Notat Til: Fra: Dato: 31. oktober 2013 Telefon: Vår ref: Beslutningsnotat om prøvetaking, grenseverdier og rapportering i revidert drikkevannsforskrift Hvordan prøvetaking, grenseverdier og rapportering reguleres i dag Prøvetaking I dag er det slik at det ikke er et krav til prøvetakingsfrekvens for de aller minste vannverkene, på under 50 abonnenter. For de øvrige vannverkene er det i drikkevannsforskriftens vedlegg krav til økende antall prøver jo større vannverket er. Det er også differensiert på hvor viktig det er å måle de ulike parameterne ofte. Parameterne er inndelt i tre grupper, basert på viktigheten av å måle hyppig. Gruppene heter nettkontroll, enkel rutine kontroll og utvidet rutinekontroll, hvor nettkontroll kun inneholder 10 parametere, enkel rutinekontroll består av 17 parametere, mens utvidet rutinekontroll er samtlige parametere med en grenseverdi (54 parametere). Enkel rutinekontroll og utvidet rutinekontroll er krav som er en gjennomføring av EUs drikkevannsdirektiv, og disse analysene må gjøres ved akkrediterte laboratorier. Kravet om nettkontroll er en nasjonal bestemmelse, og for disse analysene er det ikke et krav om at laboratoriet må være akkreditert. For nettkontroll angis antallet prøveomganger, hvor en prøveomgang består av flere uttakssteder, mens for de to andre er det det faktiske antallet prøver som angis. En svært forenklet tabell kan for eksempel se slik ut: Nettkontroll Enkel rutinekontroll Utvidet rutinekontroll Lite vannverk (50 pers) 12 prøveomganger 4 prøver per år 1 prøve per år Middels vannverk (10 000 pers) Stort vannverk (600 000 pers) per år 48 prøveomganger per år 48 prøveomganger per år 7 prøver per år 2 prøve per år 361 prøver per år 12 prøver per år Grenseverdier For drikkevann er det satt grenseverdier i sluttproduktet (kranvannet/flaskevannet), som må overholdes. Dette er angitt i drikkevannsforskriften 12: Drikkevann skal, når det leveres til mottakeren, jf. 5, være hygienisk betryggende, klart og uten framtredende lukt, smak eller farge. Det skal ikke inneholde fysiske, kjemiske eller biologiske komponenter som kan medføre fare for helseskade i vanlig bruk. Drikkevann skal oppfylle kvalitetskravene i vedlegget i denne forskriften. 1
Egen vannforsyning til en enkelt husholdning (for eksempel vann fra privat brønn) skal være hygienisk betryggende. For denne type vannforsyning gjelder vedlegget til forskriften som veiledende norm. Disse grenseverdiene er gitt i vedlegget til drikkevannsforskriften, i tabell 1, 2.1, 2.2, 3.1 og 3.2. Parameterne er delt inn i grupper (A, B og C) avhengig av hvor mye det haster å rette avviket. Inndelingen i disse gruppene er gjort i vedlegget. Rapportering Alle gjennomførte analyser skal rapporteres til Mattilsynet en gang per år. Mattilsynet rapporterer dataene fra de middels store og store vannverkene (alle over 5 000 abonnenter) videre til Kommisjonen hvert tredje år. Hjemmelen for å kreve at vannverkseierne rapporterer er drikkevannsforskriften 7: Vannverkseier plikter å legge fram de opplysninger for tilsynsmyndighetene som er nødvendige for at disse skal kunne gjennomføre sine oppgaver etter denne forskriften. Ved overskridelse av grenseverdier satt i vedlegg I, tabell 1 3, jf. 12, skal vannverkseier varsle tilsynsmyndighetene slik det er bestemt for de enkelte tiltakstypene. Vannverkseier plikter å gi de opplysninger som kreves til sentrale myndigheters vannverksregistre. Utfordringer med slik prøvetaking, grenseverdier og rapportering reguleres i dag Generelt 1) Vedleggene oppfattes som vanskelige å finne frem i. Det er mange ulike tabeller, med et stort antall fotnoter. Prøvetaking 2) Det er ikke et direkte krav til prøvetaking i dagens drikkevannsforskrift. Kravet til prøvetakingsfrekvens er angitt i vedlegget til forskriften. Prøvetakingsplanene skal legges frem for Mattilsynet i forbindelse med godkjenningen av vannverket, men dersom vannverket slutter å følge de oppsatte planene er det ingen hjemmel for å påpeke denne plikten utover å eventuelt trekke tilbake godkjenningen. 