ENDELIG TILSYNSRAPPORT Spesialpedagogisk hjelp, opplæringsloven 5-7 Karasjok kommune 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Innledning... 4 2. Om tilsynet med Karasjok kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommuner... 4 2.2 Tema for tilsynet... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3. Spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 12 4. Frist for retting av lovbrudd... 12 5. Kommunens frist til å rette... 13 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlag... 14 2
Sammendrag Tema for tilsynet er om Karasjok kommune oppfyller plikten til å gi barn under opplæringspliktig alder spesialpedagogisk hjelp etter reglene i opplæringsloven 5-7. Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn, basert på tilsendte dokumenter fra kommunen. Fylkesmannen har avdekket lovbrudd jfr. opplæringsloven 5-7: a) Karasjok kommunen vurderer ikke barnets behov for spesialpedagogisk hjelp på et selvstendig grunnlag. b) Karasjok kommune har ikke en forsvarlig saksbehandlingstid fra oppmelding til PPT til det foreligger vedtak om spesialpedagogisk hjelp. c) Karasjok kommune gir ikke tilbud om foreldreveiledning som en del av den spesialpedagogiske hjelpen. d) Karasjok kommune gir ikke tilbud om spesialpedagogisk hjelp som samsvarer med et barnehageår og ikke et opplæringsår. e) Karasjok kommune vektlegger ikke foreldres synspunkter i utforming av det spesialpedagogiske tilbudet. f) Det kommer ikke klart fram i sakkyndig vurdering og vedtak om spesialpedagogisk hjelp om det er behov for assistent ressurs for at barnet skal få oppfylt retten sin. g) Forvaltningslovens krav blir ikke fulgt. I vedtakene opplyses det ikke om at Fylkesmannen er klageinstans og at det ikke sendes foreløpig svar når saken ikke kan behandles innen en måned. h) Den sakkyndige vurderingen er ikke tydelig på antall timer som skal inngå i den direkte hjelpen overfor barnet og tydelig på hvordan den spesialpedagogiske hjelpen skal organiseres. Denne rapporten er en endelig tilsynsrapport. Kommunen ble gitt mulighet til å kommentere foreløpig tilsynsrapport innen 19.12.14, og kommunen hadde ingen innsigelser. I denne endelige tilsynsrapporten vil kommunen gis rimelig frist til å rette de ulovlige forholdene. Dersom lovbruddene ikke rettes innen 20.02.15, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 3
1. Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 28.08.14 til dags dato gjennomført tilsyn med spesialpedagogisk hjelp for barn under skolepliktig alder i Karasjok kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 20.02.15. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2. Om tilsynet med Karasjok kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommuner Fylkesmannen fører tilsyn med kommuner som skoleeier jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet vil være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Tema for dette tilsynet er om Karasjok kommune oppfyller plikten til å gi barn under opplæringspliktig alder spesialpedagogisk hjelp etter reglene i kapittel 5 i opplæringsloven. Det overordnede målet med tilsynet er å bidra til at barn under opplæringspliktig alder får oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven. Retten til spesialpedagogisk hjelp er en sentral rettighetsbestemmelse i loven. Gjennom kontroll med skoleeiers overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Spesialpedagogisk hjelp må sees i sammenheng med prinsippet om tidlig innsats. I mange tilfeller er det viktig at den spesialpedagogiske hjelpen settes inn tidlig i utviklingen ettersom hjelpen kan være grunnleggende for videre utvikling. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Karasjok kommune ble åpnet gjennom brev 25.08.2014. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra egenerklæringer fra barnehage og helsestasjon, se vedlegg. 4
