ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer, jf. barnehageloven 17 Skien kommune 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Skien kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsysnrapporten Barnehagemyndighetens håndtering av barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Kommunens frist til å rette

3 Sammendrag Fylkesmannen vil med dette tilsynet kontrollere om Skien kommune etterlever bestemte lovkrav knyttet til temaet kommunens ansvar, jf. barnehageloven 8. Temaet for tilsynet er barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer jf. barnehageloven 17. Formålet med tilsynet er å medvirke til og sikre at sentrale føringer i regelverket blir ivaretatt. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Fylkesmannen skal vurdere om Skien kommune oppfyller sin oppgave etter barnehageloven 8 og påser at barnehagene i kommunen har en forsvarlig ledelse og at bemanningen i den enkelte barnehage er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn, der kommunen først har svart på et egenvurderingsskjema, samt sendt Fylkesmannen dokumentasjon som skal underbygge svarene i skjemaet. Det er holdt åpningsmøte med påfølgende intervju. Etter en grundig gjennomgang av innsendt svar, dokumentasjon og informasjon fra intervjuene har Fylkesmannen konkludert med at Skien kommune ikke ivaretar sine plikter som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen utarbeidet en foreløpig tilsynsrapport, og gjennomgikk denne i sluttmøte Skien kommune fikk anledning til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten jf. forvaltningsloven 16. Fylkesmannen i Telemark mottok kommentarer fra Skien kommune den Fylkesmannen har nå utarbeidet en endelig tilsynsrapport. I den endelige tilsynsrapporten er Skien kommune gitt rimelig frist til å rette det ulovlige forholdet før vi eventuelt vedtar pålegg om retting. 3

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer og barnehagens øvrige personale i Skien kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Telemark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Skien kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Fylkesmannen vil kontrollere om Skien kommune etterlever bestemte lovkrav knyttet til rollen som barnehagemyndighet og kommunens ansvar for å påse at regelverket på barnehageområdet blir ivaretatt, jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen ser på kommunens virkemidler i dette arbeidet jf. 16. I dette tilsynet er temaet barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer, jf. 17. Formålet med tilsynet er å medvirke til og sikre at sentrale føringer i regelverket blir tatt hånd om. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Temaet er valgt på bakgrunn av at ordningen «En styrer, to hus» i Skien kommune ikke er i tråd med hovedregelen for daglig ledelse i barnehageloven. Den lokale barnehagemyndigheten har en viktig rolle overfor barnehageeierne i kommunen. Barnehagemyndigheten skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten er garantist for at barn og foresatte får et 4

5 barnehagetilbud med god kvalitet, som er forsvarlig og som oppfyller de kravene til tilbudet som ligger i regelverket. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Skien kommune ble åpnet gjennom brev Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema Korrespondanse 2012 vedrørende barnehageloven 17 styrer Organisasjonskart for kommunen Kommunale delegasjonsreglement Stillingsbeskrivelser for pedagogisk leder og styrer Evaluering av En barnehage flere bygg 2013 Årsmeldinger fra 2013 for de 4 sammenslåtte barnehagene Kommunalt handlingsprogram Tilsynsrapport for Lundedalen barnehage av Tilsynsrapporter for Borgestad barnehage av og Tilsynsrapporter for Venstøp barnehage av og Tilsynsrapporter for Falkum barnehage av og Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med: Kommunalsjef oppvekst Grete Gjelten Styrer Mariann Christoffersen, Falkum barnehage Styrer Gry Løkaas Kleppe, Venstøp barnehage Rådgiver Arnhild Sørbø Assisterende rådmann Jan Petter Johansen 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 5

6 3. Barnehagemyndighetens håndtering av barnehageloven Rettslig krav Barnehagemyndighet Det følger av barnehageloven 8 at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Regelen presiserer at kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de kravene som fremgår av barnehageloven med tilhørende forskrifter. Bestemmelsen krever en kontinuitet i oppfølgingen. Videre gir barnehageloven 16 kommunen hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Regelen legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette ansvaret skal legges til. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Barnehageloven gir ingen bindende regler om hvordan eller hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Avgjørende er at tilsynet må være egnet til å avdekke og rette lovbrudd. Styrer Det følger av barnehageloven 17 første og andre ledd: «Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnehagefaglig og pedagogisk kompetanse.» Med begrepet «daglig ledelse» er det av betydning hvilke oppgaver som er lagt til styrer som leder av barnehagen. Styrer representerer barnehagens eier. Styreren har ansvar for å lede den samlede personalgruppen. Styreren skal sørge for at det samlede pedagogteamet arbeider på en måte som gir alle barnehagens barn de beste utviklingsmuligheter. Styreren skal sørge for at samarbeidet med barnehagens øvrige personale og andre institusjoner og instanser fungerer bra. Styreren har også ansvar for at rammeplanen og dens intensjoner nedfeller seg både i årsplanen og barnehagens hverdag. I Ot.prp. nr. 72 ( ) skriver departementet: «Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet. En del oppgaver som arbeid med budsjett, regnskap og opptak må ikke fysisk utføres i barnehagen. Det må heller ikke forberedelser til møter, samtaler og pedagogisk planlegging. Andre sider av styreroppgavene er derimot nært knyttet til personalet og de ansattes arbeid med barna. Slike oppgaver gjelder initiativ, tiltak og oppfølging i forbindelse med pedagogisk arbeid/prosjekter og vil være avhengig av samtale, kontakt, veiledning og tilstedeværelse i barnehagen. Erfaringer, blant annet fra Utviklingsprogrammet for barnehagene, viser at styreren har en svært viktig rolle i utviklings- og endringsarbeid i barnehagen. Slikt arbeid er derfor av stor betydning for å opprettholde og utvikle barnehagens kvalitet. Departementet minner her om målet for kvalitetssatsingen «Den gode barnehagen». Det er videre styrerens hovedansvar å legge til rette for et godt og utviklende arbeidsklima/arbeidsmiljø. Styreren må i tillegg være tilgjengelig for foreldre. Alle ansatte må ha en fast personalleder å forholde seg til. 6

