Analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet

Transkript

1 Vedlegg 1 Analyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet Revidert og oppdatert 3. mai 2007

2 Innholdsfortegnelse Oppsummering og konklusjon Bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysene Bakgrunn Rettslige rammer for markedsanalysene Generelt om markedsavgrensing Produktmarkedet Det geografiske markedet Kriterier for identifisering av avvikende relevante produktmarkeder Innledning til analysene av grossistmarkedene for overføringskapasitet Avgrensning av de relevante produktmarkeder Oversikt over de forhåndsdefinerte produktmarkedene i Anbefalingen Beskrivelse av det norske markedet for overføringskapasitet Overblikk og historikk Vurdering av skillet mellom sluttbruker- og grossistmarkeder Vurdering av avgrensningen mellom marked 13 og Vurdering av eventuelt skille mellom korte og lange samband i marked Vurdering av om mørk fiber og optisk kanal inngår i markedene for overføringskapasitet Avgrensning av marked 13 mot markedene 11 og Avgrensning av marked 13 mot marked Avgrensning av marked 13 mot marked Avgrensning mellom markedene for overføringskapasitet (marked 7, 13 og 14) og grossistmarkedet for overføringstjenester for kringkasting (marked 18) Kontribusjonsnett marked 18 eller overføringskapasitetsmarkedene? Matenett marked 18 eller overføringskapasitetsmarkedene? Transportnett - marked 18 eller overføringskapasitetsmarkedene? Aksessnett marked 18 eller overføringskapasitetsmarkedene? Konklusjon Oppsummering - Avgrensning av de relevante produktmarkeder I Marked 13 - grossistmarkedet for overføringskapasitet opp til og med 8 Mbit/s Beskrivelse av det relevante produktmarkedet Avgrensning av det relevante geografiske markedet Analyse av markedet Markedsandeler og lønnsomhet Omsetning og markedsandeler Lønnsomhet Etableringshindringer Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Ugjenkallelige investeringer Stordrifts- og samproduksjonsfordeler Tilgang til finansielle ressurser Tilgang til distribusjons- og salgskanaler... 39

3 6.2.6 Veksthindre Regulatoriske etableringshindre Potensiell konkurranse og innovasjon Tilbyderadferd Koblingssalg/produktdifferensiering Overføring av sterk markedsstilling til tilgrensende markeder Prisutviklingen Forhold på etterspørselssiden Markedsmakt/forhandlingsstyrke på etterspørselssiden Kundenes valgmuligheter og eventuelle byttekostnader/ innelåsningseffekter Kundenes tilgang til informasjon Vurdering av sterk markedsstilling og utpeking av tilbyder(e) med sterk markedsstilling. 47 II. Marked 14 - grossistmarkedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s Beskrivelse av det relevante produktmarkedet Avgrensning av det relevante geografiske markedet Analyse av markedet Markedsandeler og lønnsomhet Omsetning og markedsandeler Lønnsomhet Etableringshindringer Kontroll over infrastruktur som er vanskelig dupliserbar Ugjenkallelige investeringer Stordrifts- og samproduksjonsfordeler Tilgang til finansielle ressurser Tilgang til distribusjons- og salgskanaler Veksthindre Regulatoriske etableringshindre Potensiell konkurranse og innovasjon Tilbyderadferd Koblingssalg/produktdifferensiering Overføring av sterk markedsstilling til tilgrensende markeder Prisutviklingen Forhold på etterspørselssiden Markedsmakt/forhandlingsstyrke på etterspørselssiden Kundenes valgmuligheter og eventuelle byttekostnader/ innelåsningseffekter Kundenes tilgang til informasjon Vurdering av sterk markedsstilling og utpeking av tilbyder(e) med sterk markedsstilling Generelt om sterk markedsstilling Vurdering av enkel dominans Vurdering av kollektiv dominans Konklusjon Vedlegg 1. Ordliste

4 Oppsummering og konklusjon Dette er en oppdatert versjon av markedsanalysene som Post- og teletilsynet (PT) foretok av de to grossistmarkedene for overføringskapasitet (marked 13 og 14) høsten Markedsanalysene vil bli lagt til grunn ved anvendelsen av sektorspesifikke virkemidler i de markedene hvor det er utpekt tilbyder(e) med sterk markedsstilling. Av praktiske årsaker har PT funnet det hensiktsmessig å samordne analysene av de to relevante grossistmarkedene i ett dokument, hvor de første tre kapitler er felles for begge analysene. Kapittel 1 inneholder en beskrivelse av bakgrunn og rettslige rammer for analysene. I kapittel 2 gis en kort introduksjon til grossistmarkedene for overføringskapasitet, mens de relevante markedene avgrenses i kapittel 3. Avgrensing av de relevante markedene tar som utgangspunkt Anbefalingens forhåndsdefinerte grossistmarkeder for overføringskapasitet. Ut fra vurderinger blant annet knyttet til konkurransesituasjonen og andre forhold spesifikke for det norske markedet for overføringskapasitet, kommer PT frem til at de to relevante grossistmarkedene for overføringskapasitet i Norge skal defineres som følger: 13. Overføringskapasitet opp til og med 8 Mbit/s 14. Overføringskapasitet over 8 Mbit/s I kapitlene 4 7 presenteres analysen av marked 13, overføringskapasitet opp til og med 8 Mbit/s i grossistleddet. I markedsanalysen gis først en beskrivelse av det aktuelle produktmarkedet, og deretter foretas en geografisk markedsavgrensning. PT har konkludert med at markedet bør avgrenses på nasjonalt nivå. Telenor har for 2005 en markedsandel på ca. 85 %, målt etter omsetning, mens ingen av de andre tilbyderne i marked 13 har over 10 %. I henhold til Retningslinjene pkt. 76 gir dette en klar indikasjon på at Telenor har sterk markedsstilling i dette markedet. Videre vises det til at det eksisterer store etableringshindringer i markedet. Etter PTs oppfatning er særlig Telenors kontroll over det landsdekkende aksessnett en etableringshindrende faktor. Markedsanalysen konkluderer med at Telenor ASA har sterk markedsstilling i markedet for overføringskapasitet opp til og med 8 Mbit/s (marked 13). I kapitlene 8-11 presenteres analysen av marked 14, overføringskapasitet over 8 Mbit/s i grossistleddet. I markedsanalysen gis først en beskrivelse av det aktuelle produktmarkedet, og deretter foretas en geografisk markedsavgrensning. PT har konkludert med at markedet bør avgrenses på nasjonalt nivå. Telenor har for 2005 en markedsandel på ca 65 %, målt etter omsetning. I henhold til Retningslinjene pkt. 76 gir dette en klar indikasjon på at Telenor har sterk markedsstilling i dette markedet. Videre vises det til at det eksisterer forskjellige former for etableringshindringer i markedet. Disse er først og fremst relatert til innslag av ugjenkallelige investeringer og de etablerte aktørers muligheter til å dra nytte av stordrifts- og samdriftsfordeler. 4

