ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemidler for å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8. Berg 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Tema og formål med tilsynet... 3 Gjennomføring av tilsynet... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten og veien videre Innledning Om tilsynet med Berg kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd

3 Sammendrag Tema og formål med tilsynet Etter barnehageloven, lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, 9 andre ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med Berg kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf.16. Underpunkter i tilsynet var: 1. opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Berg kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Gjennomføring av tilsynet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Dette har blitt holdt opp mot den informasjonen vi har fått gjennom intervju. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Avdekkede lovbrudd 1. Berg kommune må gjennom tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf barnehageloven 8 jf Berg kommune må påse at barnehagene etterlever pedagognormen og opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf Berg kommune skal påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Status på rapporten og veien videre Berg kommune har sendt inn kopi av saksutredning og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for to ledige pedagog stillinger. Fylkesmannen vil under punkt 4 gi en tilbakemelding og redegjørelse for Fylkesmannens vurdering av innsendte dokumenter. Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 3.september til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens plikt for å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven. jf. barnehageloven 8 i Berg kommune. For at kommunen skal påse etterlevelse er kommunens tilsyn etter barnehageloven 16 et viktig virkemiddel. 2 Om tilsynet med Berg kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med at det er kommunen som fører tilsyn med virksomheter etter barnehageloven, jf. 8, jf 16. I tillegg ble det ført tilsyn med følgende underpunkter: 1. Opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven Pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Berg kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Fylkesmannen ønsket å se på hvordan barnehagemyndigheten fanger opp eller sikrer at barnehagene drives i tråd med barnehageloven. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Berg kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: 1. Organisasjonskart 2. Delegasjonsreglement for kommunen 3. Årsrapport for barnehagene 4. Notat om opp opplysningsplikt til barneverntjenesten 5. Oversikt barnegrupper/bemanning 4

5 6. Kopi av søknader og kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer/pedagogisk leder Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med: 1. Rådmann Bjørn Fredriksen 2. Levekårsjef Jorid Meyer 3. Styrer Berit Sivertsen, Senjahopen barnehage 4. Pedagogisk leder Sigrid Olsen, Senjahopen barnehage 5. Styrer Hilde Karlsen, Skaland barnehage 6. Pedagogisk leder Linda Tjosås, Skaland barnehage 7. Assistent Randi Wang, Skaland barnehage 3. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Kommunen har etter barnehageloven 8 en plikt til å gi veiledning og påse regelverketterlevelse. Det vil si at Berg kommune ved godkjenning og gjennom aktiv veiledning og tilsyn skal påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven. Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 16 føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr 4. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal se til at driften er i samsvar med regelverket. Dersom kommunen avdekker forhold i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Slike pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b og kan påklages til Fylkesmannen. Tilsyn er en sentral del av det kommunale ansvaret. Det er ett av mange virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar, men tilsynet må systematiseres og ha kontinuitet. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på kommunens barnehagesektor. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. I tillegg til det planmessige tilsynet må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn dersom det er nødvendig. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 5

6 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf Fylkesmannens undersøkelser Delegeringsreglementet for Berg kommune er vedtatt av kommunestyret Endringer er vedtatt i kommunestyret Under 3 i delegeringsreglementet om «oppgaver som kommunen behandler etter særlov» i punkt 1, skal kommunestyret selv avgjøre følgende saker i henhold til barnehageloven: valg av representanter i samarbeidsutvalget om det skal være felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole utarbeide og endre vedtekter for de kommunale barnehager bestemme utbygging og rammer for drift godkjenne barnehager tilsyn Det vil si at kommunestyret er både godkjennings og tilsynsmyndighet. Under punkt 3 har kommunestyret delegert til formannskapet å avgjøre følgende saker etter barnehageloven: tilpasse rammeplanen til lokale forhold dispensere fra utdanningskravet for styrer dispensere fra utdanningskravet for pedagogisk leder Under 4 punkt 2 delegasjon etter særlover med forskrifter fremkommer det at rådmannen kan avgjøre alle andre saker etter barnehageloven som ikke er beskrevet i 3. Rådmannens team/strategisk ledelse i Berg kommune består av rådmannen og to kommunalsjefer. Det fremgår ikke av delegeringsreglementet at rådmann er tilsyn og godkjenningsmyndighet etter barnehageloven (barnehagemyndighet) eller har myndighet til å fatte vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Under intervju kom det fram at det i praksis er rådmann og levekårssjef som utøver barnehagemyndighet, herunder godkjenning og tilsyn. Det fremkommer av behandlede dispensasjoner i 2013 at de ble saksbehandlet av levekårsjef og vedtatt av formannskapet. Fylkesmannen fikk opplyst under intervju at levekårsjef heretter skal behandle og fatte vedtak om dispensasjoner. Vedtak om dispensasjoner skal kun refereres i formannskapet. Under intervju kom det fram at det er ulik forståelse av saksbehandlingen av dispensasjon fra utdanningskravet. Fylkesmannen vurderer at en avklaring av delegeringsreglementet og myndighetsrollen vil være positivt for barnehagesektoren i Berg kommune. Kommunen har ikke lagt fram en tilsynsplan for Berg kommune. Det er heller ikke lagt frem annen dokumentasjon på gjennomført tilsyn eller kontroll med barnehagene i kommunen. I intervju ble det bekreftet at det ikke har vært ført tilsyn med barnehagene i Berg kommune. Videre ble det opplyst at styrerne årlig sender inn årsplaner og årsmeldinger. Barnehagemyndigheten ved levekårsjef har gjennomgått barnehagenes årsplaner og årsmeldinger, men ikke gitt tilbakemelding på innholdet i årsplanene. 6

