Grensegangen mellom dispensasjon, full, mindre eller bagatellmessig endring av reguleringsplan Eilert Eilertsen Advokat Tidligere bygnings- kart og

Transkript

1 Grensegangen mellom dispensasjon, full, mindre eller bagatellmessig endring av reguleringsplan Eilert Eilertsen Advokat Tidligere bygnings- kart og oppmålingssjef m.v. 1 1

2 Aktuelle tema Generelt om dispensasjon Dispensasjonsvurderingen Særlig om hensyn og fordeler/ulemper Reguleringsendring full/mindre Reguleringsendring bagatellmessig Klageregler 2

3 Kort om dispensasjon Dispensasjon innebærer at det i et konkret tilfelle gjøres unntak fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan og bygningsloven Det kan ikke gis dispensasjon fra saksbehandlingsregler Den enkelte lov- eller forskriftsbestemmelse gir ofte valgmuligheter og elastiske løsninger slik at dispensasjon ikke er nødvendig Dispensasjon fra plan fører ikke til at planen endres 3

4 Hvorfor har vi bestemmelser om dispensasjon? Det er umulig å lage bestemmelser som alltid gir gode løsninger og likebehandling, en bestemmelse er et verktøy som ikke kan/skal brukes på alle tenkelige situasjoner Det er derfor i praksis ofte behov for å gjøre unntak Plan- og bygningsloven 19-2 er en generell dispensasjonsregel, i tillegg finnes spesielle unntaksregler 4

5 Endringer som følge av ny lov Ny lov (av 2008) trådte i kraft 1. juli 2009 Kapittel 19 erstatter 7 Vilkårene for dispensasjon ble klargjort Adgangen til å dispensere ble strammet inn særlige grunner er borte Kravet til begrunnelse er klargjort 5

6 Saksgangen Grunngitt søknad, søker har ansvaret Nabovarsling, særskilt eller sammen med ordinær søknad om byggetillatelse Høring/uttalelse fra berørt myndighet Vurdering og vedtak Eventuell klagebehandling Klagebehandling hos fylkesmann eller departement Sivilombudsmannen Domstolene 6

7 19-1. Søknad om dispensasjon Dispensasjon krever grunngitt søknad. Før vedtak treffes, skal naboer varsles på den måten som nevnt i Særskilt varsel er likevel ikke nødvendig når dispensasjonssøknad fremmes samtidig med søknad om tillatelse etter kapittel 20, eller når søknaden åpenbart ikke berører naboens interesser. Regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i

8 Grunngitt søknad Søknaden om byggetillatelse må inneholde opplysninger om tiltaket er avhengig av dispensasjon Det må redegjøres for hvilke bestemmelser det ønskes dispensasjon fra Søknaden må begrunnes Det skal anføres spesifiserte, klare og relevante hensyn 8

9 Nabovarsel Nabovarslet må ofte inneholde det samme som om det gjaldt en søknad om byggetillatelse, i praksis det naboene trenger for å kunne sette seg inn i saken Unntak, om dispensasjonen åpenbart ikke berører naboens interesser Adgangen til å gjøre unntak er snevrere for dispensasjonssaker enn for vanlige byggesaker 9

10 Høring hos berørt myndighet Fylkeskommune, fylkesmannen og statlig fagmyndighet Manglende høring kan medføre at vedtaket blir vurdert som ugyldig Kommunen bør ikke dispensere når en fagetat har uttalt seg negativt til dispensasjonssøknaden 10

11 Dispensasjonsvurdering ledd Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering 11

12 Dispensasjonsvurderingen Trinn 1: Blir hensynet bak aktuell bestemmelse/formålsbestemmelsen vesentlig tilsidesatt? Trinn 2: Hvis nei på trinn 1, fordelene må være klart større enn ulempene Begge vilkår må oppfylles for at dispensasjon skal kunne innvilges Særskilte vurderingstema Skjønnsmessig sluttvurdering 12

13 Dispensasjonsvurderingen I tillegg må fordelen ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering Fordelen for hvem? Ulempene konkrete ulemper som følge av dette tiltaket Dispensasjon kan gis 13

14 Dispensasjonsvurderingen Fordelene må være klart større enn ulempene Fordelene må bygge på areal eller ressursdisponeringshensyn Det må gjøres en konkret vurdering av hvilke ulemper som følger tiltaket Er det ingen (eller kun små) ulemper kan det stilles mindre krav til fordelenes tyngde 14

