ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fosnes kommune

2 2 Innhold 1 Innledning Om tilsynet med Fosnes kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunens ansvar Rettslig krav, jf. barnehageloven 8 første ledd Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Norm for pedagogisk bemanning Rettslig krav, jf. forskrift om pedagogisk bemanning, 1 og Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Opplysningsplikt til barneverntjenesten Rettslig krav, jf. barnehageloven Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens rett til å uttale seg om den endelige rapporten... 9

3 3 Sammendrag Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte tilsyn med Fosnes kommune som barnehagemyndighet i mars Temaet for tilsynet var barnehagemyndighetens ansvar, jf. barnehageloven 8 første ledd. Hovedpunkter i var: Pedagognorm jf. barnehageloven 18 første og andre ledd samt forskrift om pedagogisk bemanning Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med tilsynet var å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regeletterlevelse. Gjennom kontroll med kommunen som barnehagemyndighet sin overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med Fosnes kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Det ble gjennomført stedlig tilsyn Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Fosnes kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven 8 belyst gjennom forskrift om norm for pedagogisk bemanning 1 og 3, samt barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Tilsynsrapporten er derfor endelig. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med temaet barnehagemyndighetens ansvar, jf. barnehageloven 8 første ledd, belyst gjennom Pedagognorm jf. barnehageloven 18 første og andre ledd samt forskrift om pedagogisk bemanning og Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 i Fosnes kommune. 2 Om tilsynet med Fosnes kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er barnehagemyndighetens ansvar, jf. barnehageloven 8 første ledd. Kommunens ansvar vil bli belyst gjennom følgende bestemmelser: Pedagognorm jf. barnehageloven 18 første og andre ledd samt forskrift om pedagogisk bemanning

4 4 Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 Formål med tilsynet er å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regeletterlevelse. Erfaringer fra tidligere tilsyn i fylket har vist at det er en utfordring i mange av kommunene å skille mellom rollen som barnehagemyndighet og rollen som barnehageeier. Dette er et tema som også er berørt i ulike forskningsrapporter, f.eks. Rambølls rapport fra 2012: «Undersøkelse om kommunen som barnehagemyndighet», omhandler også de lokale barnehagemyndighetenes dilemmaer når de kan være både barnehagemyndighet og barnehageeier. Dette temaet er også tatt opp i spørreskjema til kommunene, i rapporter og samlinger med barnehagemyndighetene i Nord-Trøndelag. At dette er et kjent og vanskelig tema for kommunene er begrunnelsen for valg av tilsynstemaet «Kommunens ansvar som barnehagemyndighet», jf. barnehageloven 8 første ledd. Fylkesmannen er også kjent med at norm for pedagogisk bemanning er forstått ulikt i kommunene, og dette er begrunnelsen for tilsyn med forskriften 1-3. Opplysningsplikt til barneverntjenesten er et viktig tema for alle kommunene, og dette er en lovparagraf vi har hatt tilsyn med i flere år. Ved utgangen av dette året vil alle kommunene ha hatt tilsyn med dette temaet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Fosnes kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens tilsynsteam var følgende: Aud Eli Kristoffersen, tilsynsleder Cecilie Halland Aamot, revisor Tore Haugnes, jurist Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Redegjørelse fra Fosnes kommune. Delegasjonsreglement for Fosnes kommune. Reglement for rådmannens delegering til administrasjon. Fosnes kommunes organisasjonskart. Årsmelding for Fosnes kommune, Årsplan fra Jøa barnehage. Årsplan fra Salsnes oppvekstsenter, barnehage. Vedtekter for Jøa barnehage. Vedtekter for Salsnes oppvekstsenter, barnehage. Egenkontrollskjema barnehage. Vedtak på engasjement pedagogisk bemanning, barnehageåret 2013/2014 Stillingsbeskrivelse pedagogisk leder i barnehage. Høringsuttalelse fra Utdanningsforbundet i Fosnes, vedrørende endring av vedtekter, våren Møtenotat Utdanningsforbundet pedagogisk bemanning Salsnes. Dispensasjon fra barnehageloven pedagogisk bemanning Salsnes. Innrapportering av brudd på opplysningsplikten.

