ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT PEDAGOGISK BEMANNING I DE ORDINÆRE BARNEHAGENE Ringerike kommune

2 Fylkesmannen i Buskerud Besøksadresse: Grønland 32 Drammen Postadresse: Postboks Drammen Telefon: E-post: postmottak@fmbu.no Internett: 2

3 Innholdsfortegnelse Innhold Sammendrag Innledning Om tilsynet med Ringerike kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Pedagogisk bemanning Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurdering og konklusjon 9 4. Frist for retting av lovbrudd Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten Kommunens rett til å rette Klageadgang... Feil! Bokmerke er ikke definert. 3

4 Sammendrag Tilsynet omhandlet kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8, og hvordan kommunen gjennomfører dette ansvaret gjennom sin godkjennings- og tilsynsvirksomhet, jf. barnehageloven 10 og 16, herunder hvordan den ivaretar sitt myndighetsansvar vedrørende pedagogisk bemanning, utdanningskrav og dispensasjonsregler. Fylkesmannen varslet skriftlig tilsyn med kommunen i august 2014, med frist for innsending av dokumentasjon. Innsendte dokumenter har blitt gransket med behov for noen avklaringer med noen få barnehager. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Pålegg: Ringerike kommune skal påse at barnehagene i kommunen har tilstrekkelig pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 8 jf. 18 og Forskrift om pedagogisk bemanning 1. Herunder må kommunen sikre at: a. Barnehagene i kommunen til enhver tid har tilstrekkelig pedagogisk bemanning Dette er en endelig rapport hvor Ringerike kommune får frist til å rette opp pålegg. Hvis forholdet ikke er rettet innen fristen vil kommunen få pålegg om retting. 4

5 1. Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 21. august 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med pedagogisk bemanning i de ordinære barnehagene i Ringerike kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 27. mars Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Buskerud vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2. Om tilsynet med Ringerike kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunen som godkjennings- og tilsynsmyndighet vedrørende pedagogisk bemanning jf. barnehageloven 8, 16, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettssikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med pedagogbemanningen i barnehagene er viktig med tanke på den kvaliteten barnehagene tilbyr. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Ringerike kommune ble åpnet gjennom brev sendt per e-post og post 27. august Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Varsel om tilsyn der kommunen og de ordinære barnehagene ble bedt om å besvare spørreskjemaer utarbeidet av Fylkesmannen (ett til kommunen og ett til alle de ordinære barnehagene), sendt på e-post og per post Mottak av svar på spørreskjemaene E-post til fire barnehager med kopi til kommunen, der Fylkesmannen ber om avklaring på utfylte tall i spørreskjema pkt. A, sendt

6 E-post med svar fra barnehagene mottatt kort tid etter. Forhåndsvarsel om vedtak foreløpig tilsynsrapport, datert Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 27. mars Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Pedagogisk bemanning 3.1 Rettslig krav En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. Etter barnehageloven 8 er «kommunen lokal barnehagemyndighet og skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». I merknader fra Ot.prp. nr. 72 (04-05) presiseres kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Det står blant annet at: «kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter». Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet i forhold til barnas opphold i barnehagen. I Kunnskapsdepartementets veileder om tilsyn heter det at tilsyn må forstås som de aktiviteter som kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrifter. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, ett av dem er det stedlige tilsynet med barnehagene. Barnehageloven slår altså fast kommunens ansvar som barnehagemyndighet. Dette ansvaret kommer i tillegg til kommunens oppgaver som barnehageeier i de kommunale barnehagene, jf. 7. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Barnehageloven 18 første til tredje ledd og 18 femte til sjette ledd om barnehagens øvrige personale lyder: «Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak 6

