TILSYNSRAPPORT. Stokke kommune som barnehagemyndighet. Arkivnr. 2015/266

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Stokke kommune som barnehagemyndighet Arkivnr. 2015/266 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning 4 2. Om tilsynet med Stokke kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra utdanningskravet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra pedagognormen Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd

3 Sammendrag Fylkesmannen i Vestfold har gjennomført tilsyn med Stokke kommune som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 annet ledd jf. 8. Tilsynet har omfattet følgende tema: - Kommunens praksis knyttet til regelverket om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd med tilhørende forskrift. - Kommunens praksis knyttet til dispensasjon fra pedagognormen, jf. barnehageloven 18 femte ledd tilhørende forskrift. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er i dette tilsynet utelukkende basert på en gjennomgang av den skriftlige dokumentasjonen som er innhentet i forhold til overnevnte tilsynstema. I tillegg er det innhentet dokumentasjon knyttet til kommunens organisering på barnehageområdet. Tilsynet med Stokke kommune som barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at Fylkesmannen kun kontrollerer hvorvidt kommunen oppfyller sine plikter gitt i eller i medhold av lov. Avdekkede lovbrudd Stokke kommune sin praksis knyttet til behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er ikke i samsvar med gjeldende regelverk. Status på rapporten og veien videre I denne tilsynsrapporten fastsettes en frist for retting av det lovbruddet som er avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d annet ledd. Frist for retting er 30. juni Dersom forholdet ikke rettes innen nevnte frist, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d første ledd. Det vises til rapportens punkt 6. Et eventuelt pålegg om retting er å betrakte som et enkeltvedtak, og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3

4 1. Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 14. januar 2015 til dags dato gjennomført tilsyn med Stokke kommune som barnehagemyndighet. Det er i dette tilsynet avdekket ett lovbrudd, jf. punkt 3 i rapporten. Fylkesmannen har på bakgrunn av dette fastsatt frist for retting av lovbruddet, jf. kommuneloven 60 d annet ledd. Det vises til punkt 6 i rapporten. Dersom lovbruddet ikke er rettet innen rettefristen, vil Fylkesmannen i Vestfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2. Om tilsynet med Stokke kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 første ledd. Tilsynet er et såkalt lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b, og innebærer at Fylkesmannen kun foretar en kontroll av hvorvidt kommunen oppfyller sine plikter gitt i eller i medhold av lov. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av barnehageloven, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Tilsynet er gjennomført med Stokke kommune som barnehagemyndighet etter barnehageloven 8, og har omfattet følgende tema: Kommunens praktisering av regelverket om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd med tilhørende forskrift. Kommunens praktisering av regelverket om dispensasjon fra pedagognormen, jf. barnehageloven 18 femte ledd med tilhørende forskrift. Formålet med tilsynet er å bidra til en styrking av kommunen som barnehagemyndighet når det gjelder praktiseringen av de overnevnte bestemmelser. Ved å føre kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene som fastsatt i barnehageloven med tilhørende forskrifter, vil en eventuell lovstridig praksis kunne avdekkes og rettes opp. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsynet med Stokke kommune ble åpnet gjennom Fylkesmannens brev av 14. januar I Fylkesmannens varsel ble kommunen pålagt å fremlegge nødvending dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er i dette tilsynet utelukkende basert på den skriftlige dokumentasjonen som er mottatt, samt kommunens skriftlige redegjørelse i anledning dette tilsynet. 4

5 Følgende dokumenter inngår i dokumentgrunnlaget for tilsynet: - Delegasjonsreglement for Stokke kommune av 26. mars Rådmannens delegasjonsbrev av Oversikt over barnehagene i Stokke kommune. - Rutinebeskrivelse for behandling av søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, samt søknadskjema. - Rutinebeskrivelse for behandling av søknad om dispensasjon fra pedagognormen, samt søknadsskjema. - Fullstendig dokumentasjon knyttet kommunens behandling av søknader fra hhv. Løvtun barnehage og Naturkameratene barnehage. Med unntak av årsrapporten, ble dokumentasjon som etterspurt i Fylkesmannens tilsynsvarsel mottatt 13. februar Årsrapporten for barnehagesektoren i Stokke kommune for 2014 ble mottatt 30. april Foreløpig tilsynsrapport ble oversendt til Stokke kommune 9. april 2015, hvor kommunen ble gitt frist til 30. april 2015 til å uttale seg om det nærmere innholdet i rapporten. Kommunens tilbakemelding ble mottatt 30. april 2015, og barnehagemyndighetens kommentarer er innarbeidet i tilsynsrapporten. 3. Kommunens praktisering av regelverket knyttet til midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 3.1 Rettslig krav Lov om barnehager av nr.64 (barnehageloven) 17. Styrer Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. 5

