08.11.2011-DM Norges forskningsråds uttalelse til Kunnskapsdepartementet i forbindelse med den åpne høringen om ERA Framework - Erfaringer, anbefalinger og veivalg 1) Bakgrunn Den 13.09.2011 publiserte Kommisjonen en offentlig høring om ERA Framework med svarfrist den 30.11.2011. Målsettingen med høringen er å identifisere hindringer for å gjennomføre ERA og finne frem til tiltak og virkemidler som kan bidra til å utvikle et nytt europeisk forskningslandskap slik det er formulert i Visjon 2020 for ERA 1 og i Lisboatraktatens Artikkel 179 (1) hvor det heter: 1. The Union shall have the objective of strengthening its scientific and technological bases by achieving a European research area in which researchers, scientific knowledge and technology circulate freely, and encouraging it to become more competitive, including in its industry, while promoting all the research activities deemed necessary by virtue of other Chapters of the Treaties. Norge og norsk forskning har deltatt i utviklingen av ERA både gjennom rammeprogrammet og gjennom de mange randsoneaktivitetene som er etablert. Men nå er utfordringen å bygge et åpent og samarbeidende Europa innen forskning med tiltak og virkemidler langt ut over rammeprogrammets tema og virkemidler. Det skal utformes en policy både for europeisk nivå og for hvordan nasjonale programmer og forskningsaktiviteter kan knyttes opp mot europeisk samarbeid. Norge har deltatt i utviklingen av det grunnlaget som til nå er lagt for ERA, og assosierte land er inkludert både i Visjon 2020 for ERA og de prosessene som skal føre frem til et åpent forskningssamarbeid i Europa med fri flyt av kunnskap, forskning og innovasjon. Den europeiske dimensjonen og ERA er ikke lenger bare tematiserte programmer, men det setter også agendaen i mange nasjonale saker, nordisk samarbeid og en rekke av de internasjonale forskningssamarbeidene hvor Norge og forskningsrådet deltar. Høringen om ERA Framework knyttes opp mot de fem ERA-initiativene om mobilitet, infrastruktur, felles programmer, internasjonalt samarbeid og kunnskapsoverføring. Alle disse initiativene har en hel eller delvis innbyrdes sammenheng. Imidlertid oppfordres det i høringen også til at en gir mer vurderende innspill med utgangspunkt i høringens problemstillinger. Forskningsrådet har i denne omgang derfor lagt vekt på noen hovedområder knyttet til ERA-initiativene samt noen tverrgående problemstillinger bla. knyttet til erfaringer, hindringer og incentiver som det europeiske fellesskapet bør inviteres til å underlegge nærmere analyse. Med dette som utgangspunkt har vi følgende refleksjoner og anbefalinger knyttet til et nytt og solid forankret partnerskap i europeisk forskningssamarbeid: 2) Erfaringer fra det europeiske samarbeidet Forskningsrådet har skaffet seg viktig erfaring fra forskningssamarbeidet i Europa gjennom deltakelse i EUs rammeprogram og en rekke andre samarbeidsarenaer. Norge deltar i til sammen 41 ERA-NET og de to fellesprogrammene Eurostars og AAL, som representanter i State Representative Groups for hver av de fem felles teknologiinitiativene (JTI), som 1 2020 Vision for the European Research Area. Vedtatt av Ministerrådet den 02.12.2008 1
