HORDALAND FYLKESKOMMUNE Fylkesrådmannen NOTAT Til: Fylkesutvalet Dato: 12. januar 2010 Samferdselsutvalet Frå: Fylkesrådmannen Arkivsak: 201000250-2/BJORMI Kopi til: Arkivnr.: 810 Melding - rapport om køprising i Bergensområdet Rapporten Køprising i Bergensområdet? Hovedresultater, konklusjoner og anbefalingar ligg no føre. Rapporten er utarbeida av Urbanet Analyse og Norconsult, på oppdrag frå Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune. Ei prosjektgruppe med medlemer frå Bergen kommune, Hordaland fylkeskommune og Statens vegvesen har delteke i utgreiingsarbeidet. Rapporten er no offentleg. Fylkesrådmannen legg no rapporten fram for samferdselsutvalet og fylkesutvalet som melding og ber samstundes om at medlemene i utvala tek vare på rapporten. Fylkesrådmannen tek sikte på å leggja rapporten fram som sak til fylkestinget i mars 2010. Besøksadresse: Agnes Mowinckels gate 5 - Postadresse: Postboks 7900. 5020 Bergen - Telefon 55239363 - Telefaks 55239359 E-postadresse: Bankgironr. 5201 06 74239 - Foretaksnr. NO 938 626 367 mva.
Køprising i Bergensområdet? Hovedresultater, konklusjoner og anbefalinger 23. desember 2009 (korrigert 7. januar 2010)
Forord I rapporten presenteres hovedresultater, konklusjoner og anbefalinger fra en utredning om køprising i Bergensområdet. Den konkrete bakgrunnen for utredningen er følgende vedtak på hhv. lokalt og regionalt nivå: Bergen kommune vil utrede køprising basert på blant annet erfaringer fra Stockholm, London og andre europeiske byer, og sammenligne byene mht bosettingsmønster, arbeidsmarked, sosial infrastruktur og kollektivtilbud. (Bystyret i Bergen, sak 71-08 Nasjonal transportplan, forslag fra transportetatene Høringsuttalelse) I samsvar med klimaforliket på Stortinget og med tilvisning til belønningsordninga for betre kollektivtransport og mindre bilbruk, går fylkestinget inn for å utgreie køprising som eit virkemiddel for å dempe den fremtidige trafikkveksten i Bergensområdet. (Fylkestinget i Hordaland, sak 31/08 Høringsuttalelse til NTP) Utredningen svarer på om køprising er et egnet transportpolitisk virkemiddel for å nå målene om bedre miljø, lavere klimagassutslipp og økt effektivitet i transportsystemet. Hovedrapporten er utarbeidet av Urbanet Analyse og Norconsult, på oppdrag fra Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune. Bård Norheim fra Urbanet Analyse har vært oppdragsleder for utredningen, som er gjennomført i samarbeid med Alberte Ruud fra Urbanet Analyse og Frode Voldmo og Hans Petter Duun fra Norconsult. Prosjektgruppen har vært sammensatt av følgende medlemmer: Rune Herdlevær, Bergen kommune Christine Hvidsten, Bergen kommune Nils R. Høysæter, Bergen kommune Kirsti Arnesen, Bergen kommune (prosjektleder) Marte Hagen Eriksrud, Hordaland fylkeskommune Bjørn Inge Midtgård, Hordaland fylkeskommune Magnus Natås, Statens vegvesen Erik Johannessen, Statens vegvesen Olav Lofthus, Statens vegvesen Per Steffen Myhren, Statens vegvesen Prosjektgruppen har hatt 8 møter, i tillegg til at gruppen har kommentert utkast underveis i arbeidet. Prosjektgruppen står bak anbefalingene i rapporten. Resultater og konklusjoner i hovedrapporten er skrevet på grunnlag av fire delnotater: 1. Køprising i Bergensområdet? Dokumentasjon av virksomhetsundersøkelsen. Urbanet Analyse notat 21/2009. 2. Køprising i Bergensområdet? Dokumentasjon av markedsundersøkelsen. Urbanet Analyse notat 22/2009. 3. Køprising i Bergensområdet? Internasjonale erfaringer med køprising. Stockholm, London og Milano. Urbanet Analyse notat 23/2009. 4. Køprising i Bergensområdet? Dokumentasjon av trafikkberegninger og samfunnsøkonomiske analyser. Urbanet Analyse notat 24/2009. Norconsult og Urbanet Analyse. Rapporten er datert 23. desember 2009 er korrigert 7. januar 2010. 3