3) Prøvetakingskravet for vannverk som forsyner færre enn 50 personer er spesielt vagt beskrevet i dagens drikkevannsforskrift. I en fotnote i vedlegget er det angitt at: «Behovet for prøvetaking ved mindre vannleveranser enn til 50 personer fastsettes av aktuell tilsynsmyndighet.» 4) Det er knyttet usikkerhet til hva som skal til for at en vannverkseier skal fritas fra å analysere for alle parameterne listet opp under utvidet rutinekontroll. 5) Det kan være utfordrende å forstå forskjellen på nettkontroll, enkel rutinekontroll og utvidet rutinekontroll, og hvilke krav som er knyttet til de tre begrepene. Grenseverdier 6) Inndelingen av parameterne i tiltakstyper i vedlegget er ikke beskrevet konkret i selve forskriftsteksten. 7) For de sensoriske parameterne lukt og smak er det vanskelig og ressurskrevende å følge den angitte metoden. I drikkevannsdirektivet er det kun et krav om at dette skal være akseptabelt for konsumentene og ingen unormal endring. 8) Det oppgis som en svakhet med forskriften at det ikke er angitt krav til UV-transmisjon. UVrør må vedlikeholdes jevnlig, og det er essensielt for effekten at transmisjonen er tilstrekkelig. 9) Det er knyttet usikkerhet rundt parameteren for kimtall slik det står i dagens forskrift. Enkelte oppgir å være i tvil om hvorvidt dette er en grenseverdi, eller ikke. Norsk vann foreslår en operasjonell beskrivelse av grenseverdien for kimtall, plutselige svingninger i kimtall kan for eksempel være mer kritisk i forhold til vannkvalitet, enn en stabil noe forhøyet verdi. Tilsynet spør om det er behov for en slik grenseverdi for kranvann i det hele tatt. I drikkevannsdirektivet er det ingen grenseverdi for kimtall i kranvann. 10) 1,2-dikloroetan har en skrivefeil i forskriften. 2
11) Ordlyden for hydrokarboner, mineraloljer burde endres. 12) Det er knyttet usikkerhet til hvordan total indikativ dose skal forståes. Er det behov for en slik grenseverdi i norsk drikkevann? 13) Enkelte hevder at en viktig kilde til PAH i drikkevannet i Norge er kreosotholdige stolper i nedbørsfeltet, og at de fem PAH-forbindelsene som er beskrevet med grenseverdier i dagens drikkevannsforskrift ikke er tilstrekkelig gode indikatorer på PAH som følge av slik forurensning. 14) Det oppgis som en mangel at vi ikke har en grenseverdi for uran i dagens drikkevannsforskrift. Den generelle eksponeringen for naturlig uran er lav, og det er generelt for den norske befolkningen ingen helserisiko forbundet med uran i drikkevann. For personer som forsynes av vann fra uranholdig grunn vil imidlertid drikkevannet kunne inneholde helseskadelige konsentrasjoner. Rapportering 15) I dag er det vanskelig å lese ut av forskriften at det er et krav til rapportering. Det fremkommer heller ikke klart hva som er et absolutt minstekrav til rapportering, hvordan rapporteringen skal foregå, når det skal rapporteres, hvem som er ansvarlig og hvor alvorlig det er om dette ikke gjøres. 16) Det er ressurskrevende for tilsynet å følge opp rapporteringen. For små vannverk kan hensikten med flere av dataene oppleves som uklar. 