ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Tranøy kommune

2 Side 2 av 11 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Tema og formål med tilsynet... 3 Gjennomføring av tilsynet... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten Innledning Om tilsynet med Tranøy kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Forhåndsvarsel om pålegg om endring Kommunens frist til å rette... 11

3 Side 3 av 11 Sammendrag Tema og formål med tilsynet Etter barnehageloven, lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, 9 andre ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med Tranøy kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Underpunkt i tilsynet var: opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Tranøy kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Gjennomføring av tilsynet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet er gjennomført av Remi A. Møller (tilsynsleder) og seniorrådgiver Solveig Bjørn. Avdekkede lovbrudd Fylkesmannen har avdekket ett lovbrudd ved tilsynet: - Tranøy kommune har ikke innhentet tilstrekkelig informasjon om barnehagene til å vurdere om opplysningsplikten i barnehageloven 22 etterleves. Status på rapporten og veien videre Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av det ulovlige forholdet som ble avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 1. mars Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som

4 Side 4 av 11 enkeltvedtak og vil kunne påklages etter forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, herunder kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. 8 jf. 16 i Tranøy kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 1. mars Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Troms vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Tranøy kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. I tillegg ble det ført tilsyn med underpunktet: opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Tranøy kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Tranøy kommune ble åpnet gjennom brev Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

5 Side 5 av 11 Gjeldende organisasjonskart for Tranøy kommune Administrativ delegering fordeling av myndighet og ansvar (delegasjonsreglement), vedtatt av kommunestyret i sak 69/08 Plan for tilsyn av barnehager i Tranøy kommune i perioden , redigert september 2010 Varsel og tilsynsrapporter etter de fire siste gjennomførte tilsyn med barnehagene, inkludert et eksempel på oppfølging av pålegg etter tilsyn (Solli, Vangsvik, Dansesletta og Stonglandet barnehager) Fylkesmannen tok i tillegg kontakt med assisterende rådmann per epost den , hvor vi spurte om barnehagemyndigheten har møtepunkter med barnehagene/styrerne, om myndigheten innhenter skriftlig dokumentasjon fra barnehagene og om myndigheten foretar gjennomgang av årsmeldingene i BASIL før de godkjennes. I tillegg hadde vi spørsmål knyttet til oppfølging av pålegg i et konkret tilsyn som vi fikk oversendt med dokumentasjonen fra kommunen. Vi mottok svar per epost den Vi kommer tilbake til dette lenger ned i rapporten. Fylkesmannen har også foretatt en gjennomgang av årsmeldingene per for barnehagene i Tranøy kommune. 3. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 16 føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr. 4. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal se til at driften er i samsvar med regelverket. Dersom kommunen avdekker forhold i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Slike pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b og kan påklages til Fylkesmannen. Tilsyn er en sentral del av det kommunale ansvaret. Det er ett av mange virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar, men tilsynet må systematiseres og ha kontinuitet. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på kommunens barnehagesektor. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. I tillegg til det planmessige tilsynet må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn dersom det er nødvendig. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet

6 Side 6 av 11 Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf Fylkesmannens undersøkelser Ifølge kommunens delegasjonsreglement, vedtatt i kommunestyret i sak 69/08 punkt 2.1 er assisterende rådmann overordnet faglig ansvarlig for kommunale og private barnehager. Det fremgår videre av reglementets punkt 2.5 at kommunestyret har delegert til assisterende rådmann avgjørelsesmyndighet etter barnehageloven, i ikke-prinsipielle enkeltsaker, vedrørende følgende: - Gi midlertidige dispensasjoner fra utdanningskrav og fra forskrift om pedagogisk bemanning (barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter) - Tildele barnehageplasser ved hovedopptak (barnehageloven 12, 12a og 13) - Godkjenne hjem som familiebarnehager (barnehageloven 11) - Føre tilsyn med barnehager og gi pålegg om nødvendig utbedring i saker av ikke-prinsipiell art (barnehageloven 16) - Godkjenne private barnehager (barnehageloven 10) - Tildele friplasser Av samme delegasjonsreglement punkt 8 og 10 fremgår det at virksomhetsleder for Stonglandet og Solli/Vangsvik barnehager er delegert fullmakt til å ta avgjørelser etter barnehageloven i kurante saker vedrørende blant annet opptak til barnehagen utenom hovedopptak i tråd med gjeldende vedtekter. Ifølge kommunens organisasjonskart er kommunen organisert med rådmann/assisterende rådmann og underliggende enheter, hvor barnehagene tilhører enhet Solli/Vangsvik barnehage og Stonglandet oppvekst. Hver av de to nevnte enhetene har egen enhetsleder som er underlagt rådmannen. Ut fra informasjon fra kommunen for øvrig finner vi at assisterende rådmann er omfattet av organisasjonskartets definisjon av «rådmann», og at enhetslederne for de virksomheter som barnehagene er underlagt forholder seg til assisterende rådmann. Kommunen har i epost av til Fylkesmannen opplyst at assisterende rådmann gjennomfører ledermøter med barnehagene etter behov, omtrent fire

