Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG 2 1.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET 2 1.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER 2 2. INNLEDNING 3 2.1 BAKGRUNN 3 2.2 HJEMMEL 3 2.3 IDENTIFIKASJON AV DEN REVIDERTE ENHET 3 2.4 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET 3 2.5 HØRING 4 3. FORMÅL/MÅL/PROBLEMSTILLINGER 4 3.1 FORMÅL 4 3.2 MÅL 4 3.3 PROBLEMSTILLINGER 4 4. FAKTADEL 5 4.1 METODE 5 4.2 KILDER 5 4.3 FAKTA OM DE TRE KOMMUNENE. 5 4.4 TJENESTETILBUDET INNEN PLEIE OG OMSORG 6 4.5 RESSURSBRUK 6 4.6 DEFINISJON AV TURNUS 7 4.7 ORGANISERING AV PLEIE- OG OMSORGSTJENESTEN 7 4.8 OPPGAVER OG MÅLSETTINGER I PLEIE- OG OMSORGSTJENESTEN 7 4.9 LOV OG REGELVERK PÅ OMRÅDET 7 5. REVISORS VURDERING 8 5.1 REVISORS BESKRIVELSE AV FORETRUKKET PRAKSIS/REVISJONSKRITERIER 8 5.2 VURDERE RESSURSBRUKEN INNEN PLEIE- OG OMSORGSTJENESTEN 8 5.3 PÅSE AT TURNUS/ARBEIDSTIDSPLAN OG GODTGJØRELSE ER I SAMSVAR MED GJELDENDE REGELVERK/AVTALEVERK. 12 5.4 GENERELLE VURDERINGER OG KOMMENTARER 13 6. REVISORS KONKLUSJONER 13 6.1 VURDERE OG ANALYSERE RESSURSBRUKEN INNEN PLEIE- OG OMSORGSTJENESTEN 13 6.2 PÅSE AT TURNUSER/ARBEIDSTIDSPLANER OG GODTGJØRELSER ER I SAMSVAR MED GJELDENDE REGEL- OG AVTALEVERK. 13 Orkanger, 09.06.2000 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 1 av 14
1. SAMMENDRAG 1.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet er å undersøke om Hitra kommune har en fornuftig og kostnadseffektiv styring av personalressursene innen pleie- og omsorgstjenesten. I tillegg vurderer vi om turnusene/arbeidstidsplanene er innenfor gjeldende regelverk og om utlønningen er i samsvar med turnusene og gjeldende regelverk. Prosjektet har to mål: 1. Vurdere og analysere ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten. 2. Påse at turnuser/arbeidstidsplaner og godtgjørelser er i samsvar med gjeldende lover og avtaleverk. 1.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Vurdere og analysere ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten Ressursbruken og bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune er høy i forhold til landsgjennomsnittet og sammenlignbare kommuner. Det har sammenheng med hvilke tjenester som prioriteres og fagmiljøets definisjon av tjenestebehovet. Hitra kommune har et høyt antall institusjonsplasser som er en ressurskrevende tjeneste og mindre andel av hjelp i hjemmet. Antall institusjonsplasser i Hitra kommune tilsvarer nesten 30% av antall innbyggere over 80 år og er mye høyere enn landsgjennomsnittet og tallene for Hemne og Meldal. Likevel har Hitra kommune nå vedtatt å øke antall institusjonsplasser ytterligere. Bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten er stort sett i samsvar med kommunens vedtatte stillingsbudsjett. Pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune har et høyt bruk av vikarer. Både budsjetterte og faktiske vikarkostnader er høyere i Hitra kommunen enn i Meldal og Hemne. Høy bemanning og ressursbruk totalt i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune kan ha sammenheng med organiseringen av pleie- og omsorgstjenesten med to geografiske distrikter som hver ledes av en distriktsleder som er direkte plassert under rådmann. Bemanning og ressursbruk pr. sengeplass ved både Helsehuset og Kvenvær Eldresenter er svært lav i forhold til andre sammenlignbare institusjoner. De to institusjonen har omtrent samme bemanningen pr. sengeplass selv om den ene er et sykehjem og den andre er et aldershjem. Det er en lav sykepleierdekning ved begge institusjonene. Det vi har sammenlignet i dette prosjektet er ressursbruk. I dette prosjektet er det ikke vurdert om så lav bemanning påvirker kvaliteten på tjenesten. Ressursbruk og kvalitet er ikke alltid sammenfallende. Kvalitet kan være betinget av mange andre forhold enn ressursbruk. Kvalitet innen pleie- og omsorgstjenesten kan vel nesten bare måles ved brukerundersøkelser. I dette prosjektet er det ikke gjort noe forsøk på å måle eller vurdere kvaliteten på tjenesteproduksjonen. Påse at turnuser/arbeidstidsplaner og godtgjørelser er i samsvar med gjeldende regel- og avtaleverk. Ut fra de kontroller og vurderinger som vi har foretatt kan vi med rimelig sikkerhet si at turnusene innen pleie og omsorgstjenesten i Hitra kommuner er innenfor gjeldende lover og avtaleverk. Lønn og godtgjørelser for turnusarbeidet er i alt vesentlig i samsvar med hovedtariffavtalen og oppsatt turnus, men avvik er avdekket. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 14