17) Drikkevannsdirektivet krever i artikkel 7 at det etableres et overvåkningsprogram for regelmessig overvåkning av at kvalitetskravene overholdes. Direktivet krever videre i artikkel 6 og 8 at forbrukerne informeres dersom drikkevannet ikke møter kvalitetskravene, og i artikkel 13 at forbrukerne uansett er generelt informert om kvaliteten på vannet gjennom et bestemt rapporteringsregime som også skal rapporteres videre til Kommisjonen. Det bør vurderes om disse kravene er tilstrekkelig implementert i drikkevannsforskriften. Det er en tydelig opplysningsplikt fra vannverkseier til abonnentene i dagens forskrift. Det er imidlertid ikke like tydelig om det skal informeres om noe utover kvalitetsparameterne, og i tilfellet hva det skal være. 18) For vannverkseierne oppleves det som lite hensiktsmessig at prøvetaking i vannforsyningssystemer med flere eiere ikke kan vurderes samlet. Konklusjon forslag til endring av hvordan prøvetaking, grenseverdier og rapportering skal reguleres 1) Flere av tabellene i dagens drikkevannsforskrift bør slåes sammen til en større tabell. Dette vil gjøre oppdateringen ved endringer i direktivet mer komplisert fordi drikkevannsforskriften da vil være på et annet format enn direktivet. Likevel veier den ekstra byrden mindre for det sentrale Mattilsynet enn byrden av uoversiktlige vedlegg veier for vannverkseiere og tilsynsinspektører. Norge har spilt inn denne endringen også for drikkevannsdirektivet. Et utdrag av en sammenslått tabell i drikkevannsforskriften kan for eksempel se slik ut: 3
Grenseverdi Enhet Enkel eller utvidet rutinekontroll Tiltakstype Krav til analysemetode Analyseusikkerhet Nøyaktighet i % av grenseverdien Presisjon i % av grenseverdien Akrylamid 0,10 g/l Utvidet? Aluminium 200 g/l Enkel C 10 10 10 Osv Intestinale enterokokker Osv 0 /100 ml Enkel A ISO 7899-1 :1998 Påvisningsgrense i % av grenseverdien I tillegg til denne tabellen som gjelder for kranvannet, må det være følgende tabeller: En tilsvarende tabell for flaskevann En tabell som viser prøvetakingsfrekvens for kranvann (dagens tabell 4) En tabell som viser prøvetakingsfrekvens for flaskevann (dagens tabell 5) En tabell som viser prøvetakingsfrekvens for råvann (dagens tabell 7) Analyselaboratoriene har en betydelig mindre analyseusikkerhet enn det som er angitt som minstekrav i dagens drikkevannsforskrift. Kravene til analyseusikkerhet kan derfor oppleves som uvesentlig informasjon, og kan derfor eventuelt plasseres i en egen tabell slik de er i dag. Dette gjør imidlertid at det blir enda en tabell i vedlegget, noe som kanskje ikke er hensiktsmessig. 2) Det må være en krystallklar hjemmel til prøvetaking i forskriftsteksten. Det må også være like krystallklart hvilke parametere som må måles, og hva som eventuelt kreves av dokumentasjon dersom vannverket har vurdert at det ikke er behov for å måle de angitte parameterne. En oppdatert prøvetakingsplan må inngå som en del av vannverkets internkontroll, og må kunne forevises inspektørene ved tilsyn. 3) Det bør være et krystallklart prøvetakingskrav også for små vannverk. Inndelingen kan for eksempel være som angitt i den sorte tekstboksen under, hvor kun vannverk som forsyner 25 personer eller færre er unntatt fra kravet om å ta ut et bestemt antall prøver i året. Vannverk som forsyner 25 personer eller færre bør også unntas fra en del av de øvrige bestemmelsene i forskriften, for eksempel kravet om internkontroll, beredskap, meldeplikt/godkjenning og rapportering til myndighetene. 4) I fotnote 5 til tabell 4 i vedlegget til dagens forskrift er det angitt at utvidet rutinekontroll skal analyseres med den angitte frekvensen med mindre vannverkseier kan dokumentere at det er usannsynlig at en gitt parameter vil overskride grenseverdien. Aktuell tilsynsmyndighet kan da for et bestemt tidsrom fastsette en lavere frekvens for den/de parameterne. Dette må fremheves tydeligere. 