5 Markedsanalysen konkluderer med at Telenor ASA har sterk markedsstilling i markedet for overføringskapasitet over 8 Mbit/s (marked 14). 5

6 1 Bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysene 1. Dette dokumentet inneholder de markedsanalysene som Post- og teletilsynet (PT) har foretatt på det som er vurdert å være de relevante grossistmarkeder for overføringskapasitet i henhold til gjeldende regelverk for elektronisk kommunikasjon. Det foretas en avgrensning av både produktmarkeder og de geografiske markedene, samt analyser av de relevante markeder. Markedsanalysene vil bli lagt til grunn ved anvendelse av sektorspesifikke virkemidler i de ulike markedene der det utpekes aktør(er) med sterk markedsstilling. 2. Foreløpige analyser av markedene ble sendt på nasjonal høring 21. desember 2005 sammen med varsel om vedtak. Høringsfristen var 6. februar PT mottok høringssvar fra BaneTele AS, Konkurransetilsynet, TDC Song AS, Telenor ASA og Tele2 AS. Høringsrunden ga motstridende innspill fra Telenor, BaneTele, TDC Song og Tele2 med hensyn til avgrensningen mellom grossistmarkedet for overføringskapasitet aksess (marked 13) og grossistmarkedet for overføringskapasitet transport (marked 14). PT fant det hensiktsmessig å følge opp noen av kommentarene i form av en avgrenset høring, publisert 14. mars 2006 med høringsfrist 3. april. På bakgrunn av høringssvar ble varsel om endringer i markedsavgrensning og særskilte forpliktelser i marked 13 og 14 sendt ut 22. juni PT mottok høringssvar fra Telenor og BaneTele på dette varselet. Høringssvarene er tilgjengelig på PTs hjemmesider på internett, 3. Høringssvarene er oppsummert i et eget dokument, jf. vedlegg 2. Dokumentet inneholder både sammendrag av høringssvarene og PTs vurdering av de ulike innspillene. Dersom behandlingen av høringssvarene har medført endringer eller tillegg i markedsanalysen, vil det fremkomme under PTs vurderinger i høringsresultatet hvordan disse har blitt innarbeidet i den endelige analysen. Tall og figurer som er basert på statistikk som PT har innhentet fra markedsaktørene, er oppdatert slik at den senere tids utvikling kommer med. Markedsanalysen har videre blitt noe justert etter ESAs tilbakemelding på PTs EØS-konsultasjon, jf. vedlegg PT har lagt til grunn de markedene som er definert av EFTA Surveillance Authority (ESA) som relevante for sektorspesifikk regulering. På bakgrunn av ESAs vurderinger har PT ikke funnet grunn til allerede nå å foreta ny vurdering av om de forhåndsdefinerte markedene bør reguleres ved hjelp av alminnelig konkurranserett i stedet for sektorspesifikk regulering. 5. Markedene og analysene av dem er imidlertid ikke fastlagt en gang for alle, men vil være gjenstand for jevnlige revurderinger. I markeder med hyppige og omfattende endringer vil slike revurderinger naturlig måtte gjennomføres innen rimelig tid. Markedsanalysene er derfor begrenset fremadskuende, jf. Retningslinjene pkt. 20. Se nærmere om Retningslinjene nedenfor under pkt. 1.2 Rettslige rammer for markedsanalysen. Denne analysen har en tidshorisont på 2-3 år. 6

7 1.1 Bakgrunn 6. I mars 2002 vedtok Den Europeiske Union (EU) fire nye direktiver som skal utgjøre det regulatoriske rammeverket for elektroniske kommunikasjonsnettverk og elektroniske kommunikasjonstjenester i tiden fremover. I tillegg ble et femte direktiv vedtatt i oktober Direktivene, som er EØS-relevante, trådte i kraft med virkning for Norge fra 1. november 2004 da de ble inntatt i EØS-avtalen og gjort gjeldende for EØS-området. De fem direktivene er Rammedirektivet - Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services; Tilgangsdirektivet - Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities; Autorisasjonsdirektivet - Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services; USO-direktivet - Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services og Personverndirektivet - Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector. 7. Det nye regulatoriske rammeverket skal legge grunnlag for harmonisering av reguleringen i EU/EØS-området, begrense etableringshindringer og tilrettelegge for bærekraftig konkurranse til det beste for brukerne. 8. Som det er redegjort for i dokumentet Metode for markedsanalyse 1 (metodedokumentet), kan arbeidet med markedsanalysene naturlig deles inn i tre faser: 1. Definere relevante markeder, gjennom å definere relevante produktmarkeder og avgrense geografiske markeder. 2. Foreta markedsanalyser av hvert av de relevante markedene, med sikte på å avdekke hvorvidt noen tilbydere har sterk markedsstilling, i hvert av de relevante markedene. 3. Ilegge forpliktelser på de tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling. 9. Dette dokumentet inneholder PTs vurderinger i fasene 1) og 2), og danner grunnlag for vedtak der PT ilegger forpliktelser på den eller de tilbydere som er vurdert å ha sterk markedsstilling i det aktuelle markedet. 1.2 Rettslige rammer for markedsanalysene 10. Med bakgrunn i blant annet EUs fem direktiver som nevnt over, har Stortinget vedtatt lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 2, som trådte i kraft 25. juli Ekomlovens definisjon av sterk markedsstilling lyder etter 3-1 slik: 1 Metode for markedsanalyse, 24. mars 2004 med oppdateringer 6. januar 2005, utarbeidet av PT 2 Ekomloven er tilgjengelig på 7

