ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 Hammerfest kommune ved rådmann Leif Vidar Olsen Postboks Hammerfest ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunen som tilsynsmyndighet og kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning. Hammerfest kommune 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Hammerfest kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Hammerfest kommune som barnehagemyndighet Kommunens tilsyn med barnehagene Rettslige krav Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen konklusjon Pedagogisk personale Rettslig krav forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Rettslige krav forskrift om pedagogisk bemanning Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Kommunens frist for å rette

3 Sammendrag Hovedtema for tilsynet med Hammerfest kommune er kommunen som barnehagemyndighet, jf. 8 i barnehageloven. Undertema er 16 i barnehageloven om kommunens tilsyn med barnehagene og 17 og 18 med forskrifter om kommunens håndtering av pedagogisk bemanning, herunder dispensasjonsadgangene. Formålet med tilsynet er å kontrollere om kommunen overholder de rettslige kravene satt i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn, hvor Fylkesmannen har intervjuet sentralt plasserte personer i kommunen og i barnehager. Fylkesmannen har avdekket to lovbrudd: 1. Hammerfest kommune ivaretar ikke tilsynsoppgaven sin i tråd med barnehageloven. Det vil si at kommunen ikke viser til hva som er det rettslige grunnlaget for vurderinger og pålegg i tilsynsrapportene. 2. Hammerfest kommune behandler ikke søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i tråd med gjeldende forskrift. Det vil si at kommunen ikke skriftliggjør vurderingen av kompetansen til den det søkes for. Denne rapporten er en endelig tilsynsrapport. Kommunen ble gitt mulighet til å kommentere den foreløpige tilsynsrapporten innen Kommunen har rettet på noen av forholdene mellom foreløpig og endelig tilsynsrapport. Noen av Fylkesmannens konklusjoner har derfor endret seg i samme periode. I denne endelige tilsynsrapporten vil kommunen gis rimelig frist til å rette det ulovlige forholdet. Dersom forholdet ikke rettes innen rettefristen fastsatt i endelig tilsynsrapport, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 3

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens tilsyn i barnehagene og kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning i Hammerfest kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Hammerfest kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 annet ledd. Fylkesmannens tilsyn er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Hovedtema for tilsynet er Hammerfest kommune som barnehagemyndighet. Kommunen er lokal barnehagemyndighet jf. barnehageloven 8 første ledd. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Undertema for tilsynet er barnehageloven 16 om kommunens tilsynsvirksomhet og 17 og 18 om kommunens håndtering av pedagogisk personale i barnehagene med tilhørende forskrifter. Forskriftene som gjelder er forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk bemanning og forskrift om pedagogisk bemanning. Det overordnede målet med tilsynet er å kontrollere om kommunen overholder de rettslige kravene satt i barnehageloven med forskrifter. Ved tilsyn kan eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Barna skal ha det trygt mens de er i barnehagen Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunens tilsyn med barnehagene skal bidra til å sikre at barnehagelovens bestemmelser blir fulgt. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og 4

5 foreldre i tråd med lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna. Alle barna skal få gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i barnehagen. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Hammerfest kommune ble åpnet gjennom brev Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Årsmelding per for Nissenskogen barnehage, Fjordadalen Fus barnehage, Tyven barnehage og Reindalen barnehage. Delegeringsreglement. Administrativt delegasjonsreglement for Hammerfest kommune. Rutinebeskrivelse for søknad og behandling av dispensasjon fra kravet om pedagogisk bemanning. Rutinebeskrivelse for søknad og behandling av midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Oversikt over søknader og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for 2012/2013 og 2013/2014. Kopi av søknader og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for 2012/2013. Kopi av søknader og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for 2013/2014. Oversikt over siste gjennomførte tilsyn med den enkelte barnehage i Hammerfest. Oversikt over kommunale og private barnehager det føres tilsyn med fra sektor for barn og unge, Hammerfest kommune Plan for tilsyn med barnehager i Hammerfest. Kopi av tilsynsrapporter for perioden Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med: Liss-Tove Løveid, styrer i Nissensskogen barnehage. Elin Thomassen, styrer i Reindalen barnehage. Oline Ring, styrer i Tyven barnehage. Rita Hellesvik, styrer i Fjordadalen Fus barnehage. Unn Wenche Slettvoll, barnehagefaglig ansvarlig i Hammerfest kommune. Arve Paulsen, fungerende kommunalsjef for barn og unge i Hammerfest kommune. 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er