5) Nettkontrollen bør skilles tydeligere fra enkel og utvidet rutinekontroll. Det er bare prøvesvarene fra enkel og utvidet rutinekontroll som skal rapporteres, mens nettkontrollen bør inngå som en del av vannverkets internkontroll. 6) Tiltakstypene må også omtales i selve forskriftsteksten. 7) Drikkevannsdirektivets formulering om «akseptabelt for konsumenter og ingen unormal endring» bør brukes også i drikkevannsforskriften, i stedet for slik parameterne er angitt i dag. 8) Behovet for minstekrav til UV-transmisjon er dekket av kravet til turbiditet i dagens drikkevannsforskrift. 9) Kimtall i seg selv har ingen kjent helsemessig betydning. Det er imidlertid slik at et lavt og stabilt kimtallsnivå indikerer sikker drift og lite biofilm, slam og korrosjon i ledningsnettet. Det motsatte gir økt risiko for overføring av uønskede mikroorganismer. Det er derfor viktig at vannverkseierne måler kimtall jevnlig, slik at den naturlige bakgrunnsverdien er kjent og at eventuelle avvik fra denne avsløres. God kontroll med kimtallsnivået bør inngå som en obligatorisk del av internkontrollen, og kan tas ut av rekken med de rapporteringspliktige parameterne (enkel- og utvidet rutinekontroll). 10) Skrivefeilen for 1,2-dikloroetan må rettes. 4
11) Parameteren «hydrokarboner, mineraloljer» endres til «mineraloljer eller mineralske hydrokarboner», men med uforandret grenseverdi. 12) Undersøkelsene utført etter Tsjernobylulykken viste at vannkilder bare kortvarig blir påvirket av radioaktivt nedfall. Eventuelle overskridelser av grenseverdiene for tritium og total indikativ dose vil sannsynligvis bare kunne inntreffe som følge av radioaktivt nedfall eller utslipp ved uhell og ulykker som kan ramme lokalt eller regionalt. Utfordringene vi har med radioaktivitet i drikkevannet i Norge skyldes i all hovedsak radon og radondøtre, og ikke andre radioaktive isotoper. EUs drikkevannsdirektiv har imidlertid satt grenseverdier både for tritium og for total indikativ dose, slik at vi i utgangspunktet også er forpliktet til å ha grenseverdier for disse i nasjonalt regelverk. Drikkevannsdirektivet åpner imidlertid for at EU/EØS-landene ikke må regulere disse stoffene dersom myndighetene kan dokumentere at nivået av disse stoffene i landet ligger godt under EUs grenseverdier. 13) PAH ansees ikke som noe problem i norsk drikkevann. Kreosotholdige materialer kan svette ved bruk. I ekstreme tilfeller vil det kunne dryppe kreosot fra de behandlete materialene. Komponenter fra kreosoten, som vaskes ut av regnvann eller annet vann, vil kunne fraktes et godt stykke med vannet dersom vannet renner over blankskurt berg, men ikke gjennom jordsmonn med vegetasjon. Kreosot, og de komponentene i kreosoten som kunne værehelsemessig betenkelige, bindes effektivt til humusstoffer som finnes i jordsmonnet, og disse komponentene er derfor svært lite mobile i jordsmonn med vegetasjon. En avstand på noen få titalls meter fra mast til vannkilde anses meget betryggende for å forebygge forurensning av kreosot eller kreosotkomponenter. Det er dessuten sannsynlig at svetting av kreosot fra materialene først og fremst skjer første sommersesong, og utvasking med regnvann første høstsesong. På bakgrunn av dette ansees det ikke nødvendig å endre sammensetningen av indikatorer for PAH. 14) Det bør innføres en grenseverdi for uran i revidert drikkevannsforskrift. Det er svært urealistisk at overflatevann skal ha en overskridelse, og det bør komme tydelig frem at dette er en parameter som vannverkseiere med overflatevann enkelt kan argumentere seg bort fra å overvåke. Grenseverdien bør settes til 0,030 mg/l som tilsvarer WHOs anbefalte grenseverdi. Selv om Sverige har en strengere grenseverdi (0,015 mg/l) er det viktig å holde grenseverdien så høyt som det er forsvarlig. En overskridelse vil kreve omfattende vannbehandling, som for enkeltvannforsyninger vil være praktisk komplisert å etablere. 