8 En tilbyder har sterk markedsstilling når tilbyder alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Sterk markedsstilling i ett marked kan føre til at en tilbyder har sterk markedsstilling i et tilgrensende marked. 11. Vilkåret sterk markedsstilling er i ekomloven lagt nært opp til den konkurranserettslige standarden dominerende stilling ( dominance ). Det følger av Norges forpliktelser under EØS-avtalen at utpekingen av tilbydere med sterk markedsstilling skal skje i samsvar med de retningslinjer og anbefalinger som er utarbeidet av ESA under nytt rammedirektiv for elektroniske kommunikasjonstjenester Retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling (heretter omtalt som Retningslinjene ) 3 Anbefaling om relevante markeder (heretter omtalt som Anbefalingen ) ESAs Retningslinjer og Anbefaling har samme rettslige status for EØS-landene som Kommisjonens dokumenter har for EU-landene. Dokumentene er lagt til grunn for arbeidet med markedsanalyser og ileggelse av sektorspesifikke forpliktelser. 13. I følge Retningslinjene skal det ligge en markedsanalyse til grunn for vurderingen av relevante markeder og av sterk markedsstilling, og vurderingen skal forankres i konkurranserettslig metode. Retningslinjene og Anbefalingen vil derfor, sammen med ekomlovens bestemmelser, særlig 3-1 til 3-3, danne de rettslige rammene for markedsanalysen. Retningslinjene er imidlertid ikke uttømmende, og PT har derfor i metodedokumentet utdypet kriteriene for markedsanalysen på enkelte punkter. I den grad Retningslinjene og Anbefalingen blir endret, vil PT løpende oppdatere det nevnte dokumentet. Det er det til enhver tid oppdaterte metodedokumentet som danner utgangspunkt for de markedsanalyser PT foretar. 14. I henhold til ekomloven skal ex-ante regulering av tilbydere med sterk markedsstilling kun benyttes der dette er nødvendig for å oppnå bærekraftig konkurranse i det aktuelle eller tilstøtende markedet. I det norske markedet kan regulatoriske forpliktelser bare ilegges aktører med sterk markedsstilling i de markedene ESA eller PT har avgjort at sektorspesifikk regulering er nødvendig. I hvert av disse relevante markedene må PT vurdere hvorvidt det eksisterer bærekraftig konkurranse. Bærekraftig konkurranse i denne sammenheng betyr at det ikke er noen aktør i det relevante markedet som alene eller sammen med andre har sterk markedsstilling. Se mer om dette under Generelt om markedsavgrensning, pkt Metode for markedsanalyse utarbeidet av PT er ikke rettslig bindende, men gir uttrykk for PTs forståelse av de retningslinjer som PT er forpliktet til å følge. Markedsanalysene skal derfor foretas i samsvar med de synspunkter og vurderinger som kommer til uttrykk i metodedokumentet. Dersom det skulle vise seg å være uoverensstemmelser mellom metodedokumentet og Retningslinjene eller Anbefalingen, vil metodedokumentet vike. 3 EFTA Surveillance Authority Guidelines 14 July EFTA Surveillance Authority Recommendation 14 July 2004 med Explanatory Memorandum (EU dokument utarbeidet i tilknytning til Kommisjonens Anbefaling). 8

9 16. Metode for markedsanalyse legger heller ingen føringer på Konkurransetilsynets vurderinger etter konkurranseloven. Selv om PTs vurderinger etter metodedokumentet i stor grad vil bygge på konkurranserettslig metode og dermed vil ligge nært opp til alminnelig konkurranserett, vil PTs vurderinger være motivert av behovet for generell ex-ante regulering, mens konkurransemyndighetenes vurderinger som hovedregel er ex-post i forbindelse med konkrete saker. Konkurransetilsynets og PTs vurderinger etter de to regelverkene vil derfor kunne være avvikende selv innenfor samme eller overlappende markeder. 1.3 Generelt om markedsavgrensing 17. Som angitt ovenfor, må PT i forbindelse med markedsanalysene vurdere om de forhåndsdefinerte markedene passer for norske forhold. Det skal gis en beskrivelse/avgrensning av produktmarkedet og foretas en avgrensning av det geografiske markedet. Deretter må det vurderes om forholdene i markedet er av en slik beskaffenhet at det er behov for sektorspesifikk regulering Produktmarkedet 18. Et relevant produktmarked utgjøres av produkter eller tjenester (begrepene nyttes om hverandre i det følgende uten meningsforskjell) som er tilstrekkelig substituerbare. Utgangspunktet for definisjonen av et relevant produktmarked er en vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden. Substituerbarhet kan imidlertid også foreligge på tilbudssiden og vil da kunne være relevant i avgrensningen av det relevante markedet Substituerbarhet på etterspørselssiden foreligger når to eller flere produkter i markedet, etter brukerens oppfatning, er innbyrdes ombyttelige eller substituerbare ut fra egenskaper, pris og bruksområde. 20. Substituerbarhet på tilbudssiden foreligger når tilbydere av andre (ikkesubstituerbare) produkter, som svar på en marginal prisendring på kort sikt, kan endre sin produksjon eller distribusjon og tilby substituerbare produkter uten å pådra seg betydelige tilleggskostnader eller vesentlig risiko Det geografiske markedet 21. Etter at de relevante produktmarkedene er fastlagt, foretas en geografisk avgrensning av markedet. De ytre geografiske grensene for det relevante produktmarkedet vil som hovedregel utgjøres av nettets utstrekning og det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for den rettslige reguleringen av markedet. Hvorvidt det skal foretas en nærmere geografisk avgrensning av markedet, vil bero på en vurdering av substituerbarheten av de aktuelle produkter og tjenester på tilbuds- og etterspørselssiden, ved en varig, marginal, men signifikant, prisøkning som beskrevet ovenfor. 22. Det relevante geografiske marked er det området hvor de aktuelle produkter og tjenester tilbys på tilstrekkelig like eller homogene konkurransemessige betingelser. 5 Se Retningslinjene pkt. 40 og Explanatory Memorandum til Anbefalingen pkt I Konkurransetilsynets praksis utskytes som hovedregel vurderingen av tilbudssidesubstitusjon til vurderingen av potensiell konkurranse under markedsmaktvurderingen. 9