5 5 Referat fra møte i Samarbeidsutvalget ved Salsnes Oppvekstsenter I tillegg har Fylkesmannen innhentet opplysninger fra BASIL og fra kommunens hjemmeside. Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervju med: Kari Thorsen, oppvekst- og kulturfaglig ansvarlig. Jorunn H. Prestvik og Ingunn Kongsmo, styrere ved Jøa barnehage og Salsnes oppvekstsenter avd. barnehage. 2.4 Om tilsynsrapporten Tilsynsrapporten er endelig da det ikke ble avdekket ulovlig forhold under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. 3 Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk (Barnehageloven 8 første ledd). 3.1 Rettslig krav, jf. barnehageloven 8 første ledd Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal sikre et helhetlig barnehagetilbud som er av god kvalitet og tilpasset lokale forhold og behov. Kommunen har fått nye store oppgaver i sektoren de senere år, og kommunenes myndighetsrolle er betydelig styrket. I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, dvs. kommunen selv, forholde seg både til barnehager som de selv eier og til barnehager som eies av private. I enkelte situasjoner vil kommunen derfor være i en dobbeltrolle der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager. Klargjøring av myndighetsrollen skal bidra til å forebygge en eventuell konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Bestemmelsen fastslår at kommunen er barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser I dokumentasjon og under intervju ble to ulike møter beskrevet; mellomledermøter og pedagogiske ledermøter. Disse møtene er sentrale i kommunens veiledning. Det ble også opplyst om god dialog mellom kommunen og barnehagene. Under intervjuene ble det sagt at de egenkontrollskjemaene kommunen har for alle ansatte i barnehagene, er sentrale i arbeidet med veiledning og med å påse at barnehageloven følges. Disse skjemaene leveres kommunen underskrevet en gang per år. I tilsendt dokumentasjon opplyser kommunen at det arbeides med en kvalitetsplan for barnehagene i Fosnes. Dette arbeidet ble igangsatt på et fellesmøte med styrere og pedagogiske ledere ved begge barnehagene Kommunen forteller at de ikke har

6 6 hatt en fullstendig plan tidligere, og at det innebærer at de ikke har hatt kommunalt tilsyn ved enhetene enda. Når det gjelder spørsmål om hvordan kommunen har kunnskap om det faktiske barnetallet ved den enkelte barnehage, og hvilke rutiner kommunen har når den oppdager brudd på barnehageloven, ble det referert til en sak hvor det ble oppdaget at antall barn i barnehagen ikke stemte med kommunens egne bestemmelser om arealnorm. Dette førte til en politisk behandling hvor arealnormen i barnehagene ble endret. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Aktiv veiledning krever at kommunen sin kontakt med barnehagene er systematisk og planmessig. Kommunen opplyser at de jobber med å bli bedre på rutiner og system. Kommunen har jevnlige mellomledermøter, som består av rektorer og styrere. Disse møtene er 2 ganger per halvår. Kommunen har også møter med pedagogiske ledere og styrere. Også disse møtene skal skje 2 ganger per halvår. På begge disse møtene jobbes det med rutinene og system. På siste møte ble det bl.a. snakket om at de skal jobbe med kvalitet i barnehagene, og med forståelsen av kvalitetsbegrepet. Kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk er i mange sammenhenger knyttet til tilsyn. Kommunen sier at de ikke har hatt tilsyn ved enhetene. Fylkesmannen forstår dette som om kommunen ikke har hatt en plan for tilsyn. Opplysninger gitt i dokumentasjon og ved intervju viser at kommunen har påsett at barnehagene drives i tråd med regelverket uten å kalle det formelt for tilsyn. Barnehagelovens bestemmelser om tilsyn angir ingen konkret beskrivelse av hva et tilsyn skal være når det gjelder omfang og metode. Saken om antall barn og bestemmelser om areal viser et eksempel på hvordan kommunen som barnehagemyndighet påser at barnehageloven m/forskrifter etterleves. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Fosnes kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven 8 første ledd. 4 Norm for pedagogisk bemanning Forskrift om pedagogisk bemanning fastslår at det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. (Forskrift om pedagogisk bemanning, 1 og 3) 4.1 Rettslig krav, jf. forskrift om pedagogisk bemanning, 1 og 3 Hensikten med hovedregelen om pedagognorm er å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek og læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, jf. loven 2 og barns rett til medvirkning, jf. loven 3. Videre skal regelen bidra til å sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og personale til barns beste, jf. loven 1, 2 og 4. Normen er ikke en norm for gruppestørrelser. Det kan organiseres både større og mindre grupper hele eller deler av dagen eller uken. Normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Det kan også være barn over og under tre år i samme gruppe. Et barn anses for å være tre år fra det året det fyller tre år. Eier har ansvar for at barnehagens bemanning og samlede kompetanse er tilstrekkelig til at

