GBNR 10/46 - STRUSSHAMN - BOLIGBYGGING - BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON Sakstittel: Gbnr 10/46 - Boligbygging Tiltakshaver: Garbelco AS Klar for behandling: 31.07.19 Frist for behandling: 22.10.19 Befaring: Nei Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø 22.08.2019 Saksbehandler: Tore Mundheim Arkivsaknr.: 2016/3398-8 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø avslår med hjemmel i plan- og bygningslovens 19-2 søknad om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i reguleringsplan 352. Utvalget viser til rådmannens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Saken sendes partene med klagerett. SAMMENDRAG Det søkes om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i plan 352 for å kunne oppføre 43 boligenheter innenfor planen. Rådmannen vurderer at vilkårene for dispensasjon ikke oppfylles, og anbefaler at søknaden avslås. Videre saksgang: Saken sendes partene med klagerett.
Saksopplysninger: Askøy kommune mottok 31.07.19 søknad om dispensasjon fra rekkefølgekrav for boligbygging på gbnr 10/46. Gjeldende arealplan for tiltaket er reguleringsplan 352, Krokåsdalen Sør. I reguleringsbestemmelsenes 3.1.1 er det sagt følgende: «Det skal dokumenteres at barnehage- og skolekapasiteten er tilfredsstillende ved innsendelse av byggesøknad.» Søknaden gjelder dispensasjon fra overnevnte rekkefølgekrav i forhold til skolekapasitet for utbygging av planområdet med 43 boligenheter. Dette utgjør hele planområdet. Begrunnet søknad om dispensasjon er fremsatt i skriv mottatt 31.07.19. Se vedlegg 1. Søker har angitt følgende hovedmoment som begrunnelse: «Hovedmoment i søknaden er: Skolekapasiteten vil sannsynligvis vere etablert på tidspunktet bustadene skal takast i bruk Området er tilknytt nødvendig infrastruktur, og barn og unges interesser vert ivaretatt med kort skoleveg, gang- og sykkelveger, samt store leikeareal Erfaringstal viser at aktuelle bustadtypar ikkje har høg andel born, og at gjennomsnittsbetraktninger dermed ikkje vil fungere Askøy er i ein situasjon der ein er avhengig av å løyse ut utbyggingsområde på sørsida av øya for å sikre fortsatt vekst i tråd med 2050-måla. Oppdaterte prognoser frå Hordalandfylkeskommune for perioden 2018-2045 viser lågare vekst enn tidlegare anslått, og kommunen må aktivt bidra for å snu trenden Askøy har behov for bustader til eldre, og bustadtypen som skal oppførast er spesielt tilpassa eit eldre segment» Under henvisning til pbl. 21-3 2. ledd har en ikke funnet det påkrevd å kreve nabovarsling, da deres interesser ikke eller i liten grad anses berørt av det som omsøkes. Rådmannen gjør oppmerksom på at søker innsendte en tilsvarende søknad 24.05.16. Denne ble behandlet av utvalget i møte 10.06.16, som sak 178/16. Utvalget avslo der søknaden, i samsvar med rådmannens innstilling. Samlet saksfremstilling vedlegges som vedlegg 2. Rådmannen gjør oppmerksom på at det nylig er behandlet 4 andre søknader om dispensasjon fra tilsvarende rekkefølgekrav innenfor Strusshamn skolekrets. I alle sakene ble det gitt dispensasjon. Alle vedtakene er påklaget av Askøy Kommunale Foreldreutvalg og FAU Strusshamn Skole, og klagene fremmes til behandling i dette møtet. Videre gjør rådmannen oppmerksom på at det også fremmes 3 andre søknader om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet til behandling i dette møtet. En av disse gjelder boligbygging innenfor Strusshamn skolekrets, mens de øvrige gjelder boligbygging innenfor skolekretsene Florvåg og Haugland. Vurdering: Rettslig grunnlag for dispensasjonsvurderingen er plan- og bygningsloven 19-2. Adgangen til å gi dispensasjon etter bestemmelsen er avgrenset. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra, samt nærmere angitte hensyn i lovens formålsbestemmelse og dispensasjonsbestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en
interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Det innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Det foreligger p.t. negativ kapasitet innenfor Strusshamn skolekrets. Fra søker er det særlig fremholdt at planlagt leilighetsbebyggelse i liten grad vil medføre en belastning på skolekapasitet i området, og at kommunens måte å beregne kapasitet på ikke tar hensyn til den ulike belastningen de ulike boligtyper medfører. Rådmannen kan bekrefte at kommunen benytter en felles faktor for beregning av skolekapasitet, uavhengig av hvilken type bebyggelse som oppføres. Faktoren er basert på erfaringstall, og er da ment å ta høyde for variasjoner i boligmassen. Kommunen har med bakgrunn i dette hatt som praksis å ikke tillegge dette momentet vekt i vurderingen. Tilsvarende lagt til grunn i andre saker som har vært behandlet de senere år, bl.a. søknad på gbnr 11/30 (Kyrkjestaden/Viksund) og gbnr 10/46 (Krokåsdalen Sør). Ved valg av beregningsmåte er det bl.a. sett hen til vanskeligheter med å forutsi hvilke kjøpere som vil være interessert i ulike typer boliger, samt håndheving av evt. begrensninger. Det er også vektlagt at en etablering av leiligheter, seniorboliger o.l. i et område naturlig vil ha som konsekvens at boliger egnet for familier frigjøres. Indirekte får man dermed et økt press på skolekapasitet. Rådmannen bemerker også at det er utfordrende å sikre at boliger forbeholdes bestemte kjøpergrupper. En eventuell tinglysing av heftelser knytt til bestemte kjøpergrupper reiser for eksempel mange problemstillinger, som p.t. ikke er tilstrekkelig utredet. Her kan bl.a. nevnes forholdet til diskrimineringsloven, samt viktigheten av å ha en klar strategi for hvor og når man bruker slike virkemiddel før man evt. griper inn i markedet på denne måten. Det kan også oppstå betydelig press mot kommunen i etterkant, dersom det skulle vise seg at slike heftelser skaper problem med å få omsatt boligene. Rådmannen viser for øvrig til at utvalget har gitt sin tilslutning til dagens beregningsmåte i vedtak av 09.12.16, sak 318/16. Det ble der sagt følgende: «Dagens praksis av utregning av skolekapasitet videreføres. Eventuell differensiering mellom boligtyper og andre mulige endringer tas opp igjen i forbindelse med arbeidet med rullering av kommuneplanens arealdel.» Sak vedrørende sistnevnte er fremlagt av rådmannen. Saken ble første gang behandlet av utvalget i møte 24.05.18, sak 84/18, hvor saken ble avvist. Saken er i etterkant tatt opp igjen, og ble behandlet på ny i utvalget 14.02.19, sak 45/19, hvor det ble gitt følgende innstilling til kommunestyret: «Det må foretas en gjennomgang av dagens metodikk for hvordan Askøy kommune håndterer rekkefølgekrav om skolekapasitet.» Saken ligger nå hos kommunestyret, hvor den har blitt utsatt både i møte 04.04.19 og 15.05.19. Rådmannen vil med bakgrunn i over nevnte anbefale at man ikke foregriper den prosessen som nå pågår, og at disse forhold derfor ikke tillegges vekt i denne konkrete saken. Dersom kommunen ønsker å vurdere andre måter å håndtere rekkefølgekrav om skolekapasitet, bør dette ses i en større sammenheng og vurderes som en egen sak. Dette for å sikre en likebehandling og forutsigbarhet, samt sikre at en eventuell ny praksis er forsvarlig utredet i forhold til de problemstillinger som naturlig reises.
