ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lenvik

2 Side 2 av 11 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Tema og formål med tilsynet... 3 Gjennomføring av tilsynet... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten og veien videre Innledning Om tilsynet med Lenvik kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Kommunens frist til å rette

3 Side 3 av 11 Sammendrag Tema og formål med tilsynet Etter barnehageloven, lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, 9 andre ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med Lenvik kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Underpunkter i tilsynet var: 1. opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Lenvik kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Gjennomføring av tilsynet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Dette har blitt holdt opp mot den informasjonen vi har fått gjennom intervju. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Avdekkede lovbrudd 1. Lenvik kommune må sørge for å oppfylle sin plikt som tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 16 om tilsyn. 2. Lenvik kommune skal påse at barnehagene etterlever pedagognormen og opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Status på rapporten og veien videre Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

4 Side 4 av 11 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 14.mars til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16, i Lenvik kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Troms vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Lenvik kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. I tillegg ble det ført tilsyn med følgende underpunkter: 1. Opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven Pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Lenvik kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Lenvik er tredje største kommune i Troms, og Fylkesmannen ønsket å se på hvordan barnehagemyndigheten fanger opp eller sikrer at barnehagene drives i tråd med barnehageloven. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Lenvik kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

5 Side 5 av Organisasjonskart 2. Delegasjonsreglement for kommunen 3. Kommunens årsmelding for barnehager 4. Kommunal plan for tilsyn med barnehagene 5. Rapport etter gjennomførte tilsyn med tre barnehager i Dokumentasjon på oppfølging av avvik untatt off. 7. Organisasjonsmodell for tverrfaglig møte 8. Oversikt barnegrupper/bemanning 9. Kopi av søknader og kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer/pedagogisk leder. 10. Årsmelding for barnehager per 15. desember 2013 for alle barnehagene Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med: 1. Kommunalsjef Oppvekst Rune Hoholm 2. Virksomhetsleder Kari Sandsnes 3. Styrer Merete Henriksen, Silsand barnehage 4. Styrer Eva Grønlund, Trollstua barnehage 5. Pedagogisk leder Ruth-Evy Fors, Silsand barnehage 6. Styrer Lisbeth Nyland, Furumoen barnehage 7. Pedagogisk leder Hilde Benjaminsen, Furumoen barnehage 8. Styrer Mona Johansen, Botnhamn barnehage 9. Assistent Trude Tøllefsen, Botnhamn barnehage 10.Pedagogisk barnepleier Katrine Jørgensen, Trollstua barnehage 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 16 føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr 4. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal se til at driften er i samsvar med regelverket. Dersom kommunen avdekker forhold i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Slike pålegg er

6 Side 6 av 11 enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b og kan påklages til Fylkesmannen. Tilsyn er en sentral del av det kommunale ansvaret. Det er ett av mange virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar, men tilsynet må systematiseres og ha kontinuitet. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på kommunens barnehagesektor. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. I tillegg til det planmessige tilsynet må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn dersom det er nødvendig. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf Fylkesmannens undersøkelser Etter delegeringsreglement vedtatt i kommunestyret og justert , har kommunestyret delegert kommunen sine plikter og ansvar som barnehagemyndighet etter 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 og 23 i barnehageloven til rådmannen. Det kommer videre fram av delegasjonsreglementet et forslag om at oppvekst- og kulturutvalget også skal kunne utøve myndighet i forhold til 8 og 14 i barnehageloven. Fylkesmannen har mottatt skriv av hvor rådmannen delegerer avgjørelsesmyndighet til virksomhetsleder for barnehager etter 1, 2, 4. Virksomhetslederne har i tillegg ansvar for å ansette personale i henhold til 18 og 19 og ansvar for å administrere barnehageopptak. Det fremkommer av innsendte tilsynsrapporter og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet at barnehagefaglig rådgiver utøver myndighetsoppgavene tilsyn, godkjenning og saksbehandling av dispensasjoner på vegne av rådmannen. Dette ble bekreftet i intervju. Det er utarbeidet en plan og årsplan for tilsyn av barnehager i Lenvik kommune fra Etter planen skal det føres «hovedtilsyn» med alle barnehagene hvert fjerde år. I tillegg skal det i løpet av hvert kalenderår gjennomføres fire til seks temabaserte tilsyn. Det fremgår ikke hvilke barnehager som er omfattet av tilsynet. I tillegg har vi mottatt eksempel på varsel om tilsyn og informasjonsbrosjyre vedrørende tilsyn etter barnehageloven 16. Fylkesmannen har mottatt tre rapporter fra tilsyn som fant sted i Tema for tilsynene var barnehagenes rammebetingelser og innhold. Vi har også mottatt varsel av om skriftlig