Innhold Forord 1. Hovedkonklusjoner og anbefalinger Bakgrunn og formål med utredningen Hva svarer utredningen på? Konklusjoner Anbefalinger 2. Problemstillinger og datagrunnlag 3. Status og utfordringer på transportområdet Høy biltrafikkvekst, spesielt fra nabokommunene og byens ytterområder Effekten av kapasitetsutvidelse på vegnettet er innhentet av trafikkveksten 39 prosent av bilistene opplevde forsinkelse på siste reise Ikke tilstrekkelig vegkapasitet til å håndtere forventet trafikkvekst Vegtrafikken står for nesten 60 prosent av Bergens klimagassutslipp Biltrafikken er en sentral kilde til lokal luftforurensing Behov for restriktive grep mot biltrafikken, kombinert med satsing på miljøvennlige transportformer 6 6 7 8 12 17 21 21 22 24 24 26 26 27 4. Køprisingssystem i Bergen Hva er problemet med køer, og hva er køprising? Bompenger og køprising Prinsipper for køprisingsmodellen som er vurdert i utredningen Forutsetning om fordeling av tapte bilreiser Egenskaper ved de langsiktige alternativene som er analysert Analyse av mulig alternativ på kort sikt 5. Trafikale og miljømessige effekter av køprising Metode for å anslå effekter i persontransportmarkedet Effekter av køprising for bilistene i Bergen Økonomiske konsekvenser av køprising Miljømessige effekter av køprising Kostnader ved utbygging av nye og gamle bomstasjoner Konsekvenser for næringslivets transporter Samfunnsøkonomiske effekter av køprising Effekter av køprisingssystemene i London, Stockholm og Milano 29 29 30 31 32 34 38 39 39 40 43 44 46 47 48 50 4
6. Fordeling av inntekter fra køprising Transporttiltak og bruk av inntektene i London, Stockholm og Milano 51 54 7. Konsekvenser av køprising for ulike grupper Barnefamilier bruker bilen mye til alle aktiviteter De med lav husstandsinntekt kjører mindre bil enn andre, og reiser mer kollektivt 1 av 3 bilister oppgir at de lett kunne ha endret reisetidspunkt på siste reise Hvilke reiser berøres av køprising? Konsekvenser for ulike trafikantgrupper erfaringer fra Stockholm 55 56 56 57 58 60 8. Befolkningens holdninger og prioriteringer I hvilken grad har befolkningen et reelt alternativt til bil? Potensial for overgang fra bil Befolkningen har en positiv holdning til en køprisingsmodell som i Stockholm Prioritering av tiltak og betalingsvilje Betalingsvilje dersom inntektene går til prioriterte transporttiltak 61 61 62 65 66 68 9. Konsekvenser for virksomheter i Bergensområdet Virksomhetene tilpasser transporten til dagens trafikksituasjon Virksomhetenes holdning til køprising Inntekter fra køprising prioriteres til tiltak for å forbedre kollektivtransporten Indre ringveg prioriteres høyest blant de private virksomhetene 69 69 71 75 76 Referanser 77 5
1. Hovedkonklusjoner og anbefalinger Hva er køprising? Køprising er en avgift for bilkjøring som er høy i rushtiden, når køproblemene er størst, mens det er rimeligere, eller gratis, å kjøre utenom rushtiden. Hensikten er å begrense bilbruken i rushtiden, og dermed redusere køene. Målet er å oppnå bedre fremkommelighet, og å redusere luftforurensningen. Bakgrunn og formål med utredningen Biltrafikkveksten har i økende grad ført til miljø- og fremkommelighetsproblemer i Bergensområdet. Samtidig har det vist seg at satsing på kollektivtransport og andre miljøvennlige alternativer alene ikke begrenser denne veksten i tilstrekkelig grad. For å begrense biltrafikkveksten er det nødvendig å iverksette restriktive tiltak mot biltrafikken, og køprising er da et av flere mulige virkemidler. Transportpolitiske virkemidler som virker sammen kan forsterke hverandre, slik at summen av virkningene er større enn virkningen av enkelttiltakene. Den konkrete bakgrunnen for utredningen av køprising i Bergen er følgende vedtak på hhv. lokalt og regionalt nivå: Bergen kommune vil utrede køprising basert på blant annet erfaringer fra Stockholm, London og andre europeiske byer, og sammenligne byene mht bosettingsmønster, arbeidsmarked, sosial i nfrastruktur og kollektivtilbud. (Bystyret i Bergen, sak 71-08 Nasjonal transportplan, forslag fra transportetatene Høringsuttalelse) I samsvar med klimaforliket på Stortinget og med tilvisning til belønningsordninga for betre kollektivtransport og mindre bilbruk, går fylkestinget inn for å utgreie køprising som eit virkemiddel for å dempe den fremtidige trafikkveksten i Bergensområdet. (Fylkestinget i Hordaland, sak 31/08 Høringsuttalelse til NTP) Utredningen er også forankret i avtalen mellom staten og bykommunene i prosjektet Fremtidens byer, som Bergen er en del av. Under temaet areal og transport er det formulert følgende Vi vil styrke bruken av virkemidler som begrenser bilbruken. 6