7 kan påklages til fylkesmannen. ( ) Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning.» Barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. I Ot.prp. nr. 72 ( ) heter det «Departementet vil peke på at både forslaget til innholdsbestemmelse ( 2) og barns rett til medvirkning ( 3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse på barns utvikling og læring individuelt og i grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere, evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. punkt 9.5». Forskrift om pedagogisk bemanning 1 om norm for pedagogisk bemanning lyder: «Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder». Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være «minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer». I Rundskriv F-04/2011, datert , presiserer Kunnskapsdepartementet at reglene setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn pr. pedagog. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Videre presiserer departementet at barn ikke kan dele en barnehageplass i relasjon til regelverket i forskrift om pedagogisk bemanning. Dette innebærer at man ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen og ikke telle barn som er til stede samtidig. I samme rundskriv skriver de at veiledningen i rundskrivet gir en tydeliggjøring av reglene i barnehageloven og er ingen innstramming eller endring i regelverket. Utdanningsdirektoratet har ytterligere tydeliggjort dette i brev, datert til Trygge barnehager. Her vises det til forarbeidene til dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 ( ). I proposisjonen er det vist til høringsnotatet til ny barnehagelov. Her ble det lansert to hovedalternativ for hvilke krav som skulle stilles til pedagogisk bemanning. Direktoratet skriver: «Disse alternativene var enten en videreføring av den da gjeldende normen for pedagogisk bemanning eller en oppheving av normen for pedagogisk bemanning. I det sistnevnte alternativet ble det foreslått en innføring av et samtidighetsprinsipp. Det vil si at kravet til antall pedagoger skulle avhenge av hvor mange barn som var til stede samtidig i barnehagen. Departementet og senere Stortinget gikk ikke inn for en slik endring av pedagognormen og innføring av samtidighetsprinsipp. Stortinget valgte å videreføre de gjeldende reglene for pedagogisk bemanning, herunder kravet til at antall 7

8 pedagoger må beregnes ut i fra hvert enkelt barn og at barnas oppholdstid er avgjørende i den vurderingen». Videre skriver direktoratet i samme brev: «Bakgrunnen for at det kreves en pedagog per barn uavhengig av oppholdstid, ble blant annet påpekt i høringsbrevet knyttet til ny forskrift om pedagogisk bemanning av s. 7; (vår understreking) «Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig». Det står også tilsvarende i merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning 1 som beskrevet over at «Pedagogens plikt til å legge individuelle hensyn til grunn for det pedagogiske opplegget, slik det er presisert i barnehageloven 2, gjelder alle barn, uansett oppholdstid. Dagens småbarnsforeldre forventer barnehagetilbud av god kvalitet, og barnehagens personale har plikt til å utforme barnehagetilbudet i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Barnehagelovens kapittel I Formål og innhold og utfyllende bestemmelser i rammeplanen gir barn rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig». 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Det ble sendt ut et spørreskjema utarbeidet av Fylkesmannen til alle de ordinære barnehagene i kommunen og et eget til kommunen som barnehagemyndighet. I svaret fra kommunen fremkommer det at kommunen har følgende kontroller på at barnehagene har tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse; kontroll og oppfølging av årsmeldingene i desember, oppfølging av søknader om dispensasjon, regelmessige stedlige tilsyn/besøk av barnehagemyndigheten høst og vår, og økonomirapportering en gang per måned. I tillegg har kommunen dialog om dette på ledermøter. Det fremkommer ikke om denne dialogen er med både kommunale og ikke kommunale barnehager. Kommunen svarer at de fører stedlig tilsyn på dette området og at de har mottatt bekymringsmelding vedrørende mangel på pedagogisk bemanning. Dette svarer kommunen at de fulgte opp ved tilsyn, samtaler med styrer og pålegg til styrer, samt påminnelse om når barnehagen må lyse ut stillinger. Videre skriver kommunen at de har avdekket forhold som er i strid med reglene om pedagogisk bemanning i Åsatua naturbarnehage og Lykkeliten familiebarnehage (denne er nå nedlagt). Dette fulgte kommunen opp ved e-post korrespondanse og telefonsamtaler med styrer. I tillegg svarer kommunen at de har gitt pålegg om retting vedrørende mangel på pedagogisk bemanning i Åsatua barnehage og at dette pålegget er fulgt opp med jevnlig kommunikasjon med styrer. 8

