Vår referanse Arkivkode Sted Dato 07/ A &71 DRAMMEN

Notat Til : Gruppeledermøtet Fra : Rådmannen Kopi : Vår referanse Arkivkode Sted Dato 07/147-1 233 A &71 DRAMMEN 05.01.2007 SPRÅKLIGE MINORITETER STATUS I UTVIKLINGEN AV SPRÅKFERDIGHETER HOS BARNEHAGEBARN, GRUNNSKOLEELEVER OG VOKSNE INNVANDRERE 1. BAKGRUNN Det vises til bystyrekomité oppvekst, utdanning og sosial sin behandling av Økonomiplan 2006-2009 i møte 11. oktober 2005, der det ble fremmet følgende innspill: Komiteen ønsker en statusrapport for språkkompetanse og oppfølging av skolebarn med språkvanskeligheter. Det vises videre til Økonomiplan 2007-2010 s. 61, der det fremgår følgende: Redusert tilskudd i 2007 og 2008 medfører at omstillingstiltak må iverksettes i drammensskolen. Opplæringen må organiseres annerledes. Ut fra at skoleåret 2006/07 allerede er organisert og lærere ansatt, vil det bli utfordrende å få til den nødvendige effekt i første halvår 2007. Faget norsk som andrespråk opphører fra 01.08.07 og blir erstattet av grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Organiseringen i aldersblandede grupper må vurderes. Videre kan det være hensiktsmessig å organisere deler av opplæringen på tvers av skoler for å oppnå stordriftsfordeler. En modell er å utvide timeantallet for opplæring til mer enn henholdsvis 23 t/u (1.-4. trinn), 27 t/u (5.-7. trinn) og 30 t/u (8.-10. trinn). Da vil denne opplæringen komme i tillegg til, og ikke i stedet for, annen opplæring. Lekselesingshjelp kunne også utgjøre en del av opplegget. Språkstasjonsmodellen (samle elever fra flere skoler ved en utvalgt skole) er en organiseringsform som kan medføre skysskostnader. Det vises i tillegg til ordførerens møte med statsråd Bjarne Håkon Hanssen 9. januar, samt konferansen Det flerkulturelle Drammen hvordan møter vi utfordringene? 16. januar. 2. HENSIKT Hensikten med dette notatet er todelt: 1. For det første vil notatet gi en kort oversikt over sentrale statlige føringer på området. 1

2. For det andre vil notatet gi en oversikt over status for utviklingen av språkferdigheter i norsk hos språklige minoriteter i Drammen kommune. Statusrapporteringen omfatter kommunens barnehager, skoler og helsestasjonstjenesten, samt norskopplæring i regi av Introduksjonssenteret for utlendinger. 3. STATLIGE FØRINGER 3.1. Statsbudsjettet endringer i tilskuddsordningen til minoritetsspråklige elever Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Kommunal- og regionaldepartementet at det øremerkede tilskuddet til minoritetsspråklige elever i grunnskolen skal innlemmes i rammetilskuddet til kommunene i 2007. Dette har tidligere blitt varslet i St.prp. nr. 61 (2005-2006). Regjeringen viser videre til at som en følge av innlemmingen av det øremerkede tilskuddet vil rammetilskuddet til kommunene økes med 813,8 millioner kroner. Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen viser i Budsjett-innst. S. nr. 5 (2006-2007) til at den har merket seg forslaget om at det øremerkede tilskuddet til minoritetsspråklige elever innlemmes i rammetilskuddet for 2007. Komiteen viser videre til sine merknader i Innst. S. nr. 200 (2005-2005) til St.prp. nr. 61 (2005-2006), der det fremheves at det fremdeles må sikres et fullverdig grunnskoletilbud til denne gruppen. Stortinget sluttet seg altså til regjeringens forslag om at det øremerkede tilskuddet til minoritetsspråklige elever i grunnskolen skal innlemmes i rammetilskuddet fra 2007. Drammen kommune har i Økonomiplan 2007-2010 foretatt en økonomisk beregning som viser at kommunen i henhold til den nye rammetilskuddsmodellen vil få et statstilskudd på 15,4 millioner kroner til minoritetsspråklige elever, mens kommunen i henhold til tidligere ordning ville ha fått 17,8 millioner kroner basert på elevtallet for 2005. Dette innebærer en reduksjon på 2,4 millioner kroner. Statusbudsjettet legger til grunn elevtallet for 2004. Ut fra gjeldende elevtall per 15. oktober 2006 ville tilskuddet etter gammel modell ha økt ytterligere til 20,4 millioner kroner i 2007. 