Analyse av grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8Mbit/s og vedtak om opphevelse av særskilte forpliktelser (tidligere marked14)

Transkript

1 Analyse av grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8Mbit/s og vedtak om opphevelse av særskilte forpliktelser (tidligere marked14) 20. april 2012 Sak

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Bakgrunn Innledning Gjeldende regulering Ny Anbefaling Historikk og markedsutvikling Markedsavgrensning Generelt om markedsavgrensning Markedsavgrensningen i forrige analyse Avgrensning av markedet Tre-kriterie-test Første kriterium: Høye og varige etableringshindre Strukturelle etableringshindre Regulatoriske etableringshindre Konklusjon første kriterium Andre kriterium: Markedet tenderer ikke mot effektiv konkurranse Utviklingen i markedsandeler Priser og prisutvikling Produktdifferensiering Veksthindre Potensiell konkurranse og innovasjon Konklusjon andre kriterium Konklusjon av tre-kriterie-testen Vedtak Opphevelse av forpliktelser Vedtakets virkningstidspunkt Konsekvenser av å oppheve forpliktelser Behov for overgangsperiode Klage Vedlegg 1 - Oppsummering av høringen av PTs varsel om vedtak i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. Vedlegg 2 - ESAs merknader til utkast til vedtak 2

3 Sammendrag I Post- og teletilsynets (PT) vedtak 3. mai 2007 ble Telenor ASA (Telenor) utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling og pålagt særskilte forpliktelser i grossistmarkedene for overføringskapasitet (tidligere marked 13 og 14). Utgangspunktet for tilsynets markedsdefinisjoner i markedsanalyse og vedtak fra 2007 var de to grossistmarkedene for overføringskapasitet som utgjorde markedene 13 og 14 i EFTA Surveillance Authority (ESA) sin Anbefaling over relevante produktmarkeder for forhåndsregulering fra I Anbefalingen ble markedene definert som overføringskapasitet for aksess (marked 13) og overføringskapasitet for transport (marked 14). Etter en vurdering av nasjonale forhold ble marked 13 og 14 i PTs vedtak nærmere definert som overføringskapasitet henholdsvis opp til og med 8 Mbit/s og over 8 Mbit/s. Utgangspunktet for PTs revisjon av markedsreguleringen av grossistmarkedene for overføringskapasitet er ESAs gjeldende Anbefaling om relevante markeder av 5. november I den reviderte Anbefalingen er grossistmarkedet for overføringskapasitet for transport, som utgjorde marked 14 i forrige Anbefaling, tatt ut. Dette markedet regnes derfor ikke lenger som kvalifisert for sektorspesifikk forhåndsregulering. Grossistmarkedet for overføringskapasitet for aksess (tidligere marked 13) er videreført som marked 6. Dette dokumentet inneholder PTs vurdering av om tidligere marked 14, på bakgrunn av nasjonale forhold, likevel er kvalifisert for sektorspesifikk forhåndsregulering. For at nasjonale tilsyn skal kunne definere markeder som avviker fra de forhåndsdefinerte markedene i Anbefalingen, må følgende tre kumulative vilkår (tre-kriterie-test) være oppfylt: 1. Det foreligger høye og varige strukturelle eller regulatoriske etableringshindre i det relevante markedet. 2. Markedet har egenskaper som gjør at det ikke i tilstrekkelig grad beveger seg mot bærekraftig konkurranse. 3. Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak den sektorspesifikke reguleringen. Kapittel 1 inneholder en beskrivelse av bakgrunn og rettslige rammer. Kapittel 2 inneholder en kort beskrivelse av overordnede utviklingstrekk i grossistmarkedene for overføringskapasitet. Kapittel 3 inneholder PTs avgrensning av det relevante markedet. Markedsavgrensningen tar utgangspunkt i PTs forrige avgrensning. Tilsynet fastholder markedsdefinisjonen i analysen fra 2007 både med hensyn til produktmarked og geografisk marked. Tidligere marked 14 er dermed definert som grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s, herunder mørk fiber og optisk kanal. Markedet er nasjonalt. Kapittel 4 inneholder tre-kriterie-test av dette grossistmarkedet. Etter PTs vurdering foreligger det i begrenset grad høye og varige etableringshindre i markedene. Hovedårsaken til at tilsynet vurderer etableringsbarrierene som lave, er at det ikke er nødvendig med egen fysisk infrastruktur for å kunne konkurrere i markedet. Potensielle aktører kan også basere seg på eksisterende alternativ infrastruktur i tillegg til Telenors infrastruktur, for å tilby overføringskapasitet. Videre har utviklingen de siste årene vist at det er mulig både å 3

4 etablere seg og opparbeide seg betydelige markedsandeler basert på utbygging av egen infrastruktur. Det er et krav at alle de tre vilkårene må være oppfylt for at et marked skal kvalifisere for sektorspesifikk forhåndsregulering, jf. Anbefalingen artikkel 2. PT har konkludert med at det er tvilsomt om det første kriteriet er oppfylt og at det andre kriteriet ikke er oppfylt for dette grossistmarkedet. Tilsynet har derfor ikke sett behov for å foreta en vurdering av det siste kriteriet. PT finner på denne bakgrunn at tidligere marked 14 ikke oppfyller tre-kriterietesten. Av kapittel 5 fremgår PTs vedtak. Ettersom vilkårene for å anvende sektorspesifikk forhåndsregulering ikke lenger er tilstede, trekker PT tilbake utpekingen av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i dette grossistmarkedet for overføringskapasitet. Videre opphever tilsynet gjeldende forpliktelser på Telenors tilbud i dette markedet. PT har vurdert om tilsynet bør utsette avviklingen av gjeldende regulering i en overgangsperiode av hensyn til berørte aktørers behov for å tilpasse seg markeder uten sektorspesifikk forhåndsregulering. PT har kommet til at det er behov for en slik overgangsperiode, og av kapittel 5.4 fremgår det at pålegg om eksisterende forpliktelser trekkes tilbake med virkning 6 måneder etter vedtakstidspunktet. Klageadgangen fremgår av kapittel 6. 4