representanter i «Mirror Groups» i de mest relevante av de 33 Teknologiplattformene (ETP) samt i styringsutvalgene for ni av de ti igangsatte fellesprogrammene (JPI). Forskningsrådet er også deltaker i prosjektet ERA-learn som systematiserer erfaringene med felles utlysninger i ERA-NET. Viktig erfaring og påvirkningsmulighet tilfløt Forskningsrådet også gjennom administrerende direktørs deltakelse i panelet som midtveis-evaluerte 7. rammeprogram. I arbeidet med informasjon og mobilisering knyttet til utlysningen av midler i rammeprogrammene, får Forskningsrådet en utstrakt kontakt med det norske forskningssystemet og næringslivet. Dette gir innsikt i de erfaringer som forskerne møter i det daglige prosjektarbeidet. Slik erfaring er det viktig å videreformidle til Kommisjonen. De siste årene har dette dreid seg mye om behovet for forenklinger og Forskningsrådet har tatt dette opp flere ganger med Kommisjonen, noe som etter alt å dømme vil gi resultater i neste rammeprogram. 3) Forskere For ikke å tape i den globale konkurransen om de beste forskerne, og for å stimulere til ny kunnskap gjennom økt forskningssamarbeid mellom akademia, industri og på tvers av faggrenser, både nasjonalt og internasjonalt, bør Europa: Forenkle og harmonisere immigrasjonsprosedyrer, arbeidstillatelser, sosiale ytelser og pensjonsrettigheter for forskere og deres familie, spesielt fra tredje land. Legge til rette for fleksibel korttidsmobilitet og deltids-/kombinerte forskerstillinger (slik som de norske professor-2-stillinger) som instrument for kunnskapsoverføring og samarbeid på tvers av fag, sektorer og land. Dette bør innføres både i faste stillingsstrukturer og i stipendieordninger (Marie Curie Actions og andre europeiske og nasjonale finansieringsinstrumenter) og kombineres med undervisning for å styrke kunnskapstriangelet. Legge til rette for økt rekruttering av kvinner til ledende forskerstillinger for å utnytte deres ressurspotensiale og bidra til økt vitenskapelig kvalitet gjennom økt diversitet. Dersom Europa skal lykkes i å øke antall forskere er det også nødvendig å vurdere særlige incentiver for rekruttering av kvinner til forskerstillinger Gjøre Europa mer attraktivt for forskere fra andre deler av verden og utforme en integrert strategi for slik mobilitet. 4) Samhandling og tiltak på tvers av landegrenser Bedre utnyttelse av både humane og økonomiske ressurser innen forskning i Europa er sentralt i ERA. Nasjonale programmer, satsninger og institusjoner må i større grad samordne og samarbeide slik at en unngår dublering av forskning og bygger nettverksbaserte miljøer som faglig er i fremste rekke. Innen ERA bør en kunne vurdere virkemidler og tiltak langs flere akser, direkte samarbeid mellom institusjoner, men også felles initierte programmer. Når det gjelder felles programmer bør en fra norsk side slutte seg til anbefalingene i den omfattende rapporten som JPI-komiteen (GPC) nå har ferdigstilt, og som 25.10.11 ble oversendt ERAC. I tillegg bør en trekke frem fire forhold som kan være avgjørende for at ERA skal kunne utvikles gjennom JPI-samarbeidet: 2
Deltakende land bør via sin representasjon i JPI-styrene forplikte seg til å ta et nasjonalt koordineringsansvar. Dette ansvaret innebærer at nasjonalt finansierte aktiviteter som er relevante for kunnskapsproduksjon i forhold til JPI-ens strategiske forskningsagenda samordnes. Styremedlemmene må sikre en forpliktende finansiell deltakelse i JPI-utlysninger, gjerne gjennom øremerkede midler i statsbudsjettene slik det er blitt praktisert i JTIene Artemis og Eniac, samt i Eurostars. Formålet med Joint Programming er ikke minst å sikre kunnskapsgrunnlag for forvaltningen. Derfor bør styringsorganene i JPI-ene bidra aktivt til koblingen mellom forskere og sluttbrukere. Rammeverket for gjennomføringen av JPI-ene (JPI Framework conditions) bør bli noe mer forpliktende enn bare en frivillig veiledning. Et minimum av kjøreregler vil minske kompleksiteten og bidra til forenklet tilgang for de som skal levere forskningsog innovasjonsbidrag. Dersom ERA skal lykkes i å være et samlende fokus som åpner grenser, fjerner hindre og binder europeisk forskning sammen, må det også utvikles bedre faglig og tematisk fokus samtidig som en reduserer kompleksitet i antall programmer og virkemidler. Erfaringen