2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Effektivitet, kvalitet, kostnadskutt og konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon, er tema som til stadighet diskuteres. Pleie- og omsorgstjenestene representerer en vesentlig del av kommunens tjenesteproduksjon. Mange utredninger og forskningsprosjekter er laget rundt dette temaet. Etter henvendelse fra Meldal kommune har vi valgt å vurdere bemanning og lønnskostnader innen pleie- og omsorgstjenestene i tre kommuner. En stor del av kostnadene for pleieog omsorgstjenesten dreier seg om bemanning og lønnskostnader. En del av tjenesteproduksjonen skjer med bakgrunn av en arbeidstidsplan/turnus. Vi fant det interessant å sammenligne pleie- og omsorgstjenestene i Hitra med de samme tjenestene i Hemne og Meldal. Dette er tre kommuner som er noenlunde lik i størrelse, slik at sammenligning skulle være mulig. Vi har lagt mest vekt på å vurdere ressursbruken på institusjonene. I tillegg har vi vurdert om godtgjørelsen for turnusarbeidet er utbetalt i samsvar med gjeldende lov- og avtaleverk. Prosjektet er gjennomført av ass.rev.sjef/dipl.intern revisor Toril Ulfsnes. 2.2 Hjemmel Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. 2.3 Identifikasjon av den reviderte enhet Pleie og omsorg i Hitra kommune består av: Hitra Helsehus Kvenvær Eldresenter Bolig-og omsorgstjenesten som er hjemmesykepleien, hjemmehjelp, eldresenter, omsorgs-/trygdeboliger PU-tjenester, særskilte tiltak for funksjonshemmede Rehabilitering I lønnsbudsjettet for 1999 utgjør bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten over 100 årsverk. I tillegg er den variable lønnen betydelig. Budsjettert lønn og sosialkostnader i pleieog omsorgstjenesten for 1999 er på nesten 35 mill. Halvparten av ressursene som brukes i pleie- og omsorgstjenesten går til institusjonene, Hitra Helsehus og Kvenvær Eldresenter. 2.4 Avgrensninger av prosjektet Vi har hovedsakelig vurdert bemanning og lønnskostnader i pleie- og omsorgstjenesten. Ressursbruken er i hovedsak vurdert ut fra budsjett, regnskap og offentlig statistikk. Det er ikke foretatt noen vurdering av kvaliteten av tjenestene. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 14
Vi har kartlagt rutinene rundt beregning og utbetaling av godtgjørelser i forbindelse med turnusarbeid. Vi har også tatt en del stikkprøver for å se om lønnen og turnusen er korrekt beregnet. Det er i hovedsak gruppen eldre, innbyggere over 67 år, som er brukere av pleie- og omsorgstjenestene. Andre grupper av innbyggere kan også være brukere av pleie- og omsorgstjenesten. Dette prosjekter belyser ikke andre grupper enn eldre sin behov og bruk av pleie- og omsorgstjenesten. Vi er kjent med at en omorganiseringsprosess er på gang uten at denne er vurdert i dette prosjektet. 2.5 Høring Foreløpig rapport er sendt til høring 18.04.2000 med svarfrist 10. mai 2000. Ingen skriftlig uttalelse er mottatt. Telefonisk tilbakemelding fra Ester Aune 09.06.2000. Kap. 4.7 i rapporten er korrigert etter telefonsamtale med Ester Aune. 3. FORMÅL/MÅL/PROBLEMSTILLINGER 3.1 Formål 3.2 Mål Formålet med prosjektet er å undersøke om Hitra kommune har en fornuftig og kostnadseffektiv styring av personalressursene innen pleie- og omsorgstjenesten. I tillegg vurderer vi om turnusene/arbeidstidsplanene er innenfor gjeldende regelverk og om utlønningen er i samsvar med turnusene og gjeldende regelverk. Prosjektet har to mål: 1. Vurdere og analysere ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten. 2. Påse at turnuser/arbeidstidsplaner og godtgjørelser er i samsvar med gjeldende lover og avtaleverk. 3.3 Problemstillinger Ut fra målene med prosjektet har vi laget følgende problemstillinger: Problemstillinger til mål 1: Vurdere om turnusene/arbeidstidsplanene er i samsvar med kommunens planverk og stillingsbudsjett. Vurdere om reell arbeidstid er i samsvar med utlønnet stillingsprosent. Vurdere bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten. Vurdere bruken av vikarer. Problemstilling til mål 2: Vurdere om turnusene/arbeidstidsplanene er i samsvar med lover og avtaleverk. Vurdere om utlønning er i samsvar med turnusene. Vurdere om utlønningen er i samsvar med hovedtariffavtalen. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 14