9 Etter Fylkesmannens gjennomgang av skjemaene som barnehagene har fylt ut, viser det seg at det er fire ikke kommunale barnehager (Åsatua, Kirkemoen, Espira Hovsmarka og Almgrenda) og to kommunale barnehager (Hallingby og Haug), som ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. I barnehagenes svar er det ingen som skriver at de ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Av de barnehagene som Fylkesmannen har avdekket at ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning skriver følgende barnehager at kommunen har vært på tilsyn: Hallingby (2012), Kirkemoen (2009 og 2013 (tilsyn/besøk) og Åsatua (2013, mai og desember 2014). I tilsynsrapport for tilsyn i Åsatua naturbarnehage, datert , punkt 5, som gjelder forhold tilsynet avdekket, krysser kommunen av for at det ikke ble gitt merknader/anbefalinger om forbedringspunkter, ikke ble gitt pålegg om retting av uforsvarlige forhold og at det ikke ble gitt pålegg om retting av ulovlige forhold. Fylkesmannen har hatt en gjennomgang av årsmeldingene for , og etter denne gjennomgangen finner vi at barnehagen fortsatt ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon Kommunen skal som lokal barnehagemyndighet gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 16. Loven setter ingen spesifikke krav til metode eller hyppighet. I svaret fra kommunen fremkommer det at kommunen følger opp om barnehagene har tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse ved kontroll og oppfølging av årsmeldingene i desember, oppfølging av søknader om dispensasjon, regelmessige stedlige tilsyn/besøk av barnehagemyndigheten høst og vår, og økonomirapportering en gang per måned. I tillegg har kommunen dialog om pedagogisk bemanning på ledermøter. Det fremkommer ikke om disse dialogene er med lederne i både de kommunale og ikke kommunale barnehagene. Kommunen svarer at de fører stedlig tilsyn på dette området og at de har mottatt bekymringsmelding vedrørende mangel på pedagogisk bemanning. Dette svarer kommunen at de fulgte opp ved tilsyn, samtaler med styrer og pålegg til styrer, samt påminnelse om når barnehagen må lyse ut stillinger. Videre skriver kommunen at de har avdekket forhold som er i strid med reglene om pedagogisk bemanning i Åsatua naturbarnehage og Lykkeliten familiebarnehage (Lykkeliten er nå nedlagt). Dette fulgte kommunen opp ved e-post korrespondanse og telefonsamtaler med styrer. I tillegg svarer kommunen at de har gitt pålegg om retting vedrørende mangel på pedagogisk bemanning i Åsatua barnehage og at dette pålegget er fulgt opp med jevnlig kommunikasjon med styrer. Fylkesmannen har foretatt en beregning med utgangspunkt i barnehagenes tilbakemelding på punkt A, 1a) og c). Det viser seg at det er fire ikke-kommunale barnehager (Åsatua, Kirkemoen, Espira Hovsmarka og Almgrenda) og to kommunale barnehager (Hallingby og Haug), som ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning ut i fra Fylkesmannens beregninger 9

10 I svarene fra barnehagen er det ingen som skriver at de ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Av de barnehagene som Fylkesmannen har avdekket ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning skriver følgende barnehager at kommunen har vært på tilsyn: Hallingby (2012), Kirkemoen (2009 og 2013 (tilsyn/besøk) og Åsatua (2013, mai og desember 2014). I kommunens tilsynsrapport i Åsatua naturbarnehage, datert , punkt 5, som gjelder forhold tilsynet avdekket, krysser kommunen av for at det ikke ble gitt merknader/anbefalinger om forbedringspunkter. Det ble ikke gitt pålegg om retting av uforsvarlige forhold og at det ikke ble gitt pålegg om retting av ulovlige forhold. Som nevnt fremkommer det av spørreskjemaet barnehagene har fylt ut at det er fire ikke-kommunale og to kommunale barnehager som ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning ut fra Fylkesmannens beregninger. Av disse barnehagene har kommunen kun oppdaget at en barnehage ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Åsatua barnehage, som kommunen skriver at ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning, skriver selv at den har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Barnehagen skriver at kommunen har vært på tilsyn, men at kommunen ikke har påpekt at barnehagen har for lite pedagogisk bemanning eller gitt pålegg om dette. I svarskjemaet fra kommunen sier kommunen imidlertid at de har gitt Åsatua naturbarnehage pålegg om retting vedrørende mangel på pedagogisk bemanning. Videre sier kommunen at forholdet er fulgt opp med jevnlig kommunikasjon med styrer. Fylkesmannen ser imidlertid at det i tilsynsrapport fra Åsatua naturbarnehage datert 11. august 2014 ikke er gitt pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold. Som nevnt over skriver kommunen at den har flere typer kontroll for å sikre at barnehagene har tilstrekkelig personale med pedagogisk bemanning. Likevel har kommunen kun avdekket at en barnehage ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning av de syv barnehagene Fylkesmannen finner at ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Samtidig er ingen av barnehagene selv klar over at de ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Med bakgrunn i ovennevnte kan ikke Fylkesmannen se at de kontrollene kommunen sier de gjennomfører i spørreskjema er nok til å avdekke om barnehagene har tilstrekkelig pedagogisk bemanning til enhver tid. Fylkesmannen finner på bakgrunn av dette at Ringerike kommune ikke påser at alle barnehagene i kommunen til enhver tid har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Ringerike kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 27. mars Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 4.1 Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg: Ringerike kommune skal påse at barnehagene i kommunen har tilstrekkelig 10

11 pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 8 jf. 18 og Forskrift om pedagogisk bemanning 1. Herunder må kommunen sikre at: a. Barnehagene i kommunen til enhver tid har tilstrekkelig pedagogisk bemanning 5. Kommunens rett til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 27. mars Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven