OMRÅDEREGULERING GAMLE DRØBAK PLANPROGRAM (fastsatt av Kommunestyret 4.5.2015) FROGN KOMMUNE 1
PLANPROGRAM Plannavn OMRÅDEREGULERING GAMLE DRØBAK Arkivsak ID Arkivnr. 13/01122 Tidligere arkivnr. 12/464 (K2000) Plan ID 086-130-12 Formål/Hensikt Hovedformålet med ny områderegulering er å styrke bevaringen av den gamle trehusbyen i indre Oslofjord gjennom kommunens arealforvaltning. I tillegg er det viktig å ta vare på verdifulle kulturminner fra det 20. århundre og fram til i dag, og belyse utviklingsmulighetene i Gamle Drøbak. Hensikten med områdeplanen er å få et styringsverktøy som sikrer større forutsigbarhet og tydelighet når det gjelder kulturminnenes verneverdier og kulturminnefaglige prinsipper, og den fremtidige utviklingen av området. Planavgrensning Hensynssone Planbestemmelser Forslag til planavgrensning går fram av kart i dette dokumentet datert 18.04.2013 og tilsvarer nåværende regulering Antikvarisk spesialområde Drøbak fra 2000. Plan og bygningsloven 11-8 pkt. c) Sone med særlige hensyn til kulturmiljø og naturmiljø. Forslag om generelle bestemmelser for hele planområdet, og spesielle bestemmelser for delområdene. Framdriftsplan Høring av revidert planprogram februar/mars 2015. Åpent temamøte mars 2015. Fastsettelse av planprogram i MPB april/mai 2015. Utarbeidelse av planforslag fra mai til september 2015. Temadrøfting i hovedutvalget i september 2015. 1. gangs behandling av områdereguleringen i MPB november 2015. Høring for områdereguleringen i desember/januar 2015/16 og åpent temamøte. Sluttbehandling av områdereguleringen Gamle Drøbak i kommunestyret juni 2016. Organisering Arbeidet er organisert som et prosjekt og består av en styringsgruppe, en prosjektgruppe og en referansegruppe. Styringsgruppen består av rådmannens ledergruppe og enhetsleder for samfunnsutvikling. Prosjektgruppen (arbeidsgruppa) er satt sammen av medarbeidere fra enhet for samfunnsutvikling, teknisk drift og forvaltning, enhet for kultur og har en prosjektleder. I tillegg er det etablert en ekstern referansegruppe som består av Verneforeningen Gamle Drøbak, Frogn Næringsråd, Drøbak Vel, Riktig Restaurering/ Bygningsvernesenteret for Akershus, Follo Museum, Byforeningen, Arkitekter i Drøbak og en lokal guide i Drøbak. 2
Sammendrag Hovedutvalg for miljø-, plan- og byggesaker har i møte 19.11.2012 gitt administrasjonen mandat til å starte planarbeid med hensikt å revidere verneplanen; «Antikvarisk spesialområde Drøbak» vedtatt i 2000, sist revidert i 2005. Planoppstart ble varslet 4.3.2013, samtidig ble en prosjektbeskrivelse sendt på høring. Prosjektbeskrivelsen ble vedtatt av hovedutvalget for miljø-, plan- og byggesaker i møte 13.5.2013. I møte den 20.10.2014 vedtok hovedutvalget for miljø-, plan- og byggesaker «endret mandat for videre arbeid med områdereguleringen Gamle Drøbak som omfatter en revidering av gjeldende prosjektbeskrivelse med et moderat ambisjonsnivå som kartlegger konkrete områder for byutvikling/endring.» Hensikten med planarbeidet er å utarbeide en områderegulering for Gamle Drøbak etter planog bygningsloven av 2008. Formålet med reguleringsplanen er å bevare områdets kulturhistoriske, arkitektoniske og miljømessige verdier, og å tilstrebe en mer forutsigbar forvaltning og utvikling enn dagens plan gir grunnlag for. Planprogrammet (tidligere kalt prosjektbeskrivelse) skisserer et forslag til ny områdeavgrensning for Gamle Drøbak. Den foreslåtte avgrensningen går fram av kart på side 6, og er noe større enn avgrensningen av dagens verneplan. Lovgrunnlaget og retningslinjer for planarbeidet er gitt på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, og varierer fra gjeldende lovverk, til føringer og lokale vedtak. Prosess, organisering og framdrift Prosjektet med å revidere dagens verneplan er organisert gjennom en prosjektgruppe ledet av en styringsgruppe. Medvirkning skal sikres gjennom en allerede etablert referansegruppe av ressurspersoner fra lokalmiljøet som følger planarbeidet. I tillegg vil det bli avholdt åpent temamøte. Øvrig medvirkning vil også sikres gjennom vanlig høring i planperioden. Oppstart av planarbeidet ble varslet i mars 2013. I henhold til framdriftsplanen vil 1.gangs behandling bli i november 2015, og planlagt endelig vedtak vil fattes i juni 2016. Høsten 2012 fikk Frogn kommune utført en kulturhistorisk analyse (DIVE). Denne danner et viktig grunnlag for arbeidet med områdereguleringen. Det er nødvendig å gjøre en bearbeidelse av DIVE analysen gjennom en lokal registrering av spesielle kulturminner, slik at grunnlagsmateriale for kart og reguleringsbestemmelsene blir best mulig. Frogn kommune kan ikke se at planarbeidet utløser krav om konsekvensutredning, men konsekvenser av å legge ut konkrete områder til utvikling må vurderes. Viktige problemstillinger å avklare I planarbeidet vil det være nødvendig å ta stilling til viktige problemstillinger i forhold til miljø og samfunn og kulturminner/kulturmiljøers betydning. Planarbeidet må gi svar på spørsmålene om hvorfor, hva og hvordan vi verner, og avklare planens forhold til landskap, teknisk infrastruktur og brannsikring, stedsutvikling, energibruk, universell utforming og naturmangfoldloven. 3
