Kunnskapsdepartementet Deres ref: deres ref Vår ref: vår ref 22.02.2017 Innspill til Organiseringsprosjektet - tverrgående IKT enhet Senter for IKT i utdanningen takker for anledningen til å komme med innspill til Organiseringsprosjektet. Vedlagt vårt innspill og vedlegg Med vennlig hilsen Senter for IKT i utdanningen Trond Ingebretsen Direktør www.iktsenteret.no post@iktsenteret.no // Telefon: 854 19 000 // Postadresse: Postboks 530, 9256 Tromsø // Orgnr. 994 615 203 Besøksadresse Tromsø: Killengreens gate 6 // Besøksadresse Oslo: Fridtjof Nansens plass 7
Digitaliseringens utfordringer i kunnskapssektorene Regjeringens forvaltningspolitikk henger sammen med digitalisering, og digitaliseringstiltak er et sentralt virkemiddel for forvaltningsutvikling. Regjeringens IKT-politikk tar utgangspunkt i de store og reelle utfordringene næringsliv og offentlig sektor står overfor når det gjelder produktivitet, omstilling og effektivisering og har i lys av dette to hovedmålsettinger: En brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning og verdiskaping og deltakelse for alle. I utdanningssektoren påvirker digitaliseringen kjerneoppgavene: Kvalitet og innhold i undervisning og læring, fornyelse av fagene og effektivisering av administrative prosesser. Konsekvensene av digitaliseringen er ny for alle, på alle nivåer, fra barnehage til universiteter og høyskoler. Digital Agenda (Meld. St. 27 2015-2016) peker på at: "Digital kompetanse, fra grunnopplæringen og gjennom alle faser i livet, skal styrkes for å sikre deltakelse og tillit til digitale løsninger." Fag Fordypning Forståelse (Meld. St. 28 2015-2016) fremhever at det er behov for å videreutvikle innholdet i digitale ferdigheter og samtidig legge økt vekt på digital teknologi som en integrert del av innholdet i fagene. I Kvalitetsmeldingen (Meld. St. 16 2016-2017) er regjeringens mål om digitalisering i høyere utdanning formulert slik: alle studenter skal møte aktiviserende og varierte lærings- og vurderingsformer der digitale muligheter utnyttes. Regjeringen forventer at institusjonene løfter utvikling av digitale løsninger til strategisk nivå og definerer mål og tiltak knyttet til digitalisering av læringsprosesser. Vi finner ingen grunn til å anta at Kunnskapsdepartementet har lavere forventninger til og svakere målsettinger for grunnopplæringen. De nasjonale målsettingene for digitalisering i grunnopplæringen og UH er høye. KD har en direkte styringslinje i UH-sektoren. I grunnopplæringen er KDs styringslinje indirekte. Det blir derfor en utfordring å omsette nasjonale, overordnede mål for IKT i utdanningen til lokalt initiert kvalitetsarbeid hos skole- og barnehageeier i kommuner og fylkeskommuner. 30. Januar 2017 kom Organiseringsprosjektets foreløpig siste notat. For delprosjekt 1 (grunnopplæringen) er det påfallende hvordan man uavhengig av modellvalg går inn for å samle myndighetsoppgaver og oppgaver utført for departementet, sammen med oppgaver som utføres for skole- og barnehageeier. På IKT-feltet er det et klart skille mellom oppgaver utført av og for departementet og oppgaver som utføres for skole- og barnehageeier. Det er selvsagt ingen motsetning i departementets og Utdanningsdirektoratets ønske om å integrere teknologi i fagene, arbeide med digitale ferdigheter, digitalisere eksamenssystemer m.m., og det å ha et synlig og tydelig tverrgående fagorgan med oppgaver knyttet til faglig premissgivning, rådgivning og brukerrettede tjenester, som understøtter sektorens digitalisering av utdanningstilbudet og utvikling av digital 1
