STRUKTUR INNENFOR HJEMMETJENESTEN Arkivsaksnr.: 09/44406 Saksframlegg ::: Sett inn innstillingen under denne linja Forslag til vedtak: Trondheim kommune viderefører dagens struktur innenfor hjemmetjenesten. Rådmannen har fullmakt til å gjennomføre justeringer av geografiske enhetsgrenser innenfor helse og velferd når dette oppleves riktig og nødvendig. ::: Sett inn innstillingen over denne linja Saksfremlegg - arkivsak 09/44406 1
... Sett inn saksutredningen under denne linja Saksutredning: Bakgrunn Viser til sak i revidert budsjettvedtak, SAK 37/09; Felles leder soner Rådmannen bes komme tilbake til formannskapet med sak som utreder muligheten for å samle sonene til en felles enhet i hver bydel. I saken utreder rådmannen muligheten for å samle sonene i hjemmetjenesten til en felles enhet i hver bydel, og ser samtidig på alternativ for å redusere antall hjemmetjenesteenheter i forhold til dagens struktur. I tråd med Eldreplanen betjener også helse- og velferdssentrene brukere med tjenester i hjemmet, som bor på definerte adresser. Jeg har her i hovedsak vurdert de rene ambulante hjemmetjenesteenhetene. Sammendrag Rådmannen har samhandlet med ledernettverk for hjemmetjenester, ledernettverk for helse- og velferdskontorene, arbeidstakerorganisasjonene, hovedvernombud, Arbeidsmiljøenheten, samt sikret innspill fra arbeidsmiljøgruppene i hjemmetjenesten. I saken vurderes alternativene én sone per bydel opp mot videreføring av dagens struktur. I tillegg har rådmannen foretatt en vurdering av muligheten for to soner per bydel. De fleste innspillene fra organisasjonen, sett i forhold til ledelsesperspektivet, organiseringsperspektivet, arbeidsmiljøperspektivet og økonomiperspektivet, er tydelige på at en større omorganisering nå vil være lite hensiktsmessig. Innledning Vi har en målsetting om at enhetene i hjemmetjenesten skal - være små nok til å sikre ledernærhet - være små nok til å sikre god kvalitet på tjenestene og store nok til å sikre fleksibilitet - være store nok til å være økonomisk robuste - være oversiktlig nok til å få utnyttet kompetansen godt - ivareta høyest mulig grad av kontinuitet for brukerne - sikre ansatte en viss grad av arbeidsro, slik at de får utviklet et godt arbeidsmiljø Beskrivelse av alternativene med vurdering 1. Ledelse og størrelse på enhet a. Dagens struktur Saksfremlegg - arkivsak 09/44406 2
Fra 01.01.08 innførte rådmannen ny enhetsstruktur innenfor helse- og velferdsområdet. Dette på bakgrunn av arkivsaksnr. 05/29563 Tjenester til utviklingshemmede samt Bystyrets behandling av sak 05/36682 Evaluering av hjemmetjenesten. Ny struktur gjeldende fra 01.01.08 er beskrevet i arkivsaksnr. 07/23038 Ny enhetsstruktur for helse og velferdstjenesten. Hjemmetjenesten består av 12 kommunale enheter med ambulante hjemmetjenester, derav en enhet som er kombinert med helse- og velferdssenter (Byneset) og en enhet som er kombinert med en større andel omsorgsboliger med heldøgns bemanning (Bergheim hjemmetjeneste). De kommunale enhetene er fordelt med tre enheter i hver bydel inkludert Byneset og Bergheim. I dag har enhetene fra 25 til 33 årsverk. Innenfor hjemmetjenesten kan man regne at antall ansatte ligger 50 % høyere eller mer på grunn av at mange jobber deltid. Basert på erfaringene etter organisasjonsendringene fra januar 2008, kan det se ut som enheter med 25 til 45 årsverk kan fungere godt. Snittstørrelsen på andre kommunale enheter ligger omtrent i samme størrelsesorden. Sonene i hjemmetjenesten er verken spesielt store eller spesielt små sammenlignet med andre. Turnusbaserte enheter er mer komplekse å lede enn homogene enheter der alle arbeider dagtid og er samlet i en tidsbegrenset periode av døgnet. I utgangspunktet bør derfor turnusbaserte tjenester ikke overstige antall ansatte per leder enn ikke-turnusbaserte tjenester. Erfaringsvis bør antall brukere ligge på 200 300 brukere. Innenfor dette området klarer enheten å holde oversikt over brukermassen, sikre en viss grad av kontinuitet og sikre at kompetansen benyttes på en god måte. (For oversikt over faktatall knyttet til dagens struktur - se tabell 1 i vedlegg). b. Én sone per bydel En sone per bydel vil si at tre enheter i dag smeltes sammen til en. Vi får totalt fire hjemmetjeneste-enheter fordelt på fire byområder. Brukerantallet og antall årsverk vil bli langt større enn det som er anbefalt i Arkivsaksnr. 