10 Ved vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden bør man ta i betraktning preferanser og geografisk kjøpemønster, dersom slik informasjon er tilgjengelig. Med dette utgangspunktet kan markedene avgrenses regionalt innenfor landegrensene, nasjonalt eller transnasjonalt. PT kan bare definere regionale eller nasjonale markeder. 23. Vurdering av det relevante geografiske markedet vil være noe forskjellig alt ettersom vurderingen skjer ex-post eller ex-ante. En avgrensning av geografiske markeder ex-ante må nødvendigvis ha et videre utgangspunkt og en mer generell tilnærming enn man har ved en avgrensning ex-post. En ex-post avgrensning baserer seg på en konkret hendelse som man kan kartlegge virkningenes utstrekning av, mens den fremadskuende vurderingen må basere seg på helt andre forhold. Dette vil derfor også prege omfanget av vurderingen av det aktuelle geografiske markedet. 24. I henhold til ekomloven 1-3 jf. forskrift av 4. juli 2003 nr. 882 gjelder ekomloven for Svalbard, Jan Mayen, bilandene og Antarktis. For Svalbards vedkommende er det imidlertid gjort unntak for kap. 3 (sterk markedsstilling), kap. 4 (tilgang) og 9-3 (konsultasjonsprosedyre). Elektronisk kommunikasjon på Jan Mayen, bilandene og Antarktis antas imidlertid å ha svært liten betydning for de markedsanalyser PT gjennomfører i henhold til ekomloven Kriterier for identifisering av avvikende relevante produktmarkeder 25. Det kan bli aktuelt å definere markeder som avviker fra de markedene som er forhåndsdefinert i Anbefalingen. I så tilfelle skal konsultasjonsprosedyren i ekomloven 9-3 følges. Når det relevante produktmarkedet er definert, skal følgende tilleggskriterier, i henhold til Anbefalingens Explanatory Memorandum pkt. 3.3, foreligge for at markedet skal kvalifisere til sektorspesifikk ex-ante regulering på det elektroniske kommunikasjonsområdet 1. Det foreligger strukturelle eller regulatoriske etableringshindre i det relevante produktmarkedet. 2. Markedet har egenskaper som gjør at det ikke i tilstrekkelig grad beveger seg mot bærekraftig konkurranse Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak den sektorspesifikke reguleringen. 2 Innledning til analysene av grossistmarkedene for overføringskapasitet 26. Overføringskapasitet er i ekomloven 1-5 nr 6 definert som elektronisk kommunikasjonstjeneste i form av fast etablert kapasitet for signaltransport som 6 Anbefalingen benytter her begrepet effective competition, som best kan oversettes med virksom konkurranse. Retningslinjene definerer dette til å være et marked hvor aktører med sterk markedsstilling er fraværende, jf. punkt 19. Dette kan ikke tolkes antitetisk, dvs slik at tilstedeværelse av en aktør med sterk markedsstilling er til hinder for at markedet beveger seg mot virksom konkurranse. I Ot.prp. nr. 58 ( ) s. 99 heter det Dersom ingen av tilbyderne har sterk markedsstilling så antas det å være bærekraftig konkurranse i markedet. Begrepene har ikke nøyaktig samme meningsinnhold, men PT mener likevel at begrepene vil være sammenfallende for dette formålet. 10

11 innsatsfaktor for produksjon av tjeneste eller som transport mellom ulike geografiske adresser for sluttbrukere. 27. Begrepet overføringskapasitet tilsvarer begrepene dedicated capacity og leased lines som er brukt i Anbefalingen. Overføringskapasitet er en fellesbetegnelse på faste dedikerte forbindelser. Dette innebærer at en garantert båndbredde er tilgjengelig til enhver tid, uavhengig av andre brukere. Overføringskapasitet er også toveis symmetrisk og gjør det mulig å sende og motta samtidig, med samme båndbredde. For de fleste praktiske formål tilsvarer begrepet det som i bransjen gjerne kalles leide linjer og som i Telenors produktportefølje kalles leide samband. 28. For overføringskapasitet er det i Anbefalingen definert to relevante grossistmarkeder: Overføringskapasitet for aksess (marked 13) og overføringskapasitet for transport (marked 14). Av praktiske grunner har vi funnet det hensiktsmessig å samordne analysene av disse to markedene i ett dokument. 29. Grossistmarkedene for overføringskapasitet grenser mot andre forhåndsdefinerte grossistmarkeder. Dette gjelder spesielt markedene 11, 12 og 18. Avgrensning mot disse markedene er særskilt omtalt i analysen. 30. Tilbud om overføringskapasitet kan realiseres med forskjellige teknologier og på ulike overføringsmedier, som for eksempel fiberoptiske kabler, parkabel (kobber), radiolinje mv. Overføringskapasitet omfatter analoge og digitale leide samband, optisk kanal og mørk fiber Etterspørselen etter overføringskapasitet kommer både fra sluttbrukere og tilbydere av elektronisk kommunikasjon. Generelt kan overføringskapasitet benyttes til overføring av alle typer signaler, enten dette er tale, annen lyd (som musikk), tekst, bilder, video, kringkasting av lyd og bilde, data i og mellom bedrifter osv. Sluttbrukere som etterspør overføringskapasitet er bedrifter, organisasjoner og offentlige institusjoner. Disse benytter overføringskapasitet eksempelvis til å lage bedriftsinterne nett og til å knytte seg til internett. Tilbydere av elektronisk kommunikasjon (dvs. grossistkunder i marked 13 og 14) etterspør overføringskapasitet for å bruke dette som en innsatsfaktor i sitt tilbud av ulike elektroniske kommunikasjonstjenester i sluttbrukermarkedet eller i grossistmarkedet. 32. I Anbefalingen pkt. 10 legger ESA til grunn at identifisering og definisjon av relevante markeder skal ta utgangspunkt i en beskrivelse av sluttbrukermarkedene over tid. Når markedene som omfatter tilbud til og etterspørsel fra sluttbrukere er identifisert, vil disse danne bakgrunn for identifisering av grossistmarkedene, som er markeder for etterspørsel etter og tilbud av produkter som tredjeparter benytter i sine tilbud i sluttbrukermarkedene. Dette innebærer at også ved analysering av grossistmarkedene har PT sett hen til de tilhørende sluttbrukermarkedene. 33. Dokumentets videre struktur er som følger: I kapittel 3 foretas en avgrensning av produktmarkedene i lys av nasjonale forhold og med utgangspunktet i Anbefalingens inndeling. I kapitlene 4-7 gjennomføres analysen av marked 13 og i kapitlene 8-11 gjennomføres analysen av marked Dette drøftes nærmere i kapittel

