Rammer for saksbehandling ved endring av vedtatte reguleringsplaner.

Transkript

1 Byplankontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv / / Saksnummer Utvalg Møtedato 12/87 Komite for plan, næring og miljø Bystyret Rammer for saksbehandling ved endring av vedtatte reguleringsplaner. Sammendrag Denne saken er utarbeidet etter anmodning fra PNM-komiteen i møte 6. september Saksframlegget er utarbeidet med bakgrunn i tematime og presentasjon om «Endring av vedtatte reguleringsplaner». Tilbakemeldingen fra komiteen til administrasjonen er at de vurderinger og den praksis som beskrives for saksbehandling av reguleringsendringer gis tilslutning, og komiteen ønsket at dette ble nedfelt i en sak til bystyret. Bystyret inviteres til å slutte seg til grunnlaget for vurdering av planprosessene. Det understrekes at det til enhver tid er bystyret som er reguleringsmyndighet og har reguleringskompetanse i kommunen. Det er i gjeldende delegasjonsreglement besluttet å legge kompetansen til PNMkomiteen når det gjelder vedtak av mindre endringer av reguleringsplan. Saksopplysninger Bakgrunn Denne saken er utarbeidet etter anmodning fra PNM-komiteen i møte 6. september Saksframlegget er utarbeidet med bakgrunn i tematime og presentasjon om «Endring av vedtatte reguleringsplaner». Tilbakemeldingen fra komiteen til administrasjonen er at de vurderinger og den praksis som beskrives for saksbehandling av reguleringsendringer gis tilslutning som utgangspunkt og komiteen ønsket at dette ble nedfelt i en sak til bystyret. Lovgrunnlag. Lovgrunnlag for behandling av reguleringsplaner er plan- og bygningsloven vedtatt 2008, gjeldende fra 1. juli Reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser og beskrivelse som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Vedtatt reguleringsplan er et juridisk dokument som er bindende for nye bygge- og anleggstiltak. Endring av reguleringsplan. I ny lov er det 3 alternativer for endring av vedtatt reguleringsplanplan: Side275

2 1. Endring: Behandles etter regler og prosess som for ny plan vedtak i bystyret. 2. Mindre endring: Enklere prosess - delegert myndighet til PNM-komiteen. 3. Små endringer: Delegert til byplansjefen. Små endringer anses som oppretting av åpenbare feil eller tekniske endringer som ikke endrer innhold og formål i vedtatt plan. Dette viser at det ikke lenger ligger til administrasjonen å fatte beslutning om endring/mindre endring av vedtatte reguleringsplaner. Videre er det verdt å merke seg at administrasjonen vil legge fram saker til prinsippavklaringer dersom det fremmes forslag om planer som er i strid med vedtatt overordnet plan. Dispensasjon. Ny plan- og bygningslov har skjerpet inn bestemmelsen om adgang til å gi dispensasjon fra vedtatt plan. Dette har flere konsekvenser for hvordan ønsker/behov for endringer av planer håndteres. Erfaringen det siste året, er at mange utbyggere ønsker å gjennomføre prosjekter som er i strid med vedtatt plan, og ønsker/søker om en dispensasjon fra plan. Dette har vært avvist fra administrasjonen i de fleste tilfeller, og det settes krav om at endringen må behandles som plansak; ny detaljreguleringsplan eller reguleringsendring. Begrunnelsen er ut fra flere forhold, bl.a. at en planbehandling er en mer åpen og demokratisk prosess og at endringer av bl.a. formål, utnyttelsesgrad og byggehøyder må skje gjennom planavklaring. For utbygger vil en ny planprosess ha en mer forutsigbar tidsramme, mens en dispensasjonsbehandling ikke har de samme kravene til behandlingstid. En dispensasjonsbehandling som f.eks. blir påklaget kan derfor ta lenger tid enn saksbehandlingen av en ny reguleringsplan. Hvordan vurdere hvilke forslag om endring av plan som er ENDRING eller MINDRE ENDRING? Temaet beskrives i NOU i forkant av loven. Videre tas temaet opp i Miljøverndepartementets veileder for utforming av reguleringsplan. Videre er temaet utdypet på Miljøverndepartementets side Planlegging.no spørsmål og svar om ny planlov (se vedlegg). Den siste er en utdyping av praktisering av loven og det er denne veiledningen byplankontoret i hovedsak har lagt til grunn i sine vurderinger. Det vurderes ut fra følgende: - Utgangspunktet er en streng vurdering av hva som er mindre endring. - Det gjennomføres en grundig faglig vurdering i forkant før iverksetting av planprosess. - Det er endringen i seg selv som blir vurdert. «Omkamp» i forhold til opprinnelig vedtatt plan skal ikke vurderes. Miljøverndepartementet sier følgende om hva som er mindre endring av vedtatte reguleringsplaner: Planendring kan ikke gjennomføres som mindre endring ved følgende forhold: - Endringen utløser krav om risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS), jfr Forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneierne som endringen direkte berører. - Foreligger innvending fra sektormyndighet (innsigelsesmyndighet 5-4). - Er i strid med overordnede planer. - Forventes å påføre naboer ulemper som kan utløse erstatning etter reglene i oreigningslova. Side276