5 1 Bakgrunn 1.1 Innledning 1. I lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det upekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. 2. I PTs vedtak 3. mai 2007 ble Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling og pålagt særskilte forpliktelser i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (tidligere marked 14). 3. Den 22. september 2011 varslet PT at tilsynet ville trekke tilbake utpekingen av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling og oppheve Telenors gjeldende forpliktelser i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (tidligere marked 14). PT mottok høringssvar fra Konkurransetilsynet, Mobile Norway AS, TDC AS, Telenor Norge AS og Ventelo AS. PTs vurdering av høringsinnspillene som omhandler tidligere marked 14 fremgår av vedlegg På bakgrunn av varselet og høringssvar utarbeidet PT utkast til vedtak om opphevelse av særskilte forpliktelser i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. Utkastet ble oversatt til engelsk og notifisert ESA 14. mars 2012, jf. ekomloven 9-3, rammedirektivet art 7 og ESAs artikkel 7-anbefaling 1. ESA avga sine kommentarer til PTs notifikasjon 16. april ESA hadde ingen kommentarer til PTs analyse og utkast til vedtak om opphevelse av forpliktelsene i tidligere marked Det endelige vedtaket vil på vanlig måte kunne påklages av aktører med rettslig klageinteresse i tråd med forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven 28, 29 og ekomloven Gjeldende regulering 6. Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon bygger på fem direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU). 2 Direktivene er implementert i norsk rett gjennom lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) og tilhørende forskrifter, herunder forskrift 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). 1 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 2 December 2009 on notifications, time limits and consultations provided for in Article 7 of Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services 2 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive); Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive); Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities (Access Directive); Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive); Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications). 5

6 7. Rammeverket skal legge grunnlag for harmonisering av reguleringen i EU/EØSområdet, begrense etableringshindringer og legge tilrette for bærekraftig konkurranse til beste for brukerne. 8. PT skal foreta markedsanalyser med utgangspunkt i de forhåndsdefinerte markedene som fremkommer av ESAs Anbefaling om relevante markeder (Anbefalingen) 3. Slike markedsanalyser danner grunnlaget for vurderingen av om det eksisterer tilbydere med sterk markedsstilling i det relevante markedet. Om tilsynet finner grunnlag for å utpeke tilbyder(e) med sterk markedsstilling i et relevant marked, skal tilsynet pålegge én eller flere særskilte forpliktelser som følger av ekomloven kapittel I grossistmarkedet for overføringskapasitet for transport (tidligere marked 14) ble Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling, og PT påla Telenor særskilte forpliktelser i markedet, jf. PTs vedtak 3. mai 2007 og markedsanalyse av samme dato som utgjorde vedlegg 1 til vedtaket. PTs definisjon av marked 14 tok utgangspunkt i ESAs definisjon av marked 14 i Anbefaling 14. juli Ut fra vurderinger blant annet knyttet til konkurransesituasjonen og andre forhold spesifikke for det norske markedet for overføringskapasitet, ble marked 14 i vedtaket definert til overføringskapasitet over 8 Mbit/s, samt mørk fiber og optisk kanal. 10. Telenor ble i medhold av ekomloven 4-1, 4-4, pålagt følgende forpliktelser i markedet: Plikt til å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til alle samband som faller inn under marked 14. Slik tilgang innbefatter også tilgang til samlokalisering og eventuelle andre nødvendige tilleggstjenester. Avslag på å gi slik tilgang må kunne begrunnes og dokumenteres. Plikt til å kostnadsorientere prisene for tilgang til samlokalisering og eventuelle andre nødvendige tilleggstjenester som etterspørres som del av etableringen av samband i marked 14. Plikt til ikke-diskriminering, både mellom eksterne virksomheter og mellom egne og eksterne virksomheter. Plikt til å utarbeide et regnskapsmessig skille i marked 14 som innebærer at nettvirksomheten som produserer og tilbyr overføringskapasitet over 8 Mbit/s i grossistmarkedet skal skilles regnskapsmessig fra Telenors sluttbrukervirksomhet som tilbyr overføringskapasitet med tilsvarende kapasiteter i sluttbrukermarkedene. Plikt til å utarbeide et standardtilbud, inkludert priser, prisberegningsmetoder og eventuelle rabatter og rabattkriterier for grossistsamband over 8 Mbit/s. Standardtilbudet skal offentliggjøres. Plikt til å oversende til PT samtlige grossistavtaler om overføringskapasitet over 8 Mbit/s hvor prisene avviker fra standardprisene, herunder alle avtaler som er basert på entreprisepriser. 3 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 5 November 2008 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with the Act referred to at point 5cl of Annex XI to the EEA Agreement (Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services), as adopted by Protocol 1 thereto and by the sectoral adaptations contained in Annex XI to that Agreement. 6

7 1.3 Ny Anbefaling 11. ESAs gjeldende Anbefaling om relevante markeder trådte i kraft 5. november ESAs Anbefaling tilsvarer EU-kommisjonens Anbefaling 4 fra 17. desember I den gjeldende Anbefalingen er antallet relevante markeder for forhåndsregulering redusert fra 18 til 7. Tidligere marked 14 var ett av de markedene som ble fjernet fra Anbefalingen. 12. Formålet med Anbefalingen er å identifisere de produkt- og tjenestemarkeder hvor forhåndsregulering kan være berettiget 5. For at et marked som avviker fra Anbefalingen 6 skal være berettiget for sektorspesifikk forhåndsregulering, må tre kumulative vilkår (tre-kriterietest) angitt i Anbefalingens artikkel 2 følgende, være oppfylt. De tre kriteriene er: 1. Det foreligger høye og varige strukturelle eller regulatoriske etableringshindre i det relevante markedet. 2. Markedet har egenskaper som gjør at det ikke i tilstrekkelig grad beveger seg mot bærekraftig konkurranse Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak den sektorspesifikke reguleringen. 13. Dette medfører at for nasjonale markeder som ikke fremgår av Anbefalingen, og som ikke oppfyller tre-kriterie-testen, er nasjonale myndigheter avskåret fra å anvende sektorspesifikk forhåndsregulering. I Kommisjonens Explanatory Note 8 heter det: It will only be possible for NRAs to regulate markets which differ from those identified in this Recommendation where this is justified by national circumstances in the sense that the three cumulative criteria referred to in Article 2 of this Recommendation are met, 14. Kapittel 4 inneholder tre-kriterie-test av grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (tidligere marked 14). PT har foretatt en slik tre-kriterie-test som grunnlag for å avgjøre om gjeldende forpliktelser i dette markedet skal oppheves eller om det er grunnlag for å foreta ny markedsanalyse av markedet i henhold til gjeldende regelverk for elektronisk kommunikasjon. 4 Commission Recommendation of 17 December 2007 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services. 5 Anbefalingens fortale punkt 3 og Rammedirektivet artikkel 15 6 Jf. vedlegget til Anbefalingen. 7 Anbefalingen benytter her begrepet effective competition, som best kan oversettes med virksom konkurranse. ESAs Retningslinjer 14. juli 2004 definerer dette til å være et marked hvor aktører med sterk markedsstilling er fraværende, jf. punkt 19. Dette kan ikke tolkes antitetisk, det vil si slik at tilstedeværelse av en aktør med sterk markedsstilling er til hinder for at markedet beveger seg mot virksom konkurranse. I Ot.prp. nr. 58 ( ) s. 99 heter det Dersom ingen av tilbyderne har sterk markedsstilling, så antas det å være bærekraftig konkurranse i markedet. Begrepene har ikke nøyaktig samme meningsinnhold, men PT antar likevel at begrepene vil være sammenfallende for dette formålet. 8 Side 4 i Kommisjonens Explanatory Note SEC(2007)1483. ESAs Anbefaling, fortalens punkt 26, inkluderer Explanatory Note som relevant i tolkningen av ESAs Anbefaling. 7