6 2.5 Hammerfest kommune som barnehagemyndighet. I Hammerfest kommune er det 15 barnehager hvor fem er ikke-kommunale og 10 er kommunale barnehager. Innenfor kultur, omsorg og undervisning er rådmann er delegert myndighet til å behandle og avgjøre enkeltsaker og type saker som ikke er av prinsipiell betydning. Videre er kommunalsjefen for barn og unge delegert myndighet til å ivareta kommunens oppgaver innenfor barnehageloven. 3. Kommunens tilsyn med barnehagene 3.1 Rettslig krav 16 Tilsyn: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er etter barnehageloven 16 tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven og ellers er forsvarlig. Det er ikke gitt bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres og kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Tilsynet må likevel være av en slik art at tilsynet er egnet til å påse regeletterlevelse. Det kommunale tilsynet skal oppfylle de rettslige kravene som barnehageloven stiller til tilsynsaktiviteten. Slike rettslige krav er blant annet at tilsynet skal rette seg mot kravene i barnehageloven og at tilsynet må utøves i samsvar med kravene i forvaltningsloven. Tilsynet etter barnehageloven kan omfatte alle krav stilt i lov og forskrifter: - Barnehagelovens bestemmelser om styrer/pedagogisk bemanning blir fulgt, jf. 17 og 18 - Barnehagelovens bestemmelser om norm for pedagogisk personale blir fulgt, jf. forskrift om pedagogisk bemanning - Barnehagelovens bestemmelser om innhold og kvalitet blir fulgt i tråd med rammeplan og at den enkelte barnehage drives forsvarlig, og at den enkelte barnehage fastsetter årsplan for den pedagogiske virksomheten, jf. 2 - Barns rett til medvirkning blir ivaretatt, jf. 3 - Barnehagen har foreldreråd og samarbeidsutvalg, jf. 4 - Barnehagen har vedtekter, jf. 7 - Foreldrebetaling er fastsatt i tråd med 15 - Politiattester er lagt fram 19 6

