FYLKESMANNEN I ROGALAND Utdanningsavdelinga

Transkript

1 FYLKESMANNEN I ROGALAND Utdanningsavdelinga Bergen kommune, fagavdeling barnehage og skole Postboks Bergen Vår ref.: 2010/8283 Deres ref.: Arkivnr.: 630 Vår dato: Tilsyn med Bergen kommune vedrørende pengegave til Haukeland skole Fylkesmannen i Hordaland ba i brev av om en redegjørelse fra Bergen kommune vedrørende oppslag i lokale medier om foreldrebetaling til lønn for lærer ved Haukeland skole. Fylkesmannen i Hordaland har i etterkant erklært seg inhabil i saken, og Fylkesmannen i Rogaland er oppnevnt som settefylkesmann. Bergen kommune har redegjort for saken i brev av , mottatt her den Fylkesmannen i Rogaland ønsket imidlertid å innhente flere konkrete opplysninger i saken fra Haukeland skole, og Haukeland skole redegjorde for disse opplysningene i brev av Fylkesmannen i Rogaland har på bakgrunn av opplysningene som er innhentet fra Bergen kommune og Haukeland skole, og med hjemmel i opplæringsloven 14-1, besluttet å behandle denne saken som en tilsynssak. Sakens bakgrunn og problemstillinger I redegjørelsene fra Bergen kommune og Haukeland skole fremkommer det at Haukeland skole er tilbudt et pengebeløp på til sammen kr Hele beløpet vil bli gitt av FAU. FAU har opplyst at kr av beløpet er gitt til FAU av en eller to givere som ønsker å være anonyme, samt at de resterende kr vil bli gitt fra FAUs egne midler. Det foreligger ikke noe gavebrev, og pengegaven er ennå ikke mottatt av skolen. Det foreligger videre ikke noen skriftlig avtale om bruk, men det fremkommer i brev av at FAU har en klar forventning om at pengegaven hovedsakelig må brukes til å opprettholde tre klasser på tredjetrinn. Haukeland skole opplyser videre at skolen har til hensikt å bruke pengegaven i tråd med FAUs forventning. Bergen kommune skriver i brev av at: Elevtallet på 2002-årskullet er pr dato 52. Ved planleggingen av nytt skoleår var det rektors hensikt å endre klasseoppdelingen slik at elevene ble delt i to klasser i stedet for i tre slik de har vært tidligere skoleår. Det ville gitt 26 elever i hver klasse årskullet er skolens største, og det eneste som er delt i tre klasser. På de øvrige årskull er elevtallet pr klasse i hovedsak like under 20, og dels like over 20 selv om hvert kull bare er delt i to klasser. Bergen kommune opplyser at det å ha klasser på 26 elever ikke er uvanlig ved skoler i Bergen, og at klasserom ved de fleste skoler er dimensjonert for slikt elevtall. Haukeland skole skriver i brev av at det uten en slik pengegave, etter skolens vurdering ville være en bedre forvaltning av skolens økonomiske midler å slå sammen de tre klassene på årets tredje trinn til to klasser. Det anføres videre at dette ikke hadde vært en Postadresse: Besøksadresse: Telefon: e-post: [email protected] Telefon: Postboks 59 Lagårdsv. 44 Telefaks: Hjemmeside: Telefaks: 4001 Stavanger Stavanger

2 Side 2 av 5 optimal løsning, men skolen har vurdert det som pedagogisk forsvarlig i forhold til gruppeantall, klasseromsstørrelse, antall kontaktlærere, samt antall timer til spesialundervisning/delingstimer. Etter Bergen kommunes oppfatning har dermed ikke gaven avgjørende betydning for om kravene i opplæringsloven oppfylles. Etter kommunens vurdering er de ressursene kommunen har stilt til disposisjon til skolen, tilstrekkelige for å oppfylle opplæringsloven 13-1 om kommunens plikt til å sørge for opplæring. Det blir også vist til at Haukeland skole tidligere ved flere anledninger har mottatt større og mindre pengegaver fra enkeltgivere og FAU til diverse prosjekter. Skolen opplyser at disse gavene har frigjort midler som ledelsen har kunne styre mot andre deler av virksomheten, uten at dette er nærmere konkretisert. Bergen kommune, ved Fagavdeling barnehage og skole, har vurdert om det vil være i strid med opplæringslovens 2-15 at skolen tar i mot gaven, og kommunen har konkludert med at dette ikke vil være i strid med bestemmelsen. Etter Fylkesmannens syn må det ved vurdering av om kommuner/skoler kan motta