8 2 Historikk og markedsutvikling 15. Markedet for overføringskapasitet (gjerne omtalt som leide samband) ble liberalisert i to omganger. Fra 1. november 1996 ble det tillatt å bruke eksisterende alternativ infrastruktur (som for eksempel kabel-tv-nett) til konkurransetjenester. Fra 1. januar 1998 ble de resterende delene av telemarkedet liberalisert, noe som innebar en full liberalisering av markedet for leide samband. 16. Totalomsetningen i grossistmarkedet har vært stabil de siste årene, men omsetningen for samband med lave hastigheter har gått ned. Nye tjenester som IP-VPN har overtatt mye av markedet for tradisjonelle leide samband innen datakommunikasjon. Samtidig øker etterspørselen etter fiberkapasitet blant annet som følge av bredbåndsutbygging i både faste og mobile nett. 17. De største aktørene på tilbudssiden i tilhørende sluttbrukermarked for overføringskapasitet er Telenor og Ventelo. I tillegg er det en rekke mindre aktører med geografisk begrensede tilbud. Aktørene baserer seg på egen og/eller leid infrastruktur. 18. Overføringskapasitet i det tilhørende sluttbrukermarkedet kjøpes av bedrifter, institusjoner og offentlige etater for å etablere kommunikasjon mellom to eller flere geografisk atskilte punker. Eksempler på store kunder i dette markedet er store bedrifter som ønsker å knytte sammen geografisk atskilte lokasjoner for bedriftsinterne telefoni- og/eller datanett. Andre kunder er offentlige institusjoner som kommuneadministrasjoner og statsinstitusjoner. 19. Telenor er den klart største tilbyderen av overføringskapasitet på grossistnivå gjennom sitt eierskap til et landsomfattende aksess- og transportnett. 20. Telenors nett består i hovedsak av fiberkabler i hovedtraséene og kobber i aksessnettet, selv om mange bedriftskunder har direkte fibertilknytning. De siste årene har kobberaksessene flere steder i landet blitt stadig kortere som følge av økt fiberutbygging. Transmisjonssystemer for både kobber- og fiberkabler benyttes til leveranser av overføringskapasitet til interne og eksterne grossistkunder. 21. Telenors tjeneste- og nodestruktur er basert på at fibernettet benyttes som bærer av både SDH (Synchronous Digital Hierarchy) og WDM (Wavelenght Division Multiplexing) (bølgelengdemultipleksing) i tillegg til leveranser av mørk fiber. WDM-systemer gir svært stor kapasitet og benyttes som bærer av SDH-nettet i tillegg til salg av bølgelengde direkte (Optisk kanal), mens SDH-nettet igjen er bærer av DXX-nettet (digitale leide samband opp til og med n*2 Mbit/s) i tillegg til at det benyttes til å levere høyhastighets overføringskapasitet direkte. 22. Den største utfordreren til Telenor på grossistnivå er Ventelo (tidligere BaneTele). Ventelo har blant annet fiberkabler langs jernbanenettet, samt fiber spunnet langs høyspentkabler (overtatt fra Enitel). Ventelo bruker WDM- og SDH-utstyr for å tilby overføringskapasitet og har bygget ut et WDM-nett. Oppå dette nettet er det bygget et SDHnett for å dekke regionale og lokale kapasitetsbehov. 23. Ventelos fiberinfrastruktur knytter sammen de fleste byene i Norge og dekker de største Telenor-sentralene i disse byene. Ventelos infrastruktur dekker ikke Telenors mindre lokale og regionale sentraler. Dette betyr at Ventelo i mange tilfeller er avhengig av å kjøpe overføringskapasitet i Telenors nett for selv å kunne tilby ende-til-ende samband. 8