4. FAKTADEL 4.1 Metode Revisor sendte brev til rådmannen i Hitra kommune den 25.10.99 med orientering om oppstart av prosjektet. Informasjonen er samlet inn ved samtaler med distriktsleder Ivar Andreasen, distriktsleder Gerd Larsson, avdelingssykepleier ved Helsehuset Jorun Børø og sekretær Solvor A. Dahlø. Ressursbruken i pleie- og omsorgstjenesten er analysert ut fra kommunens budsjett og regnskap samt opplysninger fra styrings- og informasjonshjulet for helse- og sosialtjenesten i kommunene, statistisk sentralbyrå (SSB), Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) og fra Kommunal monitor. Vi har sammenlignet kommunens ressursbruk innen pleie- og omsorgstjenesten med tilsvarende bruk i Hemne og Meldal. Vi har også sammenlignet ulike nøkkeltall med gjennomsnitt for landet der vi har funnet tall for dette. Vurderingene er delvis gjort med bakgrunn i Stortingsmelding nr. 50, Handlingsplan for eldreomsorgen og årlig rundskriv fra Sosial- og helsedepartementet Styrings- og informasjonshjulet for helse- og sosialtjenesten i kommunene" og Sosial- og helsedepartementet utredning om Sykehjemmenes rolle i fremtidens pleie- og omsorgstjeneste. I tillegg er rapporten fra stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, SNF, Effektivitet, kvalitet og organisering av pleie- og omsorgssektoren i norske kommuner og rapport fra Ressurssenter for Omsorgstjenester, sammenligning av driftskostnader ved 8 sykehjem bakgrunnsstoff for vurderingene. Rutinene rundt beregning og utbetaling av godtgjørelser for turnusarbeid er vurdert mot avtaleverk, stillingsbudsjett og turnus/arbeidstidsplanene. I tillegg har revisor foretatt regnskapsrettede kontrollhandlinger på et utvalg utbetalinger. Foreløpig rapport ble oversendt til rådmann for uttalelse 18.04.2000 med frist for uttalelse 10.05.2000. 4.2 Kilder Se vedlegg 4.3 Fakta om de tre kommunene. Antall Plasser i Inst.plas 80 år og eldre 67 79 år innbyggersjon institu- ser i % Antall Mottar Antall Mottar av de innbygge- hjelp innbyg- hjelp over 80 re hjemme gere hjemme Hitra 4069 67 29,9 % 224 34,4 % 499 8,8% Hemne 4331 38 18,6 % 204 44,6 % 412 21,9% Meldal 3998 52 17,7 % 294 39,1 % 588 9,6% Gj.snitt 22,9% 38,5 % 10,8 % for landet Tabell 4-1 (Tallene er i hovedsak hentet fra hjul-dataene for 1999 og er tall for 1998) Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 14
Tabell 4-1 viser antall innbyggere totalt og antall innbyggere som er 80 år og eldre og antall innbyggere i alderen 67-79 år for de tre kommunene. Tabellen viser også antall institusjonsplasser for eldre i hver kommune og antall institusjonsplasser i prosent av innbyggere som er 80 år og eldre. Tabellen viser også hvor stor prosent av de over 80 år og de mellom 67 og 79 som mottar en eller annen form for hjelp i hjemmet. Kommunene er ganske lik i størrelse. Hitra har flere eldre innbyggere enn Hemne, men færre enn Meldal. Andel eldre i en kommunene påvirker selvfølgelig behovet for pleie- og omsorgstjenester. Hitra kommune har flest institusjonsplasser også i forhold til innbyggere over 80 år og ligger over landsgjennomsnittet. Tabellen viser antall personer som mottar hjelp hjemme, tabellen viser ikke omfanget av hjelp som hver enkelt mottar. Det er en mindre andel av eldre innbyggere som mottar hjelp i hjemmet i Hitra kommune enn i de to andre kommunene og landsgjennomsnittet. 4.4 Tjenestetilbudet innen pleie og omsorg Etterspørselen etter tjenester innen pleie og omsorg har vokst i de siste årene og den forventes også å øke i årene fremover. Tjenestetilbudet har endret seg litt over tid. Generelt for hele Norge er antall institusjonsplasser redusert mens omfanget av tjenestetilbud innen pleie og omsorg har økt på 90- tallet. Det tilbys mer hjemmetjenester og andre boalternativ med fast tilknyttet bemanning. Praktisk skille mellom omsorgsboliger og institusjoner reduseres, men de ulike alternativene styres av ulike regelverk. Utviklingen innen pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune er kanskje ikke helt i samsvar med utviklingen i landet for øvrig eller i tråd med Stortingsmelding nr. 50, Handlingsplan for eldreomsorgen. Det ser ut som Hitra kommune fortsatt satser på institusjonsplasser fremfor hjelp i hjemmene. Et av hovedmålene i Stortingsmeldingen er at eldre kan bo i sine egne hjem så lenge som mulig. Hitra har to institusjoner, Hitra Helsehus