3.2. Ny læreplan i norsk for språklige minoriteter Utdanningsdirektoratet har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utarbeidet en ny læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Den nye læreplanen er et tiltak for å styrke norskopplæringen for minoritetsspråklige elever. Læreplanen er oversendt Kunnskapsdepartementet, men er ennå ikke formelt vedtatt. Dagens læreplaner skal brukes i skoleåret 2006/2007. Den nye læreplanen er nivåbasert, og skal kunne benyttes uavhengig av elevenes alder og det årstrinn de følger i andre fag. Når elevene har oppnådd tilstrekkelig ferdighetsnivå i norsk til å følge den vanlige undervisningen, skal de følge opplæring etter ordinær læreplan for norsk. Det er en målsetting at den nye læreplanen vil medvirke til bedre integrering ved at elever som vil ha best utbytte av vanlig undervisning ikke får særskilt norskundervisning lenger enn nødvendig. Det vil bli utviklet et kartleggingsverktøy i tilknytning til læreplanen. Dette skal sikre en mer helhetlig praktisering av retten til særskilt norskopplæring. 2

3.3 Rambøll-rapporten Regjeringen fremla i november 2006 rapporten Evaluering av praktiseringen av norsk som andrespråk for språklige minoriteter i grunnskolen. Rapporten er utarbeidet av Rambøll Management på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Rapporten har evaluert praktiseringen av læreplanen i norsk som andrespråk for språklige minoriteter i grunnskolen. Undersøkelsen har omfattet alle landets kommuner med elever som får opplæring i særskilt norsk. Rapporten konkluderer med at kommunene i stor grad mangler systemer for å måle resultatene av opplæringen i norsk som andrespråk, og at det derfor er vanskelig å finne ut hva som faktisk fungerer og gir elevene et godt læringsutbytte. Mangel på standardiserte kartleggingsprosedyrer og kartleggingverktøy gjør at grunnskolene benytter ulike metoder. Med bakgrunn i Rambøll-rapporten vil Drammen kommune i januar 2007 sette i gang et prosjekt som skal resultere i en ny opplæringsmodell for språklige minoriteter i kommunen. Modellen vil kunne inneholde flere elementer, fra begynneropplæring til begrepsopplæring. 4. STATUS 4.1. Barnehagene Drammen kommune hadde i 2005 1 totalt 524 minoritetsspråklige barnehagebarn. 381 av disse barna gikk i kommunale barnehager, 138 barn gikk i private barnehager, mens 5 barn gikk i familiebarnehager. Drammen kommune mottok i 2006 (med bakgrunn i 2005-tallene) i overkant av 3,4 millioner kroner i øremerkede tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barnehagebarn. Av dette beløpet ble omkring 3,2 millioner kroner fordelt på 19 kommunale og 20 private barnehager. Dette tilsvarer et beløp på omkring 6000 kroner per barn. De øvrige midlene er fordelt til Austadgata førskole og helsestasjonene. 4.1.1. Gjennomførte tiltak Barnehagene har rapportert at følgende tiltak er gjennomført med bakgrunn i det statlige øremerkede tilskuddet til minoritetsspråklige barn: Tiltak Offentlige barnehager (19 av 20 2 ) Private barnehager, inkl. familiebarnehager (20 av 35 3 ) 1 Det er benyttet tall for 2005, da tallene for 2006 ikke foreligger ennå. 3