9 24. En annen stor tilbyder av overføringskapasitet på grossistnivå er Infiber (tidligere Hafslund Fibernett). Selskapet satser primært på utleie av mørk fiber. Siden Hafslund startet sin satsning på mørk fiber i 2004, har selskapet oppnådd en betydelig posisjon i markedet. 25. Infiber bygger egen infrastruktur fra Larvik rundt Oslofjorden til Halden. Infibers kundegrupper på mørk fiber er i første rekke ekomtilbydere, offentlig forvaltning og bedrifter med behov for høy overføringskapasitet. 26. I 2009 startet et samarbeid mellom fibereiere som knytter regionale fiberstrekk sammen til et nett med nasjonal dekning. Denne sammenslutningen har nå navnet Fiber Norge. De tilbyr utelukkende optisk kanal (bølgelengdemultipleksing) til bedrifts- og grossistmarkedet. Blant partnerne i denne sammenslutningen er Hafslund Telekom, som også står for drift og support av hele nettet og det optiske utstyret. 27. Det er kun i begrenset grad etablert alternativ fysisk infrastruktur av andre, mindre utfordrere som benyttes til å tilby overføringskapasitet på grossistnivå. TDC tilbyr overføringskapasitet basert på eget fibernett i bedriftsmarkedet i flere av de største byene i Sør-Norge. TDC leverer imidlertid ikke overføringskapasitet i grossistmarkedet, kun i sluttbrukermarkedet. I tillegg finnes det noen aktører med geografisk avgrensede fibernett. Den største av disse er Altibox (tidligere Lyse Tele) og deres regionale partnere, som de siste årene har bygd ut fiberinfrastruktur for leveranse av ekomtjenester til privatmarkedet. Denne infrastrukturen har imidlertid så langt ikke blitt benyttet for å tilby tradisjonell overføringskapasitet i særlig grad, verken i grossist- eller sluttbrukermarkedet. Den representerer imidlertid potensiell konkurranse i markedene for overføringskapasitet. 28. Telenors priser for overføringskapasitet er i utgangspunktet de samme på grossistnivå som i sluttbrukermarkedet. I praksis vil imidlertid mange grossistkunder oppnå lavere priser enn de fleste kunder i sluttbrukermarkedet, fordi de kjøper større volum som gir grunnlag for høyere rabatter. Telenors prisstruktur for leide samband er todelt, med ett priselement for sambandslengde og ett for hver tilknytning. Prisen på sambandslengdeelementet måles i luftlinje mellom sambandets termineringsadresser. Tilknytningsprisene avhenger av i hvilken kommune (tilknytningssone) sambandet terminerer. Minimum leietid for samband med hastigheter opp til og med 2 Mbit/s er i utgangspunktet tre måneder. For samband med høyere hastigheter, samt mørk fiber, er minimum leietid i utgangspunktet ett år. Tilbud for kortere leieperioder kan gis for analoge leide samband og mørk fiber på forespørsel. 29. Ingen av de øvrige tilbyderne av overføringskapasitet opererer med offentlig tilgjengelige prislister. 30. Kjøperne av overføringskapasitet på grossistnivå er tilbydere av offentlig elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester som bruker overføringskapasitet som en innsatsfaktor for å kunne tilby tjenester til sluttbrukere eller til andre tilbydere. Eksempler på store kjøpere av overføringskapasitet på grossistnivå er mobilnettoperatører, tilbydere av faste telefoni- og datanett og tilbydere av overføringskapasitet. 31. Den totale omsetningen i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s, basert på eksternt salg, har i perioden fra 2005 til 2010 økt med om lag 100 %. Det er rimelig å anta at en medvirkende årsak til økningen i omsetning i dette markedet skyldes at flere bytter ut lavhastighetssamband med høyhastighetssamband. 9

10 3 Markedsavgrensning 3.1 Generelt om markedsavgrensning 32. Som angitt ovenfor, må PT vurdere om ESAs forhåndsdefinerte markeder passer for norske forhold, herunder vurdere om allerede regulerte markeder som ikke lenger er i Anbefalingen, likevel kvalifiserer for ex-ante regulering på bakgrunn av nasjonale forhold. 33. Det skal gis en beskrivelse av produktmarkedet og foretas en avgrensning av det geografiske markedet. Avgrensningen av relevante markeder skal benytte samme fremgangsmåte som markedsavgrensning innenfor konkurranseretten. I enkelte tilfeller kan likevel markeder definert av konkurransemyndighetene avvike fra markeder definert i ESAs Anbefaling eller av nasjonale tilsynsmyndigheter i henhold til artikkel 15 nr. 3 i Rammedirektivet Et relevant produktmarked utgjøres av produkter eller tjenester som er tilstrekkelig substituerbare. Utgangspunktet for definisjonen av et relevant produktmarked er en vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden. Substituerbarhet kan imidlertid også foreligge på tilbudssiden og vil da kunne være relevant i avgrensningen av det relevante markedet. 35. Etter at de relevante produktmarkedene er fastlagt, foretas en geografisk avgrensning av markedet. Det geografiske markedet kan defineres som det området hvor det aktuelle produktet tilbys på tilnærmet like og tilstrekkelig homogene konkurransemessige betingelser. 10 Geografiske markeder innen elektronisk kommunikasjon har tradisjonelt sett blitt definert med utgangspunkt i det aktuelle nettets utbredelse, samt det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for den rettslige reguleringen av markedet I henhold til ekomloven 1-3 jf. forskrift av 4. juli 2003 nr. 882 gjelder ekomloven for Svalbard, Jan Mayen, Bilandene og Antarktis. For Svalbards vedkommende er det imidlertid gjort unntak for kap. 3 (sterk markedsstilling), kap. 4 (tilgang) og 9-3 (konsultasjonsprosedyre). Elektronisk kommunikasjon på Jan Mayen, Bilandene og Antarktis antas imidlertid å ha svært liten betydning for de markedsanalyser PT gjennomfører i henhold til ekomloven. I videre omtale av Norge som stedlig virkeområde henspeiles det til fastlands-norge/norsk landterritorium. 3.2 Markedsavgrensningen i forrige analyse 37. Den foregående analysen 3. mai 2007 tok utgangspunkt i ESAs Anbefaling om relevante markeder fra Markedet ble i Anbefalingen fra 2004 betegnet som marked 13 og var definert som grossistmarkedet for overføringskapasitet for aksess. 38. Ut fra vurderinger blant annet knyttet til konkurransesituasjonen og andre forhold spesifikke for det norske markedet for overføringskapasitet, kom PT frem til at dette relevante grossistmarkedet for overføringskapasitet i Norge skulle defineres som følger: Marked 14: Overføringskapasitet over 8 Mbit/s. Mørk fiber og optisk kanal ble inkludert i markedet. 9 ESAs Retningslinjer 14. juli 2004, punkt Retningslinjene punkt Retningslinjene punkt