07/23038 Ny enhetsstruktur for helse og velferdstjenesten. Enhetsleder vil få betydelig flere ansatte å lede, fra ca 90 160 ansatte. Brukerantallet vil komme opp i ca 550 800 brukere fordelt på ca 27 45 arbeidslister per enhet på dagtid. Dette vil kreve en betydelig logistikk og organisering for å sikre kontinuitet i antall hjelpere og at bistandsyterne kjenner sine brukere godt nok til at tjenesten oppleves kvalitetsmessig god. Verken NAV-/helse- og velferdskontorgrenser eller grunnkretser vil berøres ved dette alternativet. (For oversikt over faktatall knyttet til én sone per bydel - se tabell 2 i vedlegg). Det er også laget en oversikt for å vise konsekvensen ved to soner per bydel se tabell 3 i vedlegg. Én hjemmetjenesteleder per bydel betyr at enhetsleder vil få et betydelig større kontrollspenn enn i dag. Ledernærhet, sikring av kvalitet på tjenesten og økonomisk kontroll vil bli en større utfordring enn i dag. Enhetene vil kunne organiseres med flere undergrupper/arbeidslag som faglig ledes av fagkoordinator(er). Likevel vil størrelsen på enhet medføre at enhetsleder blir mindre ledernær. Faren for etablering av uformelle ledernivå øker eller det kan framtvinge seg behov for et formelt mellomledernivå. Arbeidstakerorganisasjonene mener etablering av et formelt mellomledersjikt kan bidra til å sikre ledernærhet til de ansatte og er skeptisk til at større enheter etableres uten at dette bør få konsekvenser i form av en formalisering av et mellomledernivå. Dette vil nærme seg organisering som minner om de gamle distriktsadministrasjonene. I praksis får vi da flere ledere enn i dag. Enhetsledere er skeptiske til å etablere så store enheter. Små enheter med få personer på jobb er sårbare i forhold til både kapasitet og kompetanse. En enhet som er for stor er derimot sårbar ved at det blir krevende å holde oversikt over brukerne og at det skapes krevende rapportsituasjoner. Noen av disse utfordringene kan kompenseres med delt rapport og/eller Saksfremlegg - arkivsak 09/44406 3
arbeidslagsorganisering, men dette kan igjen gi de samme utfordringene som små enheter har. På bakgrunn av dette vurderes enheter med 25 til 45 årsverk til å være gunstigst. Dette gir muligheter for å gjennomføre gode rapporter, beholde oversikt over brukermassen og ha fleksibilitet i forhold til fravær og kompetanse. I forhold til størrelse er det også viktig å sikre at de fysiske forholdene er tilrettelagt for den løsningen man velger. 2. Brukertilfredshet I brukerundersøkelser innenfor hjemmetjenesten er det framkommet to faktorer som oppleves spesielt viktig for brukerne; antall bistandsytere og at de kommer til avtalt tidspunkt. Opplevelse av kontinuitet er et prioritert område og er omtalt i arkivsaksnr. 07/5606 Bruk av deltid innen omsorgstjenesten strakstiltak og sist nå i arkivsaksnr. 09/32451 Kontinuitet i hjemmetjenesten. Begge saker beskriver at antallet hjelpere til den enkelte bruker kan reduseres noe i forhold til dagens løsning. Å redusere antall hjelpere krever et nitidig og systematisk arbeid. Størrelsen på enhet, antall brukere og antall ansatte som oppdragene skal fordeles på, er av stor betydning. I dagens ordning er det forsøkt å ha mindre arbeidslag som ivaretar en gruppe brukere, men turnustekniske løsninger og det at mange ansatte jobber deltid medfører at antallet hjelpere må være av et visst omfang. Skal brukerne oppleve kontinuitet er det viktig at ansatte som kommer på oppdrag er kjent med oppgavene som skal utføres, slik at det skapes trygghet i møtet mellom bruker og hjelper. Blir enhetene for store og ansatte må gå på tvers av arbeidslag ved fravær eller vikarer settes inn, kan det være utfordrende å sikre denne kunnskapen. 