ENDELEG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskot til godkjente ikkje-kommunale barnehager Krav til sakshandsaming Vaksdal kommune
1. Innleiing Rapporten er utarbeida etter tilsyn med Vaksdal kommune. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet er gjort ved å vurdere kommunen sitt vedtak om kommunalt tilskot opp mot lovkrava. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemynde, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemynde er tilsyn med dei lovpålagte oppgåvene, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemynde er utøving av mynde, og skjer i samsvar med reglane om dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal ha eit ope preg, det skal vere likebehandling og tilsynet skal vere mogleg å prøve i ettertid, og vere effektivt. I dei tilfella Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er forvaltningslova eller barnehagelova med forskrifter som er brote. 3. Tema for tilsyn Tilsynet skal undersøkje om kommunen som barnehagemynde etterlever dei rettslege krava som er sett når det gjeld å fatte vedtak om tilskot til godkjende ikkje-kommunale barnehagar, jf barnehagelova med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskot til ikkje-kommunale barnehagar (tilskotforskrifta), og forvaltningslova. Tema er valt ut fordi utrekninga av det kommunale tilskotet etter barnehagelova 14 er eit utfordrande område både for kommuner og barnehageeigarar. Utmåling av tilskot har store konsekvensar for ikkje-kommunale barnehagar. Det er ikkje alle barnehagar som har tilgang til den same kunnskapen som kommunane har, og det er viktig at vedtaka vert skrivne på ein måte som gjer at mottakarane kan forstå tildelinga av det kommunale tilskotet. For å sikre tryggleiken til barnehagane må kommunane etterleve sakshandsamingsregler i lov og forskrift når dei fatter vedtak om tilskot. Forvaltningslova gir fleire reglar om sakshandsaming for offentlig organ. Formålet med forvaltningslova er i første omgang å leggje til rette for trygg sakshandsaming i forvaltninga. Fylkesmannen vurderer at det er grunnlag for å sjå på kommunane sine vedtak om tilskot. 4. Rettsleg krav Barnehagelova 14 viser kommunane si finansieringsplikt til ikkje-kommunale barnehagar. Lova gir heimel til «forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskot til ikke-kommunale barnehagar». Formålet med forskrifta er å syte for at godkjende ikkjekommunale barnehagar blir behandla likeverdig med dei kommunale barnehagane ved tildeling av kommunalt tilskot etter forskrifta. Etter tilskotforskrifta 7 skal den årlige rapporteringa 15. desember gje grunnlag for utmålinga av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar året etter. I tilskotforskrifta 8 første ledd heter det at «kommunen én gang per år skal fatte vedtak om tilskot til ikke-kommunale barnehagar i samsvar med 4 og 5». Tilskotforskrifta 4 og 5 gir heimel til korleis kommunen skal utmåle tilskot til driftskostnader og
kapitalkostnader. Det årlige vedtaket om tilskot til ikkje-kommunale barnehagar etter 4 og 5, utmåler tilskot for eitt år om gongen, dersom ikkje kommunen i lokale retningsliner har innført fleire teljetidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. Kommunen si tildeling av tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er eit enkeltvedtak jf. forvaltningslova 2 fyrste ledd bokstav b, sjå også tilskotforskrifta 12. Kommunen si tildeling av tilskot etter barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift vert supplert av reglane i forvaltningslova. Når kommunen gjev tilskot i vedtak, må forvaltningslova sine reglar i kapittel V «om vedtaket. ( 23-27b)» følgjast. Dette stiller mellom anna krav til at vedtaket er grunngjeve og at det blir vist til dei reglar som vedtaket byggjer på, med mindre parten kjenner reglane, og