15 Dispensasjonsvurderingen Forhold som kan tale imot å gi dispensasjon Dispensasjonen berører vesentlige forutsetninger i reguleringsplanen Områder med spesielt vern Det er påvist vesentlige offentlige/allmenne hensyn i området Hensynet (som bestemmelsen beskytter) blir skadelidende 15

16 Dispensasjonsvurderingen Forhold som kan tale for å gi dispensasjon Planformålet/andre hensyn blir i liten grad skadelidende Grovmasket plan Støttes av retningslinjer for dispensasjon i kommunen Positive tiltak og vilkår Tiltaket er i tråd med ny, ikke vedtatt plan 16

17 Dispensasjonsvurderingen Hvis konklusjonen er at dispensasjonen ikke vesentlig tilsidesetter hensynene bak bestemmelsene og at fordelene er klart større enn ulempene skal kommunen vurdere om det er grunn til å gi dispensasjon Rettsanvendelsesskjønn domstolsprøving Plikt for kommunen om vilkårene er oppfylt? Nei, men avslag kan fort oppleves som usaklig Men da kan man kanskje anføre at planendring er nødvendig. 17

18 Dispensasjonens omfang og varighet Dispensasjonen gjelder bare det tiltak det er gitt dispensasjon for Faller bort etter 3 år, ledd Midlertidig dispensasjon, 19-3 tidsbestemt eller inntil en bestemt hendelse skjer 18

19 Endring av reguleringsplan (alternativ til dispensasjonssak) Endring og opphevelse krever som hovedregel samme prosess som ny plan Varsling, kunngjøring, medvirkning, muligheter for innsigelse, endelig vedtak i kommunestyret/departementet Full prosess er nødvendig fordi endringer kan ha like stor betydning som en ny plan Mindre endringer kan gjennomføres etter en forenklet prosess 19

20 Ot.prp. nr. 32 ( ) «Med mindre endringer menes endringer som ikke har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Vurderingen av hva som er «mindre vesentlig endring» etter loven av 1985 har ofte vært for vid. Forutsetningen er at begrepet «mindre endring» skal vurderes snevrere. For eksempel vil endring av arealformål ikke være en «mindre endring». En justering av grensene mellom to formål kan likevel i de fleste tilfeller anses som en mindre vesentlig endring. Dette må ses i sammenheng med at det nå også i utgangspunktet kreves reguleringsplan for areal for bebyggelse og anlegg, og for omformingsområder. Mer bagatellmessige endringer kan delegeres til administrasjonen.» 20

21 Eksempler på ordinær endring Endring av reguleringsformål Etasje fra 2 til 3 Endring av trasevalg Innvendinger fra myndigheter eller andre direkte berørte Endring som krever risiko/sårbarhetsanalyse Overordnet plan og motstrid 21

22 Mindre vesentlig endring Enklere behandling, kan ikke delegeres til andre fra kommunestyret. Omfatter endringer som ikke har nevneverdig betydning for berørte parter/interesser Må kunne gjennomføres etter avklaring med berørte parter/interesser Enkeltvedtak Krav til varsling, utredning mv. Ikke anledning til forenklet saksbehandling ved endringer i kommuneplanen 22

23 Eksempler på mindre endring Mindre arrondering av formålsgrenser? Mindre justering av linjeføring til infrastrukturanlegg? Mindre justering mellom to arealformål? F.eks. småhus, konsentrert, blokk, lavblokk Økning etasje fra 3 til 4, kan kanskje være mindre Lignende mindre endringer som innebærer justering av eksisterende elementer i plan, ikke nye elementer. 23

24 Rettslig utgangpunkt I praksis vil det i første rekke være opp til kommunens skjønn å ta stilling til hva som skal anses som en mindre endring, jf. Rt s. 568 hvor Høyesterett la til grunn at domstolene ikke kunne overprøve den konkrete vurderingen av om en reguleringsendring skulle anses som «mindre vesentlig» etter daværende bygningslov 28 nr. 3. Det er imidlertid en forutsetning at vurderingen av hva som er mindre endring i pbl skal vurderes snevrere enn vurderingen av hva som var en mindre vesentlig endring etter pbl spørsmålet om en reguleringsendring kan gjennomføres som en mindre endring, for det første må avklares med planmyndighetene før oppstart, og for det andre må tilrettelegges slik at den kan gjennomføres som en full reguleringsendring dersom berørte myndigheter eller enkeltpersoner har innvendinger mot endringen. Ved igangsetting av arbeid med en mindre endring, bør en derfor av praktiske grunner varsle oppstart av reguleringsendring, evt. mindre reguleringsendring. 24