12 3 Avgrensning av de relevante produktmarkeder 3.1 Oversikt over de forhåndsdefinerte produktmarkedene i Anbefalingen 34. I Anbefalingen 8 er det gjort et generelt skille mellom sluttbrukermarkeder og grossistmarkeder. For overføringskapasitet definerer Anbefalingen to relevante grossistmarkeder: 13. Overføringskapasitet for aksess 14. Overføringskapasitet for transport 35. I følge Anbefalingen vil avgrensningen mellom aksessdelen og transportdelen være avhengig av nettopologien i hvert enkelt land og skal derfor bestemmes av de respektive lands reguleringsmyndighet PT vil, som redegjort for i kapittel 1, i utgangspunktet legge Anbefalingen til grunn for markedsanalysene som skal gjennomføres, men vil samtidig vurdere om nasjonale forhold tilsier at det er nødvendig å avvike fra noen av de forhåndsdefinerte relevante markedene. 37. På denne bakgrunn har PT foretatt en vurdering av ulike sider ved de to forhåndsdefinerte produktmarkedene for overføringskapasitet på grossistnivå. 3.2 Beskrivelse av det norske markedet for overføringskapasitet Overblikk og historikk 38. Markedet for leide samband ble liberalisert i to omganger. Fra 1. november 1996 ble det tillatt å bruke eksisterende alternativ infrastruktur (som for eksempel kabel-tv-nett) til konkurransetjenester. Fra 1. januar 1998 ble de resterende delene av telemarkedet liberalisert, noe som innebar en full liberalisering av markedet for leide samband. 39. Ettersom det allerede fantes etablert alternativ infrastruktur, mistet Telenor relativt raskt markedsandeler etter liberaliseringen. I følge PTs offisielle statistikk for det norske telemarkedet hadde Telenor en markedsandel i markedet 10 for leide samband på 84 % i Denne hadde ved utgangen av desember 2005 sunket til 61 %. Tiden etter liberalisering har vært preget av en vridning i etterspørselen, både fra analoge samband til digitale samband og fra digitale lavkapasitetssamband til digitale samband med høyere kapasiteter. 40. I motsetning til mange av de andre relevante markedene for elektronisk kommunikasjon, så preges ikke dette markedet av teknisk innovasjon i noen særlig 8 EFTA Surveillance Authority Recommendation 14 July Tilgjengelig via PT sin hjemmeside under menyvalg SMP. 9 Explanatory memorandum til Anbefalingen side Det vil si både grossistmarked og sluttbrukermarked, men eksklusiv konsernintern omsetning hos Telenor. 12

13 utstrekning. Markedet preges heller ikke av noen særlig kundetilstrømning og må av denne grunn anses som modent. 41. Tiden etter liberalisering har vært preget av fallende priser i sluttbrukermarkedet for overføringskapasitet, spesielt på høyhastighets digitale samband. Prisene på de sambandene som har inngått i minimumstilbudet (opp til og med 2 Mbit/s) har ikke gått ned i tilsvarende grad. Et annet utviklingstrekk er at prisene på lengre samband relativt sett har gått ned mer enn prisene på kortere samband. I juni 2002 foretok Telenor en prisendring som innebar at priselementene knyttet til aksess og transport forsvant fra prislistene for leide digitale samband. 42. PT har dessverre ingen komplett oversikt over utviklingen i pris for leide samband tilbake i tid, men har mottatt noe informasjon fra Telenor om dette. Figur 1, som baserer seg på tall fra Telenor, viser prisutviklingen for 2 Mbit/s samband 11 med lengde 2, 50 og 200 km. Etter det Telenor opplyser, ble det i perioden gjennomført to endringer i prisstruktur: 1. juni 1996 (kun for samband lengre enn 3 km) og 1. juni Figuren viser månedsleie for et 2 Mbit/s samband på hhv. 2 km, 50 km og 200 km. Alle prisberegningene er i nominelle kroner (det er ikke tatt hensyn til endring i kroneverdi). Dette innebærer at de reelle prisreduksjonene er noe større enn figuren viser. Prisutvikling 2 Mbit/s , , ,00 2 Mbit/s 2km 2 Mbit/s 50 km 2 Mbit/s 200 km Mnd leie (KR) , , , ,00 0, Figur 1: Prisutvikling på 2 Mbit/s samband (Kilde: Telenor) Prisrevisjoner 44. De største aktørene på tilbudssiden i sluttbrukermarkedet for overføringskapasitet er Telenor og BaneTele. I tillegg er det en rekke mindre aktører med geografisk begrensede tilbud. Aktørene baserer seg på egen eller leid infrastruktur. Aktører som tilbyr overføringskapasitet i sluttbrukermarkedet er derfor ofte viktige aktører på etterspørselssiden i tilhørende grossistmarkeder. 11 Prisnedgangen for 2 Mbit/s samband er ikke nødvendigvis representativ for prisutviklingen innen minimumstilbudet generelt. 13