Fylkesmannen gjør oppmerksom på at tilsynsrapporten ikke gir en helhetlig vurdering av kommunen som skoleeier. Rapporten omhandler kun funn fra det området der det er avdekket lovstridige forhold knyttet til spesialpedagogisk hjelp. 3. Spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder 3.1 Rettslig krav Opplæringsloven 5-7 første ledd: Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldrerådgivning. Hjelpa kan knyttast til barnehagar, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eige tiltak. Hjelpa kan også givast av den pedagogiske-psykologiske tenesta eller av ein annan sakkunnig instans. Andre ledd: For spesialpedagogisk hjelp gjeld 5-4 andre og tredje leddet i lova. 5-5 andre leddet i lova gjeld så langt det passar. Kommunen har ansvar for å oppfylle retten til spesialpedagogisk hjelp, jfr. opplæringsloven 13-1, og det er kommunen som har ansvar for at barn som har rett til spesialpedagogisk hjelp, faktisk mottar den hjelpen som er fastsatt i vedtaket. Barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp i den kommunen det er bosatt, også hvis barnet går i en barnehage utenfor kommunen. Barn i asylmottak har rett til spesialpedagogisk hjelp når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Vilkåret for å få spesialpedagogisk hjelp er at barnet har et særlig behov for slik hjelp. Retten til spesialpedagogisk hjelp er ikke avhengig av at barnet går i barnehage. Tilbud om foreldrerådgivning skal alltid være en del av den spesialpedagogiske hjelpen og hjelpen er gratis. Det er den direkte hjelpen til barnet det skal gis fradrag for. Det betyr at det ikke gis fradrag for ressurser brukt til for eksempel opplæring av personalet, planleggingstid eller foreldrerådgivning. Vedtak om spesialpedagogisk hjelp er enkeltvedtak og følger reglene i forvaltningsloven kapittel IV VI, samt de særskilte saksbehandlingsreglene i opplæringsloven kapittel 5. Retten til individuell opplæringsplan (IOP) etter 5-5 første ledd gjelder ikke for barn under opplæringspliktig alder. Dermed er kravene til utforming av enkeltvedtak viktig. Ot.prp. nr. 46 1997 98 s. 169 i merknad til 5-3 sier at enkeltvedtaket skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hvilket tilbud barnet skal få. Rettigheter og plikter er knyttet til enkeltvedtaket som setter rammen for hva slags spesialpedagogisk hjelp barnet har krav på. Enkeltvedtaket må si noe om: Innhold (hva slags tilbud barnet får) Omfang (antall årstimer mv.) Organisering (hvor og hvordan hjelpen skal gis) Kompetanse (hvem som skal utføre hjelpen) Tilbud til foreldrerådgivning Varighet 5
Dersom det anses som nødvendig med innsats fra en assistent i tillegg til pedagogressurs for at barnet skal få ivaretatt retten sin, må dette komme klart fram av enkeltvedtaket. Den sakkyndige vurderingen er en del av utredningen av saken, og skal ligge til grunn for enkeltvedtaket. Opplæringsloven 5-3 Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av de isærlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til: - Eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet - Lærevansker hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa - Realistiske opplæringsmål for eleven - Om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet - Kva for ei opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod Departementet kan gi nærmare forskrifter om den sakkunnige vurderinga. Dersom vedtaket frå kommunen eller fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten etter 5-1 eller 5-7. Det er PP-tjenesten som skal sørge for at det blir utarbeidet en sakkyndig vurdering. Før kommunen fatter vedtak om spesialpedagogisk hjelp, skal den sakkyndige vurderingen foreligge. Den sakkyndige vurderingen bør være klar, tydelig og den må være indivudualisert. En sakkyndig vurdering består av utredning og tilrådning. Den sakkyndige vurderingen skal være så klar og tydelig at kommunen ikke er i tvil om hva PP-tjenesten tilrår. Opplæringsloven 5-3, andre ledd strekpunkt 1 «eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbudet» og strekpunkt 4 «om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet» gjelder ikke for sakkyndige vurderinger knyttet til spesialpedagogisk hjelp. I stedet må den sakkyndige vurderingen kunne si noe om hva slags spesialpedagogisk hjelp som vil gi barnet en tilfredsstillende utvikling. Den sakkyndige vurderingen skal angi omfanget av barnets behov for spesialpedagogisk hjelp, og det skal oppgis i timer. Den sakkyndige vurderingen må også synliggjøre om det kan være nødvendig med bruk av assistent for å oppfylle retten etter 5-7. Det er også viktig at tilrådningen presiserer antall timer som er til direkte hjelp for barnet. Dette på grunn av betalingsfradraget. Det gis ikke fradrag i foreldrebetalingen for planleggingstid, foreldrerådgivning eller tid til opplæring av personalet. 6
Opplæringsloven kapittel 5 sier ikke noe eksplisitt om hvor lang tid det kan gå før det treffes et enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. Utgangspunktet et at tilbud skal gis innen rimelig tid. Hva som er rimelig tid må vurderes konkret i forhold til hva som vil være en forsvarlig saksbehandlingstid. Når det gjelder begrepet «rimelig tid», må opplæringsloven suppleres med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven som også gjelder for enkeltvedtak for spesialpedagogisk hjelp. Forvaltningsloven 11a første ledd Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Kravet om å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold gjelder for skoleeier (kommunen) og PP-tjenesten. Ettersom det er flere ledd i en sak om spesialpedagogisk hjelp, kan for eksempel ikke PP-tjenesten bruke uforholdsmessig lang tid. Dersom saksbehandlingen vil strekke seg over 1 måned skal det sendes foreløpig svar til foreldrene. I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil barnets behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder er for lang saksbehandlingstid. Kommunen skal også fatte enkeltvedtak ved avslag. Avvik fra den sakkyndige vurderingen må begrunnes. Opplæringsloven 5-4 andre ledd: Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang spesialundervisning, skal det innhentas samtykke frå eleven eller frå foreldra til eleven. Med dei avgrensingane som følgjer av reglane om teieplikt og 19 i forvalningslova, har eleven eller foreldra til eleven rett til å gjere seg kjende med innaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak.» Tredje ledd: Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn. Det er et krav om samtykke fra foreldrene før det blir gjort sakkyndig vurdering. PP-tjenesten skal legge stor vekt på hva foreldre mener. Det bør gå fram av den sakkyndige vurderingen i hvilken grad PP-tjenesten har lagt vekt på synspunktene fra foreldrene. Opplæringsloven 5-5 andre ledd: Skolen skal ein gong i året utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Utviklinga til eleven skal vurderast ut i frå 7
måla som er satt i eleven sin individuelle opplæringsplan. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen. Det er ikke et krav om at barn som mottar spesialpedagogisk hjelp skal ha individuell opplæringsplan. Barn som mottar spesialpedagogisk hjelp har rett til å få en skriftlig oversikt over hjelpen det har fått og vurdering av barnets utvikling. Rapporten skal sendes foresatte og kommunen. Fra 1. august 2013 falt kravet om to halvårsrapporter bort, og ble erstattet med krav til én årlig rapport 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har innhentet eksempler på vedtak om spesialpedagogisk hjelp fra Karasjok kommune, herunder henvisning til PP-tjenesten, pedagogisk rapport, sakkyndig vurdering, enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp, individuelle planer og halvårsrapporter. Kommunen har sendt to vedtak med tilhørende dokumenter og ett vedtak uten tilhørende dokumenter. Vi har også bedt om saksbehandlingsrutiner i forbindelse med spesialpedagogisk hjelp og skriftlig egenerklæring fra helsesøster og en styrer i barnehage. Alle dokumentene er