pengegaver til selve gjennomføringen av grunnskoleopplæringen, gjøres flere prinsipielle avklaringer. Det må for det første avklares om slike gaver er reelt anonyme og frivillige, om beløpets størrelse har noen betydning, og om det er knyttet bestemte vilkår til gaven. Videre må det vurderes hvordan en slik pengegave påvirker styringen av skolen i forhold til kravet om skoleledelse i opplæringslovens 9-1, og det må vurderes om hensikten med gaven er i tråd med gratisprinsippet og andre grunnleggende prinsipper som opplæringsloven bygger på. Lovgrunnlag Fylkesmannens hjemmel for tilsyn er forankret i opplæringslovens 14-1 og delegert myndighet fra Utdanningsdirektoratet. Med behandlingen av Ot. prp. 94 ( ) og Innst. O. nr. 43 ( ) ble bestemmelsen i opplæringsloven om gratisprinsippet endret. Bakgrunnen for endringen var en presisering av bestemmelsen slik at lovteksten tydeliggjør at den offentlige grunnskoleopplæring skal være gratis. I opplæringsloven 2-15 står det at: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Eksemplene som nevnes i lovbestemmelsen er ikke uttømmende, og forbudet mot å kreve betaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, både faglige og sosiale aktiviteter. I forarbeidene til loven fremgår det at prinsippet om at alle sider ved grunnskoleopplæringen skal være gratis, ikke innebærer et forbud for skoler mot å ta imot gaver eller å ha klassekasser. Bidrag til skolene må imidlertid være reelt frivillige og anonymiserte. Det må heller ikke knyttes vilkår til gaver og klassekasser, for eksempel ved at giver krever gjenytelse, og ingen skal føle seg presset til å gi bidrag. I merknadene fra komiteen i Innst. O nr. 43 ( ) under punktet Gaver og bruk av klassekasser vises det til drøftelser vedrørende de sosiale aktiviteter ved skolevirksomheten, og til at dette skaper gråsoner i forhold til gratisprinsippet. Det blir derfor understreket at gratisprinsippet innebærer at alle sider ved grunnskoleopplæringen skal være gratis.

3 Side 3 av 5 Videre står det under samme punkt at: Flertallet er klar over verdien av ulike former for fellesinnsats ved foreldreengasjement for skolen, og effekten av dette for samarbeidet mellom hjem, skole og nærmiljø. Flertallet mener at bruk av klassekasse må være elev- og foreldrestyrt, og ikke brukes til å betale for materiell, utstyr eller aktiviteter som er en del av grunnskoleopplæringen. Flertallet mener at det bør være rom for inntekter fra andre aktiviteter enn foreldrebidrag til klassekassen. Det vises også til at det ved enkelte skoler er etablert såkalte venneforeninger, og flertallet i komiteen ser det under visse forutsetninger som positivt dersom slike initiativ kan bidra til å bedre samarbeidet mellom grunnskolen og lokalsamfunnet. Det går imidlertid videre frem av innstillingen fra komiteen at: Flertallet mener at venneforeninger som er etablert utelukkende for å samle inn økonomiske midler til skolens aktiviteter, er en uheldig utvikling som kan undergrave gratisprinsippet. Flertallet vil presisere at venneforeninger eller andre initiativ ikke skal overta det offentlige ansvaret for å tilby gratis grunnskoleopplæring. Stortinget vedtok saken i tråd med innstillingen, jf. Besl. O. nr. 52 ( ). Kravet til forsvarlig ledelse er fastslått i opplæringslovens 9-1, der det står: Kvar skole skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing. Opplæringa i skolen skal leiast av rektorar. Rektorane skal halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle verksemda. Den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar. Rektorar kan tilsetjast på åremål. Departementet kan etter søknad gjere unntak frå reglane i andre ledd og gi høve til andre måtar å organisere leiinga på. Regelen om forsvarlig ledelse ble endret med virkning fra 1. januar 2004, og et av formålene med endringen var å styrke rektorkravet. Rektorkravet innebærer bl.a. at den øverste faglige, pedagogiske og administrative ledelsen ved den enkelte skole ikke kan splittes opp og fordeles på