med 44 godkjente plasser og Kvenvær eldresenter med 23 sengeplasser. Hitra har høyest antall plasser i institusjon også i forhold til innbyggere over 80-år og det er ofte overbelegg. Hemne som har lavest antall plasser har hatt ledig kapasitet ved institusjonen i lengre tid. 4.5 Ressursbruk driftsutg. til helse- Netto driftsutgifter pleie- og omsorgstjenesten og sosial (1.3) i forhold til komm. totale utgifter Totalt pr innbygger pr. innbygger over 67 år Hitra 39,8 % 30 712 900 7 548 42 480 Hemne 32,8 % 22 795 900 5 263 37 006 Meldal 36,1 % 34 553 000 8 637 39 175 Gj.snitt for landet 32,0 % Tabell 4-2 (Tallene er tatt ut fra budsjett 1999 og Hjul-dataene) Tabell 4-2 viser hvor stor prosent av kommunens totale driftsutgifter hver kommune brukte til helse- og sosialformål i 1999. Det viser hvordan kommunene prioriterer helse- og sosiale formål sammenlignet med andre kommunale formål. Tabellen viser også kommunens netto driftsutgifter til pleie-og omsorgstjenesten som er netto driftsutgifter for formålene 1.370-1.389 i budsjett 1999. Netto driftsutgifter til pleie- og omsorgstjenesten er fordelt på antall innbyggere og på innbygger over 67 år. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 14
Hitra bruker 39,8% av kommunens totale utgifter til helse- og sosialformål. Det er en del over landsgjennomsnittet og de to sammenlignbare kommunene. Hitra kommune bruker kr 42.480 til pleie- og omsorgstjenester pr. innbygger over 67 år og det er mest av de tre kommunene. 4.6 Definisjon av turnus Turnus er en arbeidstidsordning der arbeidstiden varer ut over vanlig dagtid. Arbeidstakerne arbeider etter en godkjent arbeidsplan med skiftende arbeidstid fra dag til dag og/eller fra uke til uke. For arbeid utover vanlig arbeidstid utbetales det et tillegg pr. time. Det beregnes et fast tillegg, T-trinn, som utbetales sammen med annen fastlønn. 4.7 Organisering av pleie- og omsorgstjenesten Enhetsleder for pleie og omsorg er Este Aune. Pleie- og omsorgstjenesten er inndelt i to distrikter, tidligere 3 distrikter. Hvert distrikt ledes av en distriktsleder. Distriktsleder 1 er i Fillan og har ansvar for hjemmetjenesten, PU og Helsehuset. Helsehuset fungerer nærmest som en egen enhet og ledes av avdelingssykepleier. Den andre distriktslederen er plassert i Kvenvær med ansvar for Kvenvær Eldresenter og hjemmetjenesten i det geografiske området. 4.8 Oppgaver og målsettinger i pleie- og omsorgstjenesten Kommunene har et stort planverk som de er pålagt av Staten. Det er kommuneplan, delplaner, handlingsplaner, økonomiplan og budsjett. Mange av målene som synliggjøres i planene er i større og mindre grad satt av Staten. Tjenestene skal styres etter målene og intensjonene som er satt i planene. Turnusplan/arbeidstidsplan må betraktes som en operativ plan for å nå målene i de overordna planene. I turnusene/arbeidstisplanen blir det gjort mange verdivalg og prioriteringer som bør ses i sammenheng med de overordna planene og skal bidra til måloppnåelsen. Turnusplanene/arbeidstidsplanene er et vesentlig redskap for at Hitra kommune kan levere rett tjeneste til rett tid på rett sted. 4.9 Lov og regelverk på området Lov om sosiale tjenester og lov om helsetjenester i kommunene pålegger kommunene å tilby pleie- og omsorgstjenester. Forskrift for sykehjem og forskrift/retningslinjer om kvalitet i pleie og omsorgstjenestene spesifiserer tjenestetilbudet nærmere. Arbeidsmiljøloven angir de ytre rammene for arbeidstid og minimumskravene til fritid. Hovedtariffavtalen fastsetter hvilken godtgjørelse som skal utbetales. Kommuneloven og forvaltningsloven gjelder selvfølgelig også for pleie-og omsorgstjenestene. I tillegg er det flere andre lover og forskrifter som berører pleie-og omsorgstjenestene. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 14