6 Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder av nr Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. 2. Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Barnehageloven 17 og 18 fastsetter regler knyttet til barnehagens bemanning. Bestemmelsene oppstiller nærmere krav til utdannelse for henholdsvis styrer og pedagogisk leder, jf. 17 annet ledd og 18 første og annet ledd. Lovfestingen av utdanningskravet har til formål å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til det beste for barna og deres foreldre, i samsvar med de føringer som er gitt i barnehageloven og fastsatt i forskrift om rammeplan. I lovens forarbeider blir personalets kompetanse fremhevet som den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen, både når det gjelder tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene og andre samarbeidsparter, og ikke minst for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med å sikre og utvikle den pedagogiske virksomheten. Barnehageloven åpner imidlertid for at kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet, jf. 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Dispensasjonsadgangen er nærmere regulert i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Forskriften 1 regulerer adgangen til å gi midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for både styrer og pedagogisk leder. Dispensasjon kan gis for inntil ett år av gangen dersom den aktuelle stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Med kvalifisert søker menes søker som oppfyller utdanningskravet fastsatt i barnehageloven 17 og 18. Det er kun barnehagens eier som kan fremsette slik søknad. Søknaden skal vedlegges dokumentasjon på at stillingen har 6

7 vært utlyst offentlig og at barnehagen har gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert søker til den aktuelle stillingen, jf. 1 første ledd. Kommunen må utvise skjønn i sin vurdering av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Etter forskriften 1 annet ledd skal kommunen, dersom overnevnte vilkår er oppfylt, foreta en «samlet vurdering av den reelle kompetansen» hos den det søkes dispensasjon for. Kommunen må således foreta en konkret vurdering av den enkelte søkers reelle kvalifikasjoner. Departementet uttaler følgende i sin merknad til bestemmelsen: «Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen stille relevante vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer.» Fylkesmannen bemerker at hensynet bak lovens krav til utdanning for styrer og pedagogisk leder vil være et forhold som kommunen må ta i betraktning i sin behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet. Videre skal alle dispensasjoner som innvilges være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for, og til en konkret stilling i en konkret barnehage, jf. forskriften 1 tredje ledd. I dette ligger at dispensasjonen ikke vil være gyldig dersom den ansatte som får innvilget dispensasjon begynner i ny jobb i en annen barnehage. Adgangen til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet er regulert i forskriften 2 og kan innvilges dersom en person har hatt midlertidig dispensasjon i samsvar med forskriften 1 i tre år, jf. 2 første ledd. Slik dispensasjon kan ikke gis for styrer eller pedagogisk veileder i familiebarnehager, jf. 2 annet ledd. De nærmere vilkårene for å kunne gi varig dispensasjon er i hovedsak sammenfallende med vilkårene som stilles etter forskriften 1, men kommunen må i tillegg foreta en vurdering av hvorvidt det foreligger «svært gode grunner» for å innvilge varig dispensasjon. Søknaden skal i tillegg inneholde uttalelse fra barnehagens styrer, jf. 2 første og tredje ledd. Lovens ordlyd tilsier at terskelen for å gi varig dispensasjon er høy. En naturlig konsekvens av dette er at varig dispensasjoner bare skal gis «unntaksvis», jf. 2 fjerde ledd. Barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det bemerkes at forskriften åpner for at kommunen også kan avslå en dispensasjonssøknad til tross for at nevnte vilkår etter forskriften 1 og 2 er oppfylt. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Innledningsvis oppsummerer Fylkesmannen Stokke kommunes organisering på barnehageområdet slik: Det følger av fremlagt delegasjonsreglement datert 26.mars 2012 at kommunestyret fastsetter vedtekter for kommunale barnehager etter barnehageloven 7 fjerde ledd. Kommunens øvrige myndighet og oppgaver etter barnehageloven er derimot videredelegert til rådmannen. Gjennom delegeringsbrev datert 3. mai 2012 har 7

8 rådmannen videredelegert sin myndighet til egen ledergruppe, som igjen har delegert ansvaret og myndighet til den enkelte seksjonsleder. På barnehageområdet oppfatter Fylkesmannen at det er leder for Seksjon barnehager, som er delegert ansvaret som kommunens barnehagemyndighet. Ut fra gjeldende reglement foreligger det ikke et tydelig organisatorisk skille mellom kommunen som eier av kommunale barnehager og kommunen som barnehagemyndighet. Henvisningen til at det er kommunestyret som fastsetter vedtektene for de kommunale barnehagene kan oppfattes som at det er kommunestyret som har ansvaret som kommunal eier, men hvorvidt dette er ment å omfatte det helhetlige ansvaret kommunal eier er pålagt etter barnehageloven fremstår som uklart. I sitt oversendelsesbrev av 13. januar 2015 opplyser kommunen at det ikke er mottatt nye søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder etter Fylkesmannens forrige tilsyn i 2013, som blant annet omhandlet samme tema. Fylkesmannen har i dette tilsynet mottatt samtlige saksdokumenter knyttet til barnehagemyndighetens behandling av de to søknadene om dispensasjon fra pedagognormen som er mottatt i perioden 2013 til Fremlagt dokumentasjon viser imidlertid at søknaden fra Løvtun barnehage datert 18. desember 2013 skulle ha vært en søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Ifølge kommunen fremsatte barnehagen søknad om dispensasjon fra pedagognormen på bakgrunn av barnehagemyndighetens veiledning. Søknaden ble avslått i kommunens vedtak av 6. januar 2014, og avslaget ble begrunnet med at det ikke forelå uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg (SU). I tillegg ble eier anmodet om å foreta en snarlig utlysning av stillingen som pedagogisk leder eller fremsette ny søknad om dispensasjon fra pedagognormen for resten av barnehageåret 2013/2014. Barnehagemyndigheten oppdaget i ettertid at Løvtun barnehage skulle ha søkt om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder, og at det således var foretatt en saksbehandlingsfeil i denne saken. Det ble imidlertid ikke fattet nytt vedtak etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder fordi barnehagens behov for dispensasjon ikke lenger var til stede. Videre har Fylkesmannen gjennomgått kommunens rutine for behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, («Prosedyre for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder»), samt kommunens søknadsskjema som skal benyttes ved slike søknader. Rutinen omhandler kun behandling av søknad om midlertidig dispensasjon for styrer og pedagogisk leder etter forskriften 3. I rutinen angis hjemmelsgrunnlaget for kommunens behandling av søknad om dispensasjon fra utdanningskravet, og det gjøres rede for i hvilket tilfelle slik søknad kan fremsettes. Det fremgår at barnehagens eier skal sende søknad fortløpende når barnehagen ikke har fått tilsatt kvalifisert pedagogisk personale i hhv. styrer- og pedagogstilling. I tillegg fastsettes det krav om at stillingen skal ha vært offentlig utlyst to ganger, og at kopi av stillingsutlysningen vedlegges søknaden. Søknadskjemaet inneholder også et eget punkt knyttet til kravet om utlysning, hvor søker skal gi opplysninger om antall ganger og hvor stillingen har vært utlyst. I tillegg kreves det at kopi av stillingsannonse / utlysningstekst vedlegges. Det er barnehagemyndigheten ved seksjon barnehage som behandler slike søknader. 8