Kjøp av norsk assistent 63 % 77 % Kjøp av tospråklig assistent 52 % 17 % Kjøp av bøker og 63 % 66 % språkmateriell Kjøp av tolketjenester 57 % 22 % Målrettede tiltak for å bedre 21 % 0 foreldresamarbeidet Kurs og opplæring 5 % 16 % Andre tiltak 0 5 % 4.1.2. Barnehagenes vurdering av resultatoppnåelse Barnehagene har foretatt en vurdering av i hvilken grad de gjennomførte tiltakene har medført bedre språkferdigheter hos minoritetsspråklige barn. Vurderingene kan oppsummeres slik: De fleste barnehagene opplyser at barna har fått bedre språkforståelse og økt ordforråd. Den økte språkforståelsen medfører at barna blir tryggere i leken, deltar aktivt i leken, og blir mer trygge på seg selv, andre barn og voksne. Barna har bedre begrepsforståelse, kommunikasjon og samhandling. Barnas morsmål er styrket. Barnehagene rapporterer om gode resultater både i forhold til enkeltbarn og foreldresamarbeid. Barnehagene opplever at det oppnås gode resultater når barn og foreldre kan forholde seg til én fast voksenperson. Mange barnehager har etablert språkgrupper. 4.1.3. Bruk av språkveilederen Drammen kommune har tidligere gjennomført prosjektet Språkskatt rettet mot minoritetsbarn i kommunen. Formålet med prosjektet var at tospråklige elever som begynner i 1. klasse på skolen skal beherske norsk. Som en del av prosjektet ble det utarbeidet en veileder i språkstimulering til bruk i barnehagene. Barnehagene har blitt bedt om å vurdere i hvilken grad denne veilederen er benyttet i arbeidet med å styrke språkferdighetene hos minoritetsspråklige barn. 16 av de kommunale barnehagene opplyser at de har benyttet veilederen, mens bare 7 av de private barnehagene har benyttet veilederen. Barnehagene ble videre bedt om å angi hvor mye veilederen har blitt brukt på en skala fra 1 til 5, der 1 tilsvarer lite brukt, mens 5 tilsvarer mye brukt. De 16 kommunale barnehagene har et gjennomsnitt på 3,7 i bruk av veilederen, mens de 7 private barnehagene har et gjennomsnitt på 1,7. Det er altså svært få av de private barnehagene som har benyttet veilederen, og de som har benyttet den har benyttet den lite. 2 Tilskuddet er fordelt på bakgrunn av tall fra 2005. I 2005 var det 20 offentlige barnehager. I dag der det 23 offentlige barnehager i Drammen kommune. 3 Tilskuddet er fordelt på bakgrunn av tall fra 2005. I 2005 var det 35 private barnehager. I dag er det 37 private barnehager, inkludert familiebarnehagene. 4

De barnehagene som har benyttet veilederen påpeker blant annet at veilederen er til god hjelp for systematisk arbeid, at den gir gode tips til arbeidsmetoder og fremgangsmåter, og at den benyttes som grunnlag for språkgrupper og øvrig pedagogisk arbeid. Andre barnehager er i startfasen med å benytte veilederen, og har påpekt at de ønsker mer opplæring. 4.2. Skolene 4.2.1. Generelt I 2006 hadde Drammen kommune 1216 elever i grunnskolen med særskilt opplæring i norsk. Videre har 786 elever morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring. Av disse er det 298 elever som har både morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, 38 elever har bare morsmålsopplæring, 432 elever har bare tospråklig fagopplæring, mens 18 elever har fått tilrettelagt opplæring. 