3. Økonomisk perspektiv a. Økonomisk styring Samlet har hjemmetjenesten et budsjett på kr. 260 mill. For 2008, med den store omorganisering i januar, rapporterte hjemmetjenesten med et samlet merforbruk på kr. 18,5mill kr. Erfaringer fra de siste omorganiseringene er at vi pådrar oss en periode med merforbruk før vi igjen får kontroll med driften. Ved 2. tertial 2009 rapporterte de ambulante hjemmetjenestene om drift i balanse samlet sett. Selv om en del enheter sliter økonomisk begynner vi igjen å få kontroll med driften. Årsrapport for 2008 belyser sammenhengen mellom høyt sykefravær og økonomisk merforbruk sett i sammenheng med omstrukturering/ omorganisering foretatt fra 01.01.08. De økonomiske besparelsene ved å redusere antall lederstillinger blir minimale i forhold til de konsekvenser det får om vi mister grepet med den økonomiske styringen. Behovet for et mellomledersjikt med færre og større soner vil spise opp mye av den økonomiske gevinsten med færre enhetsledere. b. Lokaler I dag er alle enheter i hjemmetjenesten plassert i lokaler rimelig tilpasset dagens struktur og enhetsstørrelse. I tilknytning til denne saken har rådgivere i Trondheim eiendom og fagstab vurdert alle dagens lokaler i forhold til alternativene én sone per bydel. I følge tilbakemeldingene som foreligger, kan ingen av dagens kontorløsninger romme så mange ansatte som det blir ved å samle enhetene til én sone per bydel. Trondheim kommune må da på leting etter egnede lokaler. For de fleste av lokalene som benyttes i dag, foreligger det leieavtaler som ikke kan avsluttes med umiddelbar virkning. Alternativt kan sonene deles inn i arbeidslag som har ulik geografisk plassering. Dette vil bety oppmøtested på forskjellige plasser for de ansatte. De økonomiske konsekvensene av nye lokaler er ikke vurdert i denne saken. Saksfremlegg - arkivsak 09/44406 4
c. Demografisk vekst og nye planer Den vedtatte Eldreplanen legger opp til en sterk vekst i hjemmebaserte tjenester. De nærmeste årene vil demografisk vekst og innfasing av Eldreplanen og samhandlingsreformen påvirke sonenes størrelse. Vi ser i dag en økende tendens til at brukere sendes hjem fra sykehuset på et tidligere tidspunkt og at tilstandene er stadig mer komplekse. Det er usikkert per i dag hvor stor andel av demografisk vekst som vil tilfalle sonene, men et moderat anslag frem mot 2015 tilsier en vekst på ca. 100 årsverk. Det innebærer en vekst i sonenes størrelse på ca. 10 årsverk i snitt. Ut i fra de kriteriene vi legger i optimal størrelse på enheter så bør vi de nærmeste 10 årene heller vurdere å øke antall soner snarere enn å redusere antallet. 4. Arbeidsmiljø Sammenslåing av enheter krever at ulike kulturer smeltes sammen. En slik samhandling krever at ansatte forstår hensikten med sammenslåingen/strukturendringen og har vilje til omstilling. De fleste ansatte bidrar svært positivt i slike omstillingsprosesser, men erfaringer fra tidligere sammenslåinger og strukturendringer tilsier at sykefraværet øker en periode etter endring av enhet og at det tar 2-3 år før den nye enheten har funnet sin mer endelige form. Ved endring til én sone per bydel, må alle enhetene igjennom en omstilling. Trondheim kommune har en samarbeidsavtale om endring, utvikling og omstilling via trepart-samarbeidet. Vi ønsker en organisasjonskultur hvor medvirkning og myndiggjøring av ansatte står sentralt med tanke på et nedenfra - opp perspektiv. Dette jobbes det kontinuerlig med i hjemmetjenesten, både i daglig drift og gjennom deltakelse i temadager der ansatte blir engasjert hver enkelt. Med bakgrunn i tidligere erfaringer og Arbeidsmiljølovens