5. REVISORS VURDERING 5.1 Revisors beskrivelse av foretrukket praksis/revisjonskriterier Forvaltningen av kommunale midler skal være kostnadseffektiv, det går fram av forarbeidet til kommuneloven (NOU 1990:13, kap. 16). Kommunene skal velge den løsningen som gir lavest ressursbruk for å nå det ønskede resultatet. Tjenestetilbudet skal være innefor lover og regelverk. Ressursbruken i de tre kommunene sammenlignes. Der det er mulig sammenlignes ressursbruken med andre eksterne kilde jfr. kildeliste Arbeidstidsplanene/turnusene skal være innenfor rammene til arbeidsmiljølov, hovedavtale og hovedtariffavtale. Arbeidstidsplanene/turnusene skal bidra til at kommunen når sine mål. Godtgjørelsen for turnusarbeidet skal være i samsvar med hovedtariffavtalen. 5.2 Vurdere ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten 5.2.1 Vurdere om turnusene/arbeidstidsplanene er i samsvar med kommunens planverk og stillingsbudsjett? Det er vanskelig å si i hvor stor grad overordna planer styrer turnuser/arbeidstidsplanene i Hitra kommune. Distriktslederne syntes ikke å være videre kjent med kommunenes overordna planverk. Det må være en klar indikasjon på at planene ikke styrer arbeidstidsplanleggingen i særlig grad. Turnusene/arbeidstidsplanene er i alt vesentlig innenfor stillingsbudsjettet. Avvik mellom turnus og stillingsbudsjett for 1999 er avdekket, men forholdene er opprettet i budsjett 2000. 5.2.2 Vurdere om reell arbeidstid er i samsvar med utlønnet stillingsprosent? Ut fra de kontroller som er foretatt er det ikke avdekket noen vesentlige avvik mellom reell arbeidstid og utlønning. 5.2.3 Vurdere bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten 5.2.3.1 Sammenligning av bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten i kommunene Hitra, Hemne og Meldal Årsverk i hele pleie- og omsorgstjenesten HITRA HEMNE MELDAL Sykehjem/ aldershjem 53,29 70 % 34,03 54 % 39,60 58 % Hjemmesykepleie 13,18 17 % 9,30 15 % 16,40 24 % Hjemmehjelp 7,54 7 % 19,69 31 % 11,26 17 % Administrasjon 2,00 2 % * - 1,00 1 % Sum institusjon og åpen omsorg 76,01 100 % 63,02 100 % 68,26 100 % PU 22,46 8,30 37,30 Rehabilitering 3,00 4,00 8,98 SUM 101,47 75,32 114,54 Tabell 5-1 Dataene er hentet fra stillingsbudsjett 1999. (*= Administrasjonen er for Hemne kommune inkludert i bemanningen på sykehjemmet.) Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 14
Tabell 5-1 viser antall årsverk i de forskjellige tjenesten i pleie og omsorg i hver kommune. Sum årsverk innen pleie- og omsorgstjenesten varierer i de tre kommunene. Ulikheter i befolkningsstruktur, geografi, politiske og administrative prioriteringer og organisering kan være årsaker til dette. Hitra har høyest bemanning av de tre kommunene når en summerer årsverkene i institusjon og åpen omsorg. Den administrative organiseringen med adskilte geografiske distrikter er kanskje ikke så kostnadseffektiv. Fordeling av årsverk innenfor de ulike tjenestene innen pleie og omsorg viser også store variasjoner mellom de tre kommunene. Hitra har mange årsverk knyttet til institusjonsdrift. Dette har sammenheng med et høyt antall av institusjonsplasser. Det er få årsverk i hjemmehjelpstjenesten, men forholdsvis flere i hjemmesykepleien. Antall institusjonsplasser i kommunen tilsvarer nesten 30% av antall innbyggere over 80 år. Gjennomsnittet for Sør-Trøndelag og i landet for øvrig er på ca 23%. Kommunestyret vedtok den 25.11.99 å øke antall sykehjemsplasser til 56 i forbindelse med bygging av nytt Helsetun. Selv om det vanligvis er langt mer kostnadskrevende, ser det ut til at Hitra prioriterer opphold i institusjon fremfor hjemmebasert omsorg. Det er heller ikke sikkert at instutsjonsplass gir det best tilbudet til brukerne av pleie- og omsorgstjenester. Behovet for institusjonsplasser vil vel i stor grad defineres av fagpersonene i den enkelte kommune, men det er også et resultat av tilbudet og organiseringen av den hjemmebaserte omsorgen. Geografiske forhold vil påvirker muligheten for en kvalitativ og kostnadseffektiv hjemmebasert omsorg. Hitra kommune har lange avstander som vanskeliggjør hjemmebasert omsorg. Definisjon av om en tjenesten er hjemmehjelp eller hjemmesykepleie er nok forskjellig i de tre kommunene. Staten har bestemt at hjemmesykepleie er gratis for brukerne mens det betales egenandel for hjemmehjelp. Hjemmesykepleie utføres av sykepleiere og hjelpepleiere. Hjemmesykepleie blir derfor en mer kostnadskrevende tjeneste for kommunen enn hjemmehjelp. Hitra kommune har forholdsvis få stillinger som hjemmehjelp, men større bemanning innen hjemmesykepleien. Hjemmebasert omsorg i Hitra kommune er organisert i distrikter, for tiden er det to distrikter. I begge distriktene er det helkontinuerlig døgnvakt. I og med at Hitra kommune har så mange institusjonsplasser, kan man spørre seg om der er behov for et så stort omfang av sykepleie i hjemmene. Det kan også være grunnlag for å se nærmere på behovet for helkontinuerlig døgnvakt i hjemmesykepleien. Hjemmehjelp kunne kanskje i større grad ha utføre den hjemmebaserte omsorgen i Hitra kommune? Ut fra de opplysninger som er innhentet er det liten grad av samordning mellom hjemmehjelpen og hjemmesykepleien. Forskjellen i bemanningen innenfor PU-omsorgen i de tre kommunene har nok en klar sammenheng med at Hitra og Meldal hadde en institusjon hver før PU-reformen. PUomsorgen er ikke vurdert nærmer i dette prosjektet. Vi har heller ikke sett på rehabiliteringstjenesten i kommunene. 