synes å vise at det å fjerne et hinder i seg selv ikke er tilstrekkelig, det må også utvikles gode insentiv-strukturer, tiltak og oversiktlighet. På europeisk nivå vil dette særlig gjelde Horizon 2020 og samordningen med JPI og andre virkemidler i ERA. Kommisjonens rolle i JPI-ene vil materialiseres gjennom rammeprogrammet Horizon 2020 og det bør legges særlig vekt på følgende tre forhold: For det første at Horizon 2020 utlyser tema som er relevante for JPI-ene og samordner disse med JPI-ene på en måte som skaper forenkling, strategisk fokus og unngår fragmentering i ulike finansieringskilder. For det andre at ERA-Net videreutvikles til å bli vitale instrumenter for å underbygge JPI-samarbeidet. Dersom det utvikles en ny variant av ERA-NET, så bør dette bli så smidig at det reduserer behovet for å etablere de mer komplekse og tidkrevende samarbeidsformene som Art 185 krever. Kommisjonen kan bli likeverdig medlem av en JPI sammen med de deltakende landene ved bruk av Art.185 med styrerepresentasjon og direkte finansielt bidrag til JPI-utlysninger. Her har en gode erfaringer med modellen som praktiseres for Eurostars med en prosjektbasert toppfinansiering fra rammeprogrammet. 5) Forskningsinfrastrukturer Både ESFRI og JPI må være basert på at landene i Europa samarbeider og at målsettingene og tiltak under de fem ERA-initiativene ses i sammenheng og kan bidra til noen få sentrale hovedmål med tydelig fokus. Ulike samarbeidsformer må vurderes og variabel geometri legges til grunn når dette er mest hensiktsmessig. Dette sikrer at både medlemsland og assosierte land i Europa kan finne hverandre og realisere samarbeid der de har sammenfallende nasjonale prioriteringer. På denne måten kan en sikre både det fellesskapet som styrker den fremragende forskningen og det mangfoldet som fremmer bredden i det potensialet europeisk forskning skal omfatte. Det bør legges vekt på følgende når landskapet av europeiske infrastrukturer skal formes: 3
Krav til skarpere nasjonale prioriteringer fremover vil være en forutsetning for at felles infrastruktur utvikles i variabel geometri. Til dette formålet burde Strukturfondene, EIB og RSFF gjøres tilgjengelige på en enklere måte for medlemslandene for å finansiere nye eller oppgraderte europeiske forskningsinfrastrukturer. De nye europeiske forskningsinfrastrukturene bør etablere samarbeid med næringslivet og derigjennom synliggjøre og forsterke sin rolle i innovasjonsprosessene. Kommisjonens rolle bør fortsatt hovedsakelig være å finansiere transnasjonal tilgang til den beste forskningsinfrastrukturen i Europa. En mulighet for å styrke forskeres tilgang til den fremste forskningsinfrastrukturen er at EU gjennom sitt rammeprogram betaler en forholdsmessig andel av driftskostnadene for disse. e-infrastruktur er generisk infrastruktur og er et vesentlig element i videreutviklingen av ERA. Kommisjonen bør ta et styrket strategisk og finansielt grep på videreutvikling og investeringer i e-infrastruktur inkl. tungregnemaskiner, lagringsmaskiner, databaser og grid for lagring, samt tilgjengeliggjøring og utveksling av data i et økende felleseuropeisk og globalt samarbeid 6) Kunnskapsoverføring og kunnskapssirkulasjon Åpen tilgang til forskningsresultater og forskningsdata er avgjørende for å sikre fri flyt av kunnskap i det europeiske forskningsområdet. I dagens situasjon foreligger det ingen felles europeisk plattform for kunnskapsdeling og kunnskapssirkulasjon. Som eksempel kan nevnes at utnyttelse av innvilget patent til forskningsresultater og teknologi ikke er likt regulert i EUs medlemsland. Bred tilgang til forskningsresultater er også en forutsetning for forskningsbasert innovasjon og for næringslivets mulighet til å videreutvikle forskningsresultatene