7 Det som er sagt om styrerens oppgaver tilsier at han/hun daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen. Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes syn peker til sammen helt entydig i retning av at hver lokale enhet må ha en styrer.» Styreroppgavene kan etter dette sammenfattes i fire hovedpunkter: - lede pedagogisk virksomhet - utøve personalansvar - utføre administrative oppgaver - samhandle med den lokale barnehagemyndigheten Selv om hovedregelen er at hver barnehage skal ha en styrer, åpner reglene for styrerressursen for en viss fleksibilitet ved organiseringen av den daglige ledelsen i den enkelte barnehage. Det kan i enkelte tilfeller være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. En slik samordning må ikke føre til en reduksjon av styrerressursene for den enkelte barnehage. Forutsetningen er at den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen ligger innenfor den forsvarlighetsnormen som følger av barnehageloven 17 første ledd. Barnehagens størrelse, lokalenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale vil være av betydning. Dersom virksomheten blir for stor eller dersom virksomhetens ulike deler ligger langt fra hverandre, vil styrer vanskelig kunne utføre de oppgavene han/hun er tillagt etter loven. Det fremgår av forarbeidene til barnehageloven, Ot.prp. nr 72 ( ): «Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Det kan imidlertid tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. Departementet forutsetter at en slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, at styrerteamet kan ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage og at den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven.» At barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse er et ansvar som påhviler eier av barnehagen, jf. barnehageloven 7. Kommunen som lokal barnehagemyndighet har imidlertid et ansvar for å påse at barnehageeier holder seg innenfor regelverket, jf. 8 og 16. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne styrerressurser fortsatt oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven. Barnehagemyndigheten har derfor et overordnet ansvar for å påse at kravene i 17 er oppfylt. Dette betyr at kommunen som lokal barnehagemyndighet og tilsynsmyndighet må foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne styrerressursen oppfyller barnehagelovens krav. Barnehagens øvrige personale Det følger av barnehageloven 18 at: «Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.» 7

8 Hva som er tilstrekkelig må vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Med begrepet tilfredsstillende pedagogisk bemanning menes at barnehagen skal drives i samsvar med de krav til formål og innhold som framgår av loven. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 har departementet fastsatt en pedagognorm: «Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år» Normen regulerer ikke gruppestørrelser, normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Videre er det presisert i forskriften 2: «Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning.» Dette betyr at det må avsettes tilstrekkelige ressurser til styrerstillingen. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har gått gjennom innsendt dokumentasjon, egenvurderingsskjema, referat fra intervjuene, samt søkt informasjon på kommunens nettside. Fylkesmannen har også gjennomgått barnehagenes årsmeldinger, rapportert via BASIL. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Hovedregelen følger av ordlyden i barnehageloven 17. Det stilles krav til at barnehagen skal ha en daglig leder, samt hvilken utdanning lederen skal ha. Det fremgår av lovens forarbeider at styrer, ut fra sine arbeidsoppgaver, bør være mest mulig til stede i barnehagen. Forarbeidene åpner for at det kan tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser. Departementets forutsetning om at en eventuell samordning av styrerressursen ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage har nær sammenheng med kravet om at hver barnehage skal ha sin egen styrer som daglig er tilstede i barnehagen. Der flere barnehager har samlet sine styrerressurser forutsetter departementet at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, og at styrerteamet har daglig kontakt og oppfølging av hver enkelt barnehage. I tillegg må den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Dette betyr at lovlighetsvurderingen må bygge på følgende forhold: - Forsvarlig pedagogisk ledelse i sammenslåtte barnehager - Forsvarlig administrativ ledelse i sammenslåtte barnehager - Daglig ledelse i sammenslåtte barnehager - Hensiktsmessig avstand mellom barnehagebyggene - Kontakt og oppfølging av avdelingene i sammenslåtte barnehager - Styrers tilgjengelig for foreldre i sammenslåtte barnehager - Styrerressursen i sammenslåtte barnehager - Tilstrekkelig bemanning - Norm for pedagogisk bemanning overholdes i sammenslåtte barnehager 8