Hva svarer utredningen på? I konkurransegrunnlaget for utredningen står det at den "( ) skal svare på om køprising er et egnet transportpolitisk virkemiddel for å nå målene om bedre miljø, lavere klimagassutslipp og økt effektivitet i transportsystemet." I utredningen er følgende problemstillinger belyst: 1 Fremkommelighetsgevinster og miljøeffekter av køprising Trafikale effekter av køprising, og forventede fremkommelighets- og miljøgevinster er analysert. I analysene er data fra transportmodeller og reisevaneundersøkelsen (RVU) for Bergensområdet 2008 kombinert med tidsverdier fra en markedsundersøkelse som er gjennomført i forbindelse med utredningen. På bakgrunn av analysene anbefales innretning på køprisingssystem på hhv. kort og lang sikt. 2 3 4 5 Konsekvenser for ulike trafikantgrupper Data fra reisevaneundersøkelsen i Bergensområdet 2008 er benyttet for å belyse konsekvenser av køprising for ulike trafikantgrupper, med et hovedfokus på barnefamilier og lavinntektsgrupper. Befolkningens opplevelse av køer og forsinkelser i dag, og deres holdning til køprising og bruk av inntektene Det er gjennomført en markedsundersøkelse blant befolkningen i Bergensområdet. I undersøkelsen er trafikantenes forsinkelser i dagens transportsystem kartlagt, trafikantenes holdning til køprising analysert, og deres prioritering av eventuelle inntekter på mulige transporttiltak kartlagt. Utfordringer for næringslivets transporter Det er gjennomført en undersøkelse blant et utvalg offentlige og private virksomheter. I undersøkelsen er det foretatt en kartlegging av bedriftenes opplevelse av køer og forsinkelser i dag, og hvordan virksomhetene selv oppfatter konsekvensene av køprising. Internasjonale erfaringer Det er gjort en litteraturstudie av erfaringer med vegprising/køprising i andre land, med spesiell fokus på effekter på miljø og fremkommelighet, fordelingsvirkninger og konsekvenser for næringslivets transporter. 7
Konklusjoner Det er behov for å redusere køproblemene i Bergensområdet I dag er det køproblemer på innfartsårene til Bergen sentrum. Effekten av de senere årenes kapasitets - utvidelse på vegnettet er innhentet av trafikkveksten. Det forventes fortsatt sterk vekst i biltrafikken, som det ikke er tilstrekkelig vegkapasitet til å håndtere. I Bergen og omegn er det forventet en trafikkvekst på ca 40 prosent fra 2006 til 2030. Køprising vil gi bedre fremkommelighet og redusere miljøutslippene Utredningen viser at hovedeffekten av køprising vil være bedre fremkommelighet i rushtiden. I tillegg gir en slik avgift positive miljøgevinster. Køprising vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det langsiktigte alternativet gir størst samfunnsøkonomisk gevinst, best trafikale og miljømessige effekter og er derfor å foretrekke, men det er ikke aktuelt å etablere før hjemmelen for dagens bomring utgår i 2015. Forutsatt at lokale myndigheter ønsker å få effekter av køprising før 2015, bør det etableres en enkel køprisingsordning på kort sikt frem til det anbefalte langsiktige alternativet kan etableres. For nærmere beskrivelse av de anbefalte alternativene se side 12 til 13 for lang sikt og side14til15 for kort sikt. En eventuell forlengelse av bompengeordningen til etter 2014 må hjemles i et nytt Stortingsvedtak. Bystyret i Bergen har vedtatt å søke Stortinget om forlengelse frem til 2025. Saken vil sannsynligvis bli stortings-behandlet våren 2010. Bilister som i dag har forsinkelser vil få en tidsgevinst som er høyere enn køprisingskostnaden 39 prosent av bilistene i Bergensområdet opplevde kø på siste reise. I gjennomsnitt var disse bilistene 13 minutter forsinket. Beregningene viser at køtiden vil reduseres med 21 prosent i det anbefalte alternativet på lang sikt. Denne reduksjonen vil gi store tidsgevinster for rushtidstrafikantene. På kort sikt vil køtiden reduseres med 8 prosent. Tidsgevinsten som den økte fremkommeligheten vil gi, oppveier de økte kostnadene som følge av køprising, både i det kortsiktige og langsiktige alternativet. Det forventes en sterk trafikkvekst i Bergensområdet i årene som kommer, noe som betyr at tidsgevinsten av køprising vil øke ytterligere. 8
21 Et bedre kollektivtilbud vil forsterke effekten av køprising For å få størst mulig effekt av køprising er det nødvendig med en forbedring av kollektivtilbudet. I dag har bare 1 av 4 rushtidsbilister som reiser til arbeid et kollektivtilbud som er konkurransedyktig med bil. Dagens lovgivning sier at nettoinntektene fra køprising skal brukes til transportformål. I utredningen er det 160 imidlertid ikke tatt stilling til hvordan inntekter fra en eventuell køprising i Bergensområdet skal fordeles. 