7 7 lovens og rammeplanens krav blir oppfylt. Kommunen som barnehagemyndighet har som godkjennings- og tilsynsmyndighet ansvar for å påse at barn får gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i barnehagen. Barnehagelovens kapittel I Formål og innhold og utfyllende bestemmelser i rammeplanen gir barn rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig. Pedagognormen må først og fremst betraktes som en sikringsbestemmelse knyttet til barns behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter, jf. lovens kapittel I. Små kommuner er særlig sårbare for svingninger i etterspørselen etter barnehageplasser, og i en fullt utbygd sektor kan det fra tid til annen oppstå situasjoner der et fåtall barn i lokalsamfunnet mangler barnehageplass. Eier kan søke om dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukernes rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad om dispensasjon fra pedagognormen. Kommunen må foreta en konkret vurdering av barnegruppenes sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Dispensasjonsadgangen skal kun benyttes unntaksvis. Normen for pedagogisk bemanning er i utgangspunktet fleksibel og gir eier rom for en konkret vurdering av hvor mange barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Via opplysninger gitt på BASIL fikk Fylkesmannen opplysninger om den faktiske bemanningssituasjonen i barnehagene i Fosnes per Tilsendt dokumentasjon fra kommunen viser at kvalitetssikringsarbeidet har foregått ved møter med styrere før planlegging av nytt barnehageår, for å vurdere og sikre at de har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Kommunen forteller at fram til 2013 har det vært inntak hele året, så fremt det har vært plass ved barnehagene. Den ble det i en revidering av vedtektene bestemt to barnehageopptak pr. år. Dette innebærer at det blir mer forutsigbart å kunne beregne bemanningen. Ved barnehageårets start gjennomgås listene med barn på hver barnehage for å sikre at den pedagogiske bemanningen svarer til lovkravet. Inntak ved Jøa barnehage foretas ved oppvekst- og kulturkontoret, samt fakturering for begge barnehagene foretas her. Det er derfor et nært samarbeid med barnehagene, som innebærer en god oversikt. Ved Jøa barnehage er det fullt oppdekt med pedagogiske ledere i henhold til loven. Det er en varig dispensasjon ved barnehagen, vedkommende som innehar denne dispensasjonen er nå langtidssykemeldt og det er satt inn godkjent pedagog som vikar. Ved Salsnes barnehage er det gitt en midlertidig dispensasjon. Pedagogisk leder fungerer nå både som styrer i 30 % og pedagogisk leder i 70 %.