INNHOLDSFORTEGNELSE 1. Innledning... 5 1.1 Mandat... 5 1.2 Formål med planarbeidet... 5 1.3 Planavgrensing... 6 1.4 Hensynssoner og arealformål i reguleringsplan... 7 1.5 Planbestemmelser 8 1.6 Vurdere fredning av enkelte kulturminner 8 1.7 Lovgrunnlaget/retningslinjer 8 2. Planprosess... 11 2.1 Organisering... 11 2.2 Fremdrift... 12 2.3 Medvirkning... 12 2.4 Ressurser 13 2.5 Utredningsbehov 13 3. Beskrivelse av planområdet... 14 4. Viktige problemstillinger i forhold til miljø og samfunn... 15 4.1 Kulturminner og kulturmiljø. Hvorfor, hva og hvordan verner vi? 15 4.2 Landskap 16 4.3Teknisk infrastruktur 17 4.4 Stedsutvikling 17 4.5 Andre forhold: Naturmangfoldloven, energibruk, brannsikring og universell utforming 18 5. Kildehenvisning 18 4
Innledning Som plan- og bygningsmyndighet er det kommunene som er de største forvaltere av Norges kulturminneverdier og kulturmiljøverdier. Frogn kommune forvalter store kulturhistoriske verdier, bl.a. gjennom reguleringsplanen for antikvarisk spesialområde Drøbak (etter plan- og bygningsloven av 1985), ofte kalt verneplanen. Det er viktig å sikre de verdifulle kulturminnene og kulturmiljøene i Gamle Drøbak både i nåtid og for framtidige generasjoner. Derfor ønsker kommunen å styrke kulturminnevernet i kommunens planverktøy gjennom en revidering av eksisterende reguleringsplan ved å utarbeide en ny områderegulering etter planog bygningsloven av 2008. For å få oversikt over konkrete arealer som kan utvikles/endres innenfor områdereguleringen skal det gjennomføres et planarbeid med moderat ambisjonsnivå, og med bestemmelser som er integrert i planen forøvrig. Dette innebærer at innholdet om byutvikling tar utgangspunkt i allerede utarbeidet materiale som kommunen har fått utført. Siste del av forslag til planprogram omhandler planområdet og viktige problemstillinger i forhold til miljø og samfunn og kulturminner/kulturmiljøers betydning. 1.1 Mandat Grunnlaget for oppstart av ny områderegulering for Gamle Drøbak er Frogn kommunes vedtak i Hovedutvalg for miljø-, plan og byggesaker i møtet 19.11.2012: Ny områderegulering- Gamle Drøbak- framdrift og vilkår for revidering av reguleringsplan antikvarisk spesialområde, saknr. 130/12. Arkivnr. 12/464. I møte den 20.10.2014 vedtok hovedutvalget for miljø-, plan- og byggesaker «endret mandat for videre arbeid med områdereguleringen Gamle Drøbak som omfatter en revidering av gjeldende prosjektbeskrivelse med et moderat ambisjonsnivå som kartlegger konkrete områder for byutvikling/endring.» 1.2 Formål med planarbeidet Hensikten med områdereguleringen Gamle Drøbak med tilhørende bestemmelser er å bevare områdets kulturhistoriske, arkitektoniske og miljømessige verdier, og å tilstrebe en mer forutsigbar forvaltning og utvikling enn dagens plan gir grunnlag for. Gjennom reguleringen har Frogn kommune som målsetning å styrke følgende forhold: Øke kunnskapen om Gamle Drøbaks kulturminneverdier. Ivareta og nyttegjøre seg av kulturminneverdiene på vernets premisser. Tilstrebe en mer forutsigbar forvaltning av verdifulle kulturminner, kulturmiljøer og landskap. Kartlegge konkrete områder for byutvikling/endring Utgangspunktet for en ny områderegulering er ønske om å revidere eksisterende regulering fra 2000. Formålet er å få en ny områderegulering som styrker bevaringen av den gamle trehusbyen i indre Oslofjord. I tillegg er det viktig å ta vare på verdifulle kulturminner fra det 20. århundre. Frogn kommune har som målsetting å utarbeide en områderegulering som vektlegger forutsigbarhet og likebehandling når det gjelder kulturminnefaglige prinsipper og forvaltning. For eiere av verneverdige kulturminner og andre parter med interesser innenfor planområdet er forutsigbarhet og likebehandling vesentlig. Ny revidert reguleringsplan med bestemmelser tar mål av seg å bli en tydeligere og mer konkret plan, og i samsvar med planog bygningsloven fra 2008. 5
En utfordring med dagens reguleringsbestemmelser er at alle kulturminnene innenfor verneområdet har samme verneverdi. Samtidig er bestemmelsene formulert på en relativt generell måte som sier mer om hensikten med bevaringen enn hvordan den rent konkret skal utføres. Reguleringsbestemmelsene gir rom for en viss fleksibilitet i vurderingene. Dette krever høy faglig kompetanse hos de ansatte i forvaltningen. Videre krever det at allmennheten har høy grad av bevissthet om hva det vil si at noe har verneverdi, hva som er søknadspliktig, osv. Det er mye å sette seg inn i for en uerfaren bruker/huseier. Selv om hele verneområdet i prinsippet har stor verneverdi, så har allikevel ikke alt samme verneverdi. Derfor er det viktig å få en områderegulering som gir strengere vern for det som er viktigst å verne, og som tillater noe mer endring innenfor andre områder som er mindre sårbare for forandring og /eller har lavere verneverdi. For å skape tydeligere og mer forutsigbare reguleringsbestemmelser er det en mulighet å gradere (differensiere) kulturminnenes verneverdi etter ulike kriterier. 1.3 Planavgrensning 6