7 Side 7 av 11 ganger per år. Disse møtene kan være særmøter for barnehagene eller felles med skolene, hvor blant annet følgende temaer tas opp: kompetanseutvikling i barnehagene/søknad til Fylkesmannen, gjennomgang av situasjonen for kommende barnehageår (blant annet barnehagens personal), interne tilsyn jf kommunal plan, kompetanseheving av assistenter, orientering fra Fylkesmannens barnehageforum mv. I tillegg har assisterende rådmann jevnlig kontakt med barnehagene per telefon og epost. Assisterende rådmann opplyste videre i nevnte epost at barnehagemyndigheten innhenter virksomhetsplan/årsplan fra barnehagene. Det ble opplyst at det ikke gjennomføres møte med gjennomgang av barnehagenes årsmeldinger. Disse fylles ut av styrerne som eventuelt spør assisterende rådmann ved behov. Assisterende rådmann kontrollerer årsmeldingene før godkjenning og opplyser at han ofte stiller spørsmål til styrerne vedrørende utfyllingen. Tranøy kommune har en plan for tilsyn av barnehagene i kommunen for perioden Planen er sist revidert høsten I planen er det redegjort for lovgrunnlaget for og hensikten med kommunens tilsyn med barnehagene. Det fremgår av planen at kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret med kommunal forvaltning og bestemmer hvilket organ i kommunen tilsynet skal legges til, jf kommuneloven 10, 12 og 23. Videre opplyses det at rådmannen har det overordnede ansvaret for å gjennomføre tilsyn og at myndighet som tilsynsansvarlig er delegert til kommunalsjef for oppvekst og kultur. Det er videre gitt opplysninger om hvordan tilsynet i praksis skal gjennomføres. Ifølge planen skal alle barnehager ha minst ett tilsyn i løpet av en fireårs periode, men spesielle tilfeller eller oppfølgingssaker (hendelsesbasert) kan tilsi at det blir oftere. Ulike tema kan i perioder få økt fokus, for eksempel ulike satsingsområder. Videre gjør planen rede for: varslet tilsyn, uanmeldt tilsyn, innhold i intervju, aktuelle tema for tilsyn og rapport. Det er også satt opp en plan for når den enkelte barnehage skal ha tilsyn i perioden Det er videre gjort rede for rapportering og oppfølging av pålegg. Som vedlegg til planen er mal for varsel om tilsyn, skjema som skal fylles ut av barnehagen før stedlig tilsyn (inneholder spørsmål knyttet til flere lovkrav i barnehageloven mv), intervjuguide for intervju med styrer/pedagogisk leder og egen intervjuguide for foreldrerepresentant. Ut fra disse skjemaene fremkommer det at kommunen fører tilsyn med alle aktuelle lovkrav i barnehageloven. Det foreligger også eget skjema for rapport etter tilsyn. Vi har fått tilsendt varsel om tilsyn, rapport og oppfølging etter tilsyn med Solli barnehage i perioden november 2010 til februar Det ble påpekt fire lovbrudd i forbindelse med dette tilsynet. Fylkesmannen har fått oversendt dokumentasjon på oppfølging av lovbruddene/påleggene.