7 - Regler om taushetsplikt følges, jf Opplysningsplikt til sosialtjenesten følges, jf Opplysningsplikt til barneverntjenesten følges, jf Erklæring om barnets helse legges fram, jf. 23 I tillegg til et planmessig tilsyn kan kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn f. eks på bakgrunn av bekymringsmeldinger som er gitt barnehagemyndigheten. Kommunen som tilsynsmyndighet bør ha rutiner for hvordan slike klager/henvendelser håndteres. Dersom kommunen avdekker forhold som er i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av avvik. Tilsynsmyndigheten kan også gi pålegg om å rette uforsvarlige forhold. Denne bestemmelsen skal fungere som en sikkerhet og skal kunne fange opp forhold som ikke direkte er regulert av barnehageloven, men som likevel kan føre til uforsvarlige forhold for barna. Dersom det gis pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold, må kommunen ha rutiner for oppfølging av pålegget. Slike rutiner må bl.a. omfatte frister, regler for oppfølging og planer for nye tilsyn. Dersom fristen for å utføre pålegget ikke overholdes, kan tilsynsmyndigheten vedta tidsbegrenset stenging ledsaget av en ny frist for retting, eller vedta varig stenging av virksomheten. Hvis det viser seg at pålegget ikke lar seg rette, kan tilsynsmyndigheten også vedta varig stenging av virksomheten. Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelsen må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling og forsvarlighet. Et pålegg om retting og stenging er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. 3.2 Fylkesmannens vurderinger Dokumenter og intervju bekrefter at Hammerfest kommune fører tilsyn med alle barnehagene i kommunen. Hammerfest kommune har dokumenter som viser hvilke barnehager de skal føre tilsyn med, hvilke barnehage de har ført tilsyn med når og rapporter på gjennomførte tilsyn. Kommunen har sendt inn plan for tilsyn med barnehager i Hammerfest. Planen sier noe om barnehagemyndighetens ansvar, lovgrunnlag for barnehagemyndighetens tilsyn, utøvelse av skjønn, forholdet mellom informasjon, veiledning, dialog og tilsyn, hva rapportene skal inneholde, oversikt over planmessige tilsyn og oversikt over aktuelle tema for årlig kvalitetssamtale etter lov om barnehager. Det blir opplyst under intervjuet at man ikke vet når planen er datert, men at den er gammel. Planen sier at tilsynsmyndigheten er delegert sektor for barnehage, mens administrativt delegasjonsreglement sier at kommunalsjefen for barn og unge er delegert myndighet etter lov om barnehager. Under punktet om skjønn sies det at barnehageloven stiller krav til skjønn, men planen er utydelig på når skjønnet skal brukes og hva det skal basere seg på. Videre opplyser planen at tilsynsrapporten skal utarbeides etter en bestemt mal, og at dersom rapporten gir grunnlag for pålegg skal det framkomme som et enkeltvedtak med klagemuligheter. I oversikt over planmessig tilsyn viser kommunen til begreper som tilsyn, kontroll og kvalitetsmøter. Det er vanskelig å lese av oversikten om 7

8 kontroll og kvalitetsmøte også er tilsyn eller om det noe som danner grunnlag for tilsyn. Det opplyses i intervju at kontroll av ulike dokumenter og rutiner kan lede til tilsyn, men kommunen er usikker på om kvalitetsmøter er å anse som tilsyn. I kvalitetsmøter er blant annet medarbeiderundersøkelser og utnyttelse av personalmøter og planleggingsdager tema. Det er ikke stilt rettslige krav til disse temaene i barnehageloven. Kommunen har ikke oversikt over alle de rettslige kravene som kommunen skal føre tilsyn med eller når, selv om plan for tilsyn sier at det er nødvendig med en plan/oversikt som viser frekvens og rutiner for tilsyn. Det opplyses enstemmig i intervjuene at kommunen har faste tilsyn hvert andre år og ellers ved behov og alle parter opplever tilsynet som godt egnet til å avdekke lovbrudd. Informasjon om barnehagen får kommunen gjennom årsplaner, årsmeldinger og intervju. Kommunen har sendt inn kopi av tilsynsrapporter fra gjennomførte tilsyn i samtlige barnehager i kommunen i perioden Av rapportene kan vi lese at sikkerhet i barnehagen, barnehagens fysiske miljø og pedagogisk ledelse med utgangspunkt i rammeplan har vært fokusområde i Selve tittelen på rapporten viser at kommunen blander tilsynsvirksomhet og utviklingssamtaler. Kommunen hjemler tilsyns- og utviklingssamtaler i barnehageloven 16. I plan for tilsyn kalles utviklingssamtaler for kvalitetsmøte. Rapportene viser at kommunen følger opp at tidligere lovbrudd blir rettet ved det de kaller for re-tilsyn eller som et eget oppfølgingspunkt i rapporten. I rapportene beskriver kommunen barnehagens arbeid i forhold til tilsynstema, men kommunen viser ikke til hvilke rettslige krav de legger til grunn for vurderingen sin. Det kommer ikke fram hvilke punkter kommunen legger til grunn der det er utvist skjønn. Fylkesmannen mener det kan være utfordrende å ivareta likebehandling mellom barnehagene når kommunen ikke er klar på hvilke lovkrav og hvilket skjønn de baserer vurderingene sine på. Selv om plan for tilsyn sier at kommunen skal operere med merknad og pålegg av ulovlige eller uforsvarlige forhold, viser ikke rapportene at kommunen praktiserer det. I tilsynsrapportene kan vi lese at man bruker begreper som avvik, oppfordres til, ber om å få ordnet opp i, det er ønskelig at etc. I enkelte av rapportene kan det virke som om kommunen blander eier- og myndighetsoppgaven. Vi viser til rapport datert fra tilsyn med Håja barnehage der myndigheten pålegger barnehagen å bruke en fastsatt mal for oppsett til årsplan. Kommunen som barnehageeier har pålagt de kommunale barnehagene å gjøre dette. Ettersom dette ikke er et rettslig krav hjemlet i barnehageloven eller er uforsvarlige forhold, mener Fylkesmannen at det ikke kan være tema for tilsyn og myndighetsutøvelse fra kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at kommunen skal føre tilsyn med krav stilt i barnehageloven og at det er disse kravene som skal være gjenstand for pålegg. Tilsynsrapportene inneholder pålegg, men de er ikke fattet som enkeltvedtak jf. forvaltningsloven. Under intervjuene kommer det fram at rapportene og påleggene er ment som enkeltvedtak. Barnehagefaglig rådgiver har fattet vedtaket og påleggene, noe denne ikke er gitt myndighet til. I følge delegeringsreglementet er det kommunalsjefen for barn og unge som har den myndigheten. Pålegget om retting mangler informasjon om det rettslige grunnlaget for pålegget, kommunens vurdering av faktiske forhold opp mot rettslige krav, klagefrist, framgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens 8