9 Utover dette gir rutinen gir ingen nærmere føringer på hvilke forhold som vil kunne ha betydning for barnehagemyndighetens vurdering av om dispensasjon skal gis. I søknadsskjemaet etterspørres det imidlertid opplysninger som vil være relevante for kommunens vurdering etter forskriften 1. Dette gjelder utdanning og praksis for vedkommende det søkes dispensasjon for, hvorvidt vedkommende tidligere har fått innvilget dispensasjon og om barnehagen har andre ansatte på dispensasjon på søknadstidspunktet. Videre bes det om søkers egen vurdering av hvorvidt vedkommende anses egnet i stillingen som styrer eller pedagogisk leder. Det fremgår også av rutinen at dersom søknaden innvilges, skal det i vedtaket oppgis hvem dispensasjonen gjelder for, i hvilken stillingsstørrelse og med nærmere angitt varighet. I tillegg er rutinen tydelig på at det ved innvilgelse av dispensasjon også skal stilles vilkår om regelmessig pedagogisk veiledning, og i søknadskjemaet skal veileders navn, stilling og utdannelse oppgis. Videre inneholder rutinen et eget punkt om klageadgang. I Fylkesmannens foreløpige tilsynsrapport ble det påpekt at både rutinen og barnehagemyndighetens vedtak også må inneholde opplysninger om klagefrist, jf. forvaltningsloven 27, samt adgangen til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19. Fylkesmannen konkluderte på bakgrunn av dette med at kommunen ikke følger forvaltningslovens regler når det fattes enkeltvedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, herunder ble det gitt varsel om pålegg om retting av det aktuelle forholdet. Stokke kommune har i sin tilbakemelding til Fylkesmannen av 30. april 2015 opplyst at det er foretatt en revisjon av kommunens saksbehandlingsprosedyre for å sikre at forvaltningslovens sakbehandlingsregler følges på dette punktet. Revidert prosedyre for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder datert 29. april 2015 er fremlagt for Fylkesmannen, og det varslede pålegget knyttet til brudd på forvaltningslovens bestemmelser er derfor frafalt i endelig tilsynsrapport. Fylkesmannen bemerker at rutinen for øvrig inneholder informasjon om utdanningskravet for pedagogisk leder etter barnehageloven 18 første og annet ledd, samt forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogiske leder i barnehage fra annen stat. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Innledningsvis ønsker Fylkesmannen å bemerke at interne saksbehandlingsrutiner kan bidra til å sikre en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Det naturlige utgangspunktet for dette er imidlertid at rutinen ivaretar de ulike lovkravene på det aktuelle området, og at reglenes anvendelsesområde er klart definert. I tillegg vil gode saksbehandlingsrutiner også kunne danne grunnlag for et forsvarlig internkontrollsystem. Da Stokke kommune i realiteten ikke har behandlet nye søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, vil Fylkesmannens vurdering i hovedsak ta utgangspunkt i fremlagt saksbehandlingsrutine med tilhørende søknadskjema. Fylkesmannen finner likevel grunn til å kommentere barnehagemyndighetens saksbehandling knyttet til den aktuelle søknaden fra Løvtun barnehage. Det vises til at barnehagemyndigheten både veiledet og behandlet søknaden fra denne barnehage etter feilt regelverk. I kommunens oversendelsesbrev til Fylkesmannen av 13. januar 2015 begrunnes feilen blant annet med at tidligere saksbehandlingsrutine/ prosedyre for 9