at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærare framgangsmåte ved klage er nemnd. Vi vil kome tilbake til disse krava under punkt 8 i rapporten. Kommunen si generelle plikt til dokumentasjon følgjer av 2 i tilskotforskrifta. I alle faser av sakshandsaminga skal kommunen grunngi og dokumentere tilstrekkelig til at barnehagen kan vurdere om forskrifta sine regler er følgde. Forvaltningslova stiller krav til at ei sak skal være så godt opplyst som mogleg, og at grunngjevinga skal setje parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen på ein god og forståelig måte i vedtaka viser korleis utrekninga av tilskotet er gjort. 5. Om gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjort ved at Fylkesmannen har henta inn skriftlig utgreiing og dokumentasjon frå kommunen, og vurdert dette opp mot dei sakshandsamingsreglane som gjeld når kommunane gjer enkeltvedtak om tilskot. Fylkesmannen gjer merksam på at han i dette tilsynet ikkje har vurdert om utrekninga av tilskotet som kjem fram i vedtaka er riktige. Fylkesmannen har ikkje kontrollert utrekninga av kommunale satsar eller dei data frå barnehagane som kommunen har brukt satsane på. Lokale retningsliner er berre brukt som bakgrunnsinformasjon om kommunen sitt tilskotssystem, og Fylkesmannen har ikkje vurdert om desse er i samsvar med lovkrava. Konklusjonane i tilsynet har sitt grunnlag i eit gitt kjeldemateriale og er gjort med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Det er difor ikkje sikkert at alle lovbrot er avdekka. 6. Gongen i tilsynet Kommunen fekk varsel om tilsyn med krav om innsending av dokumentasjon datert 13.august 2014 Fylkesmannen mottok dokumentasjon frå kommunen 2. september 2014. Fylkesmannen sendte førebels tilsynsrapport til kommunen med frist for eventuelle innspel samt varsel om pålegg om retting. Fylkesmannen fikk tilbakemelding frå kommunen i brev av 23. oktober 2014. Kommunen påpekte ein inkurie i den førebelse rapporten 7. Dokumentasjon I varsel om tilsyn bad Fylkesmannen Vaksdal kommune om å sende inn vedtak om tilskot til dei ikkje-kommunale barnehagane for 2014, jf. tilskotforskriften 4, 5 og 8. Det var vedtak fatta på bakgrunn av årsmeldingane per 15.12.13 som ble etterspurd. Fylkesmannen ba også om dokument som følgjer med vedtaka. Fylkesmannen bad og kommunen om å gi ein kort skriftlig orientering om praksis på området (tid på året det blir fattet vedtak, eventuelle årshjul, lokale retningsliner osv.)
Følgjande dokumentasjon ble lagt fram for tilsynet: Svar på varsel om tilsyn i brev av 2. september 2014 Kommunalt tilskot til Dagros Barnehage av 14. mai 2014 Svar frå Vaksdal kommune av 23. oktober 2014 på førebels rapport 8. Fylkesmannen sine vurderingar av dokumentasjon Grunngjeving og dokumentasjon Det følgjer av forvaltningslova 24 at «Enkeltvedtak skal grunngis». Vidare har 25 i forvaltningslova reglar om kva grunngjevinga skal innehalde. Ei grunngjeving betyr at parten får ei utgreiing om vedtaket. Formålet med kravet til grunngjeving er mellom anna at mottakaren av vedtaket vert sett i stand til å forstå kvifor det er fatta vedtak, at vedtaket er riktig, og at mottakaren har høve til å vurdere klagesak. I tilskotforskrifta 2 er kommunen også gitt ei særskild dokumentasjonsplikt når han tildeler tilskot. Kommunen har ei plikt til å dokumentere at kvar tildeling av tilskot til ordinær drift, jf. 3, til ikkje-kommunale barnehagar skjer i samsvar med forskrifta. Etter tilskotforskrifta 3 omfattar «Kostnader til ordinær drift driftskostnader, kapitalkostander og administrasjonskostnader». Det følgjer vidare av forskrifta 4 fjerde ledd at «kommuner som ikke har kommunale ordinære barnehagar, familiebarnehager eller opne barnehager, skal benytte nasjonale gjennomsnittssatser for tilskudd til driftskostnader fastsatt av departementet ved beregning av