BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: 201300499/18 Saksbeh.: IRAS Emnekode: EBYGG-5351 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: 13. februar 2014 Ytrebygda, gnr. 33 bnr. 65, Akslabakken 33 Klage over avslag på søknad om fradeling. 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om fradeling av 1 parsell fra gnr. 33 bnr. 65 til boligformål. Det ble gitt avslag i vedtak datert 25. juni 2013. Vedtaket ble etter utvidet klagefrist påklaget ved brev mottatt 12. august 2013. Klagen er innsendt av Byggmester Mads Holm AS på vegne av tiltakshaver Pål Ivar Holm («Klager»). Klager anfører i hovedsak at avslaget er urimelig. Klager viser også til at det på eiendom gnr. 33 bnr. 144 nylig er gitt tillatelse til å bygge en tomannsbolig. Eiendommen er uregulert og er i kommuneplanens arealdel 2010 («KPA 2010») vist som bebyggelse og anlegg. Eiendommen omfattes av rekkefølgekravet i KPA 2010 pkt. 23. Det er startet planarbeid i området hvor omsøkt eiendom inngår, planid. 60200000, Ytrebygda. Gnr.33 bnr.7 m.fl. Dolvika Hope Marina- og boligområde. Reguleringsplanen ble kunngjort oppstartet den 6. januar 2013. Eiendommen ligger i gul flystøysone, jf. KPA 2010. Det er i forbindelse med klagesaken innsendt flystøyrapport over eiendommen. Det var på søknadstidspunktet krav om å utarbeide reguleringsplan før deling kunne tillates, jf. Kommuneplanens arealdel 2006 pkt. 1. Den 24. april 2013 trådte Kommuneplanens arealdel 2010 i kraft, og plankravet falt bort for fradelingsaker, sml. KPA 2010 pkt. 1 («Unntak fra plankravet»). Det er i forbindelse med klageomgangen søkt om dispensasjon fra rekkefølgekravet i KPA 2010 pkt. 23. Det er foretatt nabovarsling i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven 21-3. Det er registrert merknader fra Svein Atle Ulveseter som er hjemmelshaver til Akslabakken 10, gnr. 33 bnr. 12. Merknadene går i hovedsak på rettighet til vei. Det foreligger uttalelse fra Statens vegvesen datert 12. mars 2013. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkommet klage og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge.
2. Forslag til vedtak: Vedtak datert 25. juni 2013 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg Byggesakssjef Svein Linja seksjonsleder 3. Klage: Klager gjør i hovedsak gjeldende at denne var i god tro om at dispensasjonssøknad ikke var nødvendig da fradelingssøknaden ble sendt inn. Når det gjelder uttalelsen fra Statens vegvesen, viser Klager til at «Med henvisning til de mange utbygginger langs Grimstadvegen de senere år, f.eks den nylig innvilgede søknad om bygging av tomannbolig på parsell utskilt fra 33/144, må det kunne hevdes at innvendingene som gjøres gjeldende fra Statens Vegvesen mot min fradelingssøknad også kunne vært gjort gjeldende i andre utbyggingssaker, ettersom det faktiske resultat av disse utbyggingene er en økt trafikkbelastning på Grimstadvegen.» Klager anser Statens vegvesens beskrivelse av avkjørselen som «grovt misvisende» og viser til at «( ) den nyanlagte (og antakelig godkjente) avkjørselen til Grimstadvegen fra Hammarslandsbakken) har dårlige siktforholdhh mot nord enn avkjørselen fra Hammerslandsgrenda.» Videre anfører Klager at «Det virker helt urimelig å hevde at trafikk til og fra ytterligere en husstand en kort tidsperiode (I tilfelle utbygging av omsøkte parsell) inntil Grimstadvegen og avkjørselen utbedres skal medføre noen uholdbar økning av risiko knyttet til avkjørselen, -selv om det skulle medføre riktighet at den ikke tilfredsstiller dagens krav til avkjørsler. Det er heller ikke rimelig å hevde at tillatelse til utvidet bruk av avkjørselen vil skape presedens, ettersom det meg bekjent ikke finnes byggprosjekter i området tilknyttet avkjørselen som har fått avslag med samme begrunnelse.» Det vises for øvrig til klagen i sin helhet. 2