9 Skien kommune fører jevnlig tilsyn med alle barnehagene i kommunen. Det er en god rutine på dette tilsynet som utføres i samarbeid med tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern og branntilsyn. I tilsynet undersøker kommunen om normen for pedagogisk bemanning er oppfylt. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at de tilsendte tilsynsrapportene omhandler styrerressursen, jf. 17. Det foreligger ingen skriftlige vurderinger av om barnehagene driver innenfor det handlingsrommet som 17 gir, og etter Fylkesmannens vurdering er tilsynene lite egnet til å avdekke brudd på 17. Når Fylkesmannen etterspør hvilke vurderinger barnehagemyndigheten i kommunen har gjort for å kontrollere lovligheten av ordningen, vises det til at andre kommuner har gjort det samme, og slått sammen barnehager med en felles styrer. Det er en rekke momenter som inngår i vurderingen av om barnehagen har en forsvarlig ledelse etter 17. Disse momentene må vurderes helt konkret for hvert enkelt tilfelle. En henvisning til at andre kommuner har valgt liknende løsninger, gir ikke svar på hvorvidt Skien kommune har foretatt en forsvarlighetsvurdering. Skien kommune valgte å omorganisere barnehageadministrasjonen i kommunen fra Dette var for å skille kommunen som eier og barnehagemyndighet. Myndighetsoppgavene skal nå være lagt til assisterende rådmann. I tilsynet viser kommunen til at det i 2012 ble gjort noen vurderinger av lovligheten av sammenslåingene. På denne tiden var kommunen som barnehagemyndighet og barnehageeier fortsatt samlokalisert i Skien kommune. Fylkesmannen finner to brev fra 2012 som omtaler ordningen. Det første er et brev fra kommunalsjefen i Skien kommunen av som besvarer en privat aktørs henvendelse med påstand om at sammenslåingene er i strid med 17. Det andre er et brev av fra virksomhetsleder i kommunen som besvarer Fylkesmannens etterspørsel av lovlighetsvurderingene i denne saken. Begge dokumentene gir informasjon om økonomiske besparelser og hvordan ordningen skal organiseres. Fylkesmannen kan ikke se at noen av brevene viser at kommunen som barnehagemyndighet har foretatt en totalvurdering av forsvarlighetskravet. Etter Fylkesmannens vurdering vil de forholdene at ordningen er unntak fra hovedregelen, samt at det er kommet spørsmål om lovligheten fra både privat barnehageeier og fra Fylkesmannen skjerpe kravet til at det må foretas en lovlighetsvurdering. Da Fylkesmannen mottok svar på sin forespørsel i desember 2012 ble det ikke gjort noe mer fra Fylkesmannens side. Det fremkommer av tilsynsintervjuene at kommunen oppfattet Fylkesmannens passivitet som en godkjenning av ordningen. Gjennom tilsynet viser kommunen til at ordningen er midlertidig, men kan ikke si hvor lenge den skal opprettholdes. Etter Fylkesmannens oppfatning bruker kommunen midlertidighet som argument for at ordningen er lovlig. Lovverket regulerer ikke midlertidige ordninger, og dette er ikke nevnt som et vurderingstema fra lovgivers side. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Skien kommune som barnehagemyndighet påser ikke at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. 9

10 Ordningen med «En styrer, to hus» er en organisering av styrerressursen som fraviker fra hovedregelen. Både Fylkesmannen og private aktører har stilt spørsmål om lovligheten av ordningen. Når barnehagemyndigheten kjenner til at det er etablert en ordning som ikke er i tråd med hovedregelen, bør det i seg selv være en oppfordring til å foreta en lovlighetsvurdering. Fylkesmannen tar ikke stilling til om ordningen er lovlig eller ikke. Kommunen som tilsynsmyndighet må gjøre en vurdering av hvorvidt barnehagene oppfyller de kravene som barnehageloven stiller til daglig ledelse. Skien kommune har ikke sannsynliggjort at barnehagemyndigheten har gjennomført de vurderingene som må ligge til grunn for at kommunen kan påse at barnehagene drives i tråd med regelverket, jf Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Skien kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Skien kommune skal påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. 8 og 16. Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at a) Barnehagemyndigheten i Skien kommune må innen ha foretatt en vurdering av om de sammenslåtte barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf. 17. b) Barnehagemyndigheten må innen ha ført tilsyn med de sammenslåtte barnehagene om barnehageloven 17. Kommunen må i sine tilsyn legge til grunn riktig lovforståelse. Kommunen må følge opp eventuelle lovbrudd som avdekkes under tilsynet, slik at lovbrudd blir rettet. 10

11 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Solrun Nistad Fleischer utdanningsdirektør 11