I varsel om oppstart av områderegulering ble en ny avgrensning av planområdet foreslått som vist på kartet foran (svart strek) som ble forkastet. Planområde omfatter området for gamle Drøbak by fra 1842 og dagens regulering til spesialområde for bevaring vedtatt i 2000/2005 (vist med blå strek på kartet foran). Eventuelle militære anlegg innenfor planområdet er allerede ivaretatt gjennom Oscarsborg festnings verneplan utarbeidet av Nasjonale festningsverk i 2006, og senere fredningsvedtak i 2014. Foreslått planområde strekker seg i sjøen ut til 30 meters dyp, ved normal vannstand. Om det finnes ytterligere skjulte kulturminner i sjøen og/eller i grunnen innenfor planområdet vil ofte ikke bringes på det rene uten nærmere undersøkelse. Dette må avklares med Akershus fylkeskommune. Det er viktig med en buffersone rundt reguleringsområdet. Dette ivaretas gjennom kommuneplanens hensynssone landskap (H550_7 eksponerte åssider). Det er egne bestemmelser for eksponert åsside som fungerer som buffersone (sikringssone) for bebyggelsen innenfor verneområdet Gamle Drøbak. 1.4 Hensynssoner og arealformål i reguleringsplan I henhold til plan- og bygningsloven (pbl) 12-6 skal de hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel, jf. 11-8 og 11-10 legges til grunn for utarbeidelse av reguleringsplan. Hensynssoner kan videreføres i reguleringsplan eller innarbeides i arealformål og bestemmelser som ivaretar formålet med hensynssonen. I områdereguleringen legges en egen hensynssone med særlig hensyn til bevaring av kulturmiljø over hele planområdet, jf. pbl 11-8 pkt. c). Arealformålet innenfor planområdet er i gjeldende kommuneplan angitt som byggeområde for sentrumsformål (pbl 11-10). Områdene omfattes her også av hensynssone bevaring av kulturmiljø og hensynssone landskap (pbl 11-8c). I kommuneplanen vises det til at antikvarisk reguleringsplan gjelder foran kommuneplanen. Det er gitt en tilleggsbestemmelse som fastslår at i områder angitt som blandet formål i reguleringsplanen, skal næring opprettholdes som bruksformål på gateplan. Det er en målsetting å opprettholde stort sett dagens arealbruksformål i ny områderegulering, men gjennom planprosessen må det samtidig åpnes for å vurdere endringer i formål. Se tabell under, venstre del. Formålskategoriene er imidlertid noe endret i plan- og bygningsloven fra 2008, slik at det likevel blir noen justeringer. I ny områderegulering vil formål være i henhold til plan- og bygningslovens 12-5. Aktuelle arealformål for områdereguleringen kan være som vist til høyre i tabell under. Arealformål i gjeldende reguleringsplan (pbl 1985 25) Bevaringsområde for bolig Forretning/kontor Arealformål i ny områderegulering (pbl 2008 12-5) Bebyggelse og anlegg, boligbebyggelse andre type anlegg som småbåtanlegg, uthus, naust og badehus, sentrumsformål, forretninger, næringsbebyggelse, fritids- og turistformål 7
Allmennyttige formål Offentlig trafikkområde Friområde på land Friområder i sjø og vassdrag (småbåthavn) Naturområde Hageanlegg bebyggelse for offentlige eller private tjenesteyting, Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, herunder veg, havn Grønnstruktur herunder naturområde, turdrag, friområder og parker bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. Se grønnstruktur uteoppholdsarealer, grav- og urnelund, Endelig avklaringer mht arealformål vil være en del av det videre planarbeidet. Områdereguleringen vil ikke være til hinder for ny næring eller endret bruk av bygningene, så lenge bruken foregår innenfor kulturminnets og kulturmiljøets tålegrense. Det er et ønske om at den nye områdereguleringen kan være en inspirasjon til å etablere ny virksomhet og videreføre Gamle Drøbak som et levende sentrum, med bolig, handel og annen bymessig næringsvirksomhet. 1.5 Planbestemmelser Bestemmelsene i reguleringsplan skal hjemles i henhold til plan og bygningslovens 12-7. I reguleringsplanen kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner. I denne planen vil det for eksempel gis bestemmelser knyttet til hensynssone etter pbl 12-7 pkt. 6: Bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasader, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull natur. Det vil bli utarbeidet generelle felles reguleringsbestemmelser for hele planområdet. I tillegg foreslås det at planområdet deles opp i mindre delområder med spesielle reguleringsbestemmelser for hvert enkelt delområde. 1.6 Fredning I forbindelse med gjennomgang av verneområdet vil det også bli vurdert om enkelte kulturminner/kulturmiljøer har nasjonal verneverdi etter kulturminneloven. 1.7 Lovgrunnlaget og retningslinjer Flere lover, nasjonale-, regionale- og lokale planer/føringer har betydning for områdereguleringen Gamle Drøbak og vil være en ramme for planarbeidet. De viktigste er: Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni 2008 (pbl) - og bygningsloven. Det vises til plan- og bygningslovens 12-2 om områderegulering. Videre anvendes 12-6 som omtaler bruk av hensynssoner i reguleringsplaner, og 12-7 om bestemmelser i reguleringsplan, utdypet i punkt 6: bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger, 8
andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull natur. Lov om kulturminner av 09. juni 1978 (kml) ressursforvaltning. - og Nasjonale premisser: I «Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging», som ble vedtatt ved kongelig resolusjon 24. juni 2011, står det under kapitelet for natur, kulturmiljø og landskap om forventninger til kommunal planlegging: Kommunene registrerer og verdsetter kulturminner og kulturmiljø som har lokal verdi og innarbeider disse i planer etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen bistår med veiledning. St. melding nr. 16 (2004-2005) «Leve med kulturminner» Resultatmål: Det årlige tapet av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer som følge av at de fjernes, ødelegges eller forfaller, skal minimaliseres. Innen 2020 skal tapet ikke overstige 0,5 % årlig Fredete og fredningsverdige kulturminner og