5.2.3.2 Sammenligning av årsverk i pleie- og omsorgstjenesten på befolkningsgrupper og stillingsgrupper Årsverk i pleie- og omsorgstjenesten fordelt på befolkningsgrupper og stillingsgrupper Årsverk pr. 100 innbygger over 80 år Årsverk pr % andel sykepl. Sykepleiere / Annet 100 innbygger av årsverk i hjelpepl. Personell Sum pleie og omsorg. Hitra 22 24 46 2,49 8,89% Hemne 22 15 37 1,65 21,07% Meldal 22 16 38 2,84 13,64% landsgj.snitt 23 21 44 1,86 18,79% Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 14
Tabell 5-2 (Dataene er hentet fra Styringshjulet til SHD og databasen til Kommunal monitor og kommunenes budsjett for 1999.) Tabell 5-2 viser hvor mange årsverk hver kommune har i pleie- og omsorgstjenesten pr. 100 innbygger over 80 år. Årsverkene er fordelt på sykepleiere og hjelpepleiere samt en gruppe med annet personell. Tabellen viser også årsverk pr. 100 innbygger. Siste kolonnen i tabellen viser hvor stor prosent sykepleiestillingene utgjør av alle årsverk i pleie- og omsorgs tjenesten. Hitra har betydelig flere årsverk i pleie- og omsorgstjenesten pr. innbygger som er 80 år og eldre enn Hemne og Meldal. Det har helt klart sammenheng med at det i Hitra kommune prioriteres institusjonsplasser fremfor andre mindre ressurskrevende pleie- og omsorgstjenester. Hitra har 46% stilling i pleie- og omsorgstjenesten pr. innbygger som er 80 år og eldre, mens Hemne og Meldal har henholdsvis 37% og 38%. Landsgjennomsnittet er på 44%. Antall årsverk som er sykepleiere/hjelpepleiere i forhold til andel innbyggere som er 80 år og eldre er ganske lik i de tre kommunene. Andel sykepleiere av totale årsverk i pleie- og omsorgstjenesten viser en stor variasjon blant de tre kommunene. Ut fra stillingsbudsjettet skal i underkant av hver tiende ansatt i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune være sykepleier. I Hemne er hver femte ansatt en sykepleier. Hitra har i tillegg flere ledige sykepleiestillinger. Den reelle andel av sykepleiere er altså svært lav. Det er spesielt de to institusjonene som har en lav bemanning av sykepleiere. Når andelen av sykepleiere er såpass lav, bør Hitra kommune legge til rette slik at de får best mulig nytte av de sykepleierne de har. Kanskje burde sykepleierne i større grad være på institusjonene, i stedet for å kjøre rundt å se om forholdsvis friske mennesker som trenger praktisk bistand i sine hjem. 5.2.3.3. Sammenligning av bemanningen ved institusjonene for eldre i de tre kommunene BEMANNINGEN VED INSTITUSJONENE PR. GODKJENT PLASS HITRA MELDAL HEMNE Helsehuset Kvenvær Meldal Helsesenteret Eldresenter Helsetun Sykepleier 0,14 0,05 0,14 0,22 Hjelpepleier 0,47 0,11 0,40 0,43 Assistenter 0,45 0,12 Sum pleie pleiefaktor 0,61 0,61 0,66 0,65 Merkantil/leder 0,04 0,06 0,06 0,05 Assistent, vaskeri 0,05 0,02 0,01 0,01 Kjøkken 0,09 0,06 0,10 0,12 Aktivitør 0,03 SUM 0,82 0,75 0,83 0,83 Tabell 5-3 Tabell 5-3 viser årsverk ved institusjonene fordelt på godkjente sengeplasser. Pleiefaktoren skal vise hvor stor stillingsprosent kommunene bruker på hver pasient. Det er tatt utgangspunkt i stillingsbudsjett 1999 og antall godkjente sengeplasser. Endringer etter budsjettet for 1999 er ikke hensyntatt. Vi er kjent med at det ved Helsehuset på Hitra er opprettet en ny stilling som avdelingssykepleier. Ved Kvenvær Eldresenter Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 14