14 45. Overføringskapasitet i sluttbrukermarkedet kjøpes av bedrifter, institusjoner eller offentlige etater for å etablere kommunikasjon mellom to eller flere geografisk atskilte punkter. Eksempler på store kunder i dette markedet er store bedrifter som ønsker å knytte sammen geografisk atskilte lokasjoner for bedriftsinterne telefoniog/eller datanett. Andre viktige kunder er offentlige institusjoner som kommuneadministrasjoner og statsinstitusjoner. 46. Grossistmarkedene for overføringskapasitet er, som det tilsvarende sluttbrukermarkedet, relativt modne markeder. Telenor er den klart største aktøren på tilbudssiden i disse markedene gjennom sitt eierskap til landsomfattende aksessog transportnett. 47. Telenors nett består i hovedsak av fiberkabler i hovedtraséene og kobber i aksessnettet. De siste årene har kobberaksessene flere steder i landet blitt stadig kortere som følge av økt fiberutbygging. I henhold til informasjon fra Telenor har selskapet i dag installert om lag xxxxxxx parkilometer fiberkabel (inklusiv fiber i aksesser til bedriftskunder), fordelt på en trasélengde på om lag xxxxxx kilometer. Når det gjelder kobberaksessnettet, består det av ca xxxxxxxxxx aksesser. Transmisjonssystemer for både kobber- og fiberkabler benyttes til leveranser av overføringskapasitet til interne og eksterne grossistkunder. 48. Telenors tjeneste- og nodestruktur er basert på at fibernettet benyttes som bærer av både SDH og WDM (bølgelengde) i tillegg til leveranser av mørk fiber. WDM benyttes som bærer av SDH-nettet i tillegg til salg av bølgelengde direkte, mens SDH-nettet igjen er bærer av DXX-nettet (digitale leide samband opp til og med n*2 Mbit/s) i tillegg til at det benyttes til å levere høyhastighets overføringskapasitet direkte. Antall nettelementer i Telenors nett er henholdsvis ca xxx for WDM (dvs. nettelementer som terminerer trafikk. I tillegg finnes det en del nettelementer som kun benyttes som forsterkere, uten trafikkterminering), ca xxxxx for SDH og ca xxxxx for DXX. 49. Den største utfordreren til Telenor på grossistnivå i markedet for overføringskapasitet er BaneTele. BaneTele har bl.a. fiberkabler langs jernbanenettet, samt fiber spunnet langs høyspentkabler (overtatt fra Enitel). BaneTeles fiberinfrastruktur knytter sammen de fleste byene i Norge, opp til xxxxxxx i nord, og dekker de største Telenor-sentralene i disse byene. Denne underliggende infrastrukturen har en trasélengde på om lag xxxxxx km. I tillegg har BaneTele nett i ca XX byer, som i hovedsak strekker seg ut til BaneTeles største bedriftskunder. BaneTeles infrastruktur dekker i liten grad Telenors mindre lokale og regionale sentraler, og BaneTele er således ikke tilbyder, men etterspørrer, av grossistsamband frem til disse sentralene. Dette betyr at BaneTele i mange tilfeller er avhengig av å kjøpe overføringskapasitet i Telenors nett for selv å kunne tilby ende-til-ende samband i sluttbrukermarkedet. 50. BaneTele benytter WDM- og SDH-utstyr for å tilby overføringskapasitet og har bygget et WDM-nett som dekker strekningene mellom de fleste byene i Norge. Oppå dette nettet er det bygget et SDH-nett for å dekke regionale og lokale kapasitetsbehov. SDH-nettet til BaneTele består av xxxxxxxxxxxxx nettelementer. 51. Det er kun i begrenset grad etablert alternativ fysisk infrastruktur av Telenors og BaneTeles utfordrere i markedene for overføringskapasitet. TDC Song tilbyr overføringskapasitet basert på eget fibernett i bedriftsmarkedet i flere av de største byene i Sør-Norge og har ca xxxx aksessamband basert på fiber. TDCSong tilbyr imidlertid ikke overføringskapasitet i grossistmarkedet, kun i sluttbrukermarkedet. I 14

15 tillegg finnes det noen aktører med geografisk avgrensede fibernett. Den største av disse er Lyse Tele og deres regionale partnere, som de siste årene har begynt å bygge ut fiberinfrastruktur for leveranse av Internett, telefoni og TV til privatmarkedet. Lyse Tele og partnerne har frem til nå til sammen etablert ca xxxxx fiberaksesser med tilhørende region- og transportnett. Denne infrastrukturen har imidlertid så langt ikke blitt benyttet for å tilby overføringskapasitet i særlig grad, verken i grossist- eller sluttbrukermarkedet. Den representerer imidlertid potensiell konkurranse i markedene for overføringskapasitet. 52. Telenors priser for overføringskapasitet er i utgangspunktet de samme i grossistmarkedene som i sluttbrukermarkedet. I praksis vil imidlertid mange kunder i grossistmarkedene oppnå lavere priser enn de fleste kunder i sluttbrukermarkedet, fordi de kjøper større volum som gir grunnlag for høyere rabatter. Telenors prisstruktur for leide samband er todelt, med ett priselement for sambandslengde og ett for hver tilknytning. Prisen på sambandslengdeelementet måles i luftlinje mellom sambandets termineringsadresser. Tilknytningsprisene avhenger av i hvilken kommune (tilknytningssone) sambandet terminerer. Minimum leietid for samband med hastigheter opp til og med 2 Mbit/s er i utgangspunktet 3 måneder. For samband med høyere hastigheter, samt mørk fiber, er minimum leietid i utgangspunktet ett år. Tilbud for kortere leieperioder kan gis på forespørsel. 53. Ingen av de øvrige tilbyderne av overføringskapasitet opererer med offentlig tilgjengelige prislister. 54. Kjøperne av overføringskapasitet på grossistnivå er aktører (tilbydere av offentlig elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester) som bruker overføringskapasitet som en innsatsfaktor for å kunne tilby tjenester til sluttbrukere (eller til andre tilbydere). Eksempler på store kjøpere av overføringskapasitet på grossistnivå er mobilnettoperatører, tilbydere av faste telefoni- og datanett og tilbydere av overføringskapasitet. 3.3 Vurdering av skillet mellom sluttbruker- og grossistmarkeder 55. Skillet mellom sluttbrukermarked og grossistmarked gjelder for alle de forhåndsdefinerte markeder, dvs. alle markeder som er definert i Anbefalingen er enten et sluttbrukermarked eller et grossistmarked. Denne inndelingen anses som hensiktsmessig for analysene av de relevante markedene. 56. Med sluttbruker menes den som nyttiggjør seg tjenesten til eget bruk. Begrepet omfatter dermed ikke brukere som nytter tjenesten som innsatsfaktor i produksjon av elektroniske kommunikasjonstjenester som tilbys andre, jf. ekomloven 1-5 nr Tilsvarende vil som hovedregel det som her er benevnt som grossist tilsvare ekomlovens begrep tilbyder jf. ekomloven 1-5 nr 14. Begrepet tilbyder omfatter alle tilbydere som tilbyr tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller tjeneste. 58. PT definerer i denne analysen grossistkunder som tilbydere av elektronisk kommunikasjonsnett og/eller elektronisk kommunikasjonstjeneste, hvor kjøp av overføringskapasitet inngår som innsatsfaktor for produksjonen av slike nett og/eller tjenester. Øvrige kunder har PT definert som sluttbrukere. 15

