ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Ibestad kommune 5. desember 2016

2 Side 2 av 10 Innholdsfortegnelse Sammendrag Om tilsynet med Ibestad kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Temaet for og formålet med tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet Rettslige vilkår Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger vedrørende vedtakene om dispensasjon Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Videre saksgang... 9

3 Side 3 av 10 Sammendrag Dette er en endelig rapport etter Fylkesmannens tilsyn med Ibestad kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har undersøkt barnehagemyndighetens etterlevelse av forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at ovennevnte forskrift er endret etter at varsel ble sendt ut. Ny forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1, jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd trådte i kraft Det er ikke lenger anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet. Det vil i det følgende kun henvises til ny forskrift, «Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder». Som nevnt i den foreløpige tilsynsrapporten har Fylkesmannen avdekket ett lovbrudd ved tilsynet: Ibestad kommune som barnehagemyndighet etterlever ikke forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Videre er ikke avgjørelsene om dispensasjon fra utdanningskravet i tråd med forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. kapittel V til VI. Siden Fylkesmannen har avdekket lovbrudd, inneholder denne endelige rapporten forhåndsvarsel om enkeltvedtak med pålegg om retting av lovbruddene, se rapportens punkt 3 og 4. Ibestad kommune som barnehagemyndighet har ikke innsendt uttalelse til den foreløpige tilsynsrapporten av

4 Side 4 av Om tilsynet med Ibestad kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannens fører tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. Etter kommuneloven kapittel 10 A og barnehageloven 9 første ledd fører Fylkesmannen tilsyn med om kommunen, i kraft av å være barnehagemyndighet, utfører de oppgaver den er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig vilkår ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd. Dette gjøres uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne lov som er brutt. 1.2 Temaet for og formålet med tilsynet Fylkesmannen varslet tilsyn med forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd. Som nevnt i sammendraget gjør Fylkesmannen oppmerksom på at ovennevnte forskrift er endret etter at varsel ble sendt ut. Ny forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1, jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd trådte i kraft Det er nå ikke lenger anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet. Vi vil derfor i det følgende kun henvise til ny forskrift, «Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder», heretter omtalt som forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav. I forbindelse med tilsynet ble det undersøkt hvordan barnehagemyndigheten behandler søknader om midlertidig dispensasjon etter forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav jf. 1 jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd samt de regler om enkeltvedtak som følger av forvaltningsloven kapittel IV til VI. Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke lovforståelsen til barnehagemyndigheten i Ibestad kommune vedrørende forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav.

5 Side 5 av Om gjennomføringen av tilsynet Tilsynet med Ibestad kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen har fremlagt dokumentasjon for Fylkesmannen, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på innsendt skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema fra barnehagemyndigheten Gjeldende organisasjonskart for Ibestad kommune Delegeringsreglement 2013, vedtatt av kommunestyret i sak 30/13 Fem vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet Kopi av utlyste stillinger I tillegg har Fylkesmannen foretatt en gjennomgang av årsmeldingene i BASIL per for barnehagene i Ibestad kommune. 2. Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 2.1 Rettslige vilkår Etter barnehageloven 17 andre ledd skal barnehagen ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer, eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan etter tredje ledd innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen, jf. 17 tredje ledd andre punktum. Pedagogiske ledere skal ha utdanning som barnehagelærer jf. barnehageloven 18. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. 18 annet ledd. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen, jf. 18 tredje ledd. Hensynet bak hovedreglene om utdanningskrav for daglige og pedagogiske ledere er å sikre at personalet har nødvendig kompetanse.

6 Side 6 av 10 Forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskrav for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, jf. forskriftens 1. Forutsetningene er at stillingen har vært offentlig utlyst, og at kvalifiserte søkere ikke har meldt seg. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for, skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge dispensasjon og eventuelt stille vilkår for innvilgelse. Avgjørelsen av om hvorvidt det skal gis dispensasjon er et enkeltvedtak, og skal dermed avgjøres på bakgrunn av de regler om enkeltvedtak som følger av forvaltningsloven kapittel IV til VI. Dette betyr blant annet at et enkeltvedtak om dispensasjon må inneholde det rettslige og faktiske grunnlaget for vedtaket. Vedtaket skal inneholde barnehagemyndighetens vurdering av de faktiske forhold som vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven 25. Videre følger det av forvaltningsloven 27 at vedtaket skal opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten ved klage og gi opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. 2.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger vedrørende vedtakene om dispensasjon Fylkesmannen har fått tilsendt Ibestad kommunes delegeringsreglement, vedtatt i kommunestyret i sak 30/13. punkt 2.1. Det fremkommer av reglementets punkt 10.3 at rådmannen har delegert avgjørelsesmyndighet etter barnehageloven til leder av oppvekst. Leder av oppvekst kan tildele sin kompetanse etter ovennevnte bestemmelser til andre tilsatte ved seksjonen. Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon på fem saker om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Videre har kommunen oversendt egenvurderingsskjema vedrørende barnehagemyndighetens lovforståelse og saksbehandling etter forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav. I tillegg har Fylkesmannen hentet ut årsmeldinger fra BASIL for barnehagene per Er barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon basert på en søknad om dispensasjon fra barnehageeier?