4.2.2. Status for språkferdighetene Leseferdighetene blant minoritetsspråklige elever i Drammen kommune er generelt sett gode, og utviklingen har vært positiv de siste årene. Samtidig er det en god del elever som har en leseferdighet som ligger under kritisk grense, det vil si at språket ikke er et verktøy de kan bruke i læringsprosessen. Resultatene av leseundersøkelsene høsten 2006 viser for eksempel at omkring 40 elever som følger fagplanen i norsk som andrespråk på 10. trinn har en leseferdighet som ligger under kritisk grense. Dette tilsvarer 60 prosent av elevene med norsk som andrespråk på dette årstrinnet. Dette er alvorlig, og medfører at det vil bli svært vanskelig for disse elevene å lykkes i videregående skole. Til tross for at leseresultatene på 10. trinn generelt sett er forbedret, må det fremdeles satses på leseopplæring blant de tospråklige elevene som har norsk som andrespråk. Det er store variasjoner mellom skolene både når det gjelder antallet minoritetsspråklige elever og lærernes kompetanse på området. Ved enkelte skoler deltar de minoritetsspråklige elevene i den ordinære norskundervisningen, og får bare ekstra støtte i forhold til begrepsopplæring. Andre skoler har minoritetsspråklige elever som følger fagplanen i norsk som andrespråk gjennom hele grunnskolen. Fjell skole har utarbeidet et eget kartleggingssystem for kartlegging av språkferdigheter. Skolen har god oversikt over elevenes språkutvikling i norsk og i de fleste morsmål. Skolen er opptatt av elevenes totalte språkkompetanse, og prioriterer lese- og skriveopplæring på norsk og i morsmål der dette er mulig. For fem år siden startet Fjell skole med leseopplæring i morsmål i 1. klasse, noe som har gitt gode resultater på leseprøvene i norsk og morsmål i 2. og 3. klasse. Skolens tospråklige elever i 2. og 3. klasse leser på linje med landsgjennomsnittet på norsk og morsmål. Antall elever som skårer under kritisk grense er sterkt redusert på 5. klasseprøvene. 5

Fjell skole ser en positiv utvikling når det gjelder elevenes generelle språkferdigheter ved skolestart i 1. klasse. De barna som har gått i barnehage profiterer på dette. Skolen har de siste fire årene oppnådd gode resultater når det gjelder grunnleggende norskopplæring i mottaksgruppa. 4.3. Introduksjonssenteret for utlendinger 4.3.1. Generelt om introduksjonsprogrammet Introduksjonssenteret tilbyr en rekke ulike tjenester for flyktninger og innvandrere. Introduksjonsloven gir blant annet nyankomne flyktninger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering rett og plikt til å delta i et introduksjonsprogram. Programmet er helårlig og på fulltid, og varer i inntil to år. Programmet inneholder norskopplæring og samfunnskunnskap, samt tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Språk- og arbeidspraksis er en del av kvalifiseringen. Per januar 2007 har Introduksjonssenteret 130 deltakere på introduksjonsprogram. I 2006 har omkring 70 prosent av flyktningene som avsluttet introduksjonsprogrammet gått over i lønnet arbeid, utdanning eller arbeidskvalifiserende tiltak. 4.3.2. Status for norskferdighetene Per 31. desember 2006 hadde Introduksjonssenteret 470 personer på språkopplæring. Kursdeltakerne fordeles på tre ulike spor ut fra deltakernes skolebakgrunn. Spor 1 består av deltakere med liten eller ingen skolegang, spor 2 består av deltakere med en del skolegang, mens spor 3 består av deltakere med god allmennutdanning. Hovedtyngden av deltakerne er på spor 2. I tillegg er det mange deltakere på spor 1. Effekten av språkkursene ofte avhenger av hvilken bakgrunn, skolegang og erfaring den enkelte deltaker har. Generelt sett er de med mye skolebakgrunn raskere til å lære norsk, mens de med liten eller ingen skolebakgrunn har en dårligere progresjon og strever mer. Erfaring tilsier videre at de som får mulighet til språkprasis ved siden av undervisningen lærer norsk mye raskere enn andre. Det er derfor viktig å ha et system der deltakerne tilbys språktreningsplasser samtidig som de får språkundervisning. 4.3.3. Kort beskrivelse av opplæringen Introduksjonssenteret gjennomfører en del tradisjonelle kurs i norsk og samfunnskunnskap. Denne opplæringen foregår hovedsakelig i klasserom og avsluttes ofte med Norskprøve 2 eller 3. I tillegg gjennomfører Introduksjonssenteret kurs med hovedfokus på arbeidslivskunnskap og praksis på arbeidsplasser ved siden av norskopplæringen. Disse kursene skal gjøre veien til arbeidslivet kortere for deltakerne og gi deltakerne en følelse av mestring og av å være til nytte. 6