10 behandling av søknad om dispensasjon fra pedagognormen inneholdt feilaktige opplysninger vedrørende krav til utlysning og ansettelse. Rutinen ble på bakgrunn av dette revidert i forbindelse med barnehagemyndighetens saksbehandling av søknad om dispensasjon fra pedagognormen fra Naturkameratene barnehage ANS i desember Det ble ikke foretatt endringer i saksbehandlingsrutinen for behandling av søknad om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i forbindelse med dette (sist revidert ). Ut fra en helhetlig vurdering av de aktuelle saksdokumenter fremlagt i dette tilsynet, oppfatter Fylkesmannen at det foreligger usikkerhet knyttet til forskriftens anvendelsesområde, og at barnehagemyndigheten ikke har helt klart for seg når reglene for henholdsvis dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder og reglene for dispensasjon fra pedagognormen skal anvendes. Dette forholdet kommenteres nærmere i den videre vurderingen av kommunens saksbehandlingsrutine. Fremlagt rutine angir det nærmere hjemmelsgrunnlaget for dispensasjonsadgangen. Fylkesmannen bemerker at adgangen til å gjøre unntak fra utdanningskravet for henholdsvis styrer og pedagogisk leder er hjemlet i barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Hjemmelen for å fastsette nærmere regler for slik dispensasjonsadgang gjennom forskrift, følger av barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd. Videre forstår Fylkesmannen kommunens rutine slik at man under avsnittet «Vilkår» har ment å definere forskriftens anvendelsesområde. Det nærmere innholdet gir god veiledning når det gjelder barnehagelovens krav til utdanning for pedagogisk leder ( 18 første og annet ledd), men kan i denne sammenhengen skape noe usikkerhet i forhold til forskriftens anvendelsesområde. Som nevnt overfor, fremstår det som noe usikkert hvorvidt barnehagemyndigheten har klart for seg i hvilket tilfelle forskriftens bestemmelser kommer til anvendelse. Det er derfor viktig at rutinen i tilstrekkelig grad tydeliggjør reglenes anvendelsesområde, dette også for å unngå sammenblanding med reglene i forskrift om dispensasjon fra pedagognormen. Det samme avsnittet i rutinen viser i tillegg til forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat (Forskrift av nr. 1071). Fylkesmannen mener at det kan være praktisk å utarbeide en egen saksbehandlingsrutine for denne type søknader. Fylkesmannen finner at kommunens rutine, sammenholdt med søknadskjemaet, i hovedsak ivaretar forskriftens krav, jf. 1 flg. Det er imidlertid ikke fullstendig samsvar mellom rutinen og søknadskjemaet. Dette gjelder i hovedsak angivelsen av hvilke forhold som skal vektlegges i den konkrete vurderingen av hvorvidt den det søkes dispensasjon for anses egnet for stillingen. I søknadsskjemaet skal det blant annet oppgis informasjon om utdannelse, relevant praksis, hvorvidt vedkommende tidligere har fått innvilget dispensasjon fra utdanningskravet/ tidsrom, samt uttalelse/ anbefaling fra eier/styrer. I rutinen fastsettes det som et klart utgangspunkt at dispensasjon kan gis «i det tilfellet der det ikke kan skaffes personale som oppfyller kravene til utdanning», men angir ikke det nærmere vurderingsgrunnlaget for behandlingen av slike søknader. I søknadskjemaet bes imidlertid eier/styrer om å vurdere vedkommende egenhet og gi sin anbefaling til søknaden. Fylkesmannen bemerker at det er barnehagemyndigheten som skal foreta en slik egnethetsvurdering ut fra «[Etter]..en samlet vurdering av den reelle kompetansen 10