3 Planendring kan gjennomføres som mindre endring når: - Endringer som ikke går ut over hovedtrekkene i planen på en måte som forutsetter full medvirkningsprosess. - Endringen kan ikke ha nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Det er ikke gitt noen utdypende betraktninger i hva som er nevneverdig betydning fra lovgiver. I forkant av møtet i PNM-komiteen i september, fikk vi en vurdering av dette fra Fylkesmannen i Nordland. Kort gjengitt sies det at konfliktsaker ikke skal anses som mindre endringer. Ellers vises det til kompetansesiden: «Utgangspunktet er at det kun er bystyret som er reguleringsmyndighet og har reguleringskompetanse i kommunen. Mens adgangen til å gjøre mindre endringer tidligere etter loven var lagt til planutvalget, er det nå kommunestyret som delegerer myndigheten til å treffe vedtak. Dette tydeliggjør, at det er kommunestyret/kommunen selv som må avveie hvor omfattende saksbehandling/beslutningssystem en ønsker ved endring av plan. Mindre endringer kan delegeres til politisk utvalg. Mer bagatellmessige endringer kan delegeres til administrasjonen. Hvor listen skal ligge vil som før være skjønnsmessig innenfor de rammene som framgår av loven.» Generelt vises det til at en liten endring kan ha stor betydning, mens stor endring kan ha liten betydning ut fra konsekvenser og interesser som er representert. Praksis. Ut fra betraktningene om skjønn vises til følgende: Skjønn utøves ihht: - Hva som er nevneverdig betydning for berørte parter. - Hvilke endringer som kan betraktes som ikke å gå utover hovedtrekkene i en plan. Hva er ikke en mindre endring: - Endring av formål, for eksempel fra grøntområde til utbyggingsområde - Vesentlig endring av byggehøyde hva er vesentlig? - Bygging i strandsonen - Tiltak i strid med overordnet plan - Størrelse på tiltaket endring i hovedtrekkene i en plan. Byggehøyde: Som eksempel tas det utgangspunkt i hovedregelen i PBL. Dersom reguleringsplan gir andre høyder, tas det utgangspunkt i hovedtrekkene i planen. Eks: dersom det søkes om endring av byggehøyde i et område bestående av boliger i 2 etasjer, kan økning i byggehøyde tilsvarende en ekstra etasje vurderes å kunne ha nevneverdig betydning for naboer og det kan være et forhold som går utover hovedtrekkene i en plan. Endring i byggehøyde tilsvarende en etasje på et bygg som er 10 etasjer, vil kunne vurderes å ikke ha nevneverdig betydning og heller ikke gå utover hovedtrekkene i planen. Det er derfor vanskelig å gi noen eksakte verdier for når endringen er mindre eller ikke. Det vises til kriteriene for utøvelse av skjønn. Hvorfor legges det fram saker etter hjemmelen om mindre endring av vedtatt reguleringsplan? - Loven gir hjemmel for en enklere prosess for mindre endringer. - Før høring av en sak om mindre endring sendes ut, er det foretatt en grundig faglig vurdering av om spørsmålet er en mindre endring eller en full endring. - Urimelig å kreve full planprosess for alle endringer i vedtatte planer. - Fleksible løsninger og mindre ressurskrevende både for aktører og administrasjonen. - Smidig saksbehandling. Side277