16 59. Tilbydere av overføringskapasitet har, etter det PT erfarer, god oversikt over hvilke kunder som er grossistkunder og hvilke kunder som er sluttbrukere, bl.a. som følge av at tilbyderne gjerne benytter egne salgskanaler, avtaler og/eller prisplaner for grossistkunder. Dette betyr at skillet mellom sluttbruker og grossist vil være mulig å gjennomføre i praksis. 60. Det er verd å merke seg at én og samme juridiske enhet (for eksempel et aksjeselskap) kan opptre både som sluttbruker og som grossist, avhengig av hva den etterspurte overføringskapasitet brukes til. PT har ikke oversikt over hvilket omfang dette har eller i hvilken grad dette kan utgjøre et problem ved at det ikke er hensyntatt i de innrapporterte dataene. Det er imidlertid ikke noe som tilsier at omfanget av dette vil være så stort at det skaper usikkerhet mht. konklusjonene som trekkes på grunnlag av markedsdata. 61. PT har på bakgrunn av ovenstående konkludert med at skillet mellom sluttbruker og grossist, som foreslått i Anbefalingen, vil være hensiktsmessig også for analysen av de relevante grossistmarkedene for overføringskapasitet. 3.4 Vurdering av avgrensningen mellom marked 13 og I Anbefalingens Explanatory Memorandum punkt omtales overføringskapasitet som dedicated connections and capacity (leased lines), og det påpekes innledningsvis at det kan være en viss grad av substitusjon mellom leide samband og LLUB, samt mellom (lange) transportsamband og nasjonale samtaler (trafikk). Videre gis det uttrykk for følgende sentrale karakteristika: The key elements in the demand and supply for dedicated connections are bandwidth, distance and the location or locations to be served 63. På sluttbrukernivå henviser Anbefalingen til USO-direktivet som omtaler det såkalte minimumssettet av overføringskapasitet, og identifiserer dette som et relevant marked dersom ikke spesielle forhold tilsier noe annet. 64. Når det gjelder drøftelsen av relevante marked på grossistnivå, er Anbefalingen relativt knapp. PT finner det derfor hensiktsmessig å gjengi hele det aktuelle avsnittet: At the wholesale level, it is possible to distinguish separate markets, in particular between the terminating segments of a leased circuit (sometimes called local tails or local segments) and the trunk segments. What constitutes a terminating segment will depend on the network typology specific to particular Member States and will be decided upon by the relevant NRA. In addition while many trunk segments on major routes are likely to be effectively competitive in certain geographic areas in Member States, trunk segments may not support alternative suppliers. For this reason trunk segments are also identified. Additional market segmentation is possible between high and low capacity leased lines. 65. På denne bakgrunnen definerer Anbefalingen to relevante grossistmarkeder: Overføringskapasitet for aksess (marked 13) og overføringskapasitet for transport (marked 14). Samtidig gis det eksplisitt uttrykk for at avgrensningen skal ta hensyn til nasjonale forhold. PT er kjent med at tilsynsmyndigheter i ulike EØS-land har 16

17 hatt en noe ulik tilnærming i sine analyser av grossistmarkedene for overføringskapasitet. 66. Med utgangspunkt i Anbefalingen la PT opprinnelig til grunn et teoretisk skille mellom marked 13 og 14, hvor overføringskapasitet for aksess kunne defineres som forbindelsen mellom brukeren og det punkt (i nettet) hvor brukeren deler forbindelsen med andre, dvs. til det punktet hvor brukeren ikke lenger disponerer hele den fysiske forbindelsen alene. Ut fra en slik tilnærming kunne overføringskapasitet for transport defineres som forbindelsen fra det punkt (i nettet) hvor forbindelsen deles (multiplekses) til det punkt hvor brukeren igjen har tilgang til hele den fysiske forbindelsen alene. 67. Alle markedsaktørene som avga høringssvar til varsel om vedtak for disse markedene, hadde betydelige innvendinger mot PTs opprinnelige tilnærming til avgrensning mellom marked 13 og 14. PT valgte på denne bakgrunn å foreta en ny vurdering av hvordan skillet mellom marked 13 og 14 skal defineres. 68. Hovedinnvendingen fra markedsaktørene mot et teoretisk skille mellom aksess- og transportsamband var at en slik tilnærming ikke gir et tilstrekkelig entydig skille mellom de to grossistmarkedene for overføringskapasitet og derfor er egnet til å skape tvil om hvilke forpliktelser som gjelder for konkrete samband. Dette har sammenheng med at de produktene som faktisk tilbys og etterspørres i det norske grossistmarkedet for overføringskapasitet ikke lar seg kategorisere som enten aksessprodukter eller transportprodukter. Dette er noe som også gjenspeiler seg i prisstrukturen for overføringskapasitet. Telenors priser for et leid samband er avhengig av tre parametere: hastighet, sambandslengde (luftavstand) og en geografisk soneinndeling med fire nivå. Prisene er ikke avhengige av om sambandet er et aksessamband eller et transportsamband i fysisk forstand. 69. Et unntak fra ovennevnte er Telenors produkt Digital Aksess, som ble lansert etter pålegg fra PT i Etterspørselen etter Digital Aksess har imidlertid vært meget begrenset, og produktet benyttes i dag utelukkende av selskaper internt i Telenor. Telenor har opplyst til PT at årsaken til at dette produktet ikke har vært en kommersiell suksess antakelig er de ulempene et slikt nettnært produkt innebærer, først og fremst i forhold til endringer i nettstruktur. Erfaringene med produktet Digital Aksess indikerer med andre ord at et skille mellom aksess og transport basert på fysisk nettstruktur har betydelige svakheter ved seg. 70. En annen innvending fra markedsaktørene mot en teoretisk avgrensning mellom aksess- og transportsamband har vært at skillet mellom aksess og transport vil endres over tid fordi nettene for elektronisk kommunikasjon er i kontinuerlig endring og utvikling. Dette har tilsynelatende gjort det uhensiktsmessig for aktørene å operere med en produktmessig inndeling basert på et slikt skille. Eksempelvis flyttes punkt for transmisjonsutstyr og multipleksing i Telenors nett gradvis lengre ut i nettet (dvs. nærmere kunden), slik at gjennomsnittlig kabellengde i aksessnettet blir stadig kortere. Dermed vil et samband som kun består av et aksesselement på et gitt tidspunkt, kunne bestå av både et transportelement og et aksesselement på et senere tidspunkt. En nodebasert produktinndeling kan dermed bli problematisk dersom det ilegges ulike forpliktelser i de to grossistmarkedene for overføringskapasitet. Ulik prisregulering i marked 13 og 14 kan eksempelvis få som konsekvens at den regulerte prisen for et gitt samband må endres på grunn av endringer i Telenors nettstruktur. Alternativt må det aksepteres at grossistkunder som leier identiske samband betaler ulik pris som følge av at de bestilte sambandet 17