11 hos den det søkes dispensasjon for», jf. forskriften 1 annet ledd. Dette fremkommer ikke tydelig av gjeldende rutine, og i rutinen gis det heller ingen føringer på hvilke forhold som vil være relevante i barnehagemyndighetens vurdering av om dispensasjon kan innvilges. En naturlig følge av dette er at det heller ikke blir foretatt en konkret vurdering av om det foreligger grunnlag for å stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon i det enkelte tilfellet. Både rutinen og søknadskjemaet oppstiller et absolutt krav om regelmessig pedagogisk veiledning til den det innvilges dispensasjon for. Fylkesmannen bemerker at dette er et strengere krav enn det gir anvisning på, jf. forskriften 1 annet ledd. Hvorvidt det skal stilles vilkår for innvilgelse av dispensasjon, og eventuelt hva slags vilkår som vil være aktuelle, er som tidligere nevnt avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle den aktuelle stillingen. Videre er både rutinen og søknadskjemaet tydelig på at det ikke kan søkes om dispensasjon fra utdanningskravet før stillingen har vært offentlig utlyst og at barnehagen ikke har klart å skaffe kvalifisert søker. Barnehagemyndigheten stiller krav om at den enkelte barnehage dokumenterer at utlysning er foretatt gjennom kopi av stillingsannonse/utlysningstekst. I tillegg skal det i søknadskjemaet opplyses om hvor mange ganger, og hvor stillingen har vært utlyst. Derimot etterspørres ikke opplysninger om antall søkere til stillingen og eventuelt eiers kommentar til de aktuelle søknadene som er mottatt. Fylkesmannen bemerker at forskriften ikke oppstiller krav om at den aktuelle stillingen skal ha vært utlyst to ganger, men det vil i de fleste tilfeller være nødvendig å kreve at stillingen utlyses på nytt dersom barnehagen ikke lykkes i å få ansatt kvalifisert styrer eller pedagog i første omgang. Kommunen må uansett foreta en konkret vurdering av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale i det enkelte tilfellet. Som nevnt fremhever lovens forarbeider barnehagepersonalets kompetanse som den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Dette forholdet bør også barnehagemyndigheten se hen til i sin vurdering, både når det gjelder å vurdere eiers innsats for å skaffe kvalifisert søker til en konkret stilling, men også når det gjelder barnehagemyndighetens vurdering av hvorvidt den det søkes dispensasjon for anses egnet til å fungere i den aktuelle stillingen. I rutinen fremgår det også at dispensasjon gis til en konkret person i en konkret stilling i den aktuelle barnehage for et bestemt tidsrom begrenset til «inntil ett år». Dette er i samsvar med de krav som følger av forskriften 1 tredje ledd. Fylkesmannen bemerker at rutinen utelukkende gjelder kommunens saksbehandling av søknader om midlertidige dispensasjoner. Det legges imidlertid til grunn at barnehagemyndigheten har kjennskap til reglene for varig dispensasjon fra utdanningskravet etter forskriften 2. For øvrig vises det til vår kommentar under punkt Kommunen har i sin tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten gitt uttrykk for at barnehagemyndigheten, som følge av sin håndtering av «Løvtun-saken» i 2013, har endret sin praksis og at de på tilsynstidspunktet «ikke lenger var i tvil om lovanvendelsen men snarere hadde opparbeidet seg en klar forståelse av hva som skiller de aktuelle dispensasjonsbestemmelsene fra hverandre». Fylkesmannen har forståelse for barnehagemyndighetens synspunkt, men finner likevel ikke grunnlag for å endre sin vurdering og konklusjon. Dette må også sees i sammenheng med vår vurdering av gjeldende saksbehandlingsrutine, og at barnehagemyndigheten ikke har behandlet nye søknader om dispensasjon. 11

12 3.4 Fylkesmannens konklusjon Ut fra en samlet vurdering av fremlagt dokumentasjon finner Fylkesmannen at Stokke kommune utviser en noe mangelfull lovforståelse når det gjelder regelverket om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 4. Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra pedagognormen 4.1 Rettslig krav Lov om barnehager av nr.64 (barnehageloven) 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning av nr Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og 6.7 pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 3. Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Barnehageeier er ansvarlig for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet», jf. barnehageloven 18 femte ledd. I Ot.prp.nr. 72 ( ) pkt uttaler Departementet følgende: «Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra barnehagens størrelse og barnas behov. Med «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» menes at barnehagen skal drives i samsvar med formålsbestemmelsen og rammeplanen.» Bestemmelsen må ses i sammenheng med forskrift om pedagogisk bemanning som fastsetter nærmere regler om det 12

13 pedagogiske personalet i barnehagen. Forskrift om pedagogisk bemanning fastsetter normen for pedagogisk bemanning i barnehager, jf. 1. Denne hovedregelen skal bidra til å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barnas behov for omsorg, lek, læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, samt barnas medvirkning, jf. barnehageloven 2 og 3. I tillegg skal fastsettelsen av pedagognormen bidra til å sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og personale til det beste for barna, jf. barnehageloven 1, 2 og 4. Pedagognormen betraktes således som en sikringsbestemmelse knyttet til barnas behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter som fastsatt i barnehageloven 1, 1a og 2. Normen for pedagogisk bemanning fastsetter at en pedagogisk leder maksimalt kan ha ansvar for 18 barn over tre år og maksimalt 9 barn under tre år. I sine merknader til forskriften 1 uttaler Departementet at «Pedagogen har et helhetlig ansvar for planleggingen og vurderingen, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også et veiledningsansvar for det øvrige personalet, samt medansvar for utviklingen av barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig.». Forskriften 3 åpner for at barnehageeier kan søke om midlertidig dispensasjon fra pedagognormen som fastsatt i 1. Det er et krav at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg er vedlagt søknaden, jf. 3 første ledd siste punktum. Kravet er begrunnet med at dette bidrar til å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst og at brukernes (barna og deres foreldre)rett til medbestemmelsen blir ivaretatt. Dispensasjon kan gis for inntil ett år av gangen dersom «særlige hensyn» taler for det, jf. 3 annet ledd. I dette ligger at kommunen må foreta en konkret vurdering av om det foreligger slike «særlige hensyn» i den enkelte sak. Utgangspunktet for kommunens vurdering er hvorvidt det i det konkrete tilfellet må anses forsvarlig å øke barnetallet per pedagogisk leder, jf. Departementets uttalelser som nevnt ovenfor. I en slik vurdering må det blant annet ses hen til barnegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens bemanningssituasjon og personalets samlede kompetanse, herunder om barnehagen har ansatte med dispensasjon fra utdanningskravet. Bestemmelsens ordlyd tilsier at terskelen for å gi slik dispensasjon er høy. Departementet har også i sin merknad til bestemmelsen presisert a dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det bemerkes at forskriften åpner for at kommunen også kan avslå en dispensasjonssøknad til tross for at nevnte vilkår etter forskriften 1 og 2 er oppfylt. 13