9 dokumenter. I rapportene har kommunen opplyst om klageadgang og klageinstans. Vedtak om pålegg er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens regler. Etter Fylkesmannens midlertidige tilsynsrapport har Hammerfest kommune utarbeidet en ny plan for tilsyn med barnehager i Hammerfest. Planen med vedlegg viser til de ulike rettslige kravene som kommunen kan føre tilsyn med. Kommunen sier videre at tilsynsplanen og mal for tilsynsrapport sikrer at kommunen synliggjør sine vurderinger av barnehageeiers praksis opp mot de rettslige kravene satt i barnehageloven. Kommunen forsikrer Fylkesmannen om at framtidige vedtak om pålegg eller stenging skal fattes i tråd med forvaltningslovens regler, og at vedtakene som fattes skal gjøres av den som er delegert myndighet til det. Fylkesmannen har vurdert kommunens kommentarer til foreløpig rapport og kommunens gjennomførte tiltak for å rette opp lovbrudd. Hammerfest kommune har utarbeidet en ny tilsynsplan for Planen sikrer at kommunen fører tilsyn på krav satt i barnehageloven eller uforsvarlige forhold som ikke er direkte regulert i barnehageloven. Fylkesmannen kan ikke se at planen med vedlegg sikrer at kommunen gjør vurderinger basert på lovkravene i barnehageloven. I rapportmalen har kommunen sørget for at den som er delegert myndighet skriver under, men sikrer ikke dette i selve vedtaket. Per d.d. sier kommunen at de vil utforme påleggene som enkeltvedtak jf. forvaltningsloven, men de har ikke sikret at det vil skje. Fylkesmannens konklusjon om at tilsynsplanen er gammel og ikke egnet til å påse regeletterlevelse fjernes, og konklusjonen om at kommunen fører tilsyn med områder som ikke direkte eller indirekte er regulert av barnehageloven, fjernes. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Hammerfest kommune fører tilsyn med alle barnehagene i kommunen. Planen gir en oversikt over hvilke lovkrav kommunen skal føre tilsyn med. Både kommunen og barnehagene mener at tilsynet kommunen utfører er egnet til å påse regeletterlevelse i barnehagene. Med bakgrunn i opplysninger som framkommer under intervjuene konkluderer Fylkesmannen med at kommunens tilsyn er egnet. Kommunen utformer en tilsynsrapport med pålegg, men fatter ikke vedtak om pålegg. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak følges ikke av kommunen. 4. Pedagogisk personale Rettslige krav 17 Styrer første til tredje ledd: Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages Fylkesmannen. Rettslige krav 18 Barnehagens øvrige personale: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages Fylkesmannen. 9