til varer og tjenester. Samarbeidet i ERA innebærer økt mobilitet på tvers av landegrenser og økt samarbeid mellom flere lands forskningsfinansierende institusjoner. Ved samarbeid om forskningsfinansiering mellom land finnes det i dag ikke et felles rammeverk eller felles betingelser for kunnskapsoverføring og IPR-håndtering. Disse spørsmålene må i dag løses ad hoc i den enkelte samarbeidsrelasjon. Fastsettelse av et sett med felles betingelser, til frivillig benyttelse, vil kunne bidra til en mer smidig, hurtigere og enhetlig håndtering av spørsmål om kunnskapsoverføring i forskningssamarbeidet og vil være et vesentlig bidrag til utvikling av ERA. ERACs arbeidsgruppe for kunnskapsoverføring (ERAC WG on Knowledge Transfer) har oversendt et innspill til ERAC om ERA- rammeverket. De norske representantene i ERAC WG har vært aktive bidragsytere i denne prosessen, og fra norsk side bør det gis tilslutning til ERAC WGs innspill og de anbefalingene som er inkludert i den rapporten. Innenfor et ERA-rammeverk må en derfor vurdere følgende: For å sikre tilgang til forskningsresultater bør prinsippet om Open Access innføres på bred basis både i Horizon 2020 og innenfor ERA. Tilgang til forskningsdata bør også sikres på tilsvarende måte. Det bør etableres minimumsbetingelser eller standardvilkår for kunnskapsoverføring i alle ERA-aktiviteter (Knowledge Transfer minimum conditions). Dette vil sikre bedre 4
flyt av finansiering, og sikre kunnskapsoverføring der utenlandske forskere utfører forskning for et land og/eller kvalifiseres til å motta nasjonal finansiering. Det bør fastsettes felles betingelser for IPR der forskningsfinansierende organisasjoner sammen finansierer FoU-aktiviteter. 7) ERAs internasjonale dimensjon Det strategiske forum for internasjonalt samarbeid (SFIC) er i ferd med å sluttføre arbeidet med et innspill til ERAC om ERA rammeverket. De norske representantene i SFIC har vært aktive bidragsytere i denne prosessen. Fra norsk side bør det gis tilslutning til SFICs innspill og de anbefalingene som er inkludert i den rapporten. Den vil om kort tid bli oversendt ERAC. Videre er det enkelte forhold som fra norsk side bør trekkes fram som vesentlige i utviklingen av den internasjonale dimensjonen ved ERA: Den internasjonale dimensjonen må bygges på en oppdatert forståelse av «European Added Value», slik at de tiltak og strategier som identifiseres og gjennomføres faktisk får verdiøkende effekter og ikke kun skaper et mer komplekst landskap. Den internasjonale strategien for europeisk forskning innen rammen av ERA bør bygge på et samarbeid med andre ERA-initiativ, særlig felles program (JPI), infrastruktur og mobilitet. Det er behov for å styrke det internasjonale samarbeidet for å møte de globale utfordringene. I denne sammenheng bør man fra norsk side framheve viktigheten av å utvikle og evaluere nye multilaterale modeller for internasjonalt samarbeid innen forskning og innovasjon. Det er behov for en mer omforent europeisk strategi for internasjonalt samarbeid, ikke minst når det gjelder horisontale dimensjoner som IPR og mobilitet. 8) Etablering, oppfølging og gjennomføring av nye partnerskap i ERA - Tverrgående tema og neste skritt Hindringer og incentiver Forskningsrådets har bred erfaringer fra ulike europeiske samarbeidsformer i ERA både når det gjelder forskningsprogrammer og arbeid med utvikling av policy på europeisk nivå. I denne sammenheng er det viktig å understreke at hindringer kan identifiseres på flere nivåer: nasjonalt, samarbeid på europeisk nivå, koordinering mellom nasjonalt og europeisk nivå og når det skal samarbeides på tvers av fag og forskningstradisjoner eller mellom ulike institusjoner og sektorer. Forskningsrådets deltakere har i denne prosessen observert at det ikke er identifisert hindringer som er av en slik karakter at de bør løses gjennom forordninger på Europeisk nivå. Her burde en kunne trekke ferm eksempler fra nordisk nivå hvor det initieres forskningssamarbeid om felles budsjetter, men uten at det er en egen nordisk lovgivning knyttet til tiltakene. Så langt synes de viktigste hindringene mellom de samarbeidende landene å være knyttet til: 5