8 8 Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon på at dispensasjon fra norm for bemanning er gitt ut barnehageåret 2013/14. I vedtaket var det ikke opplysninger som viste samarbeidsutvalgets uttalelse i saken. I etterkant ble saken behandlet i samarbeidsutvalget, og de sier at de aksepterer denne løsningen fram til sommeren, men understreker viktigheten av å ha på plass korrekt pedagogisk bemanning, dvs 100 % fra oppstart kommende barnehageår. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Behandling av dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning ble ikke behandlet i tråd med bestemmelsene i utgangspunktet, men dette ble rettet opp da saken ble behandlet i samarbeidsutvalget Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Fosnes kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven 18, jf. Forskrift om norm for pedagogisk bemanning. 5 Opplysningsplikt til barneverntjenesten Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, jf. samme lov Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer. (Barnehageloven 22) 5.1 Rettslig krav, jf. barnehageloven 22 Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. For at barnevernet skal kunne ivareta denne oppgaven overfor barn i alvorlige situasjoner, vil barnevernet ofte være avhengig av å motta opplysninger fra andre. Av denne grunn er alle ansatte i barnehager og skoler etter nærmere regler pålagt opplysningsplikt overfor barnevernet. Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger. Bestemmelsen om at opplysningene normalt skal gis av styrer er en saksbehandlingsregel og fritar ikke den enkelte ansatte fra dennes opplysningsplikt. Gjennom sin daglige nære kontakt med barn er de ansatte i barnehagene i en sentral posisjon i forhold til å kunne observere og motta informasjon om barns omsorgs- og livssituasjon. For at barn i alvorlige situasjoner skal bli sett av barnevernet og få den hjelp de har behov for, er det derfor svært viktig at de ansatte i barnehagene oppfyller opplysningsplikten når den inntrer. En forutsetning for dette er at de ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om opplysningsplikten og dens anvendelse. Det er viktig at alle ansatte har kunnskap om følgende: At opplysningsplikten gjelder for alle ansatte i barnehager At opplysningsplikten innebærer en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, samt at plikten gjelder både av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten

9 9 At opplysningsplikten inntrer i de alvorlige tilfellene; der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser I tilsendt dokumentasjon viser Fosnes kommune som barnehagemyndighet til at de er kjent med plikten til å påse at barnehagen og de ansatte gjøres kjent med opplysningsplikten til barnevernet, jf. Barnehagelovens 22. Kommunen forteller at det ble i 2012 utarbeidet et egenkontrollskjema for barnehage i Fosnes. Dette skjemaet inneholder punkter for alle dokumenter ansatte skal ha kjennskap til. Alle nytilsatte og vikarer skal få dette utlevert når de begynner. Videre skal alle ansatte gå gjennom punktene i løpet av et år, kvittere ut og vise ved medarbeidersamtale med sin overordnede. I skjemaet ligger det link til «MNS-barneverns -rutiner for handling i forhold til barnevern». Det informeres om barnehageansattes plikt på ledermøter. Dette vil fortsatt være tema ved ledermøter. Kommunen opplyser at de sikkert har noe å gå på i forhold til å heve kompetansen til ansatte, og at de har bedt om å få møter med barnevernet og barnehagen. Pga presset situasjon i barnevernet nå, har dette møtet ennå ikke vært avholdt. Kommunen opplyser at det i ettertid vil bli foretatt kontroller i kommunale tilsyn om ansatte er kjent med sin opplysningsplikt. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Kommunens egenkontrollskjema synes sentralt i arbeidet med barnehagenes opplysningsplikt til barneverntjenesten. Der ligger det link til barnevernet, og hvordan man skal melde etc. Skjemaene leveres underskrevet til oppvekstansvarlig en gang per år. Under intervju kom det fram at kommunens etiske retningslinjer har vært tema på et mellomledermøte for ikke lenge siden. Der ble rutiner for varsling gjennomgått. Kommunen forteller videre at de har fått informasjon fra styrerne om at meldeplikt, opplysningsplikt og rutiner for varsling er tema på personalmøter i barnehagene. Dette ble bekreftet av styrerne. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Fosnes kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven Kommunens rett til å uttale seg om den endelige rapporten Etter forvaltningsloven 18 har kommunen rett til innsyn i sakens dokumenter. Kommunen har også rett til å uttale seg om den endelige tilsynsrapporten. Frist for uttalelse om den endelige tilsynsrapporten settes til