140 100 kan gi ca 17 prosent flere kollektivreiser i rushtiden, enn køprising isolert sett vil gi. For biltrafikken vil denne 40 Registrert Prognose For å illustrere gevinsten av 120kombinert satsing er det imidlertid gjort en analyse av effekten av at 80 millioner av køprisingsinntekten brukes til å styrke kollektivtilbudet gjennom økte tilskudd. En slik satsing strategien innebære en ytterligere 80 reduksjon på 1-2 prosent. En målrettet kollektivsatsing, rettet mot strekninger der konkurranseflatene mot bil er størst, vil imidlertid kunne gi en sterkere biltrafikkreduksjon 60 enn resultatene i analysene viser. Inntektene kan også brukes på andre transporttiltak. For eksempel vil bruk av 80 millioner kroner av 20 inntektene kunne gi 10 km ny 1990 gang- og 2000 sykkelveg, 2010 1000 2020 nye innfartsparkeringsplasser 2030 på gateplan eller 5 km kollektivfelt per år. Figur 3.4: Registrert og prognose for trafikkutviklingen i Bergen frem til 2030. Indeks 1990 = 100. Figur fra Klimaenergihandlingsplan Bergen kommune, 2009. +40 % +50 % + 70 % + 55 % +40 % +30 % + 40 % +30% +50 % + 40 % Sammen men en befolkningsvekst i Bergen på 29 prosent fra 2008 til 2030, og 33 prosent for hele byregionen 1, forventes det en betydelig vekst i trafikken. Basert på forutsetningene for trafikkvekst i NTP 2010 2019, kan transportarbeidet (kjt km) øke med 40 prosent i perioden 2006 2030. Økningen i trafikkvolumet på enkelte vegstrekninger kan variere mye fra dette. I Transportanalysen for Bergensområdet er det anslått en trafikkvekst på mellom 40 og 50 prosent på hovedvegnettet i byregionen over en 30 årsperiode. Dette er en vekst som det ikke er tilstrekkelig vegkapasitet til å håndtere uten betydelige avviklingsproblemer. Veger med forventet avviklingsproblem i 2030. Figur 1.1. Framkommelighetsproblemer på overordnet vegnett i 2030, Figur 3.5. basert Framkommelighetsproblemer på prognoser for trafikkvekst på 2001 overordnet 2030 vegnett på i 2030, basert på prognoser for trafikkvekst 2001 dagens vegnett og og uten kapasitetsbegrensninger. Prosenttallene viser veksten fra 2001 til 2030 om det ikke var k Prosenttallene begrensinger viser i vegsystemet. veksten fra Den 2001 faktiske til 2030 trafikken om det vil ikke være var lavere dersom vegene ikke har kapasitet til å ta denne kapasitetsbegrensinger i vegsystemet. Den faktiske trafikken Kilde: Transportmodellen for Bergensområdet. vil være lavere dersom vegene ikke har kapasitet til å ta denne trafikken. (tror denne Kilde: bør Transportmodellen inn i oppsummeringen for Bergensområdet. også) 9
Følge- / og hentereiser berøres i liten grad av køprising En sentral innvending mot køprising er at den rammer småbarnsfamilier og grupper som ikke har andre valg enn å reise i rushtiden. Barnefamiliene kjører mer bil enn andre, og foretar flere reiser over bomsnittet. På den måten vil barnefamilier som gruppe berøres av køprising. Analysene viser imidlertid at følge- og hentereisene ikke foretas av den i husstanden som passerer bomsnittet i rushtiden. Det ser dermed ut til at den i husstanden som henter og bringer barn i barnehage reiser mer lokalt, i større grad reiser utenom rushtidstoppene og/ eller bruker andre transportmidler enn bil. Kvinne vs mann 19 % 28 % Minst to voksne med barn vs enslig 36 % 400 599' vs < 400' i husstandsinntekt 800 999' vs < 400 i husstandsinntekt =>1 mill vs < 400' i husstandsinntekt Omsorg, følgereise vs arbeidsreise Handle /servicereise vs arbeidsreise Friitdsreise vs arbeidsreise Følgeoppgaver på minst en av reisene 72 % 74 % 56 % 49 % 31 % 44 % 15 % 21 % 27 % 32 % 31 % 53 % 59 % 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Sannsynlighet for å krysse bomstasjon i rushtiden Sannsynlighet for å krysser en sonegrense i rushtiden Figur Figur1.2: 7.4: Prosent Prosent sannsynlighet sannsynlighet for at for en rushtidsreise at en rushtidsreise med bil over med hhv. bil eksisterende over hhv. eksisterende bomsnitt og over bomsnitt kjennetegn. og over sonegrenserhar Rushtid definert til ulike mellom kjennetegn. kl 07.00-09.00 Rushtid og 15.00-17.00. definert til Oppsummering mellom kl 07.00-09.00 av resultater fra binær, logistisk sonegrenserhar ulike regresjon. og 15.00-17.00. Kun signifikante Oppsummering resultater vises. av resultater N 6100. fra binær, logistisk regresjon. Kun signifikante resultater vises. N = 6100. 10 Det ser med andre ord ikke ut til at køprising i stor grad rammer familier som er bundet av å følge og hente barna til skole og barnehage på sine arbeidsreiser. Barnefamilier har bedre biltilgang, reiser mer og bruker bilen mer enn andre. Når bilreiser over hele døgnet studeres, er det flere reiser over bomsnittene som foretas av barnefamilier enn av andre, og slik sett berører dagens bomring barnefamilier mer enn andre. Analyser av markedsundersøkelsen