er det opprettet en stilling som aktivitør. En stilling som sykepleier er omgjort til hjelpepleier og en del assistentstillinger er omgjort til hjelpepleiere og omsorgsarbeidere. Bemanningen ved både Helsehuset og Kvenvær Eldresenter er derfor noe høyere. Også ved de to andre institusjonene er bemanningen endret. Helsehuset har over lengre tid hatt overbelegg slik at den faktiske bemanningen pr plass blir litt lavere. Mens det i Hemne kommune har vært ledig kapasitet og faktisk bemanning pr plass er derfor høyere enn tabellen viser. Det er flere forhold som påvirker bemanningen ved institusjonene og som gjør at tallene kanskje ikke er helt sammenlignbare. Hitra Helsehus har eget vaskeri som i tillegg vasker tøy for Kvenvær Eldresenter. Hemne og Meldal kjøper vaskeritjenesten. Graden av selvhjulpenhet til de som defineres som sykehjemspasienter vil påvirke behovet for bemanning. Færre plasser i forhold til folketall indikerer at pasienten må være dårligere før de blir definert som sykehjemspasienter. Fysiske forhold ved institusjonen vil også påvirke behovet for bemanning. Sum årsverk i direkte brukerrettet innsats pr. plass, pleiefaktoren, skal være sammenlignbar. Pleiefaktoren varierer fra 0,61 pr sengeplass til 0,66. Institusjonene i Hitra kommune har lavest pleiefaktor. Ressurssenteret for Omsorgstjenester har utarbeidet en sammenligning av 8 sykehjem. (Det er de 2 største sykehjemmene i Skien, Molde og Stavanger samt et privatdrevet sykehjem i Moss og ett i Asker.) Ved disse 8 sykehjemmene er pleiefaktoren fra 0,68 til 0,94. Ut fra Ressurssenterets sammenligning drives institusjonene i Hitra kommune svært kostnadseffektiv. Pleiefaktoren ved Helsehuset og Kvenvær Eldresenter er lik til tross for at det er to forskjellige institusjoner. Helsehuset er et sykehjem mens Kvenvær Eldresenter er et aldershjem. Et sykehjem er i utgangspunktet mer ressurskrevende enn et aldershjem, men dette er ikke tilfelle for Hitra kommune. I realiteten fungerer kanskje begge institusjonene som sykehjem? Pleiefaktoren ved Helsehuset som er definert som et sykehjem, er nok noe lav. Pleiefaktoren kan også relateres til kvalitet. Lav pleiefaktor kan indikere lav kvalitet. I dette prosjektet er ikke pleiefaktoren vurdert i forhold til kvalitet på tjenesten. Andel sykepleiestillinger pr sengeplass varierer ved de fire institusjonene. Hitra kommune sine to institusjoner har lavest andel sykepleiestillinger pr. sengeplass i følge budsjett. I tillegg er flere av sykepleierstillingene besatt av ufaglærte. Dette tilsier at den reelle andelen av sykepleiere ved Helsehuset og Kvenvær Eldresenter er svært lav. 5.2.3.4 Sammenligning av lønnskostnadene ved institusjonene for eldre i de tre kommunene Sum lønnskostnader pr. godkjent sengeplass pr. år R-1999 Bud -99 B R R-1998 Bud-98 B - R Hitra, Helsehuset 253 884 273 136 19 253 245 649 247 116 1 467 Hitra, Kvenvær Eldr. 233 384 217 652-15 732 220 121 205 330-14 791 Hemne, Helsesent 307 285 313 266 5 981 293 136 288 090-5 046 Meldal, Helsetun 297 360 293 255-4 105 273 093 255 929-17 164 Tabell 5-4 Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 11 av 14
Tabell 5-4 viser omtrent det samme som tabell 5-3, men her er årsverk omgjort til lønnskostnader. Tallene i tabell 5-4 er inklusiv variabel lønn og sykepenger. Tallene er hentet rett ut fra kommunenes budsjett og regnskap og er ikke korrigert for ulik organisering og tjenestetilbud i de tre kommunene. Denne tabellen viser at det ikke er så stor forskjell på lønnskostnaden pr. sengeplass ved Helsehuset og Kvenvær eldresenter. Det var budsjettert med større avvik. Lønnskostnadene pr. sengeplass i Hitra kommune er betydelig lavere enn i Hemne og Meldal. Dette viser at institusjonsdriften i Hitra kommune er kostnadseffektiv. I dette prosjektet er det ikke vurdert om kostnadseffektivteten reduserer kvaliteten på tjenesten. 5.2.4 Vurdere bruken av vikarer HITRA MELDAL HEMNE Netto vikarlønn i % REGNSKAP 1999 11,7% 6,4% 8,7% av netto lønn BUDSJETT 1999 9,3% 4,9% 8,6% Brutto vikarlønn i % REGNSKAP 1999 16,4% 14,9% 12,9% av brutto lønn BUDSJETT 1999 12,6% 11,8% 8,6% Tabell 5-5 Tabell 5-5 viser hvor stor prosent vikarlønn utgjør av kommunens totale lønnskostnader for hele pleie og omsorg (1.370-1.389). Vikarlønn omfatter sykevikarer, ferievikarer, ekstra hjelp og andre tilfeldige engasjement. Netto vikarlønn og nettolønn er lønnskostnadene redusert med sykepenger/refusjon fra arbeidskontoret. I pleie- og omsorgstjenesten må en i stor grad leie inn ferievikar slik at det må være et visst omfang av vikarer. Tabellen viser at Hitra kommune har størst utgifter på vikarer i forhold til totale lønnskostnader i de tre kommunene. Det budsjetteres også med høyere vikarkostnader i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune enn i de to andre kommunene. Det kan tyde på at Hitra kommune bruker vikarer for å opprettholde normal drift i perioder eller at det er mer fravær i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune enn i de to andre kommunene. 