flere personer. Rektor kan delegere lederoppgaver til underordnede på skolen, men bare så lenge dette innebærer at den myndighet rektor har, blir ivaretatt på forsvarlig måte. Delegering innebærer likevel ikke at rektor kan bli fratatt lederansvaret for virksomheten. På visse enkeltstående områder er det forbud mot at rektor delegerer sin myndighet. Rektor er underlagt skoleeiers instruksjonsmyndighet, og det påligger skoleeier å se til at den enkelte skole har en forsvarlig ledelse, herunder forsvarlig utøvelse av rektorfunksjonen. Fylkesmannens vurdering Lovteksten i opplæringsloven 2-15 slår fast at elever har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring, og at kommunen ikke kan kreve at elever eller foreldre skal dekke utgifter i forbindelse med grunnskoleopplæringen. Spørsmålet blir i denne sammenheng om kommuner/skoler likevel kan motta reelt anonyme og frivillige gaver av en viss størrelse til selve gjennomføringen av grunnskoleopplæringen. I følge forarbeidene innebærer gratisprinsippet ikke et forbud for skoler mot å ta imot gaver eller å ha klassekasser, så lenge disse er reelt frivillige og anonymiserte, kommer hele klassen eller skolen til gode, og ikke innebærer motytelser av noe slag. Begrunnelsen for dette er at det ikke skal kunne knyttes vilkår til klassekasser eller gaver, og at ingen skal måtte føle seg presset til å gi bidrag. I denne saken er pengegaven donert av anonym(e) giver(e) gjennom

4 Side 4 av 5 FAU, samt med bidrag fra FAUs egne midler. Det foreligger ingen indikasjoner i saken på at pengegaven ikke er gitt reelt anonymt og frivillig. Det opplyses i brev fra Haukeland skole av , at beløpets størrelse er på ca. kr til sammen fra den/de anonyme giver(ne) og FAU. Når det i forarbeidene til opplæringsloven understrekes at gratisprinsippet ikke innebærer et forbud for skoler mot å ta imot gaver, blir det ikke tatt stilling til størrelser på eventuelle gaver. Selv om pengegaver av en viss størrelse vil kunne reise ytterligere problemstillinger, kan man på bakgrunn av lov og forarbeider ikke stille opp noen grense i forhold til størrelse på gavene. Etter Fylkesmannens vurdering kan man derfor ikke si at en gave er ulovlig utelukkende på bakgrunn av gavens størrelse. Videre er det et spørsmål om gaven innebærer motytelser eller om det er knyttet vilkår til pengegaven til Haukeland skole. Gaven ble gitt på bakgrunn av at skolen hadde planer om å slå sammen de tre klassene på årets tredje trinn til to klasser. Det fremkommer i brev av fra Haukeland skole at Det foreligger heller ikke noe skriftlig avtale om bruk, men FAU har en klar forventning om at pengegaven hovedsakelig må brukes til å opprettholde tre klasser på tredjetrinn. Haukeland skole har til hensikt å bruke pengegaven i tråd med FAUs forventning. Det kan spørres om gaven hadde blitt gitt dersom skolen hadde gjort det klart at pengene ville bli brukt til helt andre formål, eller på en måte som ville komme hele skolen til gode. Det er opplyst at skolen deler givers syn på at disse pengene skal benyttes til å opprettholde tre klasser på tredje trinn. Etter Fylkesmannens vurdering har de anonyme giverne og FAU knyttet betingelser til pengegaven ved å stille klare forventninger til bruken av pengene, og dette vilkåret gir begrensninger i skolens/rektors styring med bruken av pengene. Etter det Fylkesmannen kan se, har altså hensikten med gaven i denne sammenheng vært å opprettholde tre klasser på tredje trinn. Pengene vil således gå til å finansiere ekstra lærerressurser på tredje trinn. Etter Fylkesmannens vurdering har intensjonen med å tillate at skoler kan motta gaver, hovedsakelig hatt som formål å støtte aktiviteter av sosial karakter. I Innst. O nr. 43 ( ) fremgår det at: Flertallet mener at bruk av klassekasse må være elev- og foreldrestyrt, og ikke brukes til å betale for materiell, utstyr eller aktiviteter som er en del av grunnskoleopplæringen. Etter Fylkesmannens vurdering taler dette for at gaver fra foreldre og andre ikke skal brukes