7 Side 7 av 11 tilsyn med fem barnehager, angående barnehagenes årsplan. I tillegg har Fylkesmannen mottatt brev om hvordan kommunen som tilsynsmyndighet har fulgt opp en bekymringsmelding vedrørende forhold i en barnehage. Under intervjuene ble det bekreftet at det ikke er gjennomført tilsyn etter 2011 i Lenvik kommune. Kommunen har ikke har fulgt opp de gjeldende planene for tilsyn og innhenter ikke tilstrekkelig kunnskap om barnehagesektoren for å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Det kom også fram under intervju at kommunen ikke har en fullstendig oversikt over hvilke lovkrav den skal føre tilsyn med. Det er stor usikkerhet blant de som ble intervjuet om hvem som ivaretar barnehagemyndigheten i kommunen per dags dato. Kommunen arrangerer fagforum for styrere i private og kommunale barnehager. Både de private og de kommunale barnehagene deltar i «det tverrfaglige møtet». 3.3 Fylkesmannens vurderinger Selv om loven ikke gir anvisning på hvordan og i hvilket omfang kommunene skal drive tilsyn med sine barnehager er det ikke tvil om at det må stilles krav til systemer, planer og rutiner i store kommuner som Lenvik. Lenvik kommune har i flere år ikke satt av tid og ressurser nok til tilsyn. Dette er bekreftet gjennom innsendt dokumentasjon og intervjuer. For å sikre forsvarlig tilsyn, som også innebærer oppfølging og veiledning til barnehagene, vil det for de fleste kommuner være nødvendig med en skriftlig plan for tilsynet. Tilsynsplanen må tydeliggjøre kommunens rolle som tilsynsmyndighet og sikre likeverdig behandling av kommunale og private barnehager. Den må også gi en oversikt over tema og omfang av barnehagemyndighetens tilsyn samt en tidsplan for når den enkelte barnehage skal ha tilsyn. Behovet for tilsyn vil avhenge av den øvrige kontakten barnehagemyndigheten har og den veiledningen den gir til barnehagene i kommunen. Vår vurdering er at den kontakten barnehagemyndigheten har med barnehagene gjennom fagforum ikke er tilstrekkelig til å påse og fange opp at barnehagene etterlever barnehageloven. I tillegg opplyste styrerne at det er lett å ta kontakt med barnehagemyndigheten og virksomhetslederne. Dette gjør at kommunen har god kunnskap om driften av den enkelte barnehage. Fylkesmannen mener at Lenvik kommune framstår som en aktiv barnehageeier. Kommunen bør likevel ha rutiner for innhenting av dokumenter som sikrer at barnehagene i Lenvik oppfyller lovens krav jf. liste over tema for tilsyn I Lenvik kommune, som også har private barnehager, mener Fylkesmannen det er spesielt viktig at kommunen har en tydelig rolle som barnehagemyndighet. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Etter en samlet vurdering der det særlig er lagt vekt på at det ikke har vært gjennomført tilsyn de siste årene, finner Fylkesmannen at Lenvik kommune ikke ivaretar sin plikt til å føre tilsyn med barnehagene.

8 Side 8 av Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven Rettslig krav Kommunen skal sørge for at den pedagogiske bemanningen oppfyller kravene som er satt i forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 står det at: Det skal være minimum en pedagogisk leder per barn når barna er over 3 år og en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under 3 år og barnas oppholdstid er over 6 timer. Som hovedregel skal det ikke være flere enn 9 barn under 3 år eller 18 barn over 3 år per førskolelærer. Pedagognormen innebærer at pedagogisk leder må inneha full stilling som pedagogisk leder dersom han/hun skal ha ansvaret for 9/18 barn. I praksis betyr det at ved 10/19 barn utløses ny pedagogisk leder (førskolelærer). Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og evt. stille vilkår ved dispensasjonen. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Utfra opplysninger i årsmeldinger per er bemanningen i alle barnehagene i tråd med lov og forskrift. Dette er godkjent av Lenvik kommune. Det fremgår imidlertid av innsendte dokumenter ved tilsynet at kommunen som eier søker om dispensasjon ca et halvt år etter at person uten godkjent utdanning er ansatt i stilling som barnehagelærer. Søknadene fra barnehageeier er datert desember 2013 og innvilget av barnehagemyndigheten i januar Det kom fram i intervju at barnehagemyndigheten er klar over at søknader om dispensasjon sendes inn for seint. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen vil påpeke at de aktuelle barnehagene det søkes dispensasjon for, derfor ikke oppfyller pedagognormen i perioden august 2013 til januar 2014, jf. forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen som barnehagemyndighet fattet vedtak om dispensasjon uten å påpeke lovbrudd. Når Fylkesmannen ser bort fra for sen saksbehandling, er saksbehandlingsreglene som gjelder midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet fulgt, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder.