Uansett må de økte kostnadene ved køprising sees i sammenheng med reisetidsgevinstene som oppnås ved en slik avgift. I Stockholm var barnefamilienes reisetidsbesparelser som følge av trengselsskatten omtrent proporsjonal med avgiften som ble betalt. Flertallet av befolkningen er positive til innføring av køprising i Bergen Befolkningen i Bergensområdet er positive til en innføring av køprising etter modell fra det som er gjennomført i Stockholm. 60 prosent er positive og 29 prosent er negative til en slik ordning, mens 10 prosent ikke har tatt stilling til spørsmålet. Det er et flertall som er positive til køprising etter modell fra Stockholm både blant de som plasserer seg på venstresiden, på midten og på høyresiden i norsk politikk. Virksomhetene i Bergensområdet er avventende til køprising 34 prosent av de private virksomhetene svarer at de ikke vet, eller ikke har tatt stilling til, hvorvidt køprising er positivt eller negativt for virksomheten. Det samme gjelder 63 prosent av de offentlige virksomhetene. 39 prosent av de private virksomhetene mener at køprising vil være negativt for virksomheten, mens 27 prosent mener at en slik ordning vil være positivt. Blant de offentlige virksomhetene er det omtrent like mange som tror køprising er positivt (18 prosent) som negativt (19 prosent) for bedriften. Økte kostnader trekkes frem som det mest negative, mens bedre fremkommelighet trekkes frem som det mest positive ved køprising. Det er derfor et potensial for holdningsendring hvis virksomhetene får merkbare fremkommelighetsgevinster i rushtiden. I Stockholm skjedde det en holdningsendring både blant virksomhetene og i befolkningen da de positive trafikale effektene ble synlige. Satsing på kollektivtransport er prioritert Både virksomhetene og befolkningen ønsker å prioritere bruk av inntektene fra en eventuell køprising på kollektivtiltak. De private virksomhetene ønsker i større grad enn befolkningen en økt satsing på fremkommelighet for nærings-/nyttetransport, mens befolkningen prioriterer økt satsing på gang-/sykkel tiltak høyere enn virksomhetene. 11
Anbefalinger På lengre sikt (etter 2014) anbefales et helhetlig køprisingssystem Inntektene fra dagens 13 bomstasjoner i Bergen er en del av finansieringsgrunnlaget til Bergensprogrammet. Med unntak av to bomstasjoner skjer innkreving i dag i én retning, inn mot sentrum. Dagens bomstasjoner fanger bare opp en del av rushtidstrafikken. Det er kapasitetsproblemer og køer også på andre strekninger enn dem som fanges opp av dagens bomstasjoner. I det anbefalte alternativet på lang sikt foreslås derfor toveis innkreving i rushtidsretning og nye bomstasjoner på fire strekninger. Disse er valgt på grunnlag av reisetidsmålinger, trafikktall og prognoser for forventet vekst. Det er imidlertid behov for nærmere analyser før det tas en endelig avgjørelse av plassering av eventuelle nye innkrevingspunkter. Rushtidsretning vil i hovedsak bety at det kreves inn avgift inn mot sentrum om morgenen, og ut av sentrum om ettermiddagens. Trafikktellinger fra Statens vegvesen viser imidlertid at det på en del strekninger er relativt små forskjeller i trafikkstrømmer i retning inn og ut av sentrum. I en mer konkret planlegging av det langsiktige alternativet bør det derfor vurderes nærmere om det i enkelte bomstasjoner er hensiktsmessig å kreve inn avgiften både i morgen- og ettermiddagsrushet i begge retninger. Det er forutsatt at de ordinære bomsatsene opprettholdes på dagens nivå per døgn, men det er ikke tatt stilling til om innkrevingen av de ordinære bomsatsene bør være som i dag, eller toveis. I analysene av effekter av det langsiktige alternativet er det tatt hensyn til at tre nye bomstasjoner er under vurdering i ulike planprosesser: Sotrasambanedet, E39 Os-Bergen og Nordhordlandspakken. Det vil si at det er forutsatt at disse er etablert en gang etter 2014, og er med på å påvirke den trafikale effekten av køprisingssystemet. Det er imidlertid ikke lagt opp til køavgift i bomstasjonene utenfor Bergensprogrammet. Dagens innkrevingspunkt Forslag til nye køprisningspunkt Innkrevingspunkt som inngår i planlagte bompengepakker uten køavgift Figur 1.3: Kartillustrasjon av anbefalt alternativ på lang sikt. Vurderingen av mulige nye innkrevingspunkter er kun en grov sortering. Både antallet nye bomstasjoner, og plassering av disse, må vurderes nærmere hvis det blir aktuelt å etablere køprising med nye innkrevingspunkter. 12