kompetanse på flere forvaltningsnivå. En tverrgående IKT fagenhet vil være en garanti for at muligheter og utfordringer knyttet til digitalisering av utdanningssektoren ikke blir nedprioritert. Videre vil en tverrgående IKT fagenhet bidra til nødvendig digitalisering i Utdanningsdirektoratet og andre enheter et slikt organ vil ha grenseflater mot. KD ser etter det vi forstår ingen problemer med hvordan oppgaver av og for departementet utføres i dag (av KD selv og av Utdanningsdirektoratet). Departementets utfordring er å finne en effektiv og troverdig organisering av det virkemiddelapparatet som kommuner og fylkeskommuner etterspør. Og behovet er stort. Status for digitalisering i kommunesektoren er fremdeles at vi har åpenbare behov for løsninger, begrenset med kompetanse og at hver enkelt kommune er for liten til å løse problemene selv, sa Inger Østensjø (områdedirektør i KS for forsking, innovasjon og digitalisering) under KS-strategikonferansen på Sola 14. februar 2017. Organiseringsprosjektet burde ha som målsetting å sikre at man hos barnehage- og skoleeiere realiserer store gevinster ved å utnytte IKT bedre i både administrative prosesser, i læring og i fagfornyelsen. Det er uutnyttede synergier å hente mellom nivåene i utdanningsløpet, som krever et helhetssyn på digitaliseringen. Men dette gjøres ikke ved å slå sammen rollen som strategisk og politisk premissgiver med rollen som rådgiver, veileder og tjenesteleverandør overfor barnehage- og skoleeier. Vi vil i det følgende argumentere for en egen tverrgående IKT-enhet som har barnehage- og skoleeiere som primærmålgruppe, og som skal være en del av departementets virkemiddelapparat for å løse utdanningssektorens utfordringer i møte med digitaliseringen. En tverrgående IKT-enhet vil sikre utdanningssektoren kapasitet og kompetanse Utfordringene for IKT i grunnopplæringen er best tjent med en egen slagkraftig IKT-enhet med nødvendige virkemidler for å bidra til å implementere strategien i regjeringens mål om digitalisering. Enheten vil være tverrgående ved at den fokuserer på alle sider ved digitaliseringen: læringskvalitet, fagfornyelse, infrastruktur og effektivitet i administrative prosesser. En robust, tverrgående IKT-enhet har en samfunnsoppgave og et nedslagsfelt som er velegnet til å sikre gevinster og effektivitet. Enheten vil kunne gjøre en målrettet innsats for å bygge kapasitet hos barnehage- og skoleeierne. Den vil fungere som en katalysator og pådriver i grunnopplæringens digitalisering, og vil ha fleksibilitet til å bistå med å bygge kompetanse på tvers av forvaltningsnivåene. En tverrgående IKT-enhet vil kunne: Bidra til og rådgi om oppfølging av digitaliseringsrundskriv, personvern-forordninger, standardisering, m.m. på tvers av sektorer, forvaltningsnivå og etater Sikre raskere spredning av «beste digitale praksis» mellom sektorene og innad i respektive sektorer, uten at dette oppfattes som pålegg fra sentrale myndigheter. 2
Bidra til effektiv gjennomføring av en nasjonal styrt koordinering og oppfølging av tiltak rettet mot lærerutdanningene både som målgruppe og innsatsområde/virkemiddel i de nasjonale strategiene Sikre effektiv og tverrfaglig rådgivning, samt bidra med hjelp til skoleeiere og barnehageeiere som ikke har ressurser eller egen kompetanse til å oppfylle kravene forankret i lov og forskrift Bidra til samspill med utviklere av digitale læringsressurser Sikre målrettet og brukerorientert utdanningsveiledning rettet mot unge gjennom videreføring og videreutvikling av utdanning.no med tilhørende verktøy Synliggjøre at digitaliseringen er prioritert i utdanningssektoren og sikre et kontinuerlig fokus på digitaliseringen Organisasjonen vil også være rustet til å ta i mot og utføre andre relaterte oppgaver