Læreplanen og introduksjonsloven har to hovedmål: Arbeid og språkopplæring med avsluttende norskprøver. Introduksjonssenteret opplever at disse målene ofte står i motsetning til hverandre, da mange deltakere kan fungere i jobb og får jobb før de når et språknivå for å kunne ta norskprøve 2 eller 3. Introduksjonssenteret forsøker å legge til rette for å kunne kombinere norskopplæring og deltidsarbeid der dette er mulig. Introduksjonssenteret har videre søkt Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) om prosjektmidler for 2007 for å se på effektivisering av norskopplæringen. 4.3.4. Finansiering av språkopplæringen Fra 1. januar 2006 ble det innført en ny refusjonsordning for språkopplæringen. Mens refusjonen tidligere ble beregnet ut fra gjennomførte timer, er det nå innført en per capita finansiering. Dette innebærer at Introduksjonssenteret over 5 år får utbetalt omkring 90 000 kroner per bosatte innvandrer/flyktning i Drammen kommune. Den gamle ordningen gjelder imidlertid fortsatt som en overgangsordning, og det er derfor for tidlig å si hvordan den nye ordningen vil slå ut. Flere kommuner har beregnet at den reelle utgiften per deltaker på språkopplæring er omkring 120 000 kroner. Introduksjonssenteret mottok i 2006 i overkant av 22 millioner i øremerkede statstilskudd. 4.4. Helsestasjonene Alle landets helsestasjoner er pålagt å kartlegge språkferdighetene til fireåringene gjennom en SPRÅK 4-test (screening). I 2006 ble totalt 684 fireåringer screenet gjennom SPRÅK 4-testen i Drammen kommune. Av disse hadde totalt 110 barn avvik fra det normale (umodent språk i forhold til alderen). Det er ikke utarbeidet statistikk som viser status for språkferdighetene hos minoritetsspråklige fireåringer. Erfaring tilsier imidlertid at minoritetsspråklige barn utgjør hovedvekten av avvikene, og dette gjelder spesielt blant de avvikene som ikke går i barnehage. De avvikene som ikke går i barnehage innkalles til spesialpedagog på helsestasjonen for videre oppfølging. I september 2006 ble det startet et gratis lavterskeltilbud (språkgruppe) for minoritetsspråklige barn uten barnehageplass. Dette er blant annet etablert ut fra erfaring om at mange minoritetsspråklige familier velger å ikke ha barna i barnehage før det siste året før barnet begynner på skolen. SPRÅK 4-kartleggingen gjøres på norsk. En tolk kan imidlertid bistå i forbindelse med kartleggingen av minoritetsspråklige barn som ikke behersker norsk, slik at helsestasjonen får en viss indikasjon på barnets språkutvikling i morsmålet. 5. OPPSUMMERING 5.1. Barnehagene 7