10 Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. 4.1 Rettslige krav Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1: Kommunen kan, etter søknad fra barnehageeier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. 4 første punktum: Kommunens vedtak i sak om midlertidig og varig dispensasjon kan påklages til Fylkesmannen. Kommunen som barnehagemyndighet skal se til at pedagogiske ledere og styrere har riktig og formell utdanning. Styrerbestemmelsen ( 17) åpner for å ansette styrer med annen barnefaglig og pedagogisk kompetanse på høgskolenivå enn førskolelærerutdanning. Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere. Annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk er likeverdig med førskolelærerutdanning ( 18). Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen for å sikre kvaliteten. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. I forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1gir barnehageeier mulighet til å søke dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Den som ønsker eller innehar stillingen, kan ikke selv søke om dispensasjon. Det kreves at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunkt for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Midlertidig dispensasjon kan gis for inntil ett år om gangen. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av kommunen. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og eventuelt stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan stilles krav om for eksempel veiledning fra førskolelærer. 10

11 Dispensasjoner som blir gitt skal være knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Vedtak om varig og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. 4.2 Fylkesmannens vurderinger Kommunen har sendt inn en oversikt på søknader og vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, samt kopi av søknader og vedtak fra 2012/2013 og 2013/2014. Til sammen har kommunen gitt 13 dispensasjoner i 2013/2014. Dispensasjonene som er innvilget er knyttet til en person i en bestemt stilling i en bestemt barnehage. Alle de intervjuende sier de kjenner til hva som er godkjent utdanning for pedagogiske ledere og styrere. Kommunen opplyser om at det er ansatte i barnehagene som har annen pedagogisk utdanning uten videreutdanning i barnehagepedagogikk. Disse har enten dispensasjon fra utdanningskravet eller inngår ikke i norm om pedagogisk bemanning. Ved gjennomgang av årsmeldinger per , viste det seg at flere pedagogiske ledere i ikke-kommunale og kommunale barnehager har utenlandsk utdanning som ikke har godkjent utdanning og som heller ikke har dispensasjon fra utdanningskravet. Kommunen ble gjort oppmerksom på dette i begynnelsen av Ved tilsynets dato har kommunen ordnet med dispensasjon for de det gjelder, og kommunen har gjort barnehageeierne oppmerksomme på at den det gjelder må søke å få utdanningen sin godkjent. Før kommunen kan fatte vedtak om dispensasjon skal de vurdere kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Av dokumentasjonen Fylkesmannen har mottatt, synliggjøres det ikke hva kommunen har vurdert. Det opplyses i intervju at vurderingen gjøres i samarbeid med styrer, og at det gjøres muntlig. I alle vedtakene har kommunen et standardsvar på at forutsetter kommunen at veiledning vil bli gitt som angitt i søknaden selv om søker ikke har sagt noe om veiledning i søknaden. Senere i vedtaket opplyser kommunen om at Dispensasjonen gis uten vilkår. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at kommunen stiller vilkår om veiledning i vedtakene. Dersom kommunen ikke innvilger søknad om dispensasjon fra utdanningskravet, eller kommunen stiller vilkår ved dispensasjonen som barnehagen ikke vil godta, kan vedtaket klages inn for Fylkesmannen ( 4 i forskrift om dispensasjon fra utdanningskravet). Når kommunen stiller vilkår om veiledning i vedtaket, tolker Fylkesmannen det slik at søknad om dispensasjon innvilges under forutsetning av at det blir gitt veiledning og at kommunen derfor må begrunne vilkåret. Ved en ren innvilgelse er det ikke nødvendig med en samtidig begrunnelse (forvaltningsloven 24). Men en part kan kreve begrunnelse etter at et vedtak er truffet (forvaltningsloven 24), og Fylkesmannen mener det vil være vanskelig for Hammerfest kommune å gi begrunnelsen i ettertid når den ikke er skriftliggjort. Kommunen opplyser at de kontrollerer at stillingen har vært offentlig utlyst ved at de har god oversikt over kommunale og ikke- kommunale barnehager. De lokale forholdene er såpass små og de samarbeider godt med kommunens personalkontor. Kommunen opplyser videre at de kontrollerer at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg ved samarbeid med kommunens personalkontor eller som en muntlig melding fra private barnehageeiere. Videre skriver kommunen i sine vedtak at vilkår om utlysning anses som oppfylt, uten at de viser til hvilke vilkår de har vurdert. Dette gjelder alle vedtakene, selv om søknaden ikke viser til at stillingen har vært lyst ut. Som et eksempel kan vi nevne vedtak datert Søknaden er datert 11