7 Side 7 av 10 Det er oppgitt i egenvurderingsskjema at søknader om dispensasjon gjøres muntlig på telefon av styrer. I tillegg kommer det frem at det kan være samme person i ulike roller som søker om dispensasjon og behandler søknaden. Forskrift om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet jf. 1 gir barnehageeier rett til å søke om dispensasjon fra utdanningskravet. Fylkesmannen mener at de ulovfestede kravene til forsvarlig saksbehandling tilsier at eventuelle muntlige søknader må nedtegnes skriftlig, se også forvaltningsloven 11d. Foretar barnehagemyndigheten en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten har innvilget søknader om dispensasjon fra utdanningskravet uten at det fremkommer at de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for er vurdert, slik det er krav om i forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav, jf. forskriftens 1 og forvaltningsloven 24 og 25. I henhold til forvaltningsloven 25 skal de faktiske forhold som vedtaket bygger på nevnes. Det er ikke nødvendigvis krav om en lang og detaljert fremstilling, men begrunnelsen skal gjøre det mulig å undersøke innen rimelige grenser om saksbehandlingen har vært korrekt og betryggende. Begrunnelsen bør være skrevet på en måte som gjør at partene kan se hva barnehagemyndigheten har lagt avgjørende vekt på i vurderingen av dispensasjon. Følger barnehagemyndigheten forvaltningslovens regler ved avgjørelse om dispensasjon fra utdanningskravet? Det vises til det som allerede er nevnt ovenfor vedrørende forvaltningslovens 25 om begrunnelsens innhold. Forvaltningsloven 27 tredje ledd stiller krav om at vedtaket skal inneholde opplysninger om blant annet om klageadgang, klagefrist og klageinstans. I egenvurderingsskjemaet er det opplyst at kommunens vedtak ikke inneholder disse opplysningene, noe som også fremkommer av mottatte vedtak om dispensasjon. Kontrollerer barnehagemyndigheten at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet?

8 Side 8 av 10 Fylkesmannen har mottatt fire utlysningstekster med søknadsfrist , , og samt følgende fem vedtak der det er innvilget dispensasjon: en dispensasjon som gjelder f.o.m og ut barnehageåret 2012/2013 en dispensasjon som gjelder f.o.m t.o.m en dispensasjon som gjelder f.o.m og ut barnehageåret 2012/2013 to dispensasjoner som gjelder f.o.m t.o.m Fylkesmannen kan ikke se at det er sammenheng mellom dato for utlysing av stillingene og dato for innvilget dispensasjon. Det fremkommer dermed ikke at barnehagemyndigheten har foretatt en vurdering av om stillingen har vært utlyst, slik det er krav om i forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav. Er barnehagemyndighetens avgjørelser om dispensasjon fra utdanningskravet gjeldende i inntil ett år? Barnehagemyndigheten har i de to siste vedtakene innvilget dispensasjon for mer enn ett år av gangen. I begge avgjørelsene er det innvilget dispensasjon for tidsrommet Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har konkludert med at Ibestad kommunes behandling av dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere ikke er i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Avgjørelsene om dispensasjon er heller ikke i tråd med forvaltningslovens krav til begrunnelse av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven kapittel V jf Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har konstatert lovbrudd i punkt 2.3 ovenfor jf. funn som fremkommer i punkt 2.2. I denne endelige tilsynsrapporten gis Ibestad kommune frist for å rette lovbruddene, jf. barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d. Frist for retting er Barnehagemyndigeten må innen utløpet av fristen sende Fylkesmannen en redegjørelse for hvordan lovbruddene er rettet. Denne redegjørelsen må

9 Side 9 av 10 suppleres ved at barnehagemyndigheten oversender dokumentasjon i forbindelse med neste vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløpet av fristen: Ibestad kommunes saksbehandling av dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogiske ledere skal være i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, samt forvaltningsloven. Pålegget innebærer at: Barnehagemyndigheten må legge til grunn riktig forståelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder ved behandlingen av dispensasjonssøknader. Det betyr at: o barnehagemyndigheten skal, etter søknad fra barnehageeier, vurdere om det kan gis dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år av gangen o stillingen skal ha vært offentlig utlyst o barnehagemyndigheten skal i hvert tilfelle foreta en konkret vurdering av de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for, og vurdere om det skal stilles vilkår for å gi dispensasjon Barnehagemyndigetens vurdering av om det skal gis dispensasjon er et enkeltvedtak, og må følge forvaltningslovens regler om enkeltvedtak jf. kapittel IV til VI. Dette innebærer at: o barnehagemyndigheten skal vurdere de faktiske forhold opp mot de rettslige krav i barnehageloven og forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav o vedtakene må inneholde opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage samt opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter o søknadene om dispensasjon må nedtegnes skriftlig 4. Videre saksgang Dersom lovbruddene ikke blir retten innen fristen som er fastsatt i punkt 3 ovenfor, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting er et enkeltvedtak og vil kunne påklages etter forvaltningslovens kapittel VI.

10 Side 10 av 10 Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Fra Fylkesmannen deltok rådgiver Tine Margrethe Brun Henriksen og seniorrådgiver Solveig Bjørn med sistnevnte som tilsynsleder. Solveig Bjørn tilsynsleder Tine Margrethe Brun Henriksen rådgiver