7 Det ble opplyst under intervju at barnehagemyndigheten ved levekårsjef har en gjennomgang av årsmeldingene per I tillegg innhentes opplysninger om bemanning og barnetall ved nytt barnehageår. Rådmannsteamet arrangerer virksomhetsledermøter ca. en gang i måneden. Her får kommunen opplysninger om den enkelte enhet. Styrerne og levekårsjef har egne møter ved behov. Det var kjent for alle som ble intervjuet hvem som i dag skal ivareta barnehagemyndigheten i kommunen. Det kom og fram i intervju at styrerne over lang tid har driftet barnehagene på egen hånd, og at barnehagemyndigheten har vært fraværende. Barnehagemyndigheten har ikke gitt veiledning eller påsett at barnehagen har drevet i samsvar med barnehageloven. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Selv om loven ikke gir anvisning på hvordan og i hvilket omfang kommunene skal drive tilsyn med sine barnehager er det ikke tvil om at det må stilles krav til systemer, planer og rutiner for å påse regelverketterlevelse av kravene i barnehageloven. Berg kommune har i flere år ikke satt av tid og ressurser til veiledning og tilsyn. For å sikre forsvarlig tilsyn, som også innebærer oppfølging og veiledning til barnehagene, vil det for de fleste kommuner være nødvendig med en skriftlig plan for tilsynet. Tilsynsplanen må tydeliggjøre kommunens rolle som tilsynsmyndighet. Den må også gi en oversikt over tema og omfang av barnehagemyndighetens tilsyn samt en tidsplan for når den enkelte barnehage skal ha tilsyn. Behovet for tilsyn vil avhenge av den øvrige kontakten barnehagemyndigheten har og den veiledningen den gir til barnehagene i kommunen. Kommunen har ikke utarbeidet plan for tilsyn. Kontakten barnehagemyndigheten har med barnehagene gjennom virksomhetsmøter, gjennomgang av årsmeldinger og årsplaner synes ikke å være tilstrekkelig for å påse og fange opp at barnehagene etterlever barnehageloven. Barnehagemyndigheten har ikke tilstrekkelig oversikt over hvilke lovkrav kommunen skal føre tilsyn med. Dette kan føre til at veiledning til barnehagene er basert på feil lovforståelse. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Etter en samlet vurdering finner Fylkesmannen at Berg kommune ikke påser gjennom kontroll eller tilsyn at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven. Begrunnelsen for dette er at det per dags dato ikke foreligger tilsynsplan, system og rutiner som sikrer barnehagemyndigheten informasjon om barnehagenes regelverksetterlevelse. 4. Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven Rettslig krav Kommunen skal sørge for at den pedagogiske bemanningen oppfyller kravene som er satt i forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 står det at: Det skal være minimum en 7