4 - Tidsaspektet endringer kan ha behov for en rask avklaring. - Samfunnsmessige kostnader. - Urimelig med byggestopp over lang tid for å kjøre en full planprosess som påfører utbygger høge kostnader dersom saken kan belyses godt nok gjennom mindre endring. - Saken er godt nok opplyst rimelighetsbetraktning i forhold til sakens omfang og innhold. Saker som er behandlet etter ny PBL som mindre endring i 2012: Det er fram til PNM-komiteens møte lagt fram 6 saker som er vedtatt som mindre endring av vedtatt reguleringsplan. Eksempel på saker med mindre endring: Reguleringsplan for Speiderveien, Petter Engens vei/posthusveien, kvartal 98 i reguleringsplanen for Nerbyen, Løvås boligfelt, Bodø stamnettterminal, terminalkai sør. Planprosess. Endring av reguleringsplan krever full planprosess. Det betyr melding om oppstart (4 ukers høring), utarbeiding av fullstendig planmateriale, vurdering/justering i forhold til innspill, offentlig ettersyn (6 ukers høring lovbestemt), saksbehandlingstid og sluttbehandling i bystyret. Normalt tar denne prosessen ca. 1 år. Minimum er ca. 6 måneder. Mindre endring av reguleringsplan. Det sendes ut høringsbrev til berørte parter og minimum Nordland fylkeskommune og Fylkesmannen i Nordland av offentlige etater (3 uker høring ikke lovbestemt), saksbehandlingstid og sluttbehandling i PNM-komiteen. Prosessen kan ta minimum 1-2 måneder. Vurderinger Oppsummering av praksis. Valg av behandlingsmåte er basert på følgende vurderinger: - Hvem berøres av endringen? - Omfang av endring i forhold til hovedtrekkene i planen. - Konsekvenser av endring (nevneverdig?). - Streng holdning til hva som er mindre endring/endring. - Er saken godt nok opplyst? - Blir saken bedre opplyst ved å kjøre en full planprosess? - Utøvelse av faglig skjønn som grunnlag for valg av planprosess. - Både endring og mindre endring krever politisk sluttbehandling. Mindre endring i forhold til dispensasjon: - Varige avvik fra plan bør heller behandles som mindre endring enn som dispensasjon - Mindre endring fra plan er en mer åpen og demokratisk prosess en dispensasjon. Side278

5 Konklusjon og anbefaling PNM-komiteen sa seg enig i byplankontorets vurdering av utøvelse av skjønn og vurderingsgrunnlag for valg av planprosess i komiteens møte i september. Bystyret inviteres til å slutte seg til grunnlaget for vurdering av planprosessene. Det understrekes at det til enhver tid er bystyret som er reguleringsmyndighet og har reguleringskompetanse i kommunen. Det er i gjeldende delegasjonsreglement besluttet å legge kompetansen til PNM-komiteen når det gjelder vedtak av mindre endringer av reguleringsplan. Forslag til innstilling Bystyret tar saken til orientering. Annelise Bolland byplansjef Rolf Kåre Jensen rådmann Henrik K. Brækkan kommunaldirektør Saksbehandler: Annelise Bolland Trykte vedlegg: Vedlegg 1 Fra miljøverndepartementet 2 Presentasjon i PNM Side279

