1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Elevenes rett til gratis videregående opplæring Verdal videregående skole Nord-Trøndelag fylkeskommune
2 Innhold 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Nord-Trøndelag fylkeskommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier... 3 2.2 Tema for tilsyn... 3 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om tilsynsrapporten... 5 3 Elevenes rett til gratis videregående opplæring... 5 3.1 Rettslig krav, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 4 Fylkeskommunens rett til å uttale seg om den endelige rapporten... 8
3 Sammendrag Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte dokumenttilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier i perioden februar til april 2014. Temaet for tilsynet var gratis opplæring i videregående skole, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Det overordnede målet med tilsynet er en styrking av elevene sin rett til en gratis opplæring i videregående skole. Gjennom kontroll med skoleeiers og skolenes overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune ble åpnet gjennom brev av 03.02.14. Fylkeskommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Det ble gjennomført elektronisk spørring rettet mot skoleeier og skoleledelsen ved 5 videregående skoler. I tillegg bygger tilsynet på gjennomgang av innsendt dokumentasjon. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Verdal videregående skole jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Tilsynsrapporten er derfor endelig. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 03.02.14 til dags dato gjennomført dokumenttilsyn med temaet gratis opplæring i videregående skole. Tilsynet er begrenset til å se på skolenes praktisering av regelverket ved gjennomføring av turer i regi av skolen. 2 Om tilsynet med Nord-Trøndelag fylkeskommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier jf. opplæringsloven, lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er skoleeiers ansvar for gratis videregående opplæring, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd.
4 Formål med tilsynet er å bidra til: at elever får innfridd sin rett til gratis videregående opplæring inkludert gratis deltakelse på aktiviteter i regi av skolen at elever ikke utsettes for uheldig press i forbindelse med finansiering av aktiviteter i regi av skolen at fylkeskommunen har rutiner som sikrer at deltakelse på aktiviteter i regi av sine skoler er gratis for elevene at fylkeskommunen som skoleeier, har rutiner som sikrer at bestemmelsene om gratis videregående opplæring blir fulgt av skolene Begrunnelse for valg av tema Hensynet bak retten til gratis videregående opplæring er en inkluderende skole, der alle kan delta på lik linje, uavhengig den økonomiske situasjonen til eleven/foresatte. Fylkesmannen får jevnlig konkrete forespørsler om tolking av loven fra foresatte, og vi er også kjent med at turer ikke alltid er finansiert over skolens driftsbudsjett, men at egenandeler kreves inn fra den enkelte elev. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune ble åpnet gjennom brev av 03.02.14. Fylkeskommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i opplæringsloven 14-1 første ledd jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens tilsynsteam var følgende: Gunn Oddny Olsen Haugen, tilsynsleder Knut Olav Dypvik, revisor Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra elektronisk spørring. Følgende dokumenter fra Nord-Trøndelag fylkeskommune inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Fylkesrådsnotat: Gratisprinsippet i videregående opplæring i Nord-Trøndelag Brev til de videregående skolene: Gratisprinsippet i videregående opplæring Brev til de videregående skolene: Verneutstyr til elever og gratisprinsippet CAF, en kvalitetsmodell for offentlig sektor Kvalitetsmelding 2013 Besvarelse på elektronisk spørring Følgende dokumenter fra Verdal videregående skole inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Aktivitetsplan, inkludert «Årshjul 2013-14 for planlegging og gjennomføring av utenlandsopphold for elevgrupper ved Verdal videregående skole» og «Bufferplan 2013-14 Utdrag» Retningslinjer for studieturer og ekskursjoner