12 og barnehageeier opplyser om at stillingen har vært lyst ut våren Kommunen har innvilget søknaden uten å vise til vurdering av utlysningstidspunktet eller eiers reelle innsats for å skaffe kvalifisert personale til tross for at barnehageeier viser til en utlysning som er nærmere tre kvart år gammel. I flere av vedtakene blander kommunen førskolelærer og pedagogisk leder, ved at de har gitt dispensasjon fra utdanningskravet for førskolelærer. Førskolelærer er en utdanningstittel det ikke kan dispenseres fra, men pedagogisk leder er en stillingstittel det kan dispenseres fra. Kommunen har utarbeidet en rutinebeskrivelse for søknad og behandling av midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Denne rutinebeskrivelsen inneholder kun 1 og 4 fra forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Barnehageloven stiller ikke krav om at kommunen skal ha rutinebeskrivelser, det er opp til kommunes vurdering av hva som er hensiktsmessig. Slik Fylkesmannen vurderer det er det ikke en rutinebeskrivelse som bidrar til å sikre at kommunen oppfyller kravene som er satt i gjeldende forskrift. Det er barnehagefaglig ansvarlig som har signert vedtakene uten at denne er delegert myndighet til det. I følge delegeringsreglementet er det kommunalsjefen for barn og unge som har den myndigheten. Vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak som skal følge forvaltningslovens regler. Vedtakene som Hammerfest kommune har gjort følger ikke forvaltningsloven. Vedtakene mangler klageadgang, klagefrist, klageinstans framgangsmåte ved klage og opplysninger om at partene kan se sakens dokumenter. Hammerfest kommune har kommentert Fylkesmannens foreløpige tilsynsrapport. Kommunen sier at de vil sørge for at: a) det i søknadsskjemaet blir skriftliggjort en vurdering av kompetansen til den det søkes for. b) Hammerfest kommune utformer et vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet som et enkeltvedtak i tråd med forvaltningslovens regler. c) den som fatter vedtaket om dispensasjon fra utdanningskravet har myndighet til det som vårt tilfelle vil være kommunalsjef i sektor for barn og unge. Fylkesmannen har vurdert kommunens uttalelser opp mot lovkrav i barnehageloven. Kommunen vil sikre at kompetansen til den det søkes dispensasjon for skal gjøres i søknadsskjemaet. Kravet til å vurdere den reelle kompetansen til den det søkes for, er det barnehagemyndigheten som skal gjøre. Fylkesmannen opprettholder konklusjonen om at kommunen ikke skriftliggjør sin vurdering av kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Hammerfest kommune har utarbeidet en vedtaksmal for vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet, hvor den som er delegert myndighet til å fatte vedtak, undertegner vedtaket. Fylkesmannen fjerner konklusjon om at vedtakene om dispensasjon fra utdanningskravet er truffet av barnehagefaglig ansvarlig som ikke er delegert barnehagemyndigheten. I samme mal har også kommunen sørget for at vedtaket er i tråd med forvaltningslovens regler. Fylkesmannen imøteser endringer kommunen har gjort, slik at Fylkesmannens konklusjon om at vedtakene ikke følger forvaltningsloven fjernes. 12