14 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Ut fra saksdokumentene har barnehagemyndigheten mottatt to søknader om dispensasjon fra pedagognormen etter Fylkesmannens forrige tilsyn i Dette gjelder søknadene fra henholdsvis Løvtun barnehage datert 18. desember 2013, og Naturkameratene barnehage ANS datert 21. januar Fylkesmannen har mottatt samtlige saksdokumenter knyttet til barnehagemyndighetens behandling av disse søknadene. Som nevnt under rapportens punkt 3.2, skulle søknaden fra Løvtun barnehage vært vurdert etter reglene om forskrift om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, og Fylkesmannen finner det derfor naturlig å vurdere dette forholdet under punkt 3 i rapporten. I tillegg er kommunens prosedyre / rutine («Dispensasjon fra pedagognormen»), samt søknadskjema fremlagt for Fylkesmannen. I rutinen angis hjemmelsgrunnlaget for søknad om dispensasjon fra pedagognormen og det redegjøres nærmere for normen om pedagogisk bemanning etter forskriften 1 og i hvilke tilfeller søknad om dispensasjon fra pedagognormen kan fremsettes, jf. formskriften 3. Søknaden fremsettes av barnehagens eier (for de kommunale barnehagene er myndighet delegert til den enkelte styrer), og det er barnehagemyndigheten ved seksjon barnehage som behandler søknadene. Videre forutsettes det at kommunens eget søknadsskjema benyttes, og det fremgår både av rutinen og søknadskjema at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal vedlegges søknaden. Dette er i samsvar med forskriftens krav, jf. 3 første ledd annet punktum. Som ytterligere vedlegg til søknaden bes søker fyller ut kommunens regnearkmodell som gir oversikt over antall barn, barnas alder og oppholdstid, eller annen tilsvarende dokumentasjon på dette. Videre gjengir rutinen 3 annet ledd i forskriften, hvor det fremgår at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra pedagognormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Det tydeliggjøres at barnehagemyndigheten må foreta en konkret vurdering av den enkelte søknaden, herunder nevnes de hovedmomentene som vil kunne ha betydning for hvorvidt dispensasjon skal innvilges. Dette korresponderer med søknadskjemaet, hvor det blant annet skal opplyses om barnegruppen, bemanningssituasjonen og personalets samlede kompetanse. Utover dette bes det også om søkers beskrivelse av eventuelle kjente endringer som berører pedagogtettheten i den perioden det søkes dispensasjon for, samt søkers nærmere begrunnelse for søknaden. Rutinen inneholder et eget punkt om klageadgang. I den foreløpige tilsynsrapporten ble det også her påpekt at både rutinen og barnehagemyndighetens vedtak må inneholde opplysninger om klagefrist, jf. forvaltningsloven 27, samt adgangen til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19. Fylkesmannen konkluderte på bakgrunn av dette med at kommunen ikke følger forvaltningslovens regler når det fattes enkeltvedtak om dispensasjon fra pedagognormen, herunder ble det gitt varsel om pålegg om retting av det aktuelle forholdet. Som nevnt i denne rapportens punkt 3.2, har Stokke kommune i sin tilbakemelding til Fylkesmannen av 30. april 2015 opplyst at det er foretatt en revisjon av kommunens saksbehandlingsprosedyre for å sikre at forvaltningslovens sakbehandlingsregler følges på dette punktet. Revidert prosedyre for dispensasjon fra pedagognormen datert 29. april 2015 er fremlagt for Fylkesmannen, og 14