tilskudd til driftskostnader til ikke- kommunale barnehager» Av forskrifta 5 andre ledd følgjer det at «Kommunen velger om den vil gi tilskuddet ut i frå gjennomsnittlige kapitalkostnader per heltidsplass i egne tilsvarende kommunale barnehager, eller om den vil benytte nasjonale gjennomsnittssatser for kapitaltilskudd fastsatt av departementet» Vaksdal kommune gir i vedtaket opplysningar om at han har teke utgangspunkt i nasjonale tilskotssatsar fordi kommunen ikkje har kommunale barnehagar som kan samanliknast med Dagros. I vedtaket gir kommunen også opplysningar om reglene for å melde frå ved driftsendringar, jf. tilskotforskrifta 4. Vaksdal kommune opplyser om at nasjonale tilskotssatsar for 2013 utgjer kr 154 300 for små born i familiebarnehage. Denne summen gjeld både nasjonal sats for drift og kapital. Det kjem ikkje fram i vedtaket kva beløp som utgjør tilskot til drift og kva som er kapitaltilskot. Vaksdal kommune har forklart at kommunen legg til grunn at barnehagen er kjent med satsane slik dei er fastsatt av Kunnskapsdepartementet. Spørsmålet er om kommunen lovlig kan leggje til grunn at den ikkje-kommunale barnehagen i Vaksdal er kjent med satsane for drift og kapital. Eigare av barnehagar er profesjonelle aktørar. Barnehageloven 7 tar opp barnehageeigar sitt ansvar. Her blir barnehageeigar sitt ansvar for å drive verksemda i samsvar med regelverket stadfesta. I dette ligg ein plikt til å halde seg oppdatert på dei lokale og sentrale krav som til ein kvar tid blir stilt til barnehagedrift. Regelverket for tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er imidlertid komplisert og forutsett ofte økonomisk kunnskap. Barnehagar er ulike når det gjeld eigarform, kunnskap og storleik. Fylkesmannen vurderer derfor at kommunen ikkje kan forutsette at den ikkje-kommunale barnehageeigaren forstår at summen i dette vedtaket gjeld begge tilskotssatsane. Viss barnehageeigar ikkje får tydelig informasjon om kva som ligg i satsen kommunen har brukt og korleis dette er rekna ut, vil
dette kunne påverke barnehagen sin muligheit til å klage på vedtaket. Dette gjør det vanskelig for barnehageeigar å få prøvd om dei har fått rett beløp for tilskot. Fylkesmannen vurderer at dette er eit brot på forvaltningslova 24 og dokumentasjonsplikta som følgjer av 2 i tilskotsforskrifta, når kommunen i vedtaket ikkje oppgir kva som er sats for drift og kva er kapitaltilskot. Det følgjer av forskrifta 7 at «eiere av ikke-kommunale barnehager skal 15. desember hvert år rapportere om antall barn, barnas alder og oppholdstid i barnehagen på skjema fastsatt av departementet». Vaksdal kommune skriv i vedtaket kva tidsperiode vedtaket gjeld for. Det kjem også fram at barnehagen berre har små born, men det kjem ikkje klart nok fram kvifor kommunen har teke utgangspunkt i dei aktuelle talla. Det kjem heller ikkje fram i vedtaket om det er rapporteringa 15. 12 som er grunnlaget for utmålinga av tilskot. Fylkesmannen vurderer at dette er eit brot på grunngjevingsplikten i forvaltningslova 24 og kommunen sin generelle dokumentasjonsplikt som følgjer av 2 i tilskotsforskrifta. Av forvaltningslova 25 følgjer det at «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal grunngjevinga også gjengi innholdet av reglene». Forvaltningsorganet som fattar eit vedtak skal med andre ord setje mottakaren av vedtaket i stand til forstå kvifor og korleis rettsreglane er brukt i saka. Dette betyr at kommunane i sine vedtak om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskot til ikkje- kommunale barnehagar må vise til barnehageloven og dei aktuelle reglane i tilskotforskrifta, med mindre ein kan leggje til grunn at barnehageeigarane er kjend med regelverket. Vaksdal kommune har vist til barnehagelova 14 i vedtaket. Det er positivt at lovheimelen er teke inn her. Det er imidlertid ikkje