6 Fra Miljøverndepartementets side spørsmål og svar om ny planlov planlegging.no Endring og oppheving av reguleringsplan Spørsmål: Skal mindre endringer i plan legges ut til offentlig ettersyn, eller er det tilstrekkelig med høring i medhold av pbl tredje ledd? Svar: Ved mindre endringer er det ikke krav om utlegging til offentlig ettersyn. Før det treffes slikt vedtak skal imidlertid saken i medhold av pbl siste ledd, forelegges berørte myndigheter. Eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket skal gis anledning til å uttale seg. Jf. for øvrig pbl. 1-9 og forvaltningslovens bestemmelser. Spørsmål: Hva er forskjellen mellom endring og mindre endring av reguleringsplan. Med mindre endringer menes endringer som ikke går ut over hovedtrekkene i plan på en måte som forutsetter full medvirkningsprosess. Endringen kan ikke ha nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Vurderingen av hva som er mindre vesentlig endring etter pbl 85 har i mange kommuner ofte vært for vid. Den nye begrepsbruken tar sikte på en klargjøring og innstramming i forhold til tidligere uhjemlet praksis. En endring, som etter lovens system forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneiere som endringen direkte berører, kan ikke gjennomføres etter reglene om mindre endring. Det samme gjelder når endringen krever avklaring fra sektormyndighet eller endringen er i strid med overordnede planer. Mindre endringer kan f.eks. være arrondering av formålsgrenser, justering av linjeføringer for infrastrukturanlegg. Mindre endringer omfatter ikke innføring av nye eller fjerning av arealformål eller hensynssoner. Derimot vil en justering av grensene mellom to formål kunne anses som en mindre endring. Som mindre endring kan man også justere byggegrenser, frisiktsoner og lignende. Forenklet sagt kan man gjøre justeringer i det som allerede ligger inne i planen, men ikke innføre nye elementer. Dersom endringen utløser krav om risiko- og sårbarhetsanalyse etter 4-3, vil den ikke kunne behandles som en mindre endring. Spørsmål: Hva menes med mindre endring av reguleringsplan? Svar: Adgangen til forenklet prosess i forbindelse med mindre endringer i reguleringsplan framgår av plan- og bygningsloven annet ledd. Med mindre endringer menes endringer som relativt sett er mindre i forhold til planen, og som ikke går ut over hovedtrekkene i planen på en måte som forutsetter nytt offentlig ettersyn. Endringen kan ikke ha nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Den nye begrepsbruken i plan- og bygningsloven, tar sikte på en klargjøring og innstramming i forhold til tidligere praksis, jf. begrepsbruken mindre vesentlig endring i loven av Det som nå gjelder er at mindre endring uansett ikke kan gjennomføres etter reglene i plan- og bygningsloven annet ledd, dersom endringen: utløser krav om risiko- og sårbarhetsanalyse etter pbl. 4-3, forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneiere som endringen direkte berører, foreligger innvending fra sektormyndighet (innsigelsesmyndighet etter pbl. 5-4), Side280

7 er i strid med overordnede planer, eller forventes å påføre naboer ulemper som kan utløse erstatning etter reglene i oreigningslova. Selv om endringen kun gjelder en reguleringsbestemmelse, kan omfanget og konsekvensene av endringen bli så vidt omfattende at den ikke kan gjennomføres som en mindre endring. Er kommunen i tvil om en endring er mindre i lovens forstand, bør endringen følge ordinær saksbehandling for endring av plan. Side281

8 Endring av vedtatte reguleringsplaner PNM-komiteen 6. september 2012 Side282

9 Lovgrunnlag Side283 Plan- og bygningsloven vedtatt 2008, gjeldende fra 1. juli i loven er om reguleringsplaner Reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser og beskrivelse som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Vedtatt reguleringsplan er et juridisk dokument, bindende for nye bygge- og anleggstiltak

10 Endring av reguleringsplan Viser til bystyresak 12/78 om Rutiner og kvalitetssikring ved behandling av reguleringsplaner. I PBL er det 3 alternativer for endringer av reguleringsplan Det betyr at lovgiver åpner for at reguleringsplaner kan endres. Side Endring behandles etter regler og prosess som for ny plan vedtak i bystyret 2. Mindre endring enklere prosess- vedtak i PNM-komiteen (delegert myndighet) 3. Små endringer oppretting av feil eller tekniske endringer som ikke endrer innhold og formål i vedtatt plan- delegert til byplansjefen

11 Hvordan vurdere hvilke forslag om planendringer som er endring eller mindre endring? Side285 NOU - i forkant av loven Veileder for utforming av reguleringsplan MD side Planlegging.no spørsmål og svar om ny planlov Den siste er en utdyping av praktisering av loven og det er denne veiledningen byplankontoret har i hovedsak lagt til grunn i sine vurderinger Utgangspunktet er en streng vurdering av hva som er mindre endring Det gjennomføres en grundig faglig vurdering i forkant før iverksetting av planprosess Det er endringen i seg selv som blir vurdert og ikke «omkamp» i forhold til opprinnelig vedtatt plan

12 Hva sier MD om hva som er mindre endring av vedtatte reguleringsplaner? Side286 Planendring kan ikke gjennomføres som mindre endring: Utløser krav om ROS, jfr. 4-3 Forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneierne som endringen direkte berører Foreligger innvending fra sektormyndighet (innsigelsesmyndighet 5-4) Er i strid med overordnede planer Forventes å påføre naboer ulemper som kan utløse erstatning etter reglene i oreigningslova Kan gjennomføres som mindre endring når: Endringer som ikke går ut over hovedtrekkene i plan på en måte som forutsetter full medvirkningsprosess. Endringen kan ikke ha nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser

13 Fylkesmannen i Nordland v/egil Johansen: Jeg mener at begrepet «mindre» (vesentlig) endring ikke er endret særlig i ny lov men det er ønsket en innsnevring. I Lovkommentaren heter det som før bl.a. at endring av arealformål ikke er en mindre endring, mens en justering av formålsgrenser kan anses som en mindre endring. Vurderingen av om endringen er «mindre» er altså skjønnsmessig jf. også bruk av skjønnsmessig begreper i veiledningen som «nevneverdig betydning» osv. Generelt må en også kunne si at liten endring kan ha stor betydning, mens stor endring kan ha liten betydning ut fra konsekvenser og interessene som er representert. Side287 Det nye er kanskje at det bl.a. i lovkommentaren er sagt at konfliktsaker ikke skal anses som mindre endringer. Det heter: «foreligger det innvendinger til endringene fra de berørte myndighetene eller private, vil ikke endringene kunne anses som «mindre». Ellers er det vel kompetansesiden som er interessant, og særlig ift. «Bodøavis - problematikken». Utgangspunktet er at det kun er kommunestyret som er reguleringsmyndighet og har reguleringskompetanse i kommunen. Mens adgangen til å gjøre mindre endringer tidligere etter loven var lagt til planutvalget, er det nå kommunestyret som delegerer myndigheten til å treffe vedtak. Dette tydeliggjør, etter mitt syn, at det er kommunestyret/kommunen selv som må avveie hvor omfattende saksbehandling/beslutningssystem en ønsker ved endring av plan. Mindre endringer kan delegeres til politisk utvalg. Mer bagatellmessige endringer kan delegeres til administrasjonen. Hvor listen skal ligge vil som før være skjønnsmessig innenfor de rammene som fremgår av loven.

14 Praksis Skjønn utøves ihht - hva som er nevneverdig betydning for berørte parter - hvilke endringer som kan betraktes som ikke å gå ut over hovedtrekkene i en plan Side288 Hva er ikke en mindre endring: Endring av endring av formål fra f.eks grøntområde til utbyggingsområde Vesentlig endring av byggehøyde hva er vesentlig? Bygging i strandsonen Tiltak i strid med overordnet plan Størrelse på tiltaket endring i hovedtrekkene i en plan

15 Hvorfor legger vi fram saker etter hjemmelen om mindre endring? Side289 Loven gir hjemmel for en enklere prosess for mindre endringer Før høring av en sak om mindre endring sendes ut, er det foretatt en grundig faglig vurdering av om spørsmålet er en mindre endring eller en full endring Urimelig å kreve full planprosess for alle endringer i vedtatte planer Fleksible løsninger og mindre ressurskrevende både for aktører og administrasjonen Smidig saksbehandling Tidsaspektet endringer kan ha behov for en rask avklaring Samfunnsmessige kostnader Urimelig med byggestopp over lang tid for å kjøre full planprosess som påfører utbygger høge kostnader dersom saken kan belyses godt nok gjennom mindre endring Saken er godt nok opplyst rimelighetsbetraktning i forhold til sakens omfang og innhold

16 Hvilke saker har vi behandlet etter ny pbl som mindre endring: Side : Mindre endring regplan for Speiderveien Petter Engens vei/posthusveien Kvartal 98 i regplan for Nerbyen, Løvås boligfelt, Bertnes Rv 80 Hunstadmoen-Thallekrysset, Områderegulering av Bodø stamnetterminal, terminalkai sør

17 Planprosess Endring: Side291 Krever full reguleringsplanprosess melding om oppstart (4 uker høring), utarbeiding av fullstendig planmateriale, vurdering/justering i forhold til innspill, offentlig ettersyn (6 uker - lovbestemt), saksbehandlingstid og sluttbehandling i bystyret normalt tar denne prosessen minimum 6 mnd Mindre endring: Høringsbrev til berørte parter og minimum NFK og FM av offentlige etater (3 uker høring ikke lovbestemt), saksbehandlingstid og sluttbehandling i PNM-komiteen prosessen kan ta min 1-2 mnd.

18 Konklusjon Side292 Er saken godt nok opplyst? Blir den bedre opplyst ved å kjøre full planprosess? Begge prosessene krever politisk sluttbehandling Bedre med en sak som mindre endring enn dispensasjon Mer åpen og demokratisk prosess enn dispensasjon Flere saker der det er kjørt full endring i sentrum i stedet for disp eller mindre endring Streng holdning til hva som er mindre endring