15 det varslede pålegget knyttet til de aktuelle bestemmelsene i forvaltningsloven er derfor frafalt i endelig tilsynsrapport. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Kommunens rutine for behandling av søknader om dispensasjon fra pedagognormen gjengir både det nærmere innholdet av pedagognormen som fastsatt i forskriften 1, samt hvordan denne nærmere er å forstå. Fylkesmannen oppfatter at rutinen tydeliggjør forskriftens anvendelsesområde, og alle dispensasjonsvilkår som fastsatt i forskriften 3 er gjengitt. Fylkesmannen ønsker å fremheve den delen av rutinen som omhandler forskriftens hovedvilkår om at innvilgelse av dispensasjon fra pedagognomen må begrunnes i «særlige hensyn», jf. forskriften 3 annet ledd. Det fremgår tydelig at den enkelte søknad skal vurderes konkret. I tillegg angis de nærmere forhold som vil være nødvendige å se hen til for å kunne vurdere hvorvidt det må anses forsvarlig å fravike pedagognormen i det enkelte tilfellet. De aktuelle opplysningene innhentes gjennom utfylling av kommunens søknadskjema. Når det gjelder søknadens vedlegg, stiller forskriften kun krav om at det fremlegges uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg. Det forhold at barnehagemyndigheten utover dette stiller krav til søker om å utfylle kommunens regnearkmodell eller fremlegge tilsvarende dokumentasjon, oppfatter Fylkesmannen som del av kommunens forvaltningsrettslige plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak, jf. forvaltningsloven 17. Forutsatt at søknadskjemaet er korrekt utfylt, og vedlagt nødvendig dokumentasjon, anse Fylkesmannen at barnehagemyndigheten innhenter tilstrekkelig saksopplysninger til å kunne foreta en konkret vurdering av hvorvidt det vil kunne være forsvarlig å innvilge dispensasjon fra pedagognormen i det enkelte tilfellet. Når det gjelder barnehagemyndighetens vedtak av 23. januar 2015, hvor Naturkameratene barnehage ANS ble innvilget dispensasjon fra pedagognormen, er kommunens rutine/prosedyre fulgt. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner på bakgrunn av det overnevnte at Stokke kommune sin behandling av søknader om dispensasjon fra pedagognormen er i samsvar med forskriftens bestemmelser. 5. Frist for retting Fylkesmannen har i rapportens punkt 3 konstatert lovbrudd. I henhold til kommuneloven 60 d gis Stokke kommune frist til å rette det ulovlige forholdet. Frist for retting er 30. juni Fylkesmannen i Vestfold ber derfor Stokke kommune om å gjennomgå sine rutiner på området, og innen nevnte frist gi tilbakemelding på hvordan kommunen skal sikre at forskriftens krav overholdes. I sin tilbakemelding ber vi kommunen om å redegjøre for hvilke tiltak som er eller vil bli iverksatt for å sikre at kommunens praksis er i samsvar med gjeldende regelverk. Dersom kommunen har fattet nye vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, bes det om at kopi av vedtakene fremlegges for Fylkesmannen. 15

16 Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløpet av rettefristen: Stokke kommune skal behandle søknad om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Pålegget innebærer følgende: - Kommunen må sørge for at forskriftens anvendelsesområde er kjent. - Kommunen må foreta en konkret vurdering av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale til den aktuelle stillingen. - Kommunen må foreta en konkret vurdering av hvorvidt den det søkes dispensasjon for anses egnet til å inneha stillingen ut fra han/hennes reelle kompetanse. - Kommunen må foreta en konkret vurdering av om det skal stilles vilkår, og i så fall hvilke vilkår som er relevante, ved innvilgelse av dispensasjon. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Fylkesmannen i Vestfold, Tønsberg