4. Merknader/vurderinger: 4.1 Dispensasjon fra rekkefølgekrav i KPA 2010 pkt. 23 Tiltaket krever dispensasjon fra KPA 2010 pkt. 23 (geografiske rekkefølgekrav). Det er i forbindelse med klageomgangen søkt om dispensasjon fra ovennevnte. Vilkårene for å gi dispensasjon fremgår av pbl. 19-2. Av pbl. 19-2 andre ledd første og andre punktum følger det at «[d]ispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene til lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Videre fremgår det av Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242 at det må foreligge en klar overvekt av hensyn for å gi dispensasjon. Dette skiller seg fra den tidligere gjeldende plan- og bygningslov hvor det var tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt. Det vil normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg sterkt gjeldende. Spørsmålet er om de hensyn som ligger bak rekkefølgekravet blir «vesentlig tilsidesatt» hvis det gis dispensasjon, jf. pbl. 19-2 (2). En vurdering av om det kan gis dispensasjon fra arealplaner reiser særlige spørsmål. Slike planer har blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess, og er vedtatt av kommunestyret/bystyret, kommunen sitt øverste folkevalgte organ. De omhandler konkrete forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor et bestemt område. Det skal derfor ikke være kurant å fravike disse. Dispensasjon vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og avgjørelsesgrunnlag. Ut fra hensynene til offentlighet og medvirkning i planprosessen, er det derfor viktig at endringer av planer ikke skjer gjennom enkeltdispensasjoner, men blir behandlet etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Formålet med å stille rekkefølgekrav om utbedring av infrastruktur i en kommuneplan er å sikre en hensiktsmessig og trafikksikker atkomst. Av KPA 2010 pkt. 23 fremgår følgende; «Rekkefølgekrav: Arealer som betjenes fra Grimstadvegen kan ikke bebygges før området er sikret tilstrekkelig infrastruktur på feltene vann, avløp og veg.» Ordlyden i KPA 2010 pkt. 23 setter ikke direkte forbud mot fradeling, men stiller rekkefølgekrav i forhold til når området kan «bebygges». Grimstadveien er imidlertid i en sårbar og dårlig forfatning. Dersom dispensasjon gis, kan dette medføre økt belastning på Grimstadveien og bidra til en uthuling av formålet bak KPA 2010 pkt. 23. Fagetaten legger derfor til grunn at rekkefølgekravene også må være oppfylt før fradeling kan tillates. En slik slutning underbygges også av uttalelsen fra Statens vegvesen datert 12. mars 2013. I uttalelsen vises det til at «Bergen kommune har starta arbeid med ein områdeplan for Dolviken/Hope. Utbetring av fylkesveg 178 Grimstadvegen er ein viktig premiss for planarbeidet. ( ) Grimstadvegen generelt og krysset mellom Ytrebygdsvegen og Grimstadvegen oppfyller heller ikkje krava i vegnormalene. Det er mellom anna ikkje eige tilbod til 3
mjuke trafikantar langs vegen. Statens vegvesen meiner områdeplanen for Dolviken / Hope må legge føringane for ny utbygging langs Grimstadvegen.» Med henvisning til forslag til reguleringsplan for Dolvik Brygge, mener altså Statens vegvesen at det ikke bør gis tillatelse til utbygging av dette området før Grimstadvegen er utbedret. Fagetaten er enig i vurderingen fra Statens vegvesen. Grimstadvegen bør utbedres før en eventuell fradeling kan tillates. En dispensasjon fra KPA 2010 pkt. 23 vil i vesentlig grad tilsidesette bestemmelsens formål. Videre vil en dispensasjon være i strid med plan- og bygningslovens krav til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosesser og vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og avgjørelsesgrunnlag. En fradeling vil også kunne skape uheldig presedens for senere saker. På bakgrunn av ovennevnte er fagetaten kommet frem til at en dispensasjon til omsøkte tiltak vil medføre at hensynene bak kommuneplanens arealdel blir vesentlig tilsidesatt. Grunnvilkåret for å kunne gi dispensasjon etter pbl. 19-2 er dermed ikke oppfylt. Vi finner det da ikke nødvendig å vurdere fordelene og ulempene ved å gi en dispensasjon. Vi gjør i den forbindelse oppmerksom på at økonomiske og familiære hensyn sjelden kan vektlegges i en vurdering av om det kan gis dispensasjon. 4.2 Utvidet bruk av avkjørsel fra Grimstadvegen En tillatelse til fradeling betinger at Statens vegvesen gir tillatelse til utvidet bruk av avkjørselen fra Grimstadvegen, jf. pbl. 27-4 (1) 2 pkt. Slik tillatelse er ikke gitt. Statens vegvesen viser i uttalelsen datert 12. mars 2013 til at «Avkøyrsla oppfyller ikkje dagens tekniske krav til avkøyrsler. Den er utflytande og frisikta vert hindra av vegetasjon mot nord og av busshaldeplass mot sør. Grimstadvegen generelt og krysset mellom Ytrebygdsvegen og Grimstadvegen oppfyller heller ikke krava i vegnormalane ( ) Det bør [ ] ikkje gjevast løyve til utvida bruk av avkøyrsla.» Klager viser til at Klager erkjenner imidlertid at «Grimstadvegen og krysset mot Ytrebygdsveien utvilsomt [har] dårlig standard». Klager mener likevel at dette ikke bør tillegges avgjørende vekt ettersom Statens vegvesen «i mer enn 40 har dispensert for, og fortsatt tillater, en uregulert mengde tungtrafikk å ferdes langs den samme vegen, - bl.a. vogntog, tankbiler og anleggskjøretøy.» 4