kulturmiljøer skal være sikret og ha ordinært vedlikeholdsnivå innen 2020. Den geografiske, sosiale, etniske, næringsmessige og tidsmessige bredden i de varig vernete kulturminnene og kulturmiljøene skal bli bedre, og et representativt utvalg skal være fredet innen 2020. St. melding nr. 35 (2012-2013) «Framtid med fotfeste - kulturminnepolitikken» ble lagt frem Stortinget og godkjent april 2013. Meldingen viderefører ambisjonene fra St.meld. nr. 16 «Leve med kulturminner» Den inneholder en statusoppdatering per januar 2013 og en tydeliggjøring av politikken for gjenstående utfordringer for måloppnåelse innen 2020. Meldingen redegjør også for nye satsinger i kulturminnepolitikken framover, bl.a. kunnskap og kompetanse, verdiskaping, organisering og klima og kulturminner, herunder forhold knyttet til energieffektivisering i eldre bygninger. Drøbak er oppført i Riksantikvarens NB!-registeret (Nasjonale kulturhistoriske bymiljøer) for byer og tettsteder i Norge av nasjonal interesse. I følge Riksantikvaren er NB!-registeret et oppslagsverk over byer og tettsteder i Norge med kulturmiljøer som har nasjonal interesse. Registeret viser et representativt utvalg av den bygde historien og skildrer norsk byhistorie gjennom vel 1200 år. De historiske byene og tettstedene er under et omfattende utviklingspress som følge av globale endringer i økonomiske drivkrefter og klima. NB!-registeret angir områder hvor det må vises særlige hensyn i forbindelse med videre forvaltning og utvikling. Begrunnelsen for at Drøbak er tatt inn i NB!- registeret og har nasjonal interesse er: I dag er Drøbak en av de viktigste trebyene i Oslofjordområdet. Siden byen har unngått store bybranner og funnet nye utviklingsarealer utenfor den historiske bykjernen, har byen bevart både en betydelig bestand viktige enkeltbygninger og bygningsmiljøer fra 17- og 1800-tallet. I dag har Drøbak fremdeles sitt kronglete gatenett og mange små pittoreske bygninger intakt. Byen har også en del handelsbygninger i 2 etasjer som går tilbake til 1700- og 1800-tallet. 9
S. By y ved gesimsen (typisk Louis-seize stil). Bygningstypen kjennetegner Drøbak hvor vi finner flere eksemplarer enn i noen av de andre kystbyene langs Oslofjorden. Et kjerneområde er regulert til spesialområde bevaring. Det er også knyttet nasjonal interesse til Drøbak som eldre bade- og ferieby. Dampskipskaia og sommervillaene øst og sør for denne er vesentlige elementer i denne historien. Regionale premisser: Fylkesdelplan for kulturminner og kulturmiljøer i Akershus 2007-2018 «Spor for framtiden». Et av hovedmålene for kulturminnepolitikken i Akershus er å vise at kulturarven kan bidra til å skape økt kulturforståelse, identitet og tilhørighet, trivsel og verdiskaping. Planen har 4 satsingsområder: bevaring, forvaltning, formidling og verdiskaping. I Akershus fylkeskommunes høringsuttalelse til ny kommuneplan for Frogn kommune, vedtatt juni 2013, ble det uttalt at: De historiske sporene som den verneverdige bebyggelsen og miljøet i Drøbak representerer har betydning for identitet og trivsel, og er avgjørende for stedets attraksjon som besøksmål og i reiselivssammenheng. Etter fylkesrådmannens vurdering er det derfor behov for en innstramming i forhold til hva som kan tillates av fysiske endringer innenfor vernesonen. Videre bør det være en skjeping mht. nybygg, og det bør i større grad sikres at nybygg får god tilpasning. Lokale premisser: Reguleringsplan for antikvarisk spesialområde Drøbak fra 2000 med bestemmelser og kart, og med siste revisjon i 2005. Gjeldende kommuneplan 2013-2025, vedtatt juni 2013. Vedtak om endret mandat for videre arbeid med områdereguleringen Gamle Drøbak i Hovedutvalget for miljø-, plan- og byggesaker 20.10.2014 I dag er Drøbak sentrum regulert til «spesialområde bevaring» med plannavnet «Antikvarisk spesialområde Drøbak» vedtatt 13.11.2000, sist revidert i 2005. Planen er utarbeidet i tråd med plan- og bygningsloven av 1985. Planens områdeavgrensing er vist på kart og egne reguleringsbestemmelser følger planen. Planarbeidet vil skje med utgangspunkt i dagens reguleringsplan for Antikvarisk spesialområde Drøbak. I tråd med plan- og bygningslov i 2008 vil betegnelsen spesialområde bevaring utgå og bli erstattet med hensynssone for bevaring av kulturmiljø (plan- og bygningsloven 12-6). Lokale utredninger: Tettstedsanalyse for Drøbak fra AsplanViak 1996 Kommunedelplan Drøbak 1997 Stedsanalyse for Drøbak og omegn 2011 Kulturhistorisk stedsanalyse Gamle Drøbak, DIVE 2012. En registrering og vurdering av kulturmiljøverdier i Gamle Drøbak, med vedlagt kartmateriale. Forslag til planbestemmelser fra AsplanViak 2012 10