til å finansiere selve grunnskoleopplæringen. Etter 9-1 andre ledd skal opplæringen i skolen leiast av rektorar. Rektor er pedagogisk, faglig og administrativ leder i skolen. Private pengegaver av en viss størrelse, med klare forventninger til at pengene skal brukes på bestemte formål knyttet til selve gjennomføringen og organiseringen av opplæringen, vil utfordre rektors rolle som øverste pedagogiske, faglige og administrative leder. Rektor vil i slike sammenhenger få mindre styring med de økonomiske midlene som skolen rår over. Store pengegaver fra foreldre med klare vilkår for hva pengene skal brukes til, vil i praksis innebære at foreldrene overtar deler av styringen med skolens drift og organisering. I denne saken er det stilt vilkår for bruken av pengegaven som åpenbart påvirker rektors styring av skolen. Etter Fylkesmannens skjønn er dette i seg selv nok til å konkludere med at det ikke kan anses å være lovlig å motta gaven i denne saken. Fylkesmannen vil dessuten understreke at foreldre er gitt mulighet til brukermedvirkning gjennom kapittel 11 i opplæringsloven. Lovens intensjon er at foreldrene skal fremme sine fellesinteresser gjennom for eksempel foreldrerådet og samarbeidsutvalget. Etter Fylkesmannens syn vil det være mest i tråd med prinsippene for styring av skolen at foreldre har brukermedvirkning gjennom de organene som loven oppstiller.

5 Side 5 av 5 Konklusjon Pengegaver med føringer om å opprettholde en klassedeling på et årstrinn, reiser prinsipielle spørsmål som ikke er direkte regulert i opplæringsloven. Det er Fylkesmannens syn at det ved behandlingen av det såkalte gratisprinsippet forankret i opplæringslovens 2-15, ble lagt til grunn en uuttalt videreføring av grunnleggende prinsipper for det offentliges ansvar for grunnopplæringen: Den offentlige skolen skal finansieres over offentlige budsjetter og styres som forutsatt i lovverk fastsatt av Stortinget, ikke gjennom private donasjoner. Det er videre Fylkesmannens syn at selv om loven åpner opp for gaver under visse vilkår, vil hensikten med slike gaver ha betydning. Det vil være stor forskjell på gaver til å finansiere sosiale aktiviteter, og gaver som griper direkte inn i finansieringen av selve grunnskoleopplæringen. Slike gaver vil legge begrensinger på rektors styringsrom og i praksis innebære at foreldre eller andre givere overtar deler av styringen med skolens drift og organisering. I den angjeldende sak er det klart at det er knyttet vilkår til bruken av midlene som nettopp påvirker rektors styring av skolen. Fylkesmannen konkluderer derfor med at hensynet til gratisprinsippet og styringen av skolen tilsier at det ikke kan anses å være lovlig for Haukeland skole å motta gaven fra FAU. Varsel om pålegg Bergen kommune gis herved varsel om pålegg, jf. kommunelovens 60 d, om å se til at Haukeland skole ikke mottar pengegaver med vilkår om å bruke pengene til et bestemt formål Haukeland skole ikke bruker pengegaver til å finansiere den ordinære grunnskoleopplæringen Frist for å rette på forholdet Fylkesmannen ber Bergen kommune om å melde tilbake til Fylkesmannen i Rogaland om hvordan varselet er fulgt opp innen 15. desember 2010, jf. kommunelovens 60 d andre ledd. Dersom varselet ikke er fulgt opp innen fristen, vil Fylkesmannen fatte vedtak om pålegg. Fylkesmannen vil alt nå opplyse om at et eventuelt pålegg vil være et enkeltvedtak etter forvaltningslovens 23, bokstav b, og vil kunne påklages til Utdanningsdirektoratet. Eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen i Rogaland innen tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er mottatt, jf. forvaltningslovens 28 og 29. Om utforming av klage vises det til forvaltningslovens 32. Med hilsen Sølvi Ona Gjul utdanningsdirektør Vivild Omdal Bredal rådgiver Saksbehandler: Vivild Omdal Bredal Saksbehandlers telefon: E-post: [email protected] Kopi til: Utdanningsdirektoratet Postboks OSLO Grønland Haukeland skole Stemmeveien BERGEN Fylkesmannen i Hordaland, Utdanningsavdelinga Postboks BERGEN