Fagetaten kan på bakgrunn av uttalelsen fra Statens vegvesen ikke anbefale at det gis tillatelse til omsøkte fradeling. Dersom det ved den politiske behandlingen av klagen gis dispensasjon fra rekkefølgekravet i KPA 2010 pkt. 23, må det samtidig stilles vilkår om at fradeling ikke kan skje før Statens vegvesen eventuelt har gitt tillatelse til utvidet bruk av avkjørselen fra Grimstadvegen. 4.3 Forskjellsbehandling Klager anfører at avslaget er et utslag av usaklig forskjellsbehandling. Til støtte for dette, viser Klager til «( ) de mange utbygginger langs Grimstadvegen de senere år, f.eks. den nylig innvilgede søknad om bygging av tomannsbolig på parsell utskilt fra 33/144» En vurdering av hvorvidt det foreligger usaklig forskjellsbehandling må tas med utgangspunktet i prinsippet om at like saker skal behandles likt. Usaklig forskjellsbehandling kan således medføre at vedtaket er ugyldig. Sivilombudsmannen har blant annet i en sak fra årsmeldingen for 2002 side 320, uttalt følgende om vurderingstema ved påstand om forskjellsbehandling: «( ) I den offentlige forvaltning gjelder det ulovfestede prinsippet om at like saker skal behandles likt, dvs. at usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak anses ugyldig. Likhetsprinsippet bygger på generelle rettferdighetsforestillinger og innebærer at de forvaltningsavgjørelser som fattes må bygge på en objektiv og saklig vurdering som sikrer likhet og rettssikkerhet. Når det skal tas stilling til spørsmålet om forvaltningen har utøvet forskjellsbehandling, er det ikke nødvendigvis noe galt med den enkelte avgjørelse isolert sett. Feilen kan ligge i at forvaltningen ikke kan gi noen saklig grunn for ikke å følge en konsekvent praksis. For at en anførsel om forskjellsbehandling skal kunne føre frem, er det en forutsetning at det dreier seg om like saker både i faktisk og rettslig henseende ( )» Etter dette er det altså en forutsetning at det dreier seg om like saker, både i faktisk og rettslig forstand. I sak 201117543 vedrørende gnr. 33 bnr. 144 ble det den 16. september 2011 gitt rammetillatelse til oppføring av tomannsbolig. I rammetillatelsen går det frem at bygningsmyndigheten har vurdert at tiltaket kun trenger dispensasjon fra den dagjeldende Kommuneplanens arealdel 2006 pkt. 26 (Byggeforbud i LNF-område). Rekkefølgekravet i någjeldende KPA 2010 pkt. 23 er imidlertid en videreføring av rekkefølgekravet i KPA 2006 pkt. 21. Bygningsmyndigheten skulle derfor også ha vurdert dispensasjon fra dette kravet. Dette ble imidlertid ikke gjort, og kan være en saksbehandlingsfeil. Fagetaten er ikke bundet opp av eventuelle tidligere saksbehandlingsfeil. Fagetaten kan på ovennevnte bakgrunn ikke se at foreliggende sak er rettslig sammenlignbar med den vurdering som ble foretatt i forbindelse med rammetillatelsen i sak 201117543. Det foreligger således ikke usaklig forskjellsbehandling. Fagetaten viser for øvrig til saksref.201208355, gnr.32 bnr. 5 Grimstadveien 260, fradeling av eiendom. Søknaden ble avslått med henvisning til rekkefølgekravet i KPA 2006 pkt. 21 og dagjeldende plankrav i pkt. 1. Fagetaten opprettholdt avslaget med bakgrunn i ovennevnte rekkefølgekrav. Avslaget ble den 20. november 2013 stadfestet av Fylkesmannen i Hordaland. 5
4.4 Privatrettslige forhold Eiendommen anses å være sikret lovlig atkomst frem til offentlig vei i samsvar med plan- og bygningsloven 27-4, jf. veirettserklæring datert 5. oktober 1966 og 18. mars 2013. 4.5 Øvrige forhold Klager har i forbindelse med klagesaken dokumentert tilfredsstillende utnyttelsesgrad, uteareal, parkering samt støyverdier. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Trykte vedlegg: 1. Situasjonskart 2. Situasjonsplan 3. Ortofoto 2009 4. Flystøyrapport 5. Klage datert 12. august 2013 6. Avslag datert 25. juni 2013 7. Kommentar til uttalelsen fra Statens vegvesen 8. Uttalelse fra Statens vegvesen, datert 12. mars 2013 9. Uttalelse fra Vann- og avløpsetaten, datert 10. januar 2013 10. Veirettserklæringer 6