2. Planprosess 2.1 Organisering Styringsgruppe Prosjektgruppe Referansegruppe Det er opprettet en styringsgruppe for prosjektet som b rådmannens ledergruppe og enhetsleder for samfunnsutvikling. Styringsgruppen har en prosjektansvarlig som er enhetsleder Ann-Mari Nylund. Prosjektansvarlig vil holde oversikt over planprosessen og ha ansvaret for måloppnåelse, framdrift og prosjektets økonomi. Prosjektgruppe: Består av 8 medlemmer inkludert prosjektleder. Medlemmene representerer ulike enheter i Frogn kommune som berøres av planarbeidet. Prosjektgruppen er tverrfaglig sammensatt og består av medlemmer fra enhet for samfunnsutvikling (SAM), enhet for miljø, idrett og kommunalteknikk (MIK), eiendomsforvaltning (EF) og enhet for kultur. Prosjektgruppen vil utføre planarbeid som innebærer forslag til plankart, planbeskrivelse og planbestemmelser, og foreslå områdereguleringen for politisk behandling, samt øvrig arbeid knyttet til saksbehandling/medvirkning. Prosjektgruppen ledes av en prosjektleder som rapporterer til prosjektansvarlig. Prosjektleder har det operative ansvaret for framdriften i planarbeidet og for å videreutvikle planen for formidling gjennom de ulike milepælene i framdriftsplanen, i samarbeid med prosjektansvarlig og prosjektgruppa. Prosjektgruppa består av: Prosjektleder: Jochen Caesar Byantikvar: Liv Lund Nygaard Plan: Mari Magnus Byggesak: Wenche Nordby Gjøstein Kultur: Pål Mørk Geodata: Alf Wilberg (ved behov) EF: Bjørn Edholm/bygningsteknisk kompetanse (ved behov) MIK: Otto Schacht/Henrik Huse Linnerud (ved behov) Referansegruppe: Hensikten med en referansegruppe er å involvere ulike aktører med viktig kompetanse og som samtidig har forankring i lokalmiljøet i Drøbak. Referansegruppa er med som høringsinstans og er viktig for gjennomføringen av planprosessen fra en tidlig fase. Det opprettes en tverrfaglig referansegruppe med deltakere fra lag og organisasjoner i Drøbak: Verneforeningen Gamle Drøbak Frogn Næringsråd 11
Drøbak Vel Arkitekter i Drøbak Guide i Drøbak Bygningsvernsenteret for Akershus /Riktig Restaurering Det er ønskelig å utvide gruppen med flere deltakere, som f.eks.: Byforeningen Drøbak kunstnerforum Grunneierforening/gårdeierforening Fortidsminneforeningen i Oslo og Akershus Frogn Historielag Referansegruppen vil gjennom hele planprosessen ha møter med Frogn kommune, og bygger videre på erfaring fra arbeidet gruppen utførte i den kulturhistoriske stedsanalysen for Gamle Drøbak (DIVE) i 2012. Det vil i planprosessen være kontakt med kommunes eldreråd, rådet for funksjonshemmede og barn og unges representant. 2.2 Fremdrift Følgende fremdriftsplan er skissert for den videre planprosessen: Planprosess/arbeidsoppgaver Fora/ansvar Dato/frist Høring av revidert planprogram Ut til offentlig ettersyn 6 uker februar/mars 2015 (tidl. prosjektbeskrivelse) Fastsettelse av planprogram MPB saksframlegg april/mai 2015 Utarbeidelse av planforslag Rådmannen / konsulent mai til september 2015 Temadrøfting i MPB MPB notat September 2015 Utforming av saksframlegg Rådmannen Oktober 2015 1. gangs behandling m/vedtak om MPB saksframlegg November 2015 offentlig ettersyn Høringsperiode Ut til offentlig ettersyn 6 uker Desember 2015 Januar 2016 Høringsmøte Åpent temamøte Januar 2016 Evt. bearbeiding av planforslaget Rådmannen Februar-April 2016 2.gangs behandling MPB saksframlegg Mai 2016 Endelig vedtak/sluttbehandling Kommunestyret Juni 2016 Total tid: 1 ½ år 2.3 Medvirkning Plan- og bygningslovens krav om medvirkning vil bli ivaretatt gjennom høringer, møter i referansegruppen og åpne temamøter. Åpenhet i planprosessen er viktig både for planens forankring lokalt og for å oppnå bredest mulig kunnskap som grunnlag for planarbeidet. Derfor legges det opp til en bred intern og ekstern medvirkningsprosess. I tillegg til Frogn kommunes interne prosjektgruppe vil en tverrfaglig referansegruppe med deltakere fra lag og organisasjoner i Drøbak spille en viktig 12
rolle i medvirkningsarbeidet. Det vil bli avholdt 3-4 egne møter for referansegruppa sammen med Frogn kommune gjennom planperioden. I framdriftsplanen er det lagt opp til to åpne temamøter for Drøbaks befolkning og andre interesserte. Dette er viktig for å etablere dialog om planarbeidet tidlig i prosessen. Det er spesielt behov for medvirkning fra grupper som blir særlig berørt: beboere, næringsdrivende og øvrige brukere av Gamle Drøbak. I tillegg kommer ordinær høring av planprogram og etter 1.gangs behandling av områdereguleringen, som gir anledning for innsending av innspill til planen. Akershus fylkeskommune er rådgiver i kulturminnefaglige spørsmål generelt. 2.4 Ressurser Bruk av virkemidler i planprosessen vedtatt i Hovedutvalg for miljø-, plan og byggesaker 20.10.2014: - Avvise nye detaljreguleringer innenfor planområdet som blir framlagt for Hovedutvalg for miljø-, plan- og byggesaker inntil områdereguleringen er vedtatt. - Ressursbruk på ca 500.000 kr. til byplanmessig kompetanse/konsulent. Bruk av virkemidler i planprosessen vedtatt i Hovedutvalg for miljø-, plan og byggesaker 19.11.2012: - Øke arbeidsressursene i forhold til planprosessen/områdereguleringen, med ekstern hjelp til objektregistrering av kulturminner, som må skje parallelt med planprosessen. 2.5 Utredningsbehov i planprosessen Konsekvensutredning: Reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal konsekvensutredes, jf. plan- og bygningsloven 4-1 og 4-2. I forskriften henvises det til krav som utløser denne type utredning. Det er derfor vurdert om områdereguleringen skal konsekvensutredes etter forskrift om konsekvensutredning av 01.07. 2009. I forskriftens kapittel II står det hvilke områdereguleringer som skal konsekvensutredes. Planen må vurderes etter 2 og 3 i forskriften. I forskriftens 2 d står det: Områderegulering som innebærer utlegging av nye områder til utbyggingsformål skal utredes. Ny områderegulering for Gamle Drøbak er hovedsakelig en verneplan. Den nye områdereguleringen vil basere seg på en revidering og videreføring av eksisterende reguleringsplan. Den nye planen vil ikke omfatte forslag om nye områder til utbyggingsformål innenfor planområdet, men det skal kartlegges hvilke områder som eventuell kan utvikles, fortettes eller omformes. I forskriftens 2 e står det: Områderegulering som legger til rette for senere detaljreguleringer av tiltak nevnt i vedlegg 1 skal konsekvensutredes. For ny områderegulering vil bestemmelsene om plankrav bli videreført fra eksisterende reguleringsplan. Områdereguleringen vil ikke tilrettelegge for senere tiltak som nevnt i vedlegg 1. For 3 gjelder planer som må vurderes etter 4. Områdereguleringer som innebærer andre vesentlige endringer av kommuneplan enn angitt i 2 d skal konsekvensutredes. Denne områdereguleringen innebærer ingen vesentlige endringer av kommuneplanen. 13