5 Prosedyrer for studieturer med overnatting Reglement for elevutveksling, et eksempel Prosedyre for kortere fagekskursjoner Skolens redegjørelse for praksis i henhold til 3.1 i Opplæringsloven Besvarelse på elektronisk spørring Tilsynet er gjennomført som dokumenttilsyn. 2.4 Om tilsynsrapporten Tilsynsrapporten er endelig da det ikke ble avdekket ulovlig forhold under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. 3 Elevenes rett til gratis videregående opplæring Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, så er det fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret. Dette påpekes i opplæringsloven 13-10 at fylkeskommunen har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir fulgt, under dette å stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Det er fylkeskommunen som skoleeier, som må sørge for at skoleledelsen ved skolene etterlever kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenestene og aktivitetene som beskrives i loven. Selv om skolen har det daglige ansvaret for at lovkravene relatert til gratis videregående opplæring blir etterlevd og oppfylt, er det fylkeskommunen som er ansvarlig for at elevers rettigheter blir oppfylt og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om endring. 3.1 Rettslig krav, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd Opplæringslova 3-1 niende ledd. Rett til vidaregående opplæring for ungdom «Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvar for å halde elevene med trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggast å dekke nokon del av utgiftene til dette ut over det som følger av forskrift. Fylkeskommunen kan påleggje elevane, lærlingane og lærekandidatane å halde seg med anna individuelt utstyr som opplæringa til vanleg gjer det nødvendig å ha. Departementet kan gi nærmare forskrifter.» Fylkeskommunen kan ikke kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi. For videregående opplæring er det et unntak ved at elevene kan pålegges å holde seg med individuelt utstyr som vanligvis er nødvendig å ha, f.eks. kladdebøker, kalkulator og nødvendig påkledning i yrkesfag. Kostnader til individuelt utstyr er også unntatt fra hovedregelen om gratis videregående opplæring.
6 Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører opplæringen i samsvar med lov og forskrift. Eksempler på utgifter til aktiviteter som fylkeskommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre dekker, er utgifter til reise, kost, losji og opplæring i forbindelse med leirskoleopphold eller andre tematurer som er en del av opplæringen. Dersom fylkeskommunen/skolen tar elevene med på en teaterforestilling eller til et museum som en del av opplæringen, må fylkeskommunen også betale eventuell transport og billett. Annen nødvendig transport i skoletiden, for eksempel til svømmehall eller bibliotek, skal også betales av fylkeskommunen. Momenter som kan være avgjørende i vurderingen av om en aktivitet er i skolens regi: - Foregår reisen i skoletiden? - Kan reisen knyttes til pedagogisk tema eller aktiviteter i opplæringen? - Er lærerne med på turen? - Er skoleeier ansvarlig dersom det oppstår uhell? - Er det utarbeidet reglement, og har dette reglementet sanksjoner for evt. hjemsendelse? - Fremgår turen av skolenes aktivitets-/virksomhetsplan? - Er det organisert opplæringstilbud for elever som ikke er med på turen? Opplæringsloven 3-1 niende ledd regulerer ikke aktiviteter som ikke er en del av opplæringen, det vil si aktiviteter som faller utenom virkeområdet til opplæringsloven. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Nord-Trøndelag fylkeskommune har utarbeidet retningslinjer for håndtering av gratisprinsippet ved videregående opplæring i fylket. Disse er forelagt fylkesrådet som politisk skoleeier, og de er formidlet til alle videregående skoler i fylket. Det har vært fokus på teamet på flere rektormøter. Fylkeskommunen har også gitt presiseringer om verneutstyr til elever og gratisprinsippet. Fylkeskommunen henviser til CAF, fylkeskommunens kvalitetssystem for utdanningssektoren, som deres system for å sikre at skolene følger lover og retningslinjer. De fylkeskommunale retningslinjene for gratisprinsippet i videregående opplæring kom i 2012. De sies å være en innstramming av tidligere praksis, og skoleeier gir føringer for at de trer i kraft for fullt fra skoleåret 2013-2014. Verdal videregående skole har på skolens aktivitetsplan er oversikt over studieturer og hospiteringer. Ekskursjoner synliggjøres på de enkelte seksjonene sine årsplaner. Skolen har et stort internasjonalt engasjement og har derfor stor reiseaktivitet for sine elever. Skolen har årshjul for planlegging og gjennomføring av utenlandsopphold for elevene. Dette viser aktiviteter og ansvar knyttet til disse turene.