gransket og vurdert opp mot lovkravene som er redegjort for i 3.1, Fylkesmannen har i tillegg etterspurt informasjon om barnehageårets lengde i de kommunale barnehagene i Karasjok. Egenerklæringene viser at det finnes en håndbok for spesialpedagogisk hjelp, og at den er kjent i barnehagene. Helsestasjonens rutiner er ikke innlemmet i håndboken. Helsesøster viser til Veileder IS-1154 «Kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten» og nasjonale retningslinjer IS-1235 «Retningslinjer for undersøkelse av syn, hørsel og språk hos barn». Håndboka Karasjok kommune har utarbeidet, beskriver rutiner og saksgang ved bekymring og henvisning til PPT og hvordan søknad om spesialpedagogisk hjelp, forenklet individuelle opplæringsplaner/tilpasset plan og rapportering skal være. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Vurdering av barnets særlige behov: Innledningsvis i metodehåndboken står det at «Hvis ikke personalet har tilstrekkelig kompetanse, kunnskap og muligheter til for å gi barn med spesielle behov et tilpasset pedagogisk tilbud innenfor barnehagens egne rammer, har de plikt til å søke faglig hjelp og støtte.» Som redegjort i 3.1 om spesialpedagogisk hjelp 5-7, er vilkåret for rett til spesialpedagogisk hjelp at barnet har et «særlig behov for hjelp». Det vil si at vurderingen av om et barn har behov for spesialpedagogisk hjelp skal gjøres på et selvstendig grunnlag, uavhengig av den generelle tilretteleggingen i barnehagen. Dette innebærer at vurderingen må gjøres utfra barnets behov og ikke ut fra barnehagens tilpasning/tilrettelegging. I «særlig behov» ligger det et krav om at barnet må ha et 8
særlig behov som skiller seg fra, eller er mer omfattende enn det behovet barn på samme alder vanligvis har. Dersom det er slik at et barn med særlig behov for hjelp og støtte ikke får spesialpedagogisk hjelp på grunn av barnehagens tilrettelegging, får ikke barnet sine rettigheter oppfylt. Barnet har rett til å få vurdert behovet sitt dersom det er mer omfattende enn det barn på samme alder har. Fylkesmannen mener det kan være en risiko for at førskolebarn ikke kan få retten til spesialpedagogisk hjelp oppfylt dersom barnehagene skal gjøre vurdering av barnets særlige behov opp mot barnehagens tilrettelegging. Saksbehandlingstid: I dokumentet «Det er noe med dette barnet hva gjør vi» s. 7 i «Håndbok for tilpasset og spesialpedagogiske tiltak i barnehagen» skriver Karasjok kommune at det skal gå tre måneder fra henvisning til PPT til det skal foreligge et enkeltvedtak. I samme håndbok under punkt 4 Tidsfrister saksgang, står det at barnehagene skal sende søknad om ekstra ressurs innen 1. februar, og at dette også gjelder for barn som skal begynne på skolen. Innen 20. mai skal PPT ha hatt en gjennomgang av innmeldte saker og de skal ha gjort en sakkyndig vurdering. Innen 20. juni skal kommunen fatte vedtak i søknad om spesialpedagogisk hjelp. Det er en saksbehandlingstid på om lag fem måneder. Kommunen er uklar på når regelen om tre måneder gjelder og når regelen for 5 måneder gjelder. I dokumentasjonen kommunen har oversendt er saksbehandlingstiden på henholdsvis 3,5 måneder, 6 måneder og 7 måneder. Det bekreftes i egenerklæringene at saksbehandlingen kan ta opp til 7 og 8 måneder. Opplæringsloven setter ingen eksplisitte tidsfrister, men saksbehandlingen må skje innen «rimelig tid» I forbindelse med enkeltvedtaket skal kommunen forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Den sakkyndige vurderingen er en del av kommunens saksbehandlingstid, og skal inngå i «rimelig tid». Fylkesmannen vurderer at saksbehandling på fem, seks og sju måneder er for lang tid. Det følger heller ikke av oversendt dokumentasjon at kommunen har gitt foreløpig svar når saksbehandlingstiden har oversteget en måned slik forvaltningsloven 11a tredje ledd krever. Regelen om foreløpig svar er ikke sikret i kommunens «Håndbok for tilpasset og spesialpedagogiske tiltak i barnehagen». Assistentressurs: Vedtakene kommunen har truffet viser til hvilke saksdokumenter som ligger til grunn for vedtaket, lovhjemmel for spesialpedagogiske tiltak og selve vedtaket. Vedtakene er truffet i tråd med sakkyndig vurdering. To av vedtakene er delt i to punkter. I første punkt tildeles det et spesifikt antall timer uken til spesialpedagogisk hjelp, og det inneholder opplysninger om vedtakets varighet. Det opplyses også om at den spesialpedagogiske hjelpen er gratis og at det skal være et fratrekk i foreldrebetalingen. I del to av vedtaket tildeler kommunen ekstra assistentressurs til barnehagen og dette utløser ingen klagemulighet. Vedtaket om spesialpedagogisk hjelp skal være individualisert. Skal assistentressursen som er tildelt barnehagen være rettet mot alle barn og det ordinære barnehagetilbudet, er ikke det å anse som et enkeltvedtak som gjelder et spesifikt barn med hjelpebehov. Anser kommunen at assistentressurs er nødvendig i tillegg til pedagogressurs, må dette komme klart fram i enkeltvedtaket. Fylkesmannen mener at tildelingen av ekstraressurs til barnehagen ikke skal med i vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Tilbud om foreldrerådgivning: 9
Tilbud om foreldrerådgivning skal alltid være en del av den spesialpedagogiske hjelpen. Vedtakene Karasjok kommune har truffet, inneholder ikke tilbud om foreldrerådgivning. Vedtak om spesialpedagogisk hjelp: Ifølge kommunen er de kommunale barnehagene åpne hele året. Fylkesmannen tolker at et barnehageår regnes som 52 uker. I ett av vedtakene tilrår PPT 380 årstimer med spesialpedagogisk hjelp uten å si noe om hvordan timene skal fordeles i løpet av året. Det kommunale vedtaket omgjør årstimene til 10 timer i uka som tilsvarer en tidsperiode på 38 uker. I et annet vedtak tilrår PPT 190 årstimer eller 5 timer uka til spesialpedagogisk hjelp. Det tilsvarer også en tidsperiode på 38 uker i året. Kommunen må ta høyde for at et barnehageår er lengre enn 38 uke som er et opplæringsår, uansett om vedtaket fattes i årstimer eller uketimer. Den spesialpedagogiske hjelpen som tildeles barnet skal ikke styres av de ansattes avtaler om arbeidstid eller lengden på et opplæringsår, det er barnets behov og faktiske oppholdstid i barnehagen som skal styre tidsperioden. Fylkesmannen mener at Karasjok kommune ikke tilbyr spesialpedagogisk hjelp som er tilpasset barnehageårets lengde. I vedtakene vises det til sakkyndig vurdering når det gjelder innhold, hvem som skal utføre hjelpen og organisering av hjelpen. Det stiller krav til at den sakkyndige vurderingen må være tydelig på hvilken hjelp barnet har krav på. Vedtakene inneholder klageadgang, klagefrist, framgangsmåte med klage, men mangler opplysninger om at det er Fylkesmannen som er klageinstans. Fylkesmannen mener at Karasjok kommune mangler opplysninger om klageinstans. Ingen av malene i Håndbok for tilpasset og spesialpedagogiske tiltak i barnehagen er markert med at dokumentene skal unndras offentlighet. Dette gjelder tilpasset plan, tiltaksplan for barn som trenger ekstra oppfølging, oppmeldingsskjema til PPT, foreldres/foresatte opplysninger om barnet, søknad om ekstra ressurs til spesialpedagogiske tiltak, individuell opplæringsplan, halvårsrapport, overgang fra barnehage til skole, bekymringsmelding skjema til barnevernet. Sakkyndige vurderinger: Kommunen har oversendt 2 sakkyndige vurderinger og begge er datert i juni 2013, mens vedtakene som bygger på disse sakkyndige vurderingene er truffet i 2014. Ingen av de sakkyndige vurderingene sier noe om varigheten eller gyldigheten for vurderingen og tilrådningen. Det bør komme fram i den sakkyndige vurderingen hvor lang periode PPtjenesten vurderer at den gjelder for. Hvis den sakkyndige vurderingen er grundig og barnets behov vurderes å være stabilt, kan den sakkyndige vurderingen gjelde for mer enn ett år. Barn utvikler seg ulikt og i forskjellig tempo og det må ta hensyn til dette i varigheten av den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannen mener Karasjok kommune må si hvor lang varighet den sakkyndige vurderingen skal ha. Selv om begge de sakkyndige vurderingene er datert til samme tidspunkt, følger de ikke samme mal. Malene tar utgangspunkt i innhold som er beregnet for sakkyndig vurdering for spesialundervisning. Den ene vurderingen tar utgangspunkt i tidligere tiltak, elevens utbytte av det ordinære barnehagetilbudet, lærevansker til eleven og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen, realistiske opplæringsmål for barnet, om det er mulig å tilrettelegge for elevens behov innenfor det ordinære opplæringstilbudet, opplæring som vil gi et forsvarlig opplæringstilbud og en anbefaling fra PPT. Den andre vurderingen tar utgangspunkt i tidligere tiltak, beskrivelse av elevens vanske, 10
barnets/elevens behov for spesialundervisning, realistiske opplæringsmål for eleven, tilrettelegging for elevens behov innenfor det ordinære opplæringstilbudet, opplæring som vil gi et forsvarlig opplæringstilbud og anbefaling fra PPT. Barnets utbytte av det ordinære tilbudet og om det kan tilrettelegges for barnets behov innenfor det ordinære tilbudet skal ikke vurderes i den sakkyndige vurderingen. Retten til spesialpedagogisk hjelp skal vurderes på et selvstendig grunnlag, uavhengig av den generelle tilretteleggingen i barnehagen. Vurderingen skal gjøres utfra barnets behov og ikke utfra barnehagens tilpasning. Fylkesmannen mener at den sakkyndige vurderingen ikke skal vurdere «elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet» og «om det er mulig å tilrettelegge for elevens behov innenfor det ordinære opplæringstilbudet». Sakkyndig vurdering som er merket med Jnr.:2013-0168, sier i sin tilrådning at det er søkt om 10 timer spesialundervisning i uka. Dette er omregnet til 380 årstimer for barnehageårene 2013/14 og 2014/15. 10 timer i uka/380 årstimer, utgjør 38 uker. Vi har tidligere i denne rapporten gjort kommunen oppmerksom på at det er forskjell på et opplæringsår og et barnehageår. I følge kommunen selv er et barnehageår 52 uker. Ettersom barnet normalt har fire uker ferie, konkluderer Fylkesmannen med at barnet mangler spesialpedagogisk hjelp i inntil 10 uker av oppholdstiden i barnehagen. Videre anbefaler PPT assistent resten av tiden i barnehagen, og denne ressursen skal hentes fra barnehagens egne rammer. Fylkesmannen er usikker på hva PPT mener med «resten av tiden». Dersom det er nødvendig med assistentressurs i tillegg til spesialpedagog for at barnet skal få oppfylt retten til spesialpedagogisk hjelp, skal det framgå av den sakkyndige vurderingen. Da skal dette hjemles i 5-7 i opplæringsloven. Det betyr at disse timene også skal være som et fradrag i foreldrebetalingen. Dersom assistenten skal være en ressurs for det allmennpedagogiske tilbudet, for å styrke barnehagen og avdelingen hvor barnet har plass, skal det ikke være med i tilrådningen fra PPT. Den sakkyndige vurderingen sier også at det skal settes av en time til samarbeid mellom spesiallærer og pedagogisk leder slik at det blir samsvar mellom avdelingens opplegg og spesialundervisningstimene. I tilrådningen hvor PPT tilrår 10 timer uka, sier de ikke noe om samarbeidstimen inngår i de anbefalte timene, eller om samarbeidstimen kommer i tillegg. Fylkesmannen mener at den sakkyndige vurderingen kunne ha vært tydeligere på hvorvidt samarbeidstimen skal inngå i de 10 anbefalte timene ettersom dette har betydning for foreldrebetalingen. Det er den direkte hjelpen til barnet det skal gis fradrag for. Det betyr at det ikke gis fradrag for ressurser brukt til for eksempel opplæring av personalet, planleggingstid eller foreldrerådgivning. Den sakkyndige vurderingen som er merket Jnr.:2013-0169 anbefaler spesialpedagogisk hjelp for flere barnehageår og omgjør også omfanget og tidsperioden for den spesialpedagogiske hjelpen til opplæringsår. I tillegg sier den sakkyndige vurderingen at «Spesialundervisningen skal som hovedprinsipp gis i