Konklusjon: Frogn kommune kan ikke se at områdereguleringen utløser krav om konsekvensutredning etter forskriften, men konsekvenser av å legge ut konkrete områder til utvikling må vurderes. Lokal registrering av kulturminner: Arbeidet med den kulturhistoriske stedsanalysen DIVE tok utgangspunkt i eksisterende registreringsmateriale i Frogn kommune. Grunnlagsmaterialet var mer mangelfullt enn først antatt, som f.eks. et 25 år gammelt SEFRAK- register med mange feil og mangler, og som aldri har vært kvalitetssikret. I tillegg eksisterer flere eldre kart. For at en revidert områderegulering skal bli velfungerende, og et nyttig virkemiddel, er det nødvendig med en ny registering og verdisetting av bygningsmassen i Gamle Drøbak. Det er derfor etablert et prosjekt som skal gjennomføre en lokal registrering og verdisetting av kulturminnene innenfor planområdet. Dette arbeidet vil pågå parallelt med revideringen av verneplanen. Registeringen vil skje med utgangspunkt i Riksantikvarens håndbok for lokal registrering og skjema for verdisetting og verdivekting av kulturminner, og vil bestå av: Kvalitetssikring av SEFRAK registeret; gjennomgang av eksisterende register. Ny registrering av spesielt verneverdig bebyggelse/kulturminner (avpasset til tid og ressurser.) Registrering av det 20. århundrets kulturminner/miljø, som aldri har vært registrert tidligere. Første del av arbeidet utgjør perioden 1900 til 1950. Det er et ønske at registreringsresultatet vil legges inn i Riksantikvarens landsdekkende database Askeladden/kulturminnesøk.no, og det er viktig at dette registret kan/ vil bli koblet opp mot Frogn kommunens egen kartportal med SOSI format. Dette vil være et samarbeid med Riksantikvaren. 3. Beskrivelse av planområdet Planområdet Gamle Drøbak ligger i den vestvendte åssiden ned mot Drøbaksundet der Oslofjorden nærmest er på det smaleste. Området omfatter gamle Drøbak by fra 1842 med den gamle, tette trehusbebyggelsen som hovedsakelig er fra byens vekstperiode på 1800 tallet. I tillegg har området en mangfoldig bebyggelse oppført gjennom det 20. århundre og fram til i dag. Bykjernen har et selvgrodd gatenett med flere plasser, og en stor andel små og store trehus både for bolig- og næringsformål. Gamle Drøbak har et større park/naturområde sentralt i byen og flere havner langs fjorden. Det store antallet kulturminner fra 1700-1800-tallet gir området status som en av de viktigste trehusbyene i Oslofjordområdet. I tillegg finnes det viktige kulturminner fra det 20- århundre både som bolighus og offentlige bygninger. Innenfor eksisterende verneplan finnes det 954 bygninger. Av disse er ca 400 bygninger registrert oppført før 1900 (SEFRAK registeret). Det er ca. 500 husstander innenfor verneområdet, samt et større antall nærings- og offentlig virksomheter. Planområdet er identisk med utstrekning av reguleringsplanen «Antikvarisk spesialområde Drøbak». Innenfor planområdet er det 4 fredete anlegg etter kulturminneloven av 1978. Dette er Drøbak kirke, det gamle hospitalet, Skrivergården (Gamle Drøbak gård) og Handelsbygningen ved torget. Det er Akershus fylkeskommune som i første instans forvalter fredningsinteressene. 14
4. Viktige problemstillinger i forhold til miljø og samfunn 4.1 Kulturminner og kulturmiljø Vernesonen er i stadig større grad utsatt for press, med nye byggetiltak som ikke er godt nok tilpasset miljøet, og hvor originale bygningsdetaljer på husene forsvinner. Denne utviklingen vil over tid kunne forringe stedets verdier. Etter fylkesrådmannens vurdering er det derfor behov for en innstramming i forhold til hva som kan tillates av fysiske endringer innenfor vernesonen. Videre bør det være en skjerping mht. nybygg, og det bør i større grad sikres at nybygg får god tilpasning. Akershus fylkesrådmanns innspill til kommuneplanen 2012 For å få en verneplan som er mest mulig forankret i lokalbefolkningen er det en viktig oppgave gjennom planprosessen å stille noen overordnede spørsmål om vårt forhold til bevaring av kulturminner og kulturmiljøer. Hvorfor, hva og hvordan verner vi? Vi vet at mennesker i fjern fortid ikke var opptatt av å ta vare på kulturminner slik vi er i dag. I tidligere tider var det ikke nyttig for mennesker å være opptatt av kulturminner, for ting ble brukt så lenge de var brukelige. I vår tid, som moderne mennesker, prøver vi å finne menig bl.a. ut i fra historiske epoker og fortellinger rundt disse. I Drøbak er det mange slike historiske hendelser helt tilbake til 1600 - tallet og fram til i dag. Om vi spør oss hvorfor vi verner disse kulturminnene, er det nok et ønske om at disse fortellingene skal være en del av våre liv, både på et lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Alt av fysiske spor etter menneskelig virksomhet er kulturminner, men vi kan vel ikke verne alt. Hva velger vi å bevare nå og fortelle videre til neste generasjon av det vi har rundt oss i Drøbak? Hvordan vi verner, sier noe om hvordan vi fortolker historien. Historien vil alltid være gjenstand for nye tolkninger, både på det individuelle og samfunnsmessige plan. Hvordan vi fortolker historien sier svært mye om oss selv, vår egen tid og hvilke behov vi har som menneske og samfunn. Det er to innfallvinkler for å velge hva som er viktige historiske utviklingstrekk i Drøbak: 1. Det ene er utvelgelse av enkeltbygninger/miljøer ut fra den generelle samfunnsutvikling med tilhørende stilhistoriske idealer. En slik utvelgelse vil for Drøbak innebære at enkeltbygninger fra alle stilepoker utgjør viktige kulturhistoriske trekk. 2. Den andre innfallsvinkelen er å velge ut viktige spor ut fra et ønske om å bevare det som er karakterisktisk (særpreg) for Drøbak. Dette vil innebefatte viktige bygningsog bystrukturer og identitetsskapende enkeltbygninger med hovedtyngden fra 17-1800 tallets trehusbebyggelse og tidlig 1900 talls bebyggelse. Uansett om valget faller på den ene eller den andre innfallsvinklen er det viktig å stille følgende spørsmål: Skal det fysiske kulturminnet og kulturmiljøet fortelle mest mulig som sin opprinnelige utforming og funksjon (materialer (autentisitet) og opprinnelige bruk (integritet)? Tilstrebe endringer gjennom tilbakeføring/restaurering etter tradisjonell 15
håndverksmetoder, fysisk utforming til opprinnelig tilstand eller gjenspeile en bestemt historisk epoke? Hvilke betydningen tillegges kulturminnets og kulturmiljøets endringshistorie? I hvilke grad nye bygninger skal tilpasse seg det historiske miljøet eller fortelle om sin egen tid? Ut fra problemstillingene ovenfor kan både estetiske ønsker, nostalgiske behov og ønske om utvidelse/endring av bygninger komme i konflikt med vernehensynene, siden slike forhold ikke nødvendigvis er forenelig med de kulturhistoriske fortellingene som fysiske kulturminner kan gi. Utfordring ved dagens reguleringsbestemmelser: reguleringsplanens bestemmelser kan tilsidesettes gjennom krav om detaljregulering for bl.a. nye og større byggeprosjektet. innenfor planområdet har alle kulturminnene samme verneverdi. Dagens regulering utløser plankrav for større endringer og nye bygninger, og når plan- og bygningsmyndighetene finner det nødvendig. Vi har eksempler på at ny detaljplan/bebyggelsesplan kan vedtas uten å være i samsvar med overordnet reguleringsplan /verneplanen. Og senest vedtatte planer har gyldighet foran verneplanen. Dette kan resultere i at bestemmelsene i verneplanen kan settes til side, og at hensynet til f.eks. tilpasning til eksisterende kulturmiljø ikke blir forsvarlig ivaretatt i forhold til verneplanens hensikt. Denne manglende nyanseringen av kulturminnenes verneverdier medvirker til usikkerhet om hva som tillates av endringer. Samtidig er bestemmelsene formulert på en relativt generell måte som sier mer om hensikten med bevaringen enn hvordan den rent konkret skal utføres. Dagens reguleringsbestemmelser gir rom for en viss fleksibilitet i vurderingene, noe som i mange sammenhenger skaper lite tydelighet og forutsigbarhet. Selv om hele verneområdet i prinsippet har stor verneverdi, så har allikevel ikke alle kulturminnene samme verneverdi. Derfor er det viktig å få en ny områderegulering som gir strengere vern for det som er viktigst å verne, og å tillate noe mer endring innenfor andre områder som er mindre sårbare for forandring og/eller har lavere verneverdi. For å skape tydeligere og mer forutsigbare reguleringsbestemmelser er det et mål at de nye bestemmelsene har en gradering (differensiering) av verneverdiene innenfor ulike delområder, og i noen grad for enkelte kulturminner. Det er innenfor planområdet utført en kulturhistorisk stedsanalyse for Gamle Drøbak (DIVE) i 2012. Hensikten med analysen har vært å øke kunnskapen om områdets kulturminneverdier og være et verktøy i planarbeidet. Analysen har trukket opp ulike problemstillinger/utfordringer innenfor planområdet som vil bli gjennomgått og bearbeidet i planprosessen. 4.2 Landskap For å bevare mest mulig av dagens landskap vil det være viktig i de nye bestemmelsene å vurdere forhold som terrengtilpassing, terrenginngrep, skjæringer og fyllinger av vesentlig karakter. Forhold til fjernvirkning, silhuett, eksponering og siktlinjer må vurderes. Bestemmelsene bør si noe om nye bygninger på bratte tomter, som er en utfordring i forhold til tilpasning til både terreng og eksisterende bebyggelse i dag. 16
Vegetasjon er også en viktig del av verneområdet. Krav til vurdering etter naturmangfoldloven og hensyn til biologisk mangfold må vurderes opp mot vegetasjonens kulturhistoriske verdi og betydning for landskap, og hensynene nedfelles i nye bestemmelser. Bestemmelser og arealformål knyttet til parker og annen grønnstruktur vil også vurderes. 