9 Side 9 av Fylkesmannens konklusjon Kommunen synliggjør en feil lovforståelse ved at kommunen ikke korrigerer barnehageeier med hensyn til tidspunkt for innsending av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet. 5. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Plikten etter barnehageloven 22 er todelt: Oppmerksomhetsplikt: Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Meldeplikt: Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Opplysningsplikt er nevnt som tema i tilsynsplan fra Kommunen kjøpte for en del år siden inn perm om krisehåndtering til alle barnehagene og påla i den forbindelse den enkelte styrer å gjennomgå dette med de ansatte. Opplysningsplikt har også vært tema på det tverrfaglige møtet og i fagforum. Kommunen har ikke oversendt skriftlig dokumentasjon/rutinebeskrivelser for hvordan barnehagemyndigheten følger opp at både kommunale og private barnehager oppfyller meldeplikten i 22. I forbindelse med intervjuer fremkom det at kommunen ikke har gjennomført tilsyn, etterspurt rutiner, gitt opplæring til ansatte eller på annen måte skaffet seg kunnskap om barnehagene kjenner til og etterlever opplysningsplikten. Kommunen har heller ikke ført tilsyn med barnehagene etter barnehageloven 22. Kommunen har ikke en fremtidig tilsynsplan, herunder en tilsynsplan som omfatter barnehageloven 22.

10 Side 10 av Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen mener det er positivt at kommunen har kjøpt inn kriseperm til alle barnehagene i kommunen. Permen kan hjelpe de ansatte til å ivareta meldeplikten til barnevernet. Det er også positivt at temaet har vært tatt opp i ulike møter for styrerne. Fylkesmannen finner likevel at det er uklart om kunnskap om meldeplikten er implementert i barnehagene. Fylkesmannen finner at kommunen ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Lenvik kommune har ikke påsett at barnehagene etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8, jf Forhåndsvarsel om pålegg om endring Fylkesmannen har i kapitlene 3 til og med 5 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Lenvik kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg 1 Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Lenvik kommune må sørge for å oppfylle sin plikt som tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 16 om tilsyn. Lovbruddet innebærer at: Lenvik kommune må igangsette nødvendige tiltak for å ivareta sin plikt som tilsynsmyndighet etter barnehageloven. For å sikre forsvarlig tilsyn, som også innebærer oppfølging og veiledning til barnehagene, vil det være nødvendig med en skriftlig plan for tilsynet. Tilsynsplanen må gi en oversikt over tema og omfang av barnehagemyndighetens tilsyn samt en tidsplan for når den enkelte barnehage skal ha tilsyn.

11 Side 11 av 11 Fylkesmannen lukker ikke tilsynet før vi har mottatt varsel og rapport fra to tilsyn. Dette gjør vi for å se at Lenvik kommune kommer i gang med sitt tilsynsarbeid. Det bes derfor om at varsel og rapport sendes så snart som mulig etter at tilsynet er gjennomført. Pålegg 2 Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Lenvik kommune skal påse at barnehagene etterlever pedagognormen og opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lovbruddet innebærer at: Barnehagemyndighet må ha rett lovforståelse Barnehagemyndigheten må veilede og føre tilsyn med barnehageeier for å påse at barnehagene etterlever 18 og 22 i barnehageloven 7. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 6 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Fra Fylkesmannen deltok fagansvarlig Vibeke Gjendemsjø, seniorrådgiver Solveig Bjørn og juridisk rådgiver Remi A Møller, med førstnevnte som tilsynsleder. Vibeke Gjendemsjø Solveig Bjørn Remi A Møller tilsynsleder seniorrådgiver juridisk rådgiver