krav i 3-1, (1) Krav til systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid, herunder hvilke konsekvenser en omorganisering vil kunne ha for arbeidstakerne, og skal arbeidsgiver under planlegging og gjennomføring av endringer i virksomheten, vurdere om arbeidsmiljøet vil være i samsvar med lovens krav og iverksette de nødvendige tiltak. I denne saken har Arbeidsmiljøenheten bidratt med et kartleggingsverktøy som grunnlag for konsekvensanalyse, der områdene psykososialt arbeidsmiljø, kompetanse, ergonomi, sykefravær, organisering og ledelse, HMS/AMG, fysiske forhold og andre forhold skulle vurderes. Alle arbeidsmiljøgrupper innenfor hjemmetjenesten ble invitert inn i arbeidet og bedt om å foreta en konsekvensanalyse i forhold til alternativene én sone per bydel og to soner per bydel. Alle AMG-vurderinger er samlet i en egen tabell (se tabell 3 i vedlegg), i tillegg ligger en oversikt over samlede innspill til hvert kartlagte område samt generelle kommentarer fra den enkelte enhet i vedlegget. Kort oppsummert svarer alle enhetene at de ser negativt på sammenslåing av enheter til både én sone per bydel og to soner per bydel. Konsekvensene antas å være så store at de ikke anbefaler eller ønsker en slik omorganisering. Det er i hovedsak de samme antatte konsekvenser som blir framhevet ved vurdering av begge alternativ, men graden av alvorlighet og graden av sannsynlighet for konsekvensene synes generelt noe lavere ved to soner per bydel. I begge tilfelle ser vi at alvorligheten av antatte konsekvenser samlet ligger på høy risiko og middels risiko for alle områdene. Det er foreslått en del tiltak for å redusere risikoene, men ikke fra alle enheter. Konklusjon og anbefaling I denne saken har jeg, slik Bystyret ønsket, sett på mulighetene for å slå sammen enheter i hjemmetjenesten og danne én sone per bydel. I tillegg har jeg valgt å vurdere konsekvensen hvis to soner per bydel. Saksfremlegg - arkivsak 09/44406 5
Å slå sammen enheter vil kunne gi stordriftsfordeler. De positive konsekvensene som nevnes er for begge alternativ primært knyttet til at det kan bli et større fagmiljø og bredere kompetanse internt i hver enhet. Videre at enhetene kan bli mindre sårbare ved fravær og at vikartilgangen øker. Samtidig blir de samme områdene vurdert til mulige for negative konsekvenser med høy grad av alvorlighet og sannsynlighet. Enhetene hevder at det tar lang tid for en enhet å sette seg etter en større organisasjonsendring/sammenslåing, videre sier de at strukturendringene vi tidligere har gjennomført sannsynligvis har forårsaket økt sykefravær og økte utgifter. AMGruppene ber om å få fortsette med dagens struktur, slik at de nå kan få konsentrere seg om kvalitetsutvikling på tjenestene, arbeide for redusert sykefravær og oppnå økonomiske balanse på enhetene. Rådmannen vurderer totalkostnadene og usikkerheten ved en eventuell ny omorganisering som så store at jeg ikke vil anbefale dette. Jeg mener vi nå er inne i en god utvikling innenfor hjemmetjenestene med fokus på den enkelte ansattes rolle, ansvar og oppgaver, implementering av rutiner for å sikre brukerne gode og forsvarlige tjenester og faglig utvikling for de ansatte. Dette opplever jeg at AMGruppene formidler og støtter i sine tilbakemeldinger. På bakgrunn av arbeidsmiljøgruppenes innspill og vurderinger foretatt i saken har jeg følgende forslag til vedtak. Trondheim kommune viderefører dagens struktur innenfor hjemmetjenesten. Rådmannen beholder fullmakten til å gjennomføre justeringer av geografiske enhetsgrenser innenfor helse og velferd når dette oppleves riktig og nødvendig.... Sett inn saksutredningen over denne linja Rådmannen i Trondheim, 30.10.2009 Tor Åm kommunaldirektør helse og velferd Elise B. Vesterhus rådgiver Utrykt vedlegg: Oversikt over risiko- og sårbarhetsanalyse fra AMG-gruppene på hver enkelt hjemmetjeneste Saksfremlegg - arkivsak 09/44406 6