Både de kommunale og private barnehagene har gjennomført flere tiltak for å styrke språkferdighetene i norsk blant minoritetsspråklige barn. De aller fleste barnehagene opplyser at barna som en følge av de iverksatte tiltakene har fått bedre språkforståelse og økt ordforråd. Dette er positivt, og viser at barnehagene gjør et viktig arbeid for å styrke språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn og dermed gjøre dem bedre rustet når de begynner på skolen. De fleste kommunale barnehagene har benyttet språkveilederen i sitt arbeid, mens det er svært få av de private barnehagene som har benyttet denne. Fylkesmannen i Buskerud skal kjøpe veilederen og distribuere denne til samtlige barnehager i fylket. Dette vil bidra til å gjøre veilederen bedre kjent også blant de private barnehagene i Drammen. 5.2. Skolene Det er store variasjoner mellom skolene både når det gjelder antallet minoritetsspråklige elever og lærernes kompetanse på området. Leseferdighetene blant minoritetsspråklige elever i Drammen kommune er generelt sett gode, og utviklingen har vært positiv de siste årene. Samtidig er det fortsatt en god del elever som har en leseferdighet som ligger under kritisk grense. Dette er svært alvorlig for de elevene det gjelder. Det må derfor fremdeles satses leseopplæring blant de tospråklige elevene som har norsk som andrespråk, blant annet for å sikre at disse vil kunne lykkes i videregående skole. 5.3. Introduksjonssenteret Introduksjonssenteret gjennomfører språkopplæring på ulike nivåer. Senteret erfarer at effekten av språkkursene ofte avhenger av hvilken bakgrunn, skolegang og erfaring den enkelte deltaker har. Generelt sett er de med mye skolebakgrunn raskere til å lære norsk, mens de med liten eller ingen skolebakgrunn har en dårligere progresjon og strever mer. Mange av deltakerne ved kursene har lite skolebakgrunn. All erfaring tilsier at de som får mulighet til språkprasis ved siden av undervisningen lærer norsk mye raskere enn andre. Det er derfor viktig å ha et system der deltakerne tilbys språktreningsplasser samtidig som de får språkundervisning. Det er per i dag usikkert hvordan den nye refusjonsordningen for språkopplæringen vil slå ut. Den nye ordningen medfører at Introduksjonssenteret får utbetalt omkring 90 000 kroner per bosatt flyktning/innvandrer, mens de reelle utgiftene er beregnet til omkring 120 000 kroner per bosatt flyktning/innvandrer. Dersom disse beregningene stemmer, vil det bety at Introduksjonssenteret med den nye ordningen til tape omkring 30 000 kroner per deltaker i språkopplæringen. 5.4. Helsestasjonene Alle landets helsestasjoner er pålagt å kartlegge språkferdighetene til fireåringene gjennom en SPRÅK 4-test. Det er ikke utarbeidet statistikk som viser status for språkferdighetene hos 8

minoritetsspråklige fireåringer. Erfaring tilsier imidlertid at minoritetsspråklige barn utgjør hovedvekten av avvikene, og dette gjelder spesielt blant de avvikene som ikke går i barnehage. 6. KONKLUSJON Stortinget har besluttet at det øremerkede tilskuddet til minoritetsspråklige elever i grunnskolen skal innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 2007. Endringene i tilskuddsordningen innebærer at Drammen kommune taper omkring 20 millioner kroner over tre år (2006-2008). Bystyret har blant annet på denne bakgrunn fattet vedtak om ikke å øke mottaket av flyktninger på grunn av svekkede rammevilkår i forhold til språkopplæringen. Omleggingen av tilskuddsordningen medfører at undervisningen må effektiviseres. Opprettholdelse av kvalitet og kvantitet vil gå på bekostning av andre undervisningsoppgaver, eller vil måtte kreve omprioritering i kommunen. Med bakgrunn i den såkalte Rambøll-rapporten vil Drammen kommune i januar 2007 sette i gang et prosjekt som skal resultere i en ny opplæringsmodell for språklige minoriteter i kommunen. Modellen vil kunne inneholde flere elementer, fra begynneropplæring til begrepsopplæring. Det vil i arbeidet med opplæringsmodellen måtte tas hensyn til de svekkede rammevilkårene for språkopplæringen som en følge av omleggingen av tilskuddsordningen. 9