25 Saksbehandlingen For å sikre at endringen er tilstrekkelig belyst slik at det tidligst mulig kan avklares om det kan komme innvendinger, er det viktig at varselbrev/annonse inneholder er grundig beskrivelse av hva endringen går ut på. Dersom man er i tvil om en endring er mindre i lovens forstand, bør endringen følge ordinær saksbehandling for endring av plan. Det samme kan være hensiktsmessig om det foreligger mange protester. Mao er mindre endringer justeringer av det som allerede ligger inne i reguleringsplanen, men ikke innføring av nye elementer. 25

26 Endringen kan uansett ikke gjennomføres etter reglene i pbl 12-14, 2. ledd, dersom den: utløser krav om risiko- og sårbarhetsanalyse etter 4-3 forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneiere som endringen direkte berører har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser foreligger innvendig fra sektormyndighet (innsigelsesmyndighet etter pbl 5-4) er i strid med overordna planer forventes å påføre naboer ulemper som kan utløse erstatning etter reglene i oreigningslova omfatter innføring av nye eller fjerning av arealformål eller hensynssoner. Selv om endringen kun gjelder en reguleringsbestemmelse, kan omfanget og konsekvensene av endringen bli så vidt omfattende at den ikke kan gjennomføres som en mindre endring. 26

27 /557. Tillatelse til fradeling av 4 nye boligtomter gitt gjennom dispensasjon. Fylkesmannen i Hedmark ift Elverum kommune, hvor vedtaket ble påklaget av naboer og gjenboere som mente tiltaket krevde omregulering. Eiendommen er regulert til boligformål og har et areal på ca m². Tomtene som søkes fradelt oppgis å få et areal hver på 700 m² m². Eksisterende bolig får ei tomt på ca. 700 m². Omsøkte fradeling endrer tomteinndelingen i denne del av planområdet og betinger derfor enten en endring av eller dispensasjon fra reguleringsplanen. 27

28 Forts. Forholdet mellom dispensasjon og reguleringsendring ikke et "større bygge- og anleggstiltak" hvor det kreves reguleringsplan etter lovens 12-1 tredje ledd. Men det følger også av 12-1 andre ledd at kommunen skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan "...der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser." Nøkkelordet her er "forsvarlig". Når er det så "uforsvarlig" å velge dispensasjon? at det normalt ikke bør gis dispensasjon for så omfattende avvik fra planen at de går utenfor rammen av det som kan karakteriseres som "mindre endringer" etter andre ledd. Eksempelvis vil endringer av reguleringsformål normalt anses som en vesentlig endring, og bør derfor ikke behandles som en dispensasjonssak. 28

29 Fortsettelse godt eksempel Her er det ikke snakk om endring av reguleringsformål, men om en oppdeling av regulert boligtomt. Fylkesmannen anser derfor endringen som "mindre" i lovens forstand. I noen grad vil det da være en valgfrihet mht om man skal kreve reguleringsendring eller dispensasjon. En dispensasjon for enkeltvis fradeling av tomter her ville neppe bydd på problemer. Når fradeling skjer samtidig, får saken en viss parallell til etablering av et nytt boligfelt hvor det oppstår behov for en samlet vurdering mht tomtenes størrelse, plassering, utnyttingsgrad m.v. Dette gjøres best i en planprosess, men disse forholdene kan også bli tilfredsstillende opplyst og vurdert gjennom en god dispensasjonsbehandling. Vi minner her om at det er den samme personkrets som skal høres enten man foretar en mindre reguleringsendring eller behandler saken som en dispensasjon. Vår konklusjon er derfor at det her er mulig å velge dispensasjon dersom lovens vilkår for dette er oppfylt. 29

30 Sak (1995 side 242). Spørsmål om reguleringsendring innebar mindre vesentlig endring av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven 28-1 nr. 2. (Sak ) Beboerne på eiendommer beliggende nær en riksveg klaget til ombudsmannen over at kommunen hadde behandlet en reguleringsendring som "mindre vesentlig", jf. plan- og bygningsloven av 14. juni nr. 2. Endringen innebar at et vegkryss ble omregulert til rundkjøring samt at to boligtomter ble omregulert til trafikkformål. Beboernes ønske om støyskjerming ble ikke imøtekommet. Området hadde relativt kort tid i forveien vært foreslått endret som ledd i en ordinær reguleringsendring av et større område, men da med støyskjermer inntegnet. På grunn av uenighet, bl.a. med hensyn til de trafikale løsninger, var dette planforslaget blitt utsatt i påvente av at det forelå godkjent kommunedelplan. - Ombudsmannen uttalte at valget av behandlingsform kunne få betydning for sakens opplysning, og understreket at reguleringsendringer i utgangspunktet skal behandles etter de ordinære regler. 30

