Mindre endringer eller dispensasjon som alternativ til full regulering?

Transkript

1

2 Mindre endringer eller dispensasjon som alternativ til full regulering? Eivind Elvestad og Bjørn Einan Fylkesmannen i Troms, avdeling for plan- reindrift og samfunnssikkerhet

3 1. Innledning Plan - og bygningsloven 1-6, 2. ledd:: «Iverksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med.reguleringsplan». Definisjonen på tiltak i 1-6, 1- ledd: «Med tiltak etter loven menes oppføring, rivning, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf første ledd bokstav a til m. Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner» Utgangspunktet for foredraget: Noen vil iverksette et «tiltak» på et regulert område som er i strid med gjeldende reguleringsplan.

4 Etter loven kan følgende fremgangsmåter være aktuelle: Full reguleringsplanprosess, jf plan- og bygningsloven første ledd. Fremgangsmåten for mindre endringer av reguleringsplan, jf pbl annet og tredje ledd. Dispensasjon etter plan- og bygningsloven 19-2 Lovens hovedregel er at det kreves full reguleringsplanprosess. I alle tilfeller hvor vilkårene i annet ledd (mindre endringer) og 19-2 (dispensasjon) ikke er til stede, krever loven full reguleringsplanprosess. Tema for dette foredraget er de to alternativene til full planprosess.

5 I den forbindelse skal vi redegjøre nærmere for: Vilkårene for å behandle en sak etter 12-14, 2. ledd (mindre endring) og 19-2 (dispensasjon). Saksbehandlingsreglene som skal følges for de to fremgangsmåtene Sammenhengen mellom de to fremgangsmåtene Relevante hensyn ved valg av fremgangsmåte

6 2. Reguleringsendring Hovedregelen i 12-14, 1. ledd: «For utfylling, endring og oppheving av reguleringsplan gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan». Bestemmelsen gjelder i utgangspunktet enhver endring knyttet til arealformål, hensynssoner og bestemmelser. Ot.prp. nr. 32 ( ) side 238 «Dette er som tidligere begrunnet med at et planvedtak som bygger på en grundig faglig utredning, offentlig medvirkning og politisk prosess, må være forpliktende, og ikke skal kunne fravikes i hovedtrekkene uten etter ny og tilsvarende prosess».

7 Unntaket for «mindre endringer» Plan- og bygningsloven 12-14, 2. ledd: «Kommunestyret kan delegere myndigheten til å treffe vedtak om mindre endringer i reguleringsplan eller til å vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen. Små endringer kan delegeres til administrasjonen». Etter ordlyden bare en hjemmel for kommunestyret til å delegere vedtakskompetansen Loven forutsetter imidlertid at det for «mindre endringer i reguleringsplan» kan gjøres unntak fra flere av saksbehandlingsreglene i kapittel 12 ( nærmere om dette nedenfor) Bakgrunn: Under behandlingen av søknader etter loven kan det være behov for å gjøre mindre tilpasninger av planen for å kunne legge til rette for det omsøkte tiltaket, uten å måtte gå veien om full planprosess. «Kan»- regel. Selv om vilkåret er til stede, kan kommunen likevel kreve full planprosess.

8 Nærmere om vilkåret «mindre endringer» I den gamle plan- og bygningsloven het det «mindre vesentlige endringer». Ment å legge til rette for mindre tilpasninger i planen i tilfeller hvor det vil være unødvendig formalistisk å kreve full regulering Med ny lov har det vært meningen å stramme inn praksis etter gammel lov, se Ot.prp side 238: Vurderingen av hva som er "mindre vesentlig endring" etter loven av 1985 har ofte vært for vid. Forutsetningen er at begrepet "mindre endring" skal vurderes snevrere» Sterke signaler om å stramme inn praksis for å holde seg innenfor lovgivers forutsetninger med unntaksbestemmelsen i 12-14, 2. ledd. Det ligger til kommunen å vurdere på skjønnsmessig grunnlag i hver enkelt sak om det gjelder en «mindre endring i reguleringsplanen»

9 Nærmere om vurderingstemaet For at det skal gjelde en «mindre endring» må kommunens skjønnsmessige vurdering konkludere med at endringen «ikke har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser», se Ot.prp. nr. 32 ( ) side 238. Gjeldene plan er resultatet av en grundig prosess med offentlig medvirkning, offentlig ettersyn, nødvendige faglige utredninger, offentlig politisk behandling og eventuell innsigelsesbehandling. Spørsmålet blir om det etter forhodene vil være forsvarlig å endre på dette gjennom den den forenklede fremgangsmåten som gjelder for «mindre endringer i reguleringsplan»? Dette beror på om endringen vil være tilstrekkelig utredet og vurdert (opplyst) gjennom den summariske behandlingen en «mindre endring» innebærer. - Hvilke interesser er berørt? - Vil de berørte interessene bli tilstrekkelig hørt og vurdert gjennom behandlingen?