5.3 Påse at turnus/arbeidstidsplan og godtgjørelse er i samsvar med gjeldende regelverk/avtaleverk. 5.3.1 Vurdere om turnusene/arbeidstidsplanene er i samsvar med lover og avtaleverk. Ut fra de kontroller og vurderinger vi har foretatt kan vi med rimelig sikkerhet si at turnusene/arbeidstidsplanene innen pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune er innenfor gjeldende lov- og avtaleverk. 5.3.2 Vurdere om utlønning er i samsvar med turnusene. Gjennom de kontroller som er foretatt er det ikke avdekket vesentlige avvik mellom utlønning og arbeidstidsplan/turnus. 5.3.3 Vurdere om utlønningen er i samsvar med hovedtariffavtalen. Lønn og godtgjørelser for turnusarbeidet som er kontrollert er i hovedsak i samsvar med hovedtariffavtalen. Det er likevel avdekket noen avvik på utlønning av godtgjørelse for særskilt arbeidstid, T- trinn, som ikke er i samsvar med turnus/arbeidstidsplaner eller lønnsmelding. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 12 av 14
5.4 Generelle vurderinger og kommentarer Eldreomsorgen har i de senere årene vært et statlig satsningsområde. Stortinget har vedtatt en fireårig handlingsplan for eldreomsorg, 1998 2001. Staten benytter både juridiske og økonomiske virkemidler overfor kommunene for å gjennomføre satsingen på eldreomsorg. Flere stillinger innen pleie- og omsorgstjenesten er opprettet og finansiert med øremerkede tilskudd. Det er uklart hva som skjer med de øremerkede tilskuddene etter år 2001. Det er en pågående desentralisering av psykiatritjenesten slik at psykiatri også vil bli en del av oppgavene til pleie- og omsorgstjenesten i kommunene. 6. REVISORS KONKLUSJONER 6.1 Vurdere og analysere ressursbruken innen pleie- og omsorgstjenesten Ressursbruken og bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune er høy i forhold til landsgjennomsnittet og sammenlignbare kommuner. Det har sammenheng med hvilke tjenester som prioriteres og fagmiljøets definisjon av tjenestebehovet. Hitra kommune har et høyt antall institusjonsplasser som er en ressurskrevende tjeneste og mindre andel av hjelp i hjemmet. Antall institusjonsplasser i Hitra kommune tilsvarer nesten 30% av antall innbyggere over 80 år og er mye høyere enn landsgjennomsnittet og tallene for Hemne og Meldal. Likevel har Hitra kommune nå vedtatt å øke antall institusjonsplasser ytterligere. Bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten er stort sett i samsvar med kommunens vedtatte stillingsbudsjett. Pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune har et høyt bruk av vikarer. Både budsjetterte og faktiske vikarkostnader er høyere i Hitra kommunen enn i Meldal og Hemne. Høy bemanning og ressursbruk totalt i pleie- og omsorgstjenesten i Hitra kommune kan ha sammenheng med organiseringen av pleie- og omsorgstjenesten med to geografiske distrikter som hver ledes av en distriktsleder som er direkte plassert under rådmann. Bemanning og ressursbruk pr. sengeplass ved både Helsehuset og Kvenvær Eldresenter er svært lav i forhold til andre sammenlignbare institusjoner. De to institusjonen har omtrent samme bemanningen pr. sengeplass selv om den ene er et sykehjem og den andre er et aldershjem. Det er en lav sykepleierdekning ved begge institusjonene. Det vi har sammenlignet i dette prosjektet er ressursbruk. I dette prosjektet er det ikke vurdert om så lav bemanning påvirker kvaliteten på tjenesten. Ressursbruk og kvalitet er ikke alltid sammenfallende. Kvalitet kan være betinget av mange andre forhold enn ressursbruk. Kvalitet innen pleie- og omsorgstjenesten kan vel nesten bare måles ved brukerundersøkelser. I dette prosjektet er det ikke gjort noe forsøk på å måle eller vurdere kvaliteten på tjenesteproduksjonen. 6.2 Påse at turnuser/arbeidstidsplaner og godtgjørelser er i samsvar med gjeldende regelog avtaleverk. Ut fra de kontroller og vurderinger som vi har foretatt kan vi med rimelig sikkerhet si at turnusene innen pleie og omsorgstjenesten i Hitra kommuner er innenfor gjeldende lover og avtaleverk. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 13 av 14
Lønn og godtgjørelser for turnusarbeidet er i alt vesentlig i samsvar med hovedtariffavtalen og oppsatt turnus, men avvik er avdekket. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 14 av 14