11 39. Det relevante geografiske markedet ble avgrenset til Norge. 3.3 Avgrensning av markedet 40. Kommisjonens og ESAs begrunnelse for å fjerne tidligere marked 14 fra anbefalingen om relevante produkt- og tjenestemarkeder fremgår av fortalen i Anbefalingen av 2008 punkt (26) med henvisning til Explanatory Note punkt 4.2.3: in all member states parallel network infrastructures are being constructed in particular on major routes. This suggests that entry barriers are low. There is also a tendency towards effective competition where alternative operators have made sufficient investments in alternative infrastructures and are in competition with the incumbent on the merchant market. Therefore the market for wholesale trunk segments of leased lines is withdrawn from the recommended list on the basis that there are no longer high and non-transitory entry barriers and that there is a clear trend towards effective competition based on parallel infrastructures. 41. Videre angis et mulig unntak på nasjonalt nivå: Nevertheless a significant number of routes may continue to be served only by a single operator in particular where the route is thin, i.e. where the volume and value of traffic is lower. 42. Marked 6 (tidligere marked 13) er opprettholdt i ESAs nye Anbefaling fra 5. november Definisjonen av markedet er: Wholesale terminating segments of leased lines, irrespective of the technology used to provide leased or dedicated capacity. 43. I den forrige Anbefalingen var tidligere marked 13 definert som: Wholesale terminating segments of leased lines. I den nye Anbefalingen er med andre ord teknologinøytraliteten presisert. 44. Hva som utgjør markedet overføringskapasitet for transport (tidligere marked 14) og avgrensningen mellom aksessdelen og transportdelen, vil ifølge Explanatory Note til Anbefalingen 12 avhenge av nettopologien i det enkelte land og bestemmes av de respektive lands reguleringsmyndighet. 45. PT konkluderte i forrige markedsanalyse av 3. mai 2007 med en noe annen avgrensning av marked 14 enn Anbefalingen fra Det hadde sammenheng med konkurransesituasjonen i Norge og at produktstrukturen i det norske markedet ikke er av en slik art at det er naturlig med en oppdeling mellom aksess og transport i tradisjonell forstand. På denne bakgrunn besluttet PT i 2007 at marked 14 skulle defineres som overføringskapasitet over 8 Mbit/s, herunder mørk fiber og optisk kanal. 46. I analysen av marked 6 har PT konkludert med at gjeldende avgrensning mellom marked 6 og tidligere marked 14 opprettholdes. Det vises til vurdering i analysen for marked 6 datert 20. april Markedet defineres dermed som grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. 47. I den foregående markedsanalysen av grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s fra 3. mai 2007 konkluderte PT med at det geografiske markedet avgrenses nasjonalt. 12 Explanatory note side

12 48. På bakgrunn av kriteriene i ERGs Common Position on Geographic Aspects of Market Analysis (se kapittel i analyse av grossistmarkedet for overføringskapasitet opp til og med 8 Mbit/s) har PT vurdert hvorvidt det er behov for en detaljert geografisk analyse. Som det fremgår der, vil vurdering av det relevante geografiske markedet være noe forskjellig avhengig av om vurderingen skjer ex-post eller ex-ante. En avgrensning av geografiske markeder ex-ante må nødvendigvis ha et videre utgangspunkt og en mer generell tilnærming enn man har ved en avgrensning ex-post. En ex-post avgrensning baserer seg på en konkret hendelse som man kan kartlegge virkningenes utstrekning av, mens den fremadskuende vurderingen må basere seg på til dels andre forhold. Dette vil derfor også prege omfanget av vurderingen av det aktuelle geografiske markedet. 49. Det geografiske markedet kan defineres som det området hvor det aktuelle produktet tilbys på tilnærmet like og tilstrekkelig homogene konkurransemessige betingelser. Geografiske markeder innen elektronisk kommunikasjon har som nevnt tradisjonelt sett blitt definert med utgangspunkt i det aktuelle nettets utbredelse, samt det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for den rettslige reguleringen av markedet. 50. I grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s er det etter PTs mening lite sannsynlig at grossistkunder vil bytte geografisk virkeområde som følge av en 5-10 % prisøkning i det området de opererer. PT mener også det er usannsynlig at aktører fra et naboområde vil starte utbygging av eget nett for overføringskapasitet over 8 Mbit/s som følge av en slik prisøkning. En ren SSNIP-test vil dermed kunne resultere i svært mange geografiske markeder og vil således være lite praktisk. Det vil derfor være nødvendig å vurdere om konkurranseforholdene er tilstrekkelig homogene over hele landet. 51. Det er liten tvil om at det i teorien ville være mulig å definere svært mange geografiske markeder for høykapasitetssamband i Norge. Faktisk kunne man med et slikt utgangspunkt definere hvert enkelt samband som et eget relevant marked. En kunde som etterspør et samband for eksempel til en bestemt adresse i Oslo kan ikke substituere et slikt samband med et samband til noen annen adresse. Det er imidlertid åpenbart at en slik tilnærming ville gi et svært uoversiktlig bilde og et uhensiktsmessig antall relevante markeder. 52. Telenors produkt- og prisstruktur for overføringskapasitet i grossistmarkedet gjelder for hele landet. I den grad leveranser er basert på entrepriseavtaler, har PT ikke kunnet avdekke at Telenor opererer med ulik prisstruktur i ulike geografiske områder. PT har således ikke grunn til å anta at Telenor i vesentlig grad differensierer prisen ut ifra geografiske kriterier eller lokal markedssituasjon. 53. Telenor har til nå hatt plikt til å ha et landsdekkende tilbud av overføringskapasitet til sluttbrukere opp til og med 2 Mbit/s. Dette har ført til at det har vært lettere for Telenor å levere samband også med høyere hastigheter siden selskapet allerede har tilstedeværelse. Telenor er derfor i praksis i stand til å tilby overføringskapasitet over 2 Mbit/s over hele landet. Informasjon som PT har innhentet fra markedsaktørene viser likevel at Telenor møter relativt sett mindre konkurranse på overføringskapasitet på grossistnivå opp til og med 8 Mbit/s enn på høyere hastigheter. For hastigheter over 8 Mbit/s ser PT dessuten at det kan være attraktivt for nye og etablerte aktører å utvide sine dekningsområder for å møte den økende etterspørselen etter fiberkapasitet blant annet til bruk for backhaul i mobilnett. 54. Ventelo har i stor grad et landsdekkende tilbud, på samme måte som Telenor. Videre er Ventelos produktstruktur i stor grad tilsvarende Telenors produktstruktur. 55. Fiber Norge knytter regionale fiberstrekk sammen til et nett med nasjonal dekning. Fiber Norge tilbyr utelukkende optisk kanal (bølgelengdemultipleksing). 12