ved behov. Skoleeierne i kommunene er tydelige på at de ønsker et nasjonalt fagorgan som kan støtte sektorene i arbeidet med digitaliseringens utfordringer, se vedlegg 1. Dette forslaget understøtter kriteriene og føringene satt av Kunnskapsdepartementet for reorganisering av kunnskapssektoren, samt føringer gitt i Digital Agenda. Hvem bør med i en tverrgående IKT-enhet og hvorfor? En tverrgående IKT-enhet bør opprettes ved å fusjonere Norgesuniversitetet og Senter for IKT i utdanningen. Enheten bør ha barnehage, grunnopplæring og lærerutdanningene som hovedmålgrupper. Et slikt fagorgan vil kunne styrke og videreutvikle Senterets oppgaveportefølje, som monitorering og etablering av kunnskapsgrunnlag, tjenesteleveranse innenfor digital utdannings-, yrkes- og karriereveiledning, utvikling av digital kompetanse, veiledning og rådgivning innenfor infrastruktur og administrativ IKT, innovasjon i sektorene og pedagogisk bruk av IKT i undervisning og læring. Senterets oppgaveportefølje har støttet opp under intensjonene i Digital Agenda om at staten skal ta et større ansvar overfor kommunene på digitaliseringsområdet. Senteret har på etterspørsel fra miljøer innenfor ulike lærerutdanninger utviklet et forslag for rammeverk for Profesjonsfaglig digital kompetanse. Dette rammeverket operasjonaliserer bl.a. lærerens kunnskap, ferdigheter og kompetanse til å utnytte digitale verktøy, medier og ressurser på en hensiktsmessig måte i sin yrkesutøvelse. For å kunne nå departementets mål for grunnopplæringen er det viktig å få profesjonsfaglig digital kompetanse integrert i lærerutdanningen og i skolen. Norgesuniversitetet leverer i dag tjenester og veiledning til sine brukergrupper. Det er likhetstrekk mellom det de to sentrene leverer, og behovet i de to sektorene. Flere av tjenestene leveres på områder hvor det i dag ikke finnes et kommersielt marked. NUV har også 3
kompetanse og erfaring i å utvikle digitale tjenester som sektorene har tatt i bruk og som møter et behov. NUV har vist evne til å skape innovative tjenester for sektoren, og prøve dem ut i stor og liten skala. Ved en fusjon med Senter for IKT i utdanningen kan NUV spisse sine virkemidler overfor lærerutdanningen og bidra til økt profesjonsfaglig digital kompetanse. Samtidig vil fusjonen føre til en effektivisering og samordning på de feltene der de to enhetene har overlappende aktiviteter. I tillegg vil fusjonen sikre arbeidsplasser og et tverrgående fagmiljø i Tromsø, samt at Tromsø fortsatt vil ha hovedkontoret lokalisert der. Stor-Direktorat stopper digitalisering av utdanningssektoren Vi er av den oppfatning at den foreslåtte modell 1 under delprosjekt 1 vil bygge ned sektorens digitale kapasitet og kompetanse, bl.a. på grunn av den store bredden i oppgaveporteføljen. Det fortoner seg ikke som en hensiktsmessig løsning, gitt de digitaliseringsutfordringer utdanningssektoren står overfor. Utdanningsdirektoratet (også med Kompetanse Norge innfusjonert), må også bygge digital kompetanse, og har viktige oppgaver med å utvikle PAS/PGS, integrere digital kompetanse i fagene, samt sikre at nye læringsmål utnytter IKT til det beste for eleven, m.m. En tverrgående enhet vil være et viktig virkemiddel for å sikre at skolene opparbeider seg tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de sentrale pålegg og retningslinjer. Foreslåtte modeller vil minske både kapasitet og kompetanse til å støtte lokale barnehage- og skoleeiere og lærerutdanningene i deres digitale kompetansebygging og deres evne til å håndtere den generelle digitaliseringen. Den kommende nasjonale strategien for IKT i grunnopplæringen vil ikke ha et slagkraftig