vist til tilskotforskrifta 4 eller 5 om tilskot til kapitalkostnader i sjølve vedtaket. Spørsmålet er igjen om ein kan leggje til grunn at dei ikkje-kommunale barnehagane i Vaksdal er kjend med dette regelverket, slik at det ikkje er naudsynt å vise til reglane. Barnehageeigarar driv barnehagar på vegne av samfunnet. Av barnehagelova 7 følgjer det ei plikt til å halde seg oppdatert på dei lokale og sentrale krav som til ei kvar tid er stilt til barnehagedrift. Det er imidlertid stor skilnad på dei ulike barnehageeigarane sin kunnskap om regelverk. For at kravet om å vise til reglane skal kunne fråvikast, må det være klart at barnehageeigar ikkje berre kjenner generelt til det regelsett som gjeld, men at han har detaljkunnskap om reglane. Regelverket for tilskot til ikkje-kommunale barnehagar er komplisert. Fylkesmannen vurderer det derfor som at det ikkje kan stilles krav om at alle barnehageeigarar har denne detaljkunnskapen om regelverket. Fylkesmannen vurderer det derfor som eit lovbrot på forvaltningslova 25 når kommunen ikkje viser til tilskotforskrifta 4 og 5 i vedtaket. Klage I forvaltningslova 27 tredje ledd er det gitt reglar om krav til innhaldet i kommunens underretning om vedtak. Det er mellom anna krav om at det gis opplysning om;
«klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se sakens dokumenter.» I vedtaket om tilskot greier Vaksdal kommune ut om klagerett, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage, jf. krav i forvaltningslova 27, 28 og 29. Det er såleis ikkje eit lovbrot her. 9. Kommunens tilbakemelding etter førebels tilsynsrapport. Som følgje av ein inkurie i Fylkesmannen sin førebelse rapport av 14. oktober 2014, kor det kunne synes som om Vaksdal og Vaksdal kommuner blei samanblanda i utgreiinga i rapporten, har Fylkesmannen utarbeida ein ny førebels rapport dagsett til 27. oktober 2014. Feilane er her retta opp. Den nye førebelse rapporten ble utarbeida etter at Vaksdal kommune hadde gitt sine kommentarer i brev av 23. oktober 2014, og på bakgrunn av tilbakemeldingene frå kommunen. Fylkesmannen har ikkje motteke kommentarar frå Vaksdal kommune etter dette. Frist for tilbakemelding ble satt til 14. november 2014. Fylkesmannen legg derfor til grunn at Vaksdal kommune ikkje har fleire kommentarar enn dei som blei gitt i brev av 23. oktober 2014. 9. Lovbrot som må utbetrast Vaksdal kommune må fatte eit vedtak om tilskot til ikkje kommunale barnehagar som oppfyller krava i forvaltningslova og barnehagelova 14 med tilhøyrande forskrift. Kommunen må sikre at han formulerar vedtak om kommunalt tilskot som: gir informasjon om kor mykje barnehagen får i driftstilskot og i kapaitaltilskot, jf. 2 i tilskotsforskrifta. gjer det klart kva tall vedtaket er basert på og kor talla er henta frå (Tal i årsmeldinga). viser til alle rettsreglane som vedtaket byggjer på i sjølve vedtaket. 10. Frist for retting og tilbakemelding Kommunen fekk tilsendt ny førebels tilsynsrapport 27. oktober 2014 med høve til å uttale seg om innhaldet i den, jf. forvaltningslova 16 om førehandsvarsling. Fylkesmannen har ikkje motteke kommentarar frå Vaksdal kommune på den nye førebelse rapporten kommune etter utløpet av fristen. For Fylkesmannen sitt tilsyn etter barnehagelova 14, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10A. Kommunelova 60 d uttalar: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet». Vaksdal kommune gis frist til 12. desember 2014 til å rette lovbrota som er konstatert i kapittel 9, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Vaksdal gi ei erklæring til Fylkesmannen om at forholda er retta, og korleis dei er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan 12. desember 2014, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. Marianne Svege Christian Spets Marte Bauge Tilsynsleiar rådgjevar rådgjevar