13 56. Det er videre en rekke ulike aktører i det norske markedet som ser ut til å jevnlig vurdere utvidelse av sitt dekningsområde og ha klare ambisjoner om fortløpende utvidelse at sitt dekningsområde. Eksempler på slike aktører er Ventelo, Fiber Norge, Fiberselskapet og Infiber. 57. Det er i dag også i større grad enn ved forrige analyse av markedene for overføringskapasitet utbygd fiber i både sentrale og mindre befolkede områder av regionale aktører i flere deler av landet. Disse aktørene har muligheten til å tilby overføringskapasitet i sine nett, selv om dette per i dag gjøres i forholdsvis liten grad. Det er imidlertid naturlig å anta at deres tilstedeværelse og mulighet til å tilby denne typen produkter har en disiplinerende effekt på prisingen. 58. PT har basert på ovenstående vurdert det slik at den mest riktige tilnærmingen fortsatt vil være å definere ett nasjonalt marked for overføringskapasitet over 8 Mbit/s i grossistleddet, det vil si hele Norge. 4 Tre-kriterie-test 59. PT vil i det følgende vurdere hvorvidt grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (tidligere marked 14) er berettiget for sektorspesifikk ex-ante regulering. Som nevnt i kapittel 1.2, er det tre kumulative vilkår som må være oppfylt for at markedene fremdeles kvalifiserer for slik forhåndsregulering. 60. I vurderingen av hvorvidt de tre vilkårene er oppfylt, skal utgangspunktet være en såkalt Modified Greenfield Approach. Dette innebærer at man skal vurdere vilkårene under en forutsetning om at de aktuelle relevante markeder ikke er underlagt ex-ante regulering. Regulering i tilstøtende markeder skal likevel hensyntas. 4.1 Første kriterium: Høye og varige etableringshindre 61. Etableringshindre kan være av ulik natur og forekomme av ulike årsaker. Etableringshindre begrenser konkurransen ved å redusere nye tilbyderes muligheter for å etablere seg i markedet. Dette kapittelet inneholder en vurdering av strukturelle og regulatoriske etableringshindre Strukturelle etableringshindre 62. I Anbefalingen omtales strukturelle etableringsbarrierer som følger: Structural barriers to entry result from original cost or demand conditions that create asymmetric conditions between incumbents and new entrants impeding or preventing market entry of the latter. For instance, high structural barriers may be found to exist when the market is characterised by absolute cost advantages, substantial economies of scale and/or economies of scope, capacity constraints and high sunk cost. 63. PT har i vurderingen av det første kriteriet analysert følgende strukturelle etableringshindre: Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Ugjenkallelige kostnader Stordrifts- og samproduksjonsfordeler 13

14 Tilgang til finansielle ressurser Tilgang til distribusjons- og salgskanaler Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar 64. Dersom en aktør kontrollerer infrastruktur som er vanskelig å duplisere, og denne infrastrukturen representerer en viktig innsatsfaktor i det relevante markedet, vil dette kunne utgjøre en vesentlig etableringsbarriere for potensielle konkurrenter. 65. Uten å ta stilling til om den aktuelle infrastrukturen i det berørte markedet kan ses på som en essential facility i konkurranserettslig forstand, har PT vurdert om kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar kan betraktes som en etableringsbarriere i dette relevante markedet. 66. Potensielle aktører må ikke nødvendigvis etablere et eget fullstendig fysisk nett med egne fremføringsveier for å kunne konkurrere med Telenor i dette markedet. Det vises til redegjørelsen i kap i analysen av 3. mai Aktørene kan velge å basere seg på leie av mørk fiber, optisk kanal eller leide samband med svært høy hastighet fra eier av fiberbaserte nett. Linjeutstyr og/eller multiplekserutstyr er i stor grad standard hyllevare og dermed i teknisk forstand ikke vanskelig å duplisere. Alternativt kan de leie plass i eksisterende fremføringsveier av Telenor, det vil si plass i rør og kabelgater. 67. Det finnes også muligheter for å tilby overføringskapasitet over 8 Mbit/s basert på eksisterende infrastruktur fra alternative tilbydere. Eksempelvis finnes det alternative fremføringsveier i form av kraftlinjer eller jernbanelinjer mellom de fleste byer og tettsteder. Det vil imidlertid ikke nødvendigvis være alternative eksisterende føringsveier mellom to konkrete lokasjoner innen en by som kan benyttes til tilbud om overføringskapasitet. 68. Den dynamiske utviklingen i utbyggingen av regionale fibernett i Norge representerer potensiell konkurranse i mange geografiske områder hvor det for få år siden kun var Telenor som tilbød korte grossistsamband over 8 Mbit/s. Utviklingen i regional fiberutbygging har ført til at Telenors markedsandeler for høyhastighetssamband i grossistmarkedet har blitt vesentlig endret de siste årene. Det finnes derfor i mange tilfeller alternativer for aktører som ønsker å etablere seg i disse markedene. 69. På bakgrunn av kommentarer i den nasjonale høringen av varsel om vedtak i dette markedet, har PT spesielt vurdert om det finnes vesentlige etableringshindringer for samband til basestasjoner i mobilnett. 70. Tidligere marked 14 inkluderer mørk fiber slik dette blant annet blir benyttet i den bakenforliggende infrastrukturen (backhaul) både i fastnett og mobilnett. Backhaul i fastnett og mobilnett skiller seg imidlertid med hensyn til hvilke tekniske løsninger som finnes og hvilke alternative former for transmisjon som benyttes, spesielt radiolinjesystemer. Dette tilsier at etableringsbarrierene kan være noe forskjellige når det gjelder leveranser av backhaul-løsninger i det faste aksessnettet sammenlignet med i radioaksessnettet. 71. Basestasjoner i et mobilnett er bygd ut med det formål å kunne håndtere radiokommunikasjon. Basestasjonene er følgelig plassert på steder og bygninger for å oppnå best mulig areal- og befolkningsdekning. I fastnettet er situasjonen annerledes, og aggregeringspunkter og lokal sentral er ikke først og fremst bygd ut for å kunne sende og motta trådløse signaler. Radiolinjer krever god plassering i master og lignende for å oppnå fri sikt punkt-til-punkt. Radiolinje fremstår derfor som en mye mer kostnadseffektiv transmisjonsløsning for backhaul-formål i mobilnett enn i fastnett. I det faste aksessnettet må 14