gruppe, men barnehagen kan også benytte annen organisering dersom dette samsvarer med barnets IOP.» Det er den sakkyndige vurderingen som skal si noe om hvordan den spesialpedagogiske hjelpen skal organiseres, og som skal legge grunnlaget for IOP, ikke barnehage eller den som gir spesialpedagogiskhjelp. Det er også viktig at den sakkyndige vurderingen sier noe om hvordan hjelpen skal organiseres ettersom dette også skal komme fram i vedtaket om spesialpedagogisk hjelp. Fylkesmannen mener at den sakkyndige vurderingen må være tydelig på hvordan den spesialpedagogiske hjelpen skal organiseres. PPT har en plikt til å rådføre seg med foreldre i arbeidet med å utforme et tilbud. PPtjenesten bør ha samtaler med foreldrene for å få relevante opplysninger, og må sørge for å få deres syn på hva slags hjelp det er behov for og hvordan hjelpen bør legges opp. 11
Foreldrene skal involveres i alle deler av prosessen. Ingen av de sakkyndige vurderingene synliggjør foreldremedvirkning, og viser heller ikke hvorvidt PPT har lagt vekt på synspunktene fra foreldrene. Fylkesmannen vurderer at PPT ikke synliggjort foreldremedvirkning. Årsrapporter: I kommunens rutinehåndbok er det sikret at det skal utarbeides årsrapport som skal bygge på sakkyndig vurdering og IOP. Årsrapporten skal være gjort innen 15. januar av pedagogisk leder eller spesialpedagog. I tillegg følger det med en veiledning til halvårsrapporter. Fylkesmannen har fått oversendt to halvårsrapporter. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at det fra 01.08.13 er gjort endringer i opplæringsloven 5-5 andre ledd, slik at det er krav om én skriftlig rapportering i løpet av året i stedet for hvert halvår. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Karasjok kommune oppfyller ikke opplæringslovens krav i 5-7 om å sikre at barn under opplæringspliktig hjelp får den hjelpen de har rett til. 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Karasjok kommune frist til å rette lovbruddet, jf. kommuneloven 60d. Frist for retting er 20.02.15. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Karasjok kommune må sørge for at barn under opplæringspliktig alder får retten til spesialpedagogisk hjelp oppfylt, jfr. opplæringsloven 5-7. Dette pålegget innebærer at kommunen må: a) Vurdere barnets behov for spesialpedagogisk hjelp på et selvstendig grunnlag. b) Sørge for en forsvarlig saksbehandlingstid fra oppmelding til PPT til det foreligger vedtak om spesialpedagogisk hjelp. c) Gi tilbud om foreldreveiledning som en del av den spesialpedagogiske hjelpen. d) Gi tilbud om spesialpedagogisk hjelp som samsvarer med et barnehageår og ikke et opplæringsår. e) Vektlegge foreldres synspunkter i utforming av det spesialpedagogiske tilbudet. 12
f) Sørge for at det komme klart fram i sakkyndig vurdering og vedtak om spesialpedagogisk hjelp om det er behov for assistent ressurs for at barnet skal få oppfylt retten sin. g) Sørge for at forvaltningslovens krav blir fulgt ved at det i vedtaket opplyses om at Fylkesmannen er klageinstans og at det sendes foreløpig svar når saken ikke kan behandles innen en måned. h) Sørge for at den sakkyndige vurderingen er tydelig på antall timer som skal inngå i den direkte hjelpen overfor barnet og tydelig på hvordan den spesialpedagogiske hjelpen skal organiseres. 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen rett for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 20.02.15. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Liv Hanne Huru 13
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Håndbok for tilpasset og spesialpedagogiske tiltak i barnehagen Egenerklæring fra helsesøster Hege Joks og Leikny B. Haugli Egenerklæring fra styrer Anne Lise Vuolab 2 anonymiserte vedtak om spesialpedagogisk hjelp med tilhørende dokumenter (søknad, sakkyndig vurdering, individuelle planer, årsrapporter) 1 anonymisert vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Presisering av barnehageårets lengde 14