak Skolen skal varsle parten som ikke allerede har uttalt seg i saken, før det fattes enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 16 første ledd. For elever under 18 år innebærer dette at foresatte skal varsles. Foresatte kan søke om fritak etter forskriften 2-4. Hvis skolen fatter vedtak om fritak uten søknad fra de foresatte, skal de foresatte gis forhåndsvarsel og anledning til å uttale seg før et slikt vedtak blir fattet. Forhåndsvarselet skal redegjøre for hva saken gjelder, og ellers inneholde det som er nødvendig for at de foresatte på forsvarlig måte skal kunne ivareta sine interesser, jf. forvaltningsloven 16 andre ledd. Forhåndsvarselet om enkeltvedtak skal derfor inneholde opplysninger om hvilke bestemmelser i loven avgjørelsen bygger på og hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for avgjørelsen. Begrunnelse og informasjon i vedtaket Enkeltvedtak skal gjøres skriftlig, jf. forvaltningsloven 23.

10 Den klare hovedregelen etter forvaltningsloven 24 er at eleven og de foresatte skal få en begrunnelse samtidig med vedtaket. Unntak fra denne regelen fremgår av forvaltningsloven 24 andre ledd, og gjelder i saker der en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Dersom en elev eller foresatt har søkt om fritak fra en nasjonal prøve og søknaden ikke innvilges, skal skolen gi en samtidig begrunnelse for vedtaket. Tilsvarende skal skolen gi en samtidig begrunnelse dersom skolen fatter vedtak om fritak fra nasjonale prøver uten at eleven eller foresatte har søkt om fritak. I begrunnelsen skal det vises til regelen som vedtaket bygger på. I den utstrekning det er nødvendig for å forstå vedtaket, skal innholdet i regelen også utdypes. Begrunnelsen skal videre inneholde informasjon om de faktiske forholdene som er lagt til grunn for vedtaket, og det hovedhensynet som har vært avgjørende ved vurderingen av om en elev, som fyller vilkårene for fritak, skal gis fritak, jf. forvaltningsloven 25 andre og tredje ledd. Det er ikke noe i veien for at fritak fra flere forskjellige prøver for en elev kan gjøres i ett og samme vedtak. Skolen må da sørge for at det tydelig fremkommer av vedtaket hvilken eller hvilke prøver fritaket gjelder. Dessuten må det fremgå tilstrekkelig klart at vilkårene for fritak er vurdert for hver enkelt prøve. For at eleven eller de foresatte skal få en reell mulighet til å klage på vedtaket, må enkeltvedtaket eller underretningen om enkeltvedtaket også inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. Enkeltvedtaket (eller underretningen om enkeltvedtaket) skal også inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt mal for enkeltvedtak som viser at Kautokeino kommune vil fatte vedtak etter gjeldende retningslinjer. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Kautokeino kommune har sendt inn dokumentasjon som viser at enkeltvedtak i fremtiden skal gjøres etter gjeldende retningslinjer. For å kunne fatte vedtak om fritak må to vilkår må være oppfylt for at skolen skal ha adgang til å gi fritak fra plikten til å ta nasjonale prøver: 1. Eleven får spesialundervisning jf. oppll. kapittel 5, eller særskilt språkopplæring jf. oppll Det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen til eleven. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Kautokeino kommune har sikret at skolene i kommunen skal fatte enkeltvedtak om fritak fra nasjonale prøver etter gjeldende retningslinjer.

11 5. Vedtak Kautokeino kommune har levert en rutinebeskrivelse for hvordan nasjonale prøver skal gjennomføres ved skolene i kommunen. Kautokeino kommune pålegges å levere rapport om gjennomføringen av nasjonale prøver høsten Erik Lysberg seniorrådgiver

12 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Varsel om tilsyn datert Brev fra Kautokeino kommune datert Data fra GSI og PAS Spørreskjema fra hver av skolene Enkeltvedtak om fritak med underliggende enkeltvedtak.