Anbefalt alternativ på lang sikt (etter 2014) Klokken 7.00-9.00 og klokken 15.00-17.00 på hverdager innføres en ekstra køavgift ved passering av bomstasjonene som inngår i Bergensprogrammet. Det etableres også fire nye innkrevingspunkter (se kart, figur 1.3). Disse ligger på steder der det er, eller forventes, køproblemer innen få år. Innkreving i rushtidsretning innføres. Det innebærer bomstasjoner i begge retninger, noe som gjelder både dagens bomring og de nye innkrevingspunktene. Det kreves inn bare i den retningen det normalt er kø. På bomstasjoner utenfor Bergensprogrammet innkreves ikke køavgift. Beregningene er gjort slik at det forutsettes at Bergensprogramrabattreglene også gjøres gjeldende for køprisingen. Køavgiften kommer i tillegg til ordinære bomsatser. Dette innebærer at en bilbruker med den beste rabattordningen, vil betale 18 kr i køavgift i rushtiden i tillegg til 9 kr i bompenger, altså kr 27 per reise. En person uten autopass-avtale vil betale 30 kr i køavgift og 15 kr i bompenger - altså totalt 45 kr per reise. AutoPASS Avtaletype Rabatt Kun bomsatser Kr tur/retur passering utenom rushtid Køavgift Kr tur/retur ved passering i rushtid begge veier Sum bomsatser og køavgift tur/reur Uten avtale 15,00 30,00 45,00 Etterskudd 10% 13,50 27,00 41,50 Forskudd 30% 10,50 21,00 31,50 Forskudd 40% 9,00 18,00 27,00 Trafikale effekter Biltrafikken reduseres med ca 16 prosent i rushtiden over bomsnittene Køtiden reduseres med 21 prosent i rushtiden over bomsnittene Antall kollektivreiser øker med 6 prosent i rushtiden Miljøeffekter En reduksjon av klimagassutslippene på ca 3900 tonn CO2-ekv per år, dvs. i overkant av 1 prosent reduksjon fra veitrafikken for hele byområdet. Dette tilsvarer 1,2 mill kr i reduserte miljøkostnader. En reduksjon av NOx-utslippene på i overkant 4 tonn per år, som tilsvarer 200 000 kr i reduserte miljøkostnader. En reduksjon av PM10-utslippene på ca 200 kg per år, som tilsvarer 200 000 kr i reduserte miljøkostnader. Køprising gir marginale bidrag til et bedre klima, men erfaringer fra Stockholm og London har vist at reduksjonen av biltrafikken inn mot sentrum gir betydelige forbedringer av lokal luftkvalitet på tungt belastede steder. Samfunnsøkonomisk overskudd ca 170 mil kr årlig. 13
På kort sikt (t.o.m. 2014) anbefales tidsdifferensiering i dagens bomstasjoner Hensikten med køprising er å bruke prismekanismen for å regulere trafikken slik at en unngår dagens køer og kapasitetsproblemer i morgen- og ettermiddagsrushet. Ideelt sett bør køavgift innkreves i rushtidsretning. Samtidig er det relativt kostnadskrevende å etablere og drifte nye bomstasjoner (ca 4-5 mill kr i investeringskostnader per stasjon, ca 2 mill kr årlig i drift). På kort sikt er det derfor mer hensiktsmessig å innføre en køavgift dagens bomstasjoner, og i dagens innkrevingsretning. Det vil i prinsippet bety en tidsdifferensiering av bomsatsene innenfor innkrevningsordningen som allerede er etablert. Det anbefalte kortsiktige alternativet er ikke en optimal løsning fordi det kun fanger opp en del av rushtidstrafikken. Etter 2014 anbefales derfor et mer helhetlig køprisingssystem, som beskrives i det langsiktige alternativet. Samtidig vil det være marginale kostnader ved på kort sikt å innføre en ekstra avgift i rushtiden innenfor dagens bompengeordning. Det betyr at selv små tidsgevinster fører til samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I tillegg vil en slik løsning generere inntekter som gjør det mulig å få til en forsert satsing på kollektiv-, gangog sykkeltiltak, ut over planene som i dag er finansiert innenfor Bergensprogrammet. En slik satsing vil gi flere av dagens rushtidsbilister en reell mulighet til å velge bort bilen når et mer komplett køprisingssystem innføres. Taksten som anbefales på kort sikt vil bety at avgiften som betales gjennom bomsnittet dobles i forhold til dagens nivå i eksisterende innkrevingsretning. Dette er en betydelig økning, men mer moderat enn det vi foreslår på lang sikt. Det vil innebære en gradvis opptrapping av avgiften i takt med den forventede økningen i kø- og fremkommelighetsproblemene i Bergensområdet. Avgift en vei Avgift to veier Figur 1.4: : Kartillustrasjon av dagens bomstasjoner, anbefalt alternativ for innkreving av køavgift på kort sikt. 14