31 Forts. sak 95/64 I lys av det tidligere planforslaget og sakens forhistorie ga ombudsmannen uttrykk for at gode grunner talte for at saken ikke skulle ha vært behandlet som en "mindre vesentlig" reguleringsendring, men behandlet etter de ordinære saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven for endring av reguleringsplan, og at det under enhver omstendighet måtte kritiseres at saken ble avgjort uten at den ble forelagt for fagorganer som skulle ivareta miljømessige interesser. Det knyttet seg derfor begrunnet tvil til grunnlaget for vedtaket og ombudsmannen ba om at fylkesmannen vurderte saken på ny. 31

32 Somb "Generelt kan det sies at betydelige eller vesentlige fravikelser fra reguleringsplanens bestemmelser normalt bør skje ved reguleringsendring i samsvar med plan- og bygningsloven Hva som er å anse som en betydelig eller vesentlig fravikelse fra reguleringsplan og tilhørende reguleringsbestemmelser, vil måtte vurderes konkret i forhold til reguleringsplanens bestemmelser og forholdene i det aktuelle boligområdet. Normalt bør bygningsmyndighetene gå veien om reguleringsendring dersom tillatelse til byggetiltaket er i strid med reguleringsformålet, eller medfører en betydelig endring i byggestil og utforming av det aktuelle boligområdet. Ved valget mellom dispensasjon og reguleringsendring vil et sentralt moment også være om fraviket er ment å være konkret og midlertidig, eller som et permanent avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsområdet." 32

33 Somb Dispensasjon for vesentlige avvik høyde på ny bolig. Alle andre boliger også vesentlige avvik. Men i denne saken naboklage. Slike permanente avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsområdet skal gjøres gjennom reguleringsendring og ikke gjennom dispensa At man må påregne en viss utvikling i boligområder, slik at utsikt og solforhold endres, kan være et greit utgangspunkt når det gjelder fortetning innenfor de rammene som er stilt opp i lov og plan. Utgangspunktet blir imidlertid det motsatte når det gjelder bygging i strid med en reguleringsplan. Da er det klare utgangspunkt at borgerne skal kunne innrette seg i tiltro til de bestemmelsene som fremgår av planen intensjoner. 33

34 Forts. Jeg viser også til at boligen er omsøkt med en gesimshøyde som etter det opplyste overgår alle andre bygg i "det avgrensede planområdet", og som dermed også går ut over kommunens tidligere dispensasjonspraksis. I denne sammenhengen merker jeg meg at det av forarbeidene til den nye dispensasjonsbestemmelsen fremgår at denne er ment å innebære en innstramming i forhold til praksis etter den tidligere dispensasjonshjemmelen i plan- og bygningsloven

35 Små og bagatellmessige endringer, 12-14, 2. punktum Her gis anledning til at «små endringer» kan delegeres til administrasjonen. Ikke prinsipielle spørsmål, jf kommuneloven Konkret vurdering, som for eksempel begrenset justering av formålsgrensen, høyde og grad av utnytting Kommentarene til lovarbeidet sier flg; «Mer bagatellmessige endringer kan delegeres til administrasjonen.» 35

36 Forts. små endringer. MD skriver i brev til Asker kommune : Spørsmålet om hva som er å anse som små (bagatellmessige endringer) vil være avhengig av en vurdering i den enkelte saken. Små endringer vil ikke kunne være endringer av prinsipiell karakter eller endringer som det er naturlig å behandle politisk. En begrenset justering av grensen mellom beslektede arealformål, begrenset justering av høyder, eller en begrenset endring i grad av utnytting vil kunne være å anse som små endringer ut fra en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Små (bagatellmessige) endringer kan etter en konkret vurdering f.eks. være: en begrenset justering av grensen mellom beslektede arealformål begrenset justering av høyder begrenset endring av grad at utnytting Iren M.Lundby Asker kommune. 36

37 Kort om klage Kommunens beslutning om ikke å foreta endring i reguleringsplan kan ikke påklages Det samme gjelder nektelse av små og bagatellmessige endringer Kun positive reguleringsendringer kan påklages Merk at en søknad om dispensasjon, med tilhørende avslag kan påklages 37