Etter rådmannen vurdering fremstår det etter dette som klart at hensynene bak rekkefølgekravet vil bli vesentlig satt til side ved en dispensasjon. Dispensasjon kan da ikke gis. Rådmannen kan ikke se at de øvrige forhold som fremholdes fra søker gir grunnlag for å endre på denne vurderingen. Når det gjelder henvisningen til forestående utbygging av skolekapasitet innenfor skolekretsen, bemerkes det at det p.t. er flere usikkerhetsfaktorer rundt dette. Her bemerkes særlig betydelig usikkerhet rundt finansieringen av en slik skoleutbygging, samt at reguleringsplaner for utbyggingen enda ikke er vedtatt. Det er derfor vanskelig å forutsi når økt skolekapasitet vil foreligge. En igangsetting av utbygging før dette er nærmere avklart vil medføre en betydelig risiko for at ikke foreligger kapasitet når boligene står klar til bruk. Når det gjelder henvisningen til at rekkefølgekrav i dagens planverk ikke rammer all boligbygging, så medfører det riktighet. Rådmannen kan imidlertid vanskelig se at det skal være et argument for å åpne for ytterligere boligbygging i en situasjon hvor det ikke er kapasitet. Snarere tilsier det at man bør være ekstra restriktiv innenfor de områder hvor man har rekkefølgekrav som gjør at man kan si nei til bygging. Når det gjelder henvisningen til kommunens vekstmål, bemerkes det at slike forhold ikke kan begrunne en dispensasjon så lenge det ikke foreligger skolekapasitet. Disse momentene vil først være relevante dersom man vurderer at hensynene bak bestemmelsene ikke blir vesentlig satt til side. Rådmannen vektlegger for øvrig at utvalget tidligere har avslått flere søknader om dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet innenfor skolekretsen. Det er de senere år også avslått flere søknader om dispensasjon fra tilsvarende rekkefølgekrav innenfor andre skolekretser, særlig Florvåg skolekrets og Erdal skolekrets. Rådmannen registrerer samtidig at det i senere tid er gitt dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i flere saker. I møte 14.02.19, sak 28/19, ble det gitt dispensasjon innenfor Hanøy skolekrets for 1 enhet innenfor plan 200. I møte 09.05.19, sak 101/19, ble det gitt dispensasjon innenfor Florvåg skolekrets for inntil 100 enheter innenfor plan 211. I møte 06.06.19 ble det gitt dispensasjon innenfor Strusshamn skolekrets for tilsammen 110 enheter 25 enheter i sak 123/19, 48 enheter i sak 125/19, 3 enheter i sak 126/19 og 34 enheter i sak 130/19. Sakene innenfor Hanøy skolekrets og Florvåg skolekrets gjaldt andre skolekretser, samt er begrunnet konkret i situasjonen innenfor de skolekretsene. Rådmannen kan derfor ikke se at sakene har umiddelbare presedensvirkninger for denne saken. Sakene innenfor Strusshamn skolekrets er i stor grad sammenfallende med denne saken. Dersom utvalget skulle komme til et annet utfall i denne saken, er det derfor viktig at det klart fremkommer hvorfor man her kommer til annet utfall. Herunder om man vurdere sakene som ulike i rettslig eller faktisk forstand, eller om man ønsker å endre praksis. Rådmannen presiserer her at en tidligere praksis ikke fratar utvalget muligheten til å endre praksis i forliggende sak og senere saker. Rådmannen presiserer også at tidligere dispensasjoner i seg selv vil være et saklig argument for å si nei til ytterligere dispensasjoner, da presset på skolekapasiteten vil øke jo flere dispensasjoner som gis. Tilsvarende vil det store antall enheter som det nå søkes om
dispensasjon for, i denne saken og de øvrige saker som behandles i dette møtet, også være et moment som taler mot å gi dispensasjon. Folkehelseperspektiv / Barn og unges interesser: Det vurderes som viktig å sikre at både skolebygg og skolens uteområder er dimensjonert og utformet for den elevmassen som skal benytte skolene. Manglende kapasitet vil på sikt kunne ha negative konsekvenser både for den fysiske og psykiske folkehelse, og for barn og unges oppvekstvilkår. Konklusjon: Etter rådmannens vurdering vil en dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet medføre en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak bestemmelsen. Et av de rettslige vilkår for dispensasjon er da ikke oppfylt, og dispensasjon kan ikke gis. Rådmannen anbefaler at søknaden avslås. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø gir med hjemmel i plan- og bygningslovens 19-2 dispensasjon fra rekkefølgekrav om skolekapasitet i 3.1.1 i bestemmelser til reguleringsplan 352, Krokåsdalen Sør. Dispensasjon gis for oppføring av 43 boligenheter innenfor planområdet, som omsøkt. Dispensasjon gis på følgende vilkår: [ ] Dispensasjon gis med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak rekkefølgekravet blir ikke vesentlig skadelidende fordi: [ ] Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: [ ] Saken sendes partene med klagerett. Vedlegg: 1 Søknad om dispensasjon 2 Samlet saksfremstilling - UTM-sak 178/16 4 Plan 352 - plankart 4 Plan 352 - planbestemmelser Kleppestø, 09.08.19 Knut Natlandsmyr fagsjef Tore Mundheim fungerende seksjonsleder