Manglende felles strategier og lite koordinert livsløpssyklus for de deltakende nasjonale programmene og aktivitetene som ligger til grunn. Mangel på harmoniserte rutiner for utlysning, behandling og innvilgelse av søknader. Noen partnere i europeiske samarbeid har vært mest opptatt av å hegne om nasjonale systemer eller se disse som grunnlag for en felles europeisk modell, og har i mindre grad ansett regler og arbeidsformer i rammeprogrammet som mal. Manglende nasjonale midler for deltakelse i felles utlysninger og nasjonal medfinansiering Manglende felles strategi i EU for internasjonalt samarbeid. Flere av hindrene ligger på nasjonalt nivå og skyldes at nasjonale budsjetter er knyttet til en noe fragmentert programstruktur. Det har heller ikke vært tilstrekkelig nasjonale midler til større felles utlysninger eller oppfølging av nasjonal del av prosjekter som innvilges. I Forskningsrådets strategi for internasjonalt samarbeid er det lagt stor vekt på programmenes deltakelse i internasjonalt samarbeid og Forskningsrådets deltakelse i fellesprogrammer. En mer generell observasjon er at ERA-Net slik dette virkemidlet er utformet, synes å fungere best når vi har programmer som sammenfaller med tema i et ERA-Nettet og kan bidra med midler til felles utlysninger. Dette er også i samsvar med andre lands erfaringer. Forholdet til Strukturfondene Det er viktig også å knytte en kommentar til bruken av strukturfondene. Fra norsk side bør en være noe varsom med å uttale seg om EUs anvendelse av strukturfondsmidler. Derimot kan vi nevne at dersom EU velger å knytte bruken av disse midlene opp mot finansiering av ERArelaterte tiltak, så vil en fra norsk side kunne få aksept for at EØS-finansieringsmekanismene kan komplementere EUs midler. Dette vil i første rekke gjelde mottakerlandenes mulighet til å bruke denne type midler til å realisere investeringer i infrastruktur og tilgang til disse, samt disse landenes egeninnsats i samarbeidet rundt utviklingen av fellesprogrammer (JPI). Styringsforhold i ERA Det er en generell erfaring at ERAs utvikling går i faser som også omfatter en stadig mer kompleks og fragmentert struktur selv om intensjonen er det motsatte. På den ene siden er dette en vedvarende utfordring som ERA-samarbeidet må ta ytterst alvorlig, og sikre inkluderende og styringseffektive institusjoner og prosesser. På den annen side utfordrer dette nasjonale styringsformer og prioriteringer på en slik måte at tydeligere mål og veivalg må utvikles i en ERA-strategi både på nasjonalt og europeisk nivå. Et ERA med et økende tilfang av instrumenter og deltakelsesarenaer gir et økt behov for forskningspolitiske og strategiske vurderinger for å sikre at den samlede deltakelsen også er i tråd med nasjonale behov både på kort og lang sikt. En mer ambisiøs policy-mix ERA er gitt et nytt momentum innen rammen av prosessene med Europe 2020 hvor fokuset er gjenvinning av vekst og konkurransedyktighet. Men dette oppnås ikke uten at ERA kobles til andre politikkområder som mer direkte har virkninger på slike områder. Det er derfor behov for en bedre policy mix som inkluderer grensesnitt mot arbeidsmarkedspolitikk, konkurransepolitikk og lignende. Til dels er dette et ansvar som ligger på nasjonalt nivå, men ERA gir ikke optimale samfunnsøkonomiske gevinster og avkastning uten at dette blir vurdert. 6