8 Side 8 av 11 Videre har vi fått tilsendt varsel om områdebasert tilsyn (barn og oppholdstid, leke- og oppholdsareal og bemanning) og rapport etter tilsyn med Solli/Vangsvik (nå Dansesletta) barnehage i perioden november 2011 til juni Det ble påpekt ett avvik og gitt ett pålegg i forbindelse med dette tilsynet. Fylkesmannen har ikke fått tilsendt noen dokumentasjon på oppfølging av lovbruddet/pålegget. Det foreligger også varsel om områdebasert tilsyn (leke- og oppholdsareal og bemanning) og rapport etter tilsyn med Dansesletta barnehage i perioden november 2013 til mars Det ble ikke påpekt lovbrudd eller gitt pålegg i forbindelse med dette tilsynet. Fylkesmannen har også fått tilsendt varsel om områdebasert tilsyn (rammeplan og bemanning) og rapport etter tilsyn med Stonglandet barnehage i perioden november 2013 til mars Det ble ikke påpekt lovbrudd eller gitt pålegg i forbindelse med dette tilsynet. Tilsynsrapportene er underskrevet av assisterende rådmann. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Ut fra innsendt dokumentasjon finner Fylkesmannen at assisterende rådmann utøver barnehagemyndigheten i Tranøy kommune, herunder å føre tilsyn med barnehagene, jf barnehageloven 8 og 16. Barnehagemyndigheten har gjennomført tilsyn med barnehagene i kommunen og vi ser at det i to av fire tilsyn er avdekket lovbrudd og gitt pålegg om retting av disse. Kommunen har oversendt dokumentasjon på oppfølging av pålegg i ett tilfelle. I denne forbindelse viser vi til epost av , hvor kommunen har redegjort for oppfølging av pålegg etter tilsyn med Solli barnehage i Det fremkommer at kommunen ba om skriftlig dokumentasjon fra barnehagen på retting av lovbrudd, i form av nødvendige skriftlige rutiner. Kommunen mottok etter dette en bekreftelse fra barnehagen om at lovbruddet var rettet, men fikk ikke forelagt de skriftlige rutinene. Kommunen skriver i epost av at man etter dette ikke ba om å få tilsendt rutinene, fordi man ut fra omstendighetene valgte å vise tillit til styrer. Fylkesmannen tar dette til etterretning, men vi anbefaler at det bes om skriftlig dokumentasjon på at ulovlige eller uforsvarlige forhold er rettet. Fylkesmannen legger til grunn at assisterende rådmann har ledermøter, hvor barnehagene er representert med enhetsleder, omtrent fire ganger per år. I møtene tas det opp forhold knyttet til myndighetens ansvar for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf barnehageloven 8, samt forhold som er av betydning for driften av barnehagene. Vi legger videre til grunn at barnehagemyndigheten innhenter virksomhetsplan/ årsplan fra barnehagene og at myndigheten gjennomgår barnehagenes årsmeldinger i BASIL før disse godkjennes. Fylkesmannen vil påpeke at det fremgår av den gjeldende planen for tilsyn med barnehagene i Tranøy kommune at rådmannen har det overordnede ansvaret for å gjennomføre tilsyn og at myndighet som tilsynsansvarlig er delegert til kommunalsjef for oppvekst og kultur. Vi anbefaler at kommunen oppdaterer

9 Side 9 av 11 tilsynsplanen slik at den er i samsvar med gjeldende delegering og organisering av kommunen. Videre bør kommunen følge oppsatt plan for når den enkelte barnehage skal ha tilsyn, for å sikre at den som barnehagemyndighet oppfyller sitt ansvar for å påse regelverksetterlevelse. Fylkesmannen vil også anbefale at kommunen ved tilsyn foretar intervju av assistenter for å sikre en best mulig kontroll av at regelverket etterleves på alle nivå i barnehagene. Dette vil særlig være av betydning for å kontrollere at alle ansatte har fått nødvendig opplæring, for eksempel om taushetsplikt, opplysningsplikt til barnevernet mv. Fylkesmannen har vurdert den innsendte dokumentasjonen, samt opplysninger kommunen har gitt i epost av Etter en helhetsvurdering finner vi at Tranøy kommune som barnehagemyndighet gjennom dokumentkontroll, møter og tilsyn påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner at Tranøy kommune som barnehagemyndighet gjennom tilsyn påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 jf Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten Plikten etter barnehageloven 22 er todelt. Oppmerksomhetsplikt: Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Meldeplikt: Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Kommunen som barnehagemyndighet har 4 årlige møter med styrere og pedagogiske ledere. Det fremkommer ikke av den oversikt myndigheten har