7 Skolen følger fylkeskommunens retningslinjer for studieturer og ekskursjoner. De har i tillegg egne prosedyrer for studieturer med overnatting og prosedyrer for kortere fagekskursjoner. Det lages videre reglement for elevutveksling knyttet til det enkelte utenlandsopphold. Studieturer og fagekskursjoner skal vise til kompetansemål i læreplanverket. Elever og foresatte får informasjon om studieturer, ekskursjoner og gratisprinsippet på foreldremøter og via skolens hjemmeside. Dette avholdes alltid foreldremøte før utenlandsturer for elevene. Ansatte får informasjon ved at rektor har møter med avdelingslederne knyttet til budsjettår, mens alle lærere får informasjon på sine avdelingsmøter. Det framgår av skolens prosedyrer at fagekskursjoner finansieres helt av skolen, foruten at elever kan bli bedt om å dekke kost eller ha med matpakke. Ellers er de tingen egenandeler her. I skolens prosedyrer for studieturer med overnatting framkommer at reiser kan finansieres ved hjelp av dugnad, lotteri og liknende. I den elektroniske spørringen kommer det fram at det kan forekomme bruk av gaver som finansieringskilde. Disse er i så fall reelt frivillige og anonyme. I prosedyrene omtaler at elevene kan pålegge så dekke diett med inntil kr 250 per døgn. Rektor sier i sin redegjørelse at dette ikke praktiseres for inneværende skoleår. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkeskommunens retningslinjer for håndtering av gratisprinsippet, er føringer innenfor opplæringslovens rammer. Skoleeier har formidlet til skolene en forventing om at de forholder seg innenfor gratisprinsippet. Ved Verdal videregående skole gis informasjon om skolens rutiner for turer og håndtering av gratisprinsippet til aktuelle grupper, både ansatte, elever og foresatte. God informasjonen i denne sammenhengen, er viktig. Skolen forholder seg til fylkeskommunens retningslinjer og har i tillegg utarbeidet egne prosedyrer. Disse forholder seg i store trekk til lovens krav om at opplæringen skal være gratis. Egenbetaling for kost kan pålegges med kr 250 per døgn for studieturer, og for fagekskursjoner kan eleven bli bedt om å ha med matpakke eller betale diett. På kortere fagekskursjoner kan eleven bes om å ta med mat eller dekke egen bespisning. Dette er innenfor rammen av hva som kan forventes at elevene deker selv, da vi her snakker om turer av inntil et døgns varighet. For studieturer av en viss varighet skal dette ikke være en del av elevens kostnader. Rektor sier i sin redegjørelse at dette ikke praktiseres for inneværende skoleår. Det vises også til at det er en pågående prosess med evaluering av skolens prosedyrer for turer og ekskursjoner. Fylkesmannen forholder seg til at skolen sier at praksis er endret og forventer at dette kommer fram i de justerte prosedyrene for skolen. Skolen har også fokus på at hvis turer finansieres ved gaver og/eller dugnader, skal det sikres at dette kommer alle elever til gode. Skolen har ikke synliggjort tydelig i egne prosedyrer at
8 slike gaver skal være reelt frivillige og anonyme. Dette med frivillighet omtales i informasjonen som ligger om gratisprinsippet på skolens hjemmeside. Verdal videregående skole viser gjennom rutiner, prosedyrer og redegjørelse at de praktiserer prinsippet om gratis videregående opplæring for sine elever. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Verdal videregående skole jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. 4 Fylkeskommunens rett til å uttale seg om den endelige rapporten Etter forvaltningsloven 18 har fylkeskommunen rett til innsyn i sakens dokumenter. Fylkeskommunen har også rett til å uttale seg om den endelige tilsynsrapporten. Frist for uttalelse om den endelige tilsynsrapporten settes til 01.05.14.