10 Innvendinger fra berørte parter og myndigheter Forvaltningsloven 12-14, 3. ledd: «Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket, skal gis anledning til å uttale seg. Jf. for øvrig 1-9». Ot.prp. nr. 32 ( ) side 238: «Hensikten er at for å avklare om en endring kan regnes som "mindre", skal berørte myndigheter, eiere og festere av eiendommer som direkte berøres av endringene, ha hatt anledning til å uttale seg. Dersom det foreligger innvendinger til endringene fra berørte myndigheter eller private, vil ikke endringene kunne anses som "mindre". Da vil saken måtte behandles som vanlig reguleringsendring». Er dette uttrykk for en generell regel? Ved innvendinger fra høringsinstansene kan det vanskelig argumenteres med at det gjelder en «mindre endring» Ifølge litteraturen vil ikke enhver innvending fra berørte private parter gjøre det nødvendig med ny reguleringsplan, dersom det materielt gjelder en «mindre endring», Pedersen m.fl «Plan- og bygningsrett» 2.utg del I side 294.

11 Konkrete praktiske eksempler Kan endring av arealformål behandles som en mindre endring? Ot.prp. nr. 32 ( ) side 238:«For eksempel vil endring av arealformål ikke være en "mindre" endring. Sivilombudsmannens årsmelding 1995 side 242. Omregulering av veikryss til rundkjøring samt to boligtomter til trafikkformål, skulle ifølge Sivilombudsmannen skjedd gjennom full planprosess. Er dette uttrykk for en absolutt regel? I tilknytning til gammel plan- og bygningslov, ble det også lagt til grunn at endringer av arealformål måtte betraktes som vesentlig, med mindre endringen «kan skje slik at forutsetningen for å gjennomføre planen for øvrig ikke forandres nevneverdig», se ot. prp.nr.56 (84-85), eller «formålene er nær beslektet», se NOU 1982:13. Dette ble tolket slik at mindre forskyvninger mellom to arealformål kunne skje uten ny planprosess.

12 I forarbeidene til ny lov legges det til grunn at en «justering av grensene mellom to formål kan likevel i de fleste tilfeller anses som en mindre vesentlig endring», ot.prp. nr. 32 ( ) side 238: Som eksempel ble det i forarbeidene til den gamle plan- og bygningsloven fremholdt at det kunne være behov for å forskyve grensene mellom et byggeområde og et tilstøtende friområde, se NOU 1976:27. I litteraturen vises det til at presset er særlig stort for å forandre grøntarealer og lekeområder til byggeområder og trafikkareal. Der legges det til grunn at grensejusteringen vil kunne gjennomføres uten ny regulering dersom det «opprettholdes tilnærmet likeverdige arealer for rekreasjon og lek», se Pedersen m.fl «Plan- og bygningsrett» 2.utg del I side 294. Slike grensejusteringer forutsetter at saken gjelder mindre forskyvninger, fremstår som godt nok opplyst og at ingen relevante interesser eller private parter blir nevneverdig berørt.

13 Utover mindre justeringer av grensene mellom arealformål, vil endringer av arealformål tale sterkt imot å behandle saken som en «mindre endring». Utfra lovens formål må dette i hvert fall gjelde når endringen legger til for bygg, anlegg og andre fysiske inngrep. For endringer av kommuneplanens arealdel åpner forarbeidene for forenklet prosess i tilfeller hvor det gjelder «endring av utbyggingsformål, det vil si endring av underformål innenfor områder som er avsatt til bebyggelse og anlegg», se plan- og bygningsloven og ot.prp.nr.32 ( ) side 227. Her kan det se ut til at adgangen til mindre endringer av kommuneplanens arealdel er noe videre enn hva tilfellet er for reguleringsplaner.