Anbefalt alternativ på kort sikt (t.o.m. 2014) Kl 07.00-09.00 på hverdager innføres en ekstra køavgift ved passering av bomstasjoenene i Bergensprogrammet Dagens rabattordninger anbefales også for køavgiften. Innkreving av køavgift anbefales kun i dagens innkrevingsretning og kommer i tillegg til ordinære bomsatser. Anbefalingen om takster innebærer at prisen for å passere en bom dobles i forhold til dagens nivå. En person som bruker rabattordningen med 40 prosent rabatt vil betale 9 kr per passering i køavgift tillegg til ordinær bomtakst, mens en person som ikke har autopass-avtale vil betale 15 kr i køavgift. AutoPASS Avtaletype Rabatt Kun bomsatser Kr tur/retur passering utenom rushtid Køavgift Kr ved passering i morgenrush Sum bomsatser og køavgift tur/retur Uten avtale Etterskudd Forskudd Forskudd 10% 30% 40% 15,00 13,50 10,50 9,00 15,00 13,50 10,50 9,00 30,00 27,00 21,00 18,00 Trafikale effekter Biltrafikken reduseres med ca 7 prosent i rushtiden over bomsnittene Køtiden reduseres med 8 prosent i rushtiden over bomsnittene Antall kollektivreiser øker med drøyt 3 prosent i rushtiden Miljøeffekter En reduksjon av klimagassutslippene på ca 1734 tonn CO2 per år, dvs. ca 0,5 prosent reduksjon fra veitrafikken for hele byområdet. Dette tilsvarer 500 000 kr i reduserte miljøkostnader. En reduksjon av NOx-utslippene på nærmere 2 tonn per år, som tilsvarer 100 000 kr i reduserte miljøkostnader. En reduksjon av PM10-utslippene på ca 100 kg per år, som tilsvarer 100 000 kr i reduserte miljøkostnader. Samfunnsøkonomisk overskudd Det kortsiktige alternativet vil gi et samfunnsøkonomisk overskudd på ca 104 mil kr årlig. 15
Forutsetninger i begge alternativer I begge alternativer er følgende forutsetninger lagt inn i beregningene: Samme rabattordninger som før, dvs. at det er brikkerabatt også på køprisen. At timesregel beholdes, noe som betyr at de som passerer flere bomstasjoner i løpet av en time kun betaler bompenger og køpris for én passering. At passeringstak opprettholdes som i dag. Dette må sees nærmere på dersom køprising blir innført. London, Stockholm og Milano har ulike former for veg-/køprising. Som en del av utredningen er erfaringene fra disse byene gjennomgått. I London betaler bilistene for å kjøre innenfor en avgiftssone i bysentrum. Prisen er 8 per dag, som tilsvarer ca 75 norske kr. I Stockholm er det etablert en omring rundt sentrum. Bilistene avkreves avgift ved passering av bomsnittet, en høyere avgift i morgen- og ettermiddagsrush enn øvrige tider på døgnet. På kvelden og i helgene er det gratis å passere bomsnittet. Avgiften i rushtiden er 20 kr per passering, dvs. 40 kr tur/retur. I Milano pågår et forsøksprosjekt med en bomring, på samme måte som i Stockholm. Prisen for å passere varierer fra 2 til 10 (ca 17-70 norske kr), avhengig av bilens utslippsnivå. Gjennomgangen av de internasjonale erfaringene er dokumentert i Urbanet Analyse notat 23/2009. 16
2. Problemstillinger og datagrunnlag I konkurransegrunnlaget for utredningen står det at den "( ) skal svare på om køprising er et egnet transportpolitisk virkemiddel for å nå målene om bedre miljø, lavere klimagassutslipp og økt effektivitet i transportsystemet." I dette kapitlet gis en beskrivelse av de ulike metodiske innfallsvinkler som er brukt for å besvare utredningens problemstillinger. Om markedsundersøkelsen I forbindelse med utredningen er det gjennomført en undersøkelse blant befolkningen i aldergruppen 18-70 år i Bergen kommune og følgende omegnskommuner: Fusa, Samnanger, Os, Sund, Fjell, Askøy, Vaksdal, Modalen, Osterøy, Meland, Øygarden, Radøy og Lindås. Utvalget ble tilfeldig trukket fra Bring sitt adresseregister, et register basert på Postens adresseopplysninger. Utvalget fikk tilsendt et rekrutteringsbrev med forespørsel om besvare undersøkelsen, med en internettlink og et passord som ga tilgang til spørreskjemaet. Det ble sendt ut 25 000 brev, og 2551 personer besvarte undersøkelsen. Dette gir en svarandel på 15 prosent returnerte brev trekkes fra, og tar hensyn til andel av befolkningen som har internettilgang. Siden utvalget er trukket tilfeldig, med opplysninger om kjønn, alder og bosted, er det mulig å kontrollere for skjevheter. Denne kontrollen viser at Bergen er overrepresentert i forhold til de andre kommunene. I tillegg er menn overrepresentert, og yngre noe underrepresentert. Sammenlignet med nasjonale reisevanedata kan det også se ut til at vårt utvalg