15 master og antenner som regel etableres separat, og dette krever ekstra investeringer og tekniske tilpasninger på lokasjonene. 72. Tilgang på egnede frekvenser kan utgjøre en barriere for å etablere radiolinjesamband til basestasjoner. Når det gjelder frekvenssituasjonen for radiolinjer, mener PT likevel det er relevant å ta i betraktning at det eksisterer et annenhåndsmarked for slike frekvensressurser. Potensielle utbyggere kan enten forhandle med aktører som innehar frekvenstillatelser om å leie kapasitet eller overta en frekvenstillatelse fullt og helt og stå for totalleveransen selv. Dersom aktører som allerede sitter på frekvensressurser ikke benytter disse for å realisere egne tjenester, vil de kunne ha en kommersiell interesse i å inngå avtaler med andre aktører om bruk av disse til blant annet radiolinjer. Det finnes en rekke aktører i tillegg til Telenor som disponerer frekvenser som kan benyttes til å tilby radiolinjer, herunder Nera Networks, Broadnet Norge og NetCom. 73. Et annet alternativ er å søke PT om sendetillatelser for å etablere radiolinjer for å dekke spesifikke strekk i mobiloperatørenes nett. PT har lang erfaring med å tildele frekvenser som blir benyttet til radiolinjer, og det finnes fortsatt ledige frekvenser som kan benyttes til korte og lange radiolinjehopp. Tildelingsform er også et viktig moment i vurderingen av frekvensbegrensninger som en barriere for å etablere samband via radiolinje. Spektrumtillatelser som er aktuelle å benytte til radiolinjeformål tildeles først etter at PT har gjennomført en kunngjøring hvor andre aktører gis mulighet til å melde sin interesse. Dersom det er flere interessenter, blir tildelingen avgjort ved auksjon. Det er således ikke noe ved frekvenssituasjonen som tilsier at bruk av radiolinjer ikke vil være et reelt alternativ til fiber til basestasjoner også i årene som kommer. 74. Mobiloperatørene som etterspør fiberforbindelser til basestasjonene vil kunne leie disse fra andre lokale og regionale fiberaktører enn Telenor. I tillegg vil de kunne benytte seg av alternative former for backhaulkapasitet. Som regel vil dette være en kombinasjon av digitale leide samband (64 kbit/s, 2 Mbit/s og n*2 Mbit/s) og radiolinjer (særlig 8 Mbit/s og E1 linker). 75. Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar representerer derfor ikke et etableringshinder av betydning i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. Dette gjelder også for mørk fiber til bruk for backhaul i mobilnett ettersom PT anser at det finnes alternative transmisjonsløsninger som aktørene kan benytte til dette formålet Ugjenkallelige kostnader 76. Ugjenkallelige kostnader ( sunk costs ) er faste kostnader som skyldes en irreversibel investering, det vil si at en tilbyder ikke kan forvente å få tilbake investeringen når denne først er gjort, for eksempel gjennom salg av investeringsobjektet dersom tilbyderen ønsker å gå ut av markedet. Ugjenkallelige faste kostnader innebærer at en potensiell nykommer står overfor høyere beslutningsrelevante kostnader enn den eller de allerede etablerte aktøren(e). Denne kostnadsforskjellen kan utgjøre et etableringshinder for den potensielle nykommeren. 77. I dette markedet vil en potensiell nykommer i fravær av regulering måtte basere seg på eksisterende fremføringsveier og nettelementer (som for eksempel Ventelo), eller bygge selv (som for eksempel Infiber i Oslo-området). Det vises til redegjørelsen i kap i analysen av 3. mai I den grad det er mulig å basere seg på eksisterende infrastruktur, vil dette gjøre nykommeren i mindre grad avhengig av å foreta ugjenkallelige investeringer. Dette vil i så fall kunne bidra til å begrense etableringshindringen. 78. Investeringer i immaterielle rettigheter kan også være ugjenkallelige og representere en etableringshindring. Investeringer i merkevarebygging (for eksempel gjennom reklame og 15

16 annen markedsføring) er et eksempel på slike investeringer. Et annet eksempel er kostnader knyttet til forskning og utvikling (FoU). 79. Slik PT ser det, vil investeringer i merkevarebygging i grossistmarkedene for overføringskapasitet i liten grad representere en etableringshindring. Grossistmarkedet består av langt færre aktører enn sluttbrukermarkedet. Potensielle kunder i grossistmarkedet er dessuten profesjonelle aktører og antas derfor å ha god oversikt over de ulike tilbyderne og deres produkter. En potensiell konkurrent i grossistmarkedene for overføringskapasitet vil derfor trolig bruke langt mindre ressurser på reklame og markedsføring enn tilsvarende i et sluttbrukermarked. 80. Når det gjelder kostnader knyttet til FoU, er det PTs syn at utvikling av nye tjenester innen dette relevante markedet i liten grad utgjør noen etableringshindring, fordi produktene i dette markedet i stor grad er standardiserte og relativt homogene. 81. Etter en samlet vurdering av ovenstående momenter, legger PT til grunn at ugjenkallelige kostnader knyttet til etablering av infrastruktur utgjør en viss etableringshindring i markedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s Stordrifts- og samproduksjonsfordeler 82. Stordriftsfordeler foreligger når en økning i produksjonen medfører fallende gjennomsnittlig enhetskostnad. Dette er karakteristisk for produksjon basert på teknologi med relativt høye faste kostnader og lave variable kostnader. 83. Samproduksjonsfordeler er reduksjon i gjennomsnittlig enhetskostnad når mer enn én tjeneste produseres ved hjelp av felles produksjonsmidler, for eksempel felles infrastruktur eller felles administrative systemer. 84. Stordrifts- og samproduksjonsfordeler kan virke både som en etableringsbarriere for nye, potensielle aktører og som et konkurransefortrinn for etablerte konkurrenter i markedet. 85. Det er utvilsomt knyttet vesentlige stordriftsfordeler til etablering av tilbud av overføringskapasitet. Enhetskostnadene (kostnad pr Mbit/s) vil for eksempel være sterkt fallende jo høyere kapasitet tilbyderen har i sitt nett. Videre vil enhetskostnadene kunne være sterkt fallende jo flere tilknytninger som etableres. I et jordbundet nett vil man for eksempel kunne utnytte fremføringsveier på en langt bedre måte dersom mange brukere knyttes til nettet i et gitt geografisk område. 86. Telenor har til nå hatt plikt til å ha et landsdekkende tilbud av overføringskapasitet til sluttbrukere opp til og med 2 Mbit/s. Dette har også ført til at det har vært lettere for Telenor å levere samband med høyere hastigheter enn 2 Mbit/s, siden selskapet allerede har en tilstedeværelse. Ingen av de potensielle nykommere i dette markedet antas å kunne få tilstrekkelig kritisk masse til å nyte godt av stordriftsfordeler på tilsvarende måte. 87. Det legges videre til grunn at Telenor, som følge av sin brede produktportefølje, har større samproduksjonsfordeler enn sine konkurrenter. Det er eksempelvis grunn til å tro at Telenor har visse samproduksjonsgevinster knyttet til tilbud om landsomfattende telefonitjeneste og landsomfattende tilbud av overføringskapasitet. 88. På denne bakgrunn legger PT til grunn at Telenors stordrifts- og samproduksjonsfordeler utgjør en viss etableringsbarriere for nye aktører i grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s. 16