15) Det må fremkomme tydelig fra forskriften at vannverkseieren skal rapportere alle målte og beregnede parametere, fra enkel og utvidet rutinekontroll, til Mattilsynet. Analyseresultatene fra nettkontrollen skal ikke rapporteres. Det må også være krystallklart hvordan rapporteringen skal foregå gjennom Altinn og hvilken tidsfrist vannverkseierne har på seg for å gjøre denne jobben. Tidsfristen kan for eksempel settes til 15. februar hvert år, eventuelt 1. februar av praktiske hensyn for vannverkseier og for å skaffe bedre buffer i forhold til videre rapportering fra Mattilsynet. 16) Det bør innføres en «gebyrordning» (flat, men vannverksstørrelsesavhengig) for alle som Økonomiske sanksjoner: ikke har rapportert innen en viss dato. Overtredelse av enkelte av kravene i drikkevannsforskriften bør møtes med økonomiske sanksjoner for å øke etterlevelsen av kravene. Dette kan for eksempel gjelde vannverkseiere som ikke har meldt seg slik de skal, eller vannverkseiere som ikke har rapportert innen en viss dato. I dag er det hjemmel i matloven for tilsynsmyndigheten til å ilegge tvangsmulkt. Tvangsmulkt er et sterkt virkemiddel, som skal brukes for å drive igjennom essensielle pålegg for eksempel nødvendig for å sikre folkehelsen. Tvangsmulkt er derfor ikke et ideelt virkemiddel for å få vannverkseierne til å melde seg og å rapportere i tide. Overtredelsesgebyr er derimot et godt virkemiddel for drikkevannsforvaltningen i denne sammenhengen. Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som ilegges direkte av tilsynsmyndighetene for visse overtredelser. Bruken av overtredelsesgebyr er et anbefalt virkemiddel i NOU 2003:15 Fra bot til bedring» og det er innført hjemmel til bruk av overtredelsesgebyr i blant annet dyrevelferdsloven. Matloven har imidlertid så langt ikke denne hjemmelen, og overtredelsesgebyr kan derfor foreløpig ikke benyttes som økonomisk sanksjon i forbindelse med brudd på kravene i drikkevannsforskriften. Det jobbes med å innføre en slik hjemmel i matloven, men inntil videre er det vanskelig å benytte økonomiske sanksjoner ved overtredelse av kravene i drikkevannsforskriften. 5
17) Det må komme tydelig frem av forskriften at hovedhensikten med prøvetaking, grenseverdier og rapportering er å sikre abonnentene trygt drikkevann, og ha informasjon tilgjengelig for abonnentene om kvaliteten på drikkevannet de betaler for. Kanskje er det rom for å gjøre dette enda tydeligere enn det er i dagens drikkevannsforskrift. Inndelingen av vannverk må være den samme gjennom alle forskriftens bestemmelser: Forslag til inndeling av vannverkene etter størrelse (antall personer forsynt), hvor vannverk som forsyner næringsmiddelvirksomheter må regne om m 3 vann brukt til personer, hvor en person antas å bruke 200 liter vann/døgn: 3 25 (krav om internkontroll, beredskap, meldeplikt/godkjenning og rapportering til myndighetene gjelder ikke) 26-50 51-500 501-1 000 1 001-5 000 5 001-15 000 15 001-50 000 50 001-500 000 > 500 000 Gjeldende og foreslåtte inndelinger, til sammenlikning: Dagens inndeling drikkevannsforskriften Dagens inndeling drikkevannsdirektivet Foreslått for nytt drikkevannsdirektiv =< 50 50 500 =< 500 51-500 501 1 000 1 001 5 000 501 5 000 501 5 000 5 001 15 000 5 001 50 000 5 001 50 000 15 000 50 000 50 001 500 000 50 001 500 000 50 001 500 000 > 500 000 > 500 000 > 500 000 Forslag til endringer i veilederen 18) Vurdering av prøvetaking i vannforsyningssystemer med flere eiere kan antagelig vurderes samlet. Det krever noe omlegging av praksis, men ingen regelverksendring. 6