14 Eksempler på endringer som kan behandles som «mindre endringer» (fra rundskriv T-5/84): - Mindre forskyvninger av veg - Mindre innskrenkninger av avstanden mellom byggegrenser - Mindre forskyvninger av tomtegrenser - Endret plassering av bebyggelse på bestemte tomter - Oppføring av annen type bolighus enn først forutsatt - Adgang til bygging av garasje Må uansett vurderes i hver enkelt sak om saken vil bli tilstrekkelig utredet og vurdert gjennom å følge prosedyrene for mindre endringer. Fremgangsmåten forutsetter at endringen ikke har nevneverdig betydning for berørte parter eller interesser.

15 Andre praktiske eksempler, diskusjon med salen, utveksling av erfaringer: - Rivning og oppføring av ny og større hytte? - Fortetting / adgang til oppføring av mer bebyggelse enn hva som er tillat i gjeldende plan? - Endringer i utnyttelsesgrad? - Bruksendring? - Bebyggelse i 100-meterssonen uten byggegrense? - Andre eksempler fra salen, gjerne basert på erfaringer fra saksbehandling?

16 Saksbehandlingen for mindre endringer Plan- og bygningsloven 12-14, 2. ledd åpner for at kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre endringer i reguleringsplan eller til å vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen. Innebærer et unntak fra en generell hovedregel om at myndigheten til å treffe planvedtak ikke kan delegeres, jf første ledd. Bestemmelsen kan ses som en videreføring av pbl. (1985) 28-1 nr. 2 om at mindre vesentlige endringer i reguleringsplan kunne gjøres av det faste utvalget for plansaker. Forskjellen er at kommunestyret nå må treffe et formelt delegeringsvedtak. Kommunestyret vil i tilfelle ha full instruksjonsmyndighet. Utgangspunktet må være at myndigheten til å vedta mindre endringer i reguleringsplan kan delegeres i samsvar med de alminnelige reglene i kommuneloven. Dette innebærer at myndigheten kan delegeres til formannskapet, jf. kommuneloven 8 nr. 3, til faste utvalg som kommunestyret har opprettet i medhold av kommuneloven 10, eller til administrasjonen, jf. kommuneloven 23 nr. 4. Meningen bak 12-14, 2 pkt, «Små endringer kan delegeres til administrasjonen», er derfor usikker.

17 Selv om ordlyden bare åpner for delegasjon av vedtaksmyndigheten, bygger loven på den forutsetning at følgende saksbehandlingsregler ikke kommer til anvendelse for mindre endringer: om oppstart av reguleringsplanarbeid om planprogram om ordinær høring, offentlig ettersyn, konsekvensutredninger om innsigelse og behandling i departementet Loven krever at saken forelegges berørte myndigheter, eiere og festere før vedtak treffes, og at de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven følges, jf. henvisningen til 1-9. Endringen må beskrives, tegnes inn på kart og begrunnes etter de samme krav til fagmessig utførelse som for reguleringsplaner. Dokumentasjonen sendes de myndigheter, grunneiere, festere som vurderes å bli berørt, med beskjed om at eventuelle bemerkninger må sendes kommunen innen en fastsatt frist.

18 En reguleringsplan er i utgangspunktet et enkeltvedtak. Derfor vil det være saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel IV til VI som må følges. Dette innebærer blant annet: - At partene i saken må forhåndsvarsles etter forvaltningsloven 16. Dette innebærer at alle som har rettigheter i de berørte eiendommene må varsles, ikke bare eiere og festere. - Krav til at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak i saken, se forvaltningsloven Krav til begrunnelse etter forvaltningsloven 24 og 25. Også for vedtak om mindre endringer må det utarbeides en planbeskrivelse etter plan -og bygningsloven 4-2, 1. ledd. Denne vil tilfredsstille kravet til begrunnelse - Krav til underretning om vedtaket, jf. forvaltningsloven 27. Dette vil bli ivaretatt gjennom underretning og kunngjøring etter plan- og bygningsloven 12-12, fjerde og femte ledd. - Adgang til klage etter forvaltningsloven 28. Klagen kan bl.a rette seg mot avgjørelsen om å behandle saken som en mindre endring. Klageinstansen kan prøve skjønnet som ligger til grunn for at saken behandles som en mindre endring. Domstolene har vist tilbakeholdenhet, se Rt 1975 side 246.