virkemiddelapparat. Manglende trykk og kapasitetsbygging fra statlig hold vil kunne medføre svak kvalitetsutvikling i utdanningene og betydelig risiko for manglende effektivisering av sektorene. En fusjonering av Utdanningsdirektoratet og et robust kompetansemiljø som er satt sammen av nødvendige spisskompetanser, vil senke kvaliteten på støttefunksjonene og evnen til å håndtere komplekse og sammensatte digitaliseringsutfordringer. Alle fusjoner er meget krevende, og kun et fåtall lykkes. Kompleksiteten øker med antall enheter og personer involvert. Vi vil vurdere risikoen knyttet til etablering av et Stor-Direktorat til å være meget høy. Risikoen ved etablering av modell 2 og 3 vurderes som enda større, da disse legger opp til en ytterligere pulverisering av Senterets IKT-kompetanse og kapasitet. Se vedlegg 2. 4
5
Vedlegg 1 - Skoleeiere ønsker støtte fra et nasjonalt fagorgan Senter for IKT i utdanningen gjennomført en undersøkelse for å innhente informasjon om skoleeiere/skoleledere på kommunenivå. Ipsos har spurt et representativt utvalg av 102 skoleeiere (skolesjef eller tilsvarende) om hvilken type institusjon som de ønsker å søke hjelp hos for å håndtere behovet for digital kompetanse (svaralternativene ble lest opp i tilfeldig rekkefølge i telefonintervjuet): Ipsos-undersøkelsen viser også at hele 77 % av skoleeiere mener at deres skoler trenger å utvikle mer kompetanse på strategisk og pedagogisk bruk av IKT.
Vedlegg 2 - Risikobetraktninger Alle fusjoner er meget krevende, og kun et fåtall lykkes. Kompleksiteten øker av erfaring tilnærmet eksponentielt ved antall enheter og personer involvert. Alle fusjoner og omorganiseringer har relativt stor risiko knyttet til deg. Følgende (undersøkelser hovedsakelig privat sektor)) belyser dette 1 : Tall fra KPMG sier at 83% av alle fusjoner og oppkjøp feiler. Ser man nærmere på tallene, viser disse til at ikke bare feiler sammenslåingene når det kommer til å levere forventet verdi, men hele 53% av sammenslåingene destruerer verdi. Dette understøttes av en undersøkelse utført av BCG som viser til at hele 64% av transaksjoner destruerer verdi. En studie utført av Bain sier at 70% av alle transaksjoner ikke klarer å gi en økt verdi for selskapets aksjonærer. Hay Group har gjort en tilsvarende undersøkelse for Europa og konkluderer med at 90% av alle transaksjoner ikke når forespeilet gevinst. Selv om disse eksemplene i stor grad knyttet seg til privat sektor, vil også offentlige fusjoner kunne evalueres med hensyn på om de har gitt ønsket effekt, da alle fusjoner helst bør realisere en eller annen form for produktivitetsgevinst. Hvis man ikke får mer ut av ressursene ved å slå sammen, bør man la være. Vi vil under vurdere risikoen knyttet til etablering av en robust, operativ og oversiktlig «tverrgående IKT enhet» med utgangspunkt i mandatene til Norgesuniversitetet og Senter for IKT i utdanningen, samt tillagt ansvar for innsatser innenfor kompetanseområdet i IKT-strategi for UH-sektoren. Dernest vil vi vurdere risikoen knyttet til etablering av et «Stor-direktorat 2». Senterets risikovurdering knyttet til etablering av en tverrgående enhet for IKT. En fusjon mellom Norges Universitetet og Senter for IKT i utdanningen vurderes til å ha en relativt lav operasjonell risiko. Begge organisasjoner har ansatte i Oslo og Tromsø, og begge organisasjoner har hovedkontor i Tromsø. Oppgavene er i stor grad komplementære, og kompetanseprofilen på de ansatte relativt lik. Det vil også i en slik fusjon bli redusert produktivitet under fusjonen og en tid etter, likevel skiller denne fusjonen seg fra etablering av et «Stordirektorat». I denne fusjonen skal oppgaver