8 pedagogisk leder per barn når barna er over 3 år og en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under 3 år og barnas oppholdstid er over 6 timer. Som hovedregel skal det ikke være flere enn 9 barn under 3 år eller 18 barn over 3 år per førskolelærer. Pedagognormen innebærer at pedagogisk leder må inneha full stilling som pedagogisk leder dersom han/hun skal ha ansvaret for 9/18 barn. I praksis betyr det at ved 10/19 barn utløses ny pedagogisk leder (førskolelærer). Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Normen er ikke en norm for gruppestørrelse, men normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Ved utregning av bemanningskravet i denne forskriften er forholdet slik at ett barn under tre år tilsvarer to barn over 3 år. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og evt. stille vilkår ved dispensasjonen. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser I henhold til opplysninger i årsmeldinger per er bemanningen i begge barnehagene i tråd med lov og forskrift. Årsmeldingen er godkjent av Berg kommune. Det kom fram av årsmeldingen at det var gitt dispensasjon for en pedagogisk leder i hver barnehage. Fylkesmannen har mottatt kopi av saksfremlegg og vedtak av ovennevnte dispensasjoner. Vi har mottatt utlysningstekst for to ledige stillinger for pedagogiske leder fra Det ble opplyst i intervju at Berg kommune ikke har fått søkere med barnehagelærerutdanning til stillingene, og at de to som var ansatt på dispensasjon barnehageåret 2013/14 er ansatt videre. Vi har ikke mottatt kopi av vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for disse barnehageåret 2014/15. Det ble opplyst i intervju at søknader om dispensasjon vil bli behandlet i formannskapet Fylkesmannen mottok kopi av saksutredning og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for to ledige pedagogstillinger Saken ble behandlet i møte av sak 45/ Fylkesmannens vurderinger Ut fra opplysninger gitt på tilsynstidspunktet påpekte Fylkesmannen at Skaland og Senjahopen barnehage ikke oppfylte pedagognormen, jf. forskrift om pedagogisk bemanning. Fylkesmannen mottok sakspapirer som viser at det nå er søkt om dispensasjon fra utdanningskravet for ovennevnte to ledige stillinger ved henholdsvis Skaland og Senjahopen barnehage. De reelle kvalifikasjonene hos dem det søkes for er vurdert av barnehagemyndigheten. Vedtakene om 8

9 dispensasjon fra utdanningskravet er vedlagt. Alle barnehagene i Berg kommune oppfyller nå pedagognormen. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Berg kommune har nå sørget for at barnehagene etterlever regelverket om pedagognorm jf. 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 8, jf Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Plikten etter barnehageloven 22 er todelt: Oppmerksomhetsplikt: Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Meldeplikt: Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Kommunen har ikke oversendt skriftlig dokumentasjon/rutinebeskrivelser av hvordan barnehagemyndigheten følger opp at barnehagene oppfyller meldeplikten i 22. Kommunen har ikke ført tilsyn med barnehagelovens 22 som tema. Kommunen har heller ikke en tilsynsplan, hvor opplysningsplikten jf. barnehageloven 22 er tema. Det er opplyst i intervju at barnehagene har rutiner for å melde til barneverntjenesten. Fylkesmannen har fått tilsendt et dokument om opplysningsplikt i henhold til barnehageloven. I dokumentet gjengis 21 i barnehageloven om opplysningsplikt til sosialtjenesten og den kommunale helseog omsorgstjenesten og 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten med merknader fra Ot. prp 68. Vi har ikke mottatt rutiner utover dette. Under intervju kom det frem at: Alle barnehagene i Berg har kriseperm og beredskapsplan hvor meldeplikt til barneverntjenesten inngår som tema. Opplysningsplikt har vært tema internt i barnehagene, og nyansatte blir informert om krisepermen og beredskapsplanen. Noen ansatte har fått kurs/opplæring. Kommunen som barnehagemyndighet er kjent med at barnehagene har kriseperm og beredskapsplan, men vet ikke om 9

10 ansatte har fått tilstrekkelig opplæring. Kommunen ikke har etterspurt rutiner, gitt opplæring eller annet. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen mener det er positivt at barnehagene har kriseperm og beredskapsplan hvor opplysningsplikten inngår. Permen kan hjelpe de ansatte til å ivareta meldeplikten til barnevernet. Det er også positivt at temaet blir tatt opp i ulike møter på barnehagene. Ut fra intervjuer kan det se ut som at kunnskap om meldeplikten er kjent i barnehagene. Fylkesmannen finner likevel at kommunen som barnehagemyndighet ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Berg kommune har ikke påsett at barnehagene etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8, jf Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapitlene 3 og 5 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Berg kommune frist til å rette de ulovlige forhold, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg 1 Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Berg kommune må gjennom tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf barnehageloven 8 jf 16. Lovbruddet innebærer at: Berg kommune må igangsette nødvendige tiltak for å ivareta sin plikt etter barnehageloven til å påse regelverksetterlevelse i barnehagene. Dette betyr at tilsynsplan, system og rutiner som sikrer barnehagemyndigheten informasjon om barnehagenes regelverksetterlevelse må utarbeides. Lovbruddet innebærer at: Barnehagemyndigheten må ha rett lovforståelse. Barnehagemyndigheten må veilede og føre tilsyn med barnehageeier for å sikre at barnehagene drives med rett antall barnehagelærere. Barnehagemyndigheten må sørge for at dispensasjoner er gitt før ansettelse. 10

11 Pålegg 2 Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Berg kommune skal påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lovbruddet innebærer at: Barnehagemyndigheten må påse at ansatte har nødvendig kompetanse og gode rutiner for å ivareta opplysningsplikten jf 22 i barnehageloven. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Vibeke Gjendemsjø tilsynsleder Solveig Bjørn seniorrådgiver 11