17 Tilgang til finansielle ressurser 89. Tilgang til finansielle ressurser er viktig for en aktørs mulighet til å etablere seg i markeder som krever store initielle investeringer. Forskjeller mellom aktørene med hensyn til tilgang til finansielle ressurser vil kunne utgjøre en etableringshindring. I tillegg vil det, alt annet likt, forventes at en aktør med markedsmakt og god finansiell stilling i mindre grad vil bli utsatt for konkurranse enn en aktør med markedsmakt uten god tilgang til finansielle ressurser. En aktør med god tilgang til finansielle ressurser vil være bedre i stand til å forsvare sine markedsandeler dersom nye konkurrenter etablerer seg i markedet enn en aktør med markedsmakt uten god tilgang til finansielle ressurser. 90. Det vil være relativt høye etableringskostnader forbundet med å etablere et konkurransedyktig alternativ til Telenors tilbud om overføringskapasitet over 8 Mbit/s. Telenor har en sterk finansiell stilling. På den annen side finnes det kapitalsterke potensielle utfordrere til Telenor. Det er neppe grunnlag for å hevde at Telenor har bedre tilgang til finansielle ressurser enn potensielle konkurrenter. 91. Tilgang til finansielle ressurser kan derfor ikke sies å utgjøre noen etableringshindring i dette relevante markedet Tilgang til distribusjons- og salgskanaler 92. I markeder hvor de etablerte aktørene har et velutbygd distribusjons- og salgsnett vil dette kunne fungere som en etableringsbarriere for potensielle nye aktører. Dette gjelder særlig i markeder hvor det er store kostnader forbundet med etablering av distribusjons- og salgskanaler, eller hvor de etablerte aktørene har inngått eksklusivitetsavtaler med de største/viktigste distribusjonskanalene i markedet. 93. PT har vurdert det slik at manglende tilgang til distribusjons- og salgskanaler først og fremst vil være et problem i markeder hvor etterspørselssiden består av husholdninger (privatmarked). I privatmarkedet kan det i enkelte tilfelle være vanskelig å få tilgang til viktige salgskanaler som for eksempel store landsomfattende butikkjeder. Kundene i dette relevante markedet består av aktører som selv er tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Slike aktører har som oftest god oversikt over markedet og vil foreta valg ut fra sin kjennskap til dette. Det er derfor fortsatt lite trolig at potensielle nykommere i dette relevante markedet ikke etablerer seg fordi de anser det som vanskelig å opprette salgskanaler. 94. Det er på bakgrunn av ovenstående PTs konklusjon at tilgang til distribusjons- og salgskanaler ikke utgjør noen etableringshindring i dette relevante markedet Regulatoriske etableringshindre 95. Regulatoriske etableringshindre eksisterer når markedsadgangen begrenses av regulatoriske forhold. Eksempler er krav om offentlige tillatelser, ressursbegrensninger eller begrensninger av hensyn til helse, miljø eller sikkerhet (direkte regulatoriske begrensninger). Videre kan ulike former for prisregulering også ha etableringshindrende virkninger, jf. Anbefalingens fortale punkt Den viktigste regulatoriske etableringshindringen i dette markedet, nemlig Telenors enerett til å tilby overføringskapasitet, ble fjernet som en del av liberaliseringen av telemarkedet. 97. Det er ingen prisregulering i markedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s i dag. Det anses heller ikke å foreligge usikkerhet om fremtidig regulering i dette markedet, siden Telenors eksisterende forpliktelser nå oppheves. 17

18 98. Etter PTs oppfatning er det derfor ingen regulatoriske etableringshindringer i markedet i dag Konklusjon første kriterium 99. Etter PTs oppfatning foreligger det i mer begrenset grad enn ved forrige analyse høye og varige etableringshindre i markedet i dag. Det forventes heller ikke å oppstå større nye etableringshindre i årene som kommer. En viktig årsak til at tilsynet vurderer etableringsbarrierene som relativt lave, er at utviklingen har vist at det er mulig å bygge alternativ infrastruktur for høyhastighetssamband. Videre er det ikke direkte nødvendig med egen fysisk infrastruktur. Potensielle aktører kan basere seg på eksisterende alternativ infrastruktur i tillegg til Telenors infrastruktur, for å tilby overføringskapasitet over 8 Mbit/s Siden PT ser at det kan være enkelte argumenter som fortsatt taler for at første kriterium ikke er oppfylt, vil vi også vurdere hvorvidt andre kriterium er oppfylt. 4.2 Andre kriterium: Markedet tenderer ikke mot effektiv konkurranse 101. I fortalen til ESAs anbefaling punkt 13 anføres det at selv om et marked er karakterisert av høye etableringshindringer, kan andre strukturelle faktorer innebære at markedet utvikler seg mot effektiv konkurranse innenfor den relevante tidshorisonten PT har i vurderingen av hvorvidt markedet tenderer mot effektiv konkurranse analysert følgende kriterier: Utvikling i markedsandeler Priser og prisutvikling Produktdifferensiering Veksthindre Potensiell konkurranse og innovasjon Utviklingen i markedsandeler 103. Utvikling i markedsandeler kan gi informasjon om markedet tenderer mot konkurranse. Høye og stabile markedsandeler over tid kan indikere at det finnes tilbydere med sterk markedsstilling og at det således ikke er effektiv konkurranse i markedet. 13 Fall i markedsandeler hos de største tilbydere kan i motsatt fall være med å underbygge en konklusjon om at markedet beveger seg mot effektiv konkurranse Markedsandeler i dette markedet kan måles etter flere forskjellige kriterier, for eksempel etter omsetning, volum (antall samband/sambandslengde) eller total kapasitet. Tilsynet har ansett det som hensiktsmessig å beregne markedsandeler i det relevante markedet basert på både omsetning og volum/antall samband. PT mener omsetning er det mest hensiktsmessige kriteriet, blant annet fordi verken volum eller total kapasitet tar hensyn til de ulike typer samband, herunder sambandenes lengde. PT har imidlertid også beregnet markedsandeler basert på volum/antall samband. Tilsynet mener at å inkludere en beregning av markedsandeler basert på volum/antall samband vil være med på å styrke den samlede vurderingen av markedsandeler. 13 Retningslinjene punkt