videreføres, mens det i etablering av et Stordirektorat skal IKT-kompetansen integreres i alle eksisterende arbeidsprosesser. Det er svært krevende å integrere enkeltpersoner med spiss kompetanse på IKT inn i etablerte arbeidsprosesser som baserer seg på andre kompetanser. Senterets risikovurdering knyttet til etablering av et stordirektorat. Risikoen knyttet til å etablere et «Stor-Direktorat» vurderes til å være meget høy. Risikoen ved etablering av modell 2 og 3 vurderes om enda større, da disse legger opp til en ytterligere pulverisering av senterets IKT-kompetanse og kapasitet. Tabellen og risikoanalysen under er ikke komplett, men gir et bilde av de risikofaktorene vi har identifisert pr nå. «Konsekvens» er definert som manglende måloppnåelse ved fusjon, ref. kriterier satt opp 3. 1 http://www.coregroup.no/2013/08/fusjoner-og-oppkjop-en-risikosport/ 2 Modell 1 fra delprosjekt 1 underlag fra Organiseringsprosjektets utspill av 30.1.2017: https://www.regjeringen.no/contentassets/fbe607fc4ecf47018999f50daa7cb9a1/vedlegg-til-brev-til-virksomhetene---januar-2017.pdf 3 Det er Senter for IKT sin anbefaling at det utarbeides et langt klarere gevinstbilde for hva man ønsker å oppnå med etablering av et «Stordirektoratet». Da vil også risikoanalysen bli mer detaljert og presis.
Nr. Risikofaktor Konsekvens hvis risiko inntreffer Sannsynlighet for at risiko inntreffer Senter for IKT i utdanningen desember 2016 Side 2 av 15
Nr. Risikofaktor Konsekvens hvis risiko inntreffer Sannsynlighet for at risiko inntreffer 1 Nedprioritering, kapasitetsnedbygging og svakere evne til å være pådriver for å styrke sektorenes digitale kompetanse, arbeidet ned digitale ferdigheter og pådriveransvaret for bedre infrastruktur i sektoren 1 Produktivitetstap, både i varighet og omfang vil drastisk redusere evnen til å levere på store oppgaver som f.eks. revidering av læreplanene 2 Utfordringer knyttet til å slå sammen tre kulturer for å skape en ny felles brukerorientert, kunnskapsbasert og leveranseorientert kultur. Manglende integrasjon av de tre organisasjonene kan føre til uproduktive subgrupper og unødvendig byråkratisering av tjenesteutvikling og beslutninger. 3 Lokale protester og lokal støy pga. flytting av arbeidsplasser/hovedkontor og/eller oppfattet nedgradering av lokasjon knyttet til Tromsø 4 Personaladministrative utfordringer/ innplassering/omstillingsavtale/jus 6 Større driftsmessige forstyrrelser i kritisk infrastruktur/basistjenester knyttet til re-organisering 7 Fortsatt uavklaret arbeidsdeling (ref. Evaluering av Utdanningsdirektoratet 4 ) mellom KD og den fusjonerte enheten ikke avklart middels Middels Middels Middels/Lav Middels Lav/middels Middels 4 https://www.difi.no/rapport/2015/10/evaluering-av-utdanningsdirektoratet Senter for IKT i utdanningen desember 2016 Side 3 av 15
Nr. Risikofaktor Konsekvens hvis risiko inntreffer Sannsynlighet for at risiko inntreffer 7 Redusert fleksibilitet for utdanningsbyråkratiet ved at tiltak som ikke passer inn under «direktoratsoppgaver» blir vanskeligere å gjennomføre Middels/ Ved «å legge alle eggene i en kurv» reduserer KD sin handlefrihet i forhold til hvordan og hvor oppgaver kan løses. En hver fusjon og større omstilling har synlige og skjulte kostnader. Etablering av et «Stor-Direktorat» vil være kostnadskrevende å gjennomføre med bl.a. kostnader knyttet til: Produktivitetstap, relokalisering og leiekontrakter, administrative tilpasninger, m.m. Erfaringstall fra NAV-fusjonen la til grunn en omstillings kostand på mellom 15.000 og 20.000 kroner (2006 kroner) pr. ansatt knyttet til selve etableringen. Senter for IKT i utdanningen desember 2016 Side 4 av 15