10 Side 10 av 11 sendt til Fylkesmannen den , at meldeplikten tas opp i disse møtene. Det fremgår for øvrig i brev av til Fylkesmannen at «(b)arnehagene har en kriseperm om seksuelle overgrep, vold og uønsket adferd, omsorgssvikt m.m. som følges og gjennomgås jevnlig med personalet. Barnehagemyndigheten kan ikke ut over dette dokumentere at barnehagene oppfyller meldeplikten i barnehageloven 22.» Videre fremkommer det av skjema 1, som styrer fyller ut og returnerer til kommunen før tilsyn, at opplysningsplikten til barnevernet er et fast tema. Fylkesmannen forstår det slik at dette skjemaet benyttes ved hovedtilsyn, som gjennomføres hvert fjerde år i den enkelte barnehage. I forbindelse med et hovedtilsyn i 2010 ga kommunen pålegg til en barnehage vedrørende manglende rutiner for melding til barnevernet. Pålegget er fulgt opp i ettertid uten at barnehagemyndigheten fikk tilsendt skriftlig dokumentasjon på retting, jf det vi skriver i punkt 3.3 ovenfor. 4.3 Fylkesmannens vurderinger En forutsetning for å kunne oppfylle oppmerksomhetsplikten og opplysningsplikten etter barnehageloven 22, er at de ansatte i barnehagene har tilstrekkelig kunnskap om regelverket og hvordan det skal anvendes i praksis. For at barnehagemyndigheten skal kunne anses å ha påsett at opplysningsplikten etterleves, må den ha kunnskap om etterlevelse av denne konkrete plikten i barnehagene. Dette innebærer at kommunen som barnehagemyndighet må innhente slik kunnskap. Fylkesmannen legger til grunn at barnehagene i kommunen har kriseperm for situasjoner som kan utløse opplysningsplikt til barnevernet og at barnehagemyndigheten har dette som tema i hovedtilsyn. Ut over dette opplyser barnehagemyndigheten at den ikke kan dokumentere at barnehagene oppfyller meldeplikten. Videre ser vi at sist gang barnehagemyndigheten konkret undersøkte om en barnehage etterlever opplysningsplikten var ved hovedtilsyn i Det vil si at vi ikke kan se at det er dokumentert at kommunen har innhentet informasjon om etterlevelse av opplysningsplikten i de øvrige barnehagene. Fylkesmannen finner etter dette at kommunen ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere at opplysningsplikten i barnehageloven 22 er kjent og etterleves i barnehagene. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Tranøy kommune har ikke innhentet tilstrekkelig informasjon om barnehagene til å vurdere om opplysningsplikten i barnehageloven 22 etterleves. 5. Forhåndsvarsel om pålegg om endring

11 Side 11 av 11 Fylkesmannen har konstatert lovbrudd i punkt 4.3 ovenfor. I denne rapporten gis Tranøy kommune frist til å rette lovbruddet, jf kommuneloven 60d. Frist for retting er 1. mars Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom lovbruddet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages etter forvaltningslovens regler for dette, jf forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: Tranøy kommune må påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf barnehageloven 8 jf 22. Lovbruddet innebærer at: - Barnehagemyndigheten må innhente rutiner for barnehagenes håndtering av opplysningsplikten. - Barnehagemyndigheten må innhente opplysninger om de ansatte i barnehagene har tilstrekkelige kunnskaper til å etterleve opplysningsplikten etter barnehageloven 22, og eventuelt følge opp at barnehageeier gir de ansatte nødvendig opplæring og veiledning. 6. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 1. mars Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Remi A. Møller tilsynsleder Solveig Bjørn seniorrådgiver