13 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at Hammerfest kommunen ikke følger alle kravene gitt i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet. Kommunen skriftliggjør ikke vurderingen av kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Kommunen krever ikke dokumentasjon fra barnehageeier om at stillingen har vært lyst ut og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Det ikke framgår hva myndigheten har vurdert angående utlysningen (utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunktet for utlysningen og søknadsfrist for stillingen). 4.4 Rettslige krav Forskrift om pedagogisk bemanning 1: Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 2: Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. 3: Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunes vedtak kan påklages til Fylkesmannen. Hensikten med norm om pedagogisk bemanning er å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek, læring sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, jf. barnehageloven 2. Regelen om pedagognorm skal også sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og barnehage til barnets beste. Forskrift om pedagogisk bemanning presiserer at det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Antall barn er variabelt, men gir barnehageeier et maksimalt antall barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for. Normen setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn per pedagogisk leder. Et barn anses for å være tre år det året det fyller tre år. Kravet om én pedagogisk leder er konstant og representerer en bestemt størrelse. Pedagognormen åpner derfor ikke for å beregne en prosentandel av en pedagogstilling per barn. Normen er ikke en norm for gruppestørrelse, men normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Ved utregning av bemanningskravet i gjeldende forskrift er forholdet slik at ett barn under tre år tilsvarer to barn over tre år. Pedagognormen må betraktes som en sikringsbestemmelse knyttet til barns behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Eier kan søke den kommunale barnehagemyndigheten om dispensasjon til å øke barnetallet per pedagog, og må bare benyttes der det er forsvarlig. Behovet for dispensasjon kan oppstå når for eksempel et fåtall barn i lokalsamfunnet mangler barnehageplass i en ellers utbygd barnehagesektor. 13

14 I behandling av søknad om dispensasjon skal saken belyses tilstrekkelig. Det vil si at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal ligge ved søknaden og at kommunen må foreta en konkret vurdering av barnegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlende kompetanse. Det presiseres at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Et slikt vedtak er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 b, og kan påklages Fylkesmannen. 4.5 Fylkesmannens vurderinger Hammerfest kommune har ikke innvilget dispensasjon fra norm om pedagogisk bemanning. Årsmeldinger og intervju bekrefter at Hammerfest kommune forstår norm om pedagogisk bemanning i tråd med gjeldende forskrift. Kommunen har utarbeidet en rutinebeskrivelse for søknad og behandling av dispensasjon fra norm om pedagogisk bemanning. Denne rutinebeskrivelsen består av 1, 2, 3, og 4 fra forskrift om pedagogisk bemanning. Barnehageloven stiller ikke krav om at kommunen skal ha rutinebeskrivelser, det er opp til kommunes vurdering av hva som er hensiktsmessig. Slik Fylkesmannen vurderer det er det ikke en rutinebeskrivelse som bidrar til å sikre at kommunen oppfyller kravene som er satt i gjeldende forskrift. 4.6 Fylkesmannens konklusjon Hammerfest tolker norm om pedagogisk bemanning i tråd med forskrift om pedagogisk bemanning 5. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapitlene 3 til og med 4 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Hammerfest kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Tilsyn 1. Hammerfest kommune skal gjennom tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8 jf. 16. Pålegget innebærer at: a) Kommunen må vise til hva som er det rettslige grunnlaget for vurderinger og pålegg. 14

15 b) Kommunen må utforme pålegg om retting som enkeltvedtak i tråd med forvaltningslovens regler c) Kommunen må sørge for at den som fatter vedtak om pålegg har myndighet til det. Pedagogisk personale 2. Hammerfest kommune skal behandle dispensasjonssøknader i tråd med forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. 1 og 4 i gjeldende forskrift. Pålegget innebærer at: a) Kommunen må skriftliggjøre vurderingen av kompetansen til den det søkes for. Dette på grunn av at kommunen stiller vilkår ved vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet og fordi parten har rett til innsyn i sakens dokumenter. 6. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Liv Hanne Huru Tilsynsleder 15