19 3. Dispensasjon Dispensasjon innebærer at planen fravikes i enkeltsaker, etter en konkret vurdering. Regulert i plan- og bygningsloven kapittel 19. Kapittelet viderefører dispensasjonsadgangen etter gammel plan- og bygningslov (1985) 7, med enkelte endringer og presiseringer. I forarbeidene til den nye loven vises det til at det er behov for innstramming av dispensasjonspraksis etter gammel plan- og bygningslov, se NOU 2001:7, side 220. Bestemmelsene bygger på en avveining mellom to ulike hensyn: - Hensynet til forutberegnelighet og å motvirke at plangrunnlaget undergraves gjennom utstrakt brud av dispensasjon ( The tyranny of small decisions, Alfred E. Kahn 1966). Større gjennomslagskraft i reguleringsplansaker. - Behovet for å treffe vedtak som gir gode og hensiktsmessige løsninger utfra de hensyn som gjør seg gjeldende i hver enkelt sak. Kommunen «kan» gi dispensasjon etter Søknaden kan med andre ord avslås selv om vilkårene i 19-2 er til stede. Myndighetsmisbrukslæren kan likevel innebære at et avslag blir ugyldig. Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling er særlig aktuelt for dispensasjonssaker.

20 Vilkårene for dispensasjon «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt», se 19-2, 2. ledd, 1 pkt. «I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempen etter en samlet vurdering» se 19-2, 2. ledd, 1 pkt. Med formuleringen «klart» er vilkårene skjerpet, sammenlignet med gammel planog bygningslov. Ved vurderingen skal myndighetene søke å forvalte arealene i et langsiktig perspektiv, uavhengig av hvem som måtte eie grunnen til enhver tid. Individuelle hensyn skal derfor som hovedregel ikke tillegges avgjørende vekt, se ot.prp.nr. 56 ( ) side 101 og ot.prp.nr.32 ( ) side Fysiske forhold ved søkers person? NOU 2005:11,s 269 og prp.nr.32(08)s Økonomiske hensyn? (Sivilombudsmannens årsmelding 1994, side 270) - Gjennoppføring av tidligere bebyggelse? (Sivilombudsmannens årsmelding 1990, side 163). - Kan behovene dekkes på andre måter, feks gjennom mindre endring av plan?

21 «Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet», 19-2, 3. ledd. «Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden» Bestemmelsen innebærer ikke et forbud mot å innvilge søknaden på tross av en negativ uttalelse fra en berørt statlig eller regional myndighet. Den aktuelle myndigheten kan imidlertid påklage vedtaket etter 1-9, tredje ledd. Vurderingen av om vilkårene foreligger er i følge forarbeidene et rettsanvendelsesskjønn, se ot.prp.nr.32 ( ) side Innebærer at Fylkesmannen kan prøve skjønnet under eventuell klagebehandling, uten å måtte legge særlig vekt på det kommunale selvstyret etter fvl 34, 2. ledd. - Innebærer at domstolene i prinsippet kan overprøve skjønnet.

22 Plankravet i 12-1, 3. ledd 12-1, 3. ledd: «For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Tillatelse etter 20-1, jf for slike tiltak, kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan». Beror på en konkret vurdering ut fra forholdene på stedet og omstendighetene i saken. Reguleringsplikt kan oppstå som følge av tiltakets størrelse, eller fordi virkningene for omgivelsene er omfattende eller usikre, Det kan dispenseres fra plankravet, men bare i den utstrekning tiltaket ikke krever konsekvensutredning. Dette har sammenheng med at det ikke kan dispenseres fra saksbehandlingsregler, jf 19-2, 2. ledd, i.f.

23 Saksbehandlingen i dispensasjonssaker Krav om grunngitt søknad, nabovarsel og at saken forelegges berørte statlige og regionale myndigheter før det treffes vedtak, jf Før saken sendes berørte myndigheter, må kommunen gjøre en selvstendig vurdering av om vilkårene for dispensasjon er til stede. Dersom kommune mener at vilkårene for dispensasjon ikke er til stede, bør søknaden avslås. (Avslaget vil være et enkeltvedtak som kan påklages, se nedenfor) Hvis saken sendes berørte myndigheter, bør kommunens begrunnelse for at vilkårene er til stede fremgå av høringsbrevet. Vedtaket må angi hva dispensasjonen går ut på og hvilken lov, forskrift eller plan det er dispensert fra.