4.3 Teknisk infrastruktur - brannsikring Nødvendig løsning for renovasjonssystem, for å tilpasse dette til eksisterende bebyggelse og verneverdiene innenfor planområdet, har blitt utredet i egen undersøkelse. Undersøkelsen ble utført i samarbeid mellom Follo Ren og Frogn kommune høsten 2012. Gater, plasser og stier innenfor planområdet er særlig viktige historiske spor som har vært med å strukturere store deler av dagens bebyggelse. Stiene er kun delvis registrert. Av hensyn til de kulturhistoriske verneverdiene i området vil det vært en fordel å dempe trafikkpresset i sentrum. Verneverdige bygninger langs gater med busstrasé merker vibrasjonene fra tyngre kjøretøy. Trafikkreduksjon kan ha fordeler for utvikling av sentrum, som dermed kan oppleves som mer attraktivt for fotgjengere og syklister. Brukervennlige byområder kan skape muligheter for flere oppholdssteder/møteplasser utendørs i sentrum. Siden brann er ansett som en av de største truslene mot kulturminner i tett trehusbebyggelse er dette et svært viktig område innenfor kulturminnevernet. Tiltak for å forebygge brann og hindre spredning er derfor temaer som må kartlegges og gjennomføres: - Tilfredsstillende renovasjonssystem - Vannkapasitet - Fri veibane, med god tilgjengelighet for utrykningsbiler (parkeringsforbud, snø osv.) Planen vil ikke behandle dette, men det skal gjennomføres et eget prosjekt om brannsikkerhet i Gamle Drøbak, uavhengig av områdereguleringen, i regi av byantikvaren. Planen vil ikke behandle forhold som trafikkavvikling, parkeringsbehov, vei, kollektiv dekning og vann og avløp om ikke dette direkte berører vernehensynet eller potensielle utviklingsområder. 4.4 Stedsutvikling Planlegging i kommuner, fylke og regioner skal medvirke til at byer og tettsteder er bærekraftige, attraktive og funksjonelt utformet med et godt fysisk miljø som fremmer helse og livskvalitet. Riksantikvaren tildelingsbrev 2013 fra MD Kulturminnene og kulturmiljøet i Gamle Drøbak bidrar til å gi stedet særpreg, identitet og kulturhistoriske stedskvaliteter, gjennom kunnskap, opplevelse og bruksverdi. Verneområdet er et pressområde, og mange vil bo i sentrum. En økt utbygging basert på fortetting og omforming av bygningsmasse øker faren for å miste de verdifulle stedskvalitetene. Utfordringen ligger i å bevare og integrere de verdifulle kulturminnene og kulturmiljøet i en helhetlig stedsutvikling ved å se potensialet i det kulturhistoriske miljøet. De har eller kan gis en samfunnsmessig bruksverdi, slik at de blir en ressurs i stedsutviklingen. Hvordan kulturminner forvaltes som ressurs er av stor betydning for en bærekraftig stedsutvikling og miljøbelastningen som produseres. Aktiv bruk av kulturminner og 17
kulturmiljøer medvirker til bærekraftig ressursøkonomi, blant annet ved at gjenbruk gir redusert ressursforbruk og mindre forurensing (CO 2 -utslipp). Det er viktig at kulturminner og kulturhistoriske verdier er godt forvaltet og formidlet for å utgjør en viktig og uerstattelig ressurs i utviklingen og driftingen av Gamle Drøbak for å fremme et levende bymiljø og kvalitet for omgivelsene. I DIVE-analysen ble det skissert områder som eventuell kan tåle mer utvikling eller transformering enn andre områder. Det er først og fremst disse områdene som i områdereguleringen skal vurderes nærmere med tanke på utviklingspotensial. I høringsfasen mottatte innspill til konkrete områder for utvikling er merket på vedlagt kart «T4-utvikling». Bestemmelse i eksisterende verneplan sier at boligandelen innenfor området ikke skal overstige 70% av total BRA i området. Dette vil bli foreslått videreført i ny områderegulering. Drøbak har et konsentrert sentrum i småbyskala. I spesielle sentrumsgater kan prosentandelen for næring være høyere. 4.5 Andre forhold: Klima, energibruk, universell utforming og naturmangfoldloven Det er viktig å styrke kunnskapen om kulturminner og kulturmiljøer som vil være særlig sårbare for klimaendringer. Dette bør skje gjennom eget utredningsarbeid. I 2010 kom en ny teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, TEK-10, som blant annet stiller skjerpede krav til energibruk og tilgjengelighet/universell utforming. Når det gjelder energikrav kan det gjøres unntak fra disse kravene for bygninger med definert bevaringsverdi. Ifølge TEK-10 14-1 heter det: «For tiltak der oppfyllelse av krav i dette kapittel ikke er forenlig med bevaring av kulturminner og antikvariske verdier, gjelder kravene så langt de passer.» Unntak innebærer at bestemmelsene i TEK-10 ikke gjøres gjeldende, og det skal dermed ikke søkes dispensasjon. Kravene til universell utforming er nedfelt i plan- og bygningslovens formålsparagraf og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Disse kravene er sterke, men også her kan det gjøres unntak for fredete og bevaringsverdige bygninger. Målet er å øke tilgjengeligheten og finne tilpassete løsninger som er forenlig med kulturminneverdiene. Natur- og kulturarven utgjør to grunnleggende deler av en samlet, helhetlig miljøpolitikk, og de to områdene har derfor et felles verdigrunnlag og til dels de samme utfordringene. Viktige områder for et bedre samarbeid er bla. arbeidet med kulturlandskap og kulturhistoriske verdier i verneområdene, samt landskap, friluftsliv og reiseliv. Ny områderegulering for Gamle Drøbak vil ikke utdype forholdet til energibruk, universell utforming og krav i naturmangfoldloven nærmere, siden dette er en del av saksbehandlingen på detaljregulerings- og /eller byggesaksnivå. 18
5. Kildehenvisning - Tildelingsbrevet 2013 fra Miljøverndepartementet til Riksantikvaren. - Spor for framtiden, Fylkesdelplan for kulturminner og kulturmiljøer i Akershus 2007-2018 - Akershus fylkesrådmanns innspill til Frogn kommunes kommuneplan 2012-24 i brev av 19.09.2012 - Reguleringsplanen, Antikvarisk spesialområde Drøbak vedtatt 13.11.2000, rev. 31.01.2005. - Plan- og bygningsloven av 27.juni 2008 19
20