har bedre førerkort- og biltilgang enn befolkningen. Hovedinntrykket er at de som føler seg mest berørt av problemstillingene i undersøkelsen har svart: Menn (som kjører mer enn kvinner), de som bor i Bergen kommune, og de med god biltilgang. Om undersøkelsen blant offentlige og private virksomheter Undersøkelsen ble sendt ut til medlemmer av Bergens Næringsråd, utvalgte medlemmer av NHO i Hordaland samt til de offentlige virksomhetene i Bergen. Undersøkelsen var internettbasert, og henvendelsen om å delta i undersøkelsen ble sendt per e-post. Det kom inn totalt 492 svar. Blant de private virksomhetene er svarandelen ca 25 prosent, blant de offentlige virksomhetene er svarandelen 47 prosent. 62 prosent av svarene er fra private virksomheter, og 38 prosent er fra offentlige virksomheter. 17
Status og utfordringer på transportområdet I kapittel 3 gjennomgås status for trafikksituasjonen i Bergensområdet, og utfordringene knyttet til vegkapasitet og miljøforurensning som forventes i årene fremover. Det skjer mye på transportområdet i Bergen i dag. Infrastrukturtiltakene er organisert i Bergensprogrammet. Det er også igangsatt arbeid med sikte på å fremme "regionpakke Bergen", en samordnet tiltakspakke der også omlandskommunene til Bergen er med. Samtidig er Bergensområdet et byområde i vekst. En eventuell køprising må sees i sammenheng med planer og utfordringer som byområdet står overfor i årene fremover. Som et bakteppe for utredningen er det gitt en kort beskrivelse av disse utfordringene. Det gjelder både dagens trafikksituasjon, hvilke kapasitetsproblemer som forventes fremover, status for lokal og global forurensning i Bergensområdet, og forventet utslippsnivå. Det er brukt tilgjengelig offentlig statistikk og data fra kommunen, i tillegg til informasjon fra en markedsundersøkelse i befolkningen og en virksomhetsundersøkelse som er gjennomført som en del av utredningen. Trafikale, miljømessige og økonomiske konsekvenser av køprising Hovedhensikten med køprising som virkemiddel er å redusere trafikkmengden i rushtiden for å få en jevnere trafikkflyt over døgnet, for å forbedre fremkommeligheten, og redusere miljøproblemene. Det store spørsmålet i denne utredningen er naturlig nok hvor stor effekt en slik avgift faktisk vil ha på trafikken i rushtiden. Dette omhandles i kapittel 5. Det er en utfordring å beregne seg frem til denne effekten, som både vil avhenge av avgiftsnivå både i og utenom rushtiden, hvilken mulighet trafikantene har til å endre reisetidspunkt, om de har alternative transportmåter og hvor mange reiser som ikke gjennomføres 18
Disse faktorene vil både være avgjørende for hvor stor effekten på biltrafikken i selve rushtiden blir, og graden av overgang til andre transportformer. Dette vil igjen ha konsekvenser for inntektene fra køprising, og hvilket kapasitetsbehov kollektivtransporten vil komme til å få. I utredningen er flere alternative scenarier analysert, med variasjoner både i avgiftsnivå og prisfølsomheter (elastisiteter). I analysene av fremkommelighetsgevinster og kostnader knyttet til dagens køproblemer er det benyttet en kombinasjon av flere metodiske innfallsvinkler, basert på et bredt empirisk grunnlag. For å beregne effekten på fremkommeligheten er data fra transportmodellen RTM kombinert med med turmatriser generert fra den siste reisevaneundersøkelsen for Bergensområdet (2008). Via estimerte tidsverdier (fra markedsundersøkelsen) er kostnadene for eksisterende trengsel i vegnettet deretter anslått, og dermed gevinstene av redusert biltrafikk som følge av køprising. Resultatene er kalibrert opp mot internasjonale erfaringer, i hovedsak Stockholm. Miljøeffektene er beregnet på grunnlag av estimerte endringer i transportetterspørsel, og med utgangspunkt i anbefalte utslippsverdier fra Statens Forurensningstilsyn. I kapittel 5 og 6 beskrives også de økonomiske konsekvensene av køprising, dvs Økonomiske effekter av at miljø-og fremkommelighetsproblemene endres Kostnader for kollektivtransporten av økt etterspørsel (kapasitetsøkning og tilbudsforbedring) Forventede inntekter fra køprising, og bruk av disse på kollektiv- og gang-/sykkeltiltak Hovedfokuset er på de kortsiktige effektene, dvs. forventede endringer i transportmiddelvalg, reisetidspunkt og reiseomfang. På lang sikt kan man forvente endringer i bosettingsmønster, arbeidsplasslokalisering mv. Det er ikke gjort beregninger av slike effekter i dette prosjektet. 19