24 Saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven kommer til anvendelse i dispensasjonssaker. Dette innebærer blant annet: - Krav til forhåndsvarsel. Dette kravet tilfredsstilles gjennom saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven Krav til at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak i saken, se forvaltningsloven Krav til begrunnelse etter forvaltningsloven 24 og 25. Dette innebærer blant annet at de hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøvingen av skjønnet må angis. - Krav til underretning om vedtaket, jf. forvaltningsloven 27. Både søker, naboer, gjenboere, og berørte myndigheter skal ha underretting om vedtaket og adgangen til å påklage vedtaket. - Klageadgang etter forvaltningsloven 28.

25 4. Foreløpig oppsummering Lovens hovedregel er at tiltak som er i strid med gjeldende reguleringsplan ikke kan iverksettes uten at planen endres gjennom ordinær planprosess. Loven åpner for forenklede fremgangsmåter i 12-14, 2. ledd (mindre endinger) og kapittel 19 (dispensasjon) på nærmere angitte vilkår. Vurderingene av om en reguleringsendring kan skje etter 12-14, 2 ledd og om det skal gis dispensasjon etter 19-2, har mange fellestrekk. Kommunen har i begge tilfeller et selvstendig ansvar for å vurdere om lovens vilkår er til stede før saken forelegges berørte myndigheter. Lovgivers forutsetninger at terskelen i begge tilfeller skal være høy. I praksis mer vanlig å fremme saken som en dispensasjonssak, enn som en mindre endring.

26 Saken kan ikke behandles som en mindre endring dersom berørte myndigheter har innvendinger mot dette. I dispensasjonssaker har berørte myndigheter ingen vetorett, men de vil kunne påklage dispensasjonsvedtaket. Hvis det planlagte tiltaket er i strid med arealformålet, vil det iflg lovforarbeider og praksis være større muligheter for å nå fram med en dispensasjonssøknad, enn å få endret planen gjennom prosedyrene for mindre endringer. At planen kan endres gjennom prosedyrene for mindre endringer, kan etter omstendighetene være et moment i vurderingen av om det skal gis dispensasjon I noen tilfeller vil man kunne velge mellom å følge reglene for mindre endringer og dispensasjon. Diskusjon: Når er det hensiktsmessig å kreve at saken behandles som en mindre endring enn som en dispensasjonssak? Noen erfaringer i salen?

27 5. Endring eller dispensasjon? 5.1. Permanent endring av planen, eller unntak fra planen for ett bestemt tiltak? Reguleringsendring innebærer at det aktuelle tiltaket blir i samsvar med planen. Ved dispensasjon gjøres det unntak fra planen i ett konkret tilfelle. Planen med dens opprinnelige innhold vil i tilfelle bestå. T-5/84: «Et eksempel kan illustrere forskjellen: «Reguleringsplanen angir 3 etasjer som byggehøyde og byggherren søker om å få godkjent 4 etasjer. Blir søknaden imøtekommet i form av en dispensasjon fra planen.vil planen i sin opprinnelige form "våkne til live«igjen, dersom huset senere brenner ned og det blir aktuelt med gjenoppføring» Dispensasjon mest aktuelt hvor det er ønskelig å gi tillatelse til konkrete tiltak som er i strid med planen.

28 5.2 Beslutningsgrunnlaget Hvilken fremgangsmåte vil gjøre at saken blir best opplyst og sikre de mest helhetlige og vurderingene? Erfaringer fra salen? 5.3 Følgene av mindre endringer av reguleringsplan sammenlignet med dispensasjon Følgene for den enkelte søker, naboer, andre berørte, og samfunnet. Hva gir størst forutsigbarhet? Hva gir de mest rettferdige løsningene? Meninger fra salen. Hva gir de beste løsningene for arealbruken i et langsiktig perspektiv?

29 5.4 Hvilken fremgangsmåte vil være enklest, raskest og minst kostnadskrevevende? Erfaringer fra salen: Hva er minst arbeidskrevende For tiltakshaver? For kommunen? Hva går raskest? Hvilken fremgangsmåte vil være minst kostnadskrevende?

30 Takk for oss