18 på ulikt tidspunkt, fordi skillet mellom aksess- og transportelementet er endret i mellomtiden. 71. Den eksisterende produktstrukturen i det norske grossistmarkedet for overføringskapasitet har gjort det mulig å utarbeide relativt enkle og transparente prislister, noe som synes å være en fordel for grossistkundene. I tillegg er det ressursbesparende for grossisttilbyderne, spesielt Telenor, som før 2002 var nødt til manuelt å definere nettpunktet (såkalte T-punkter) mellom aksess og transport for å kunne oppgi riktig pris. I motsetning til hva situasjonen synes å være i en del andre europeiske land, er altså ikke produktstrukturen i det norske markedet av en slik art at det er naturlig med en oppdeling mellom aksess og transport i tradisjonell forstand. PT kan heller ikke se at det er hensiktsmessig å tvinge gjennom et slikt regulatorisk skille dersom ikke spesielt tungveiende grunner tilsier at en slik endring er nødvendig. 72. På bakgrunn av markedsaktørenes betydelige innsigelser mot PTs opprinnelige avgrensning mellom marked 13 og 14, fant PT det hensiktsmessig å gjennomføre en avgrenset høring der alternative tilnærminger ble foreslått. I tråd med det første sitatet fra Anbefalingen som er gjengitt innledningsvis i dette kapitlet, var det i hovedsak hastighet og sambandslengde som av markedsaktørene ble nevnt som aktuelle avgrensningskriterier mellom marked 13 og I sitt høringssvar påpekte Telenor utfordringene knyttet til en teoretisk substitusjonsanalyse av grossistmarkedene for overføringskapasitet. Telenor viste til at en vurdering av substitusjonsforholdene på etterspørselssiden etter konkurranserettslig metode må basere seg på hvilke valgmuligheter kunden har for å løse sitt behov, og skrev blant annet: Dersom en aktør ønsker å levere en tjeneste til sluttkunder som fordrer et samband mellom punkt A og punkt B, er det kun tilbudet av kapasitet mellom disse punktene, evt. de tilgjengelige sett av delstrekk mellom punktene A og B hensyntatt de delstrekk grossistkunden selv besitter som imøtekommer det konkrete behovet. 74. På denne bakgrunn argumenterte Telenor for at en teoretisk analyse av substitusjonsforholdene på etterspørselssiden tilsier at det er et eget produktmarked for overføringskapasitet mellom enhver punktkombinasjon A og B. 75. Videre hevdet Telenor at en tilsvarende vurdering av substitusjonsforholdene på tilbudssiden gir samme resultat, og konkluderte som følger: Etter Telenors oppfatning viser dette at en ren teoretisk vurdering av substitusjonsforholdene både på tilbudssiden og etterspørselssiden må konkludere med at overføringskapasitet mellom to gitte punkter utgjør et marked, og at det er nettopp konkurransen eller tilgjengelige alternativer som utgjør markedet for overføringskapasitet mellom to gitte punkter. Samtidig vil det være vanskelig gjennomførbart å benytte en analyse av konkurransesituasjonen for samband mellom ethvert punktpar A og B som grunnlag for eventuell regulering, og man er derfor henvist til å nytte andre kriterier enn rene substitusjonsvurderinger. 76. I en situasjon hvor substitusjonsanalysen ikke gir noe entydig resultat, argumenterte Telenor for at man må finne en måte å gruppere samband som kjennetegnes av rimelig identiske konkurranseforhold. På dette grunnlag mente 18

19 Telenor at hastighet er det mest relevante kriterium for en inndeling av grossistmarkedene for overføringskapasitet. 77. PT deler Telenors oppfatning av at en substitusjonsanalyse basert på den faktiske markedssituasjonen i det norske grossistmarkedet for overføringskapasitet ikke nødvendigvis leder frem til en markedsavgrensning mellom tradisjonelle aksess- og transportsamband. PT tolker drøftelsen i Anbefalingen dit hen at utgangspunktet har vært å finne separate produktmarkeder hvor konkurranseforholdene og tilgjengelige alternativer er forholdsvis like innad i hvert marked, og at dette normalt er tilfellet for henholdsvis terminating segments og trunk segments av et leid samband. Henvisningen til nasjonale forhold, samt det faktum at Anbefalingen eksplisitt åpner for ytterligere markedssegmentering mellom høy- og lavhastighetssamband, antas imidlertid å være uttrykk for at ESA ikke utelukker at substitusjonsanalysen kan lede frem til noe ulike markedsavgrensninger. 78. PT deler markedsaktørenes oppfatning av at det er svært viktig å finne frem til et mest mulig entydig skille mellom marked 13 og 14, særlig ettersom regulering i disse to markedene kan bli forskjellig. En entydig avgrensning mellom de to grossistmarkedene for overføringskapasitet vil både gi markedsaktørene nødvendig forutberegnelighet med hensyn til hvilken regulering som gjelder for de eksisterende produktene i disse markedene, og forenkle PTs oppfølging av eventuelle forpliktelser som pålegges. 79. PT har på denne bakgrunn kommet til at det må legges en annen tilnærming til grunn for avgrensningen mellom marked 13 og 14 enn den PT opprinnelig varslet. 80. Høringsinstansene har pekt på hastighet og sambandslengde som de to mest aktuelle kriteriene for et entydig skille mellom marked 13 og 14. Som tidligere omtalt, nevnes disse to kriteriene som key elements i Anbefalingen, jf. det første sitatet som er gjengitt innledningsvis i dette kapitlet. PT har på denne bakgrunn vurdert disse to alternative avgrensningskriteriene. 81. Selv om markedsavgrensningen som lå til grunn for opprinnelig varsel om vedtak i grossistmarkedene for overføringskapasitet verken tok utgangspunkt i hastighet eller sambandslengde, ble hastighet benyttet som en indikator i vurderingen av markedsandeler i marked 13 og 14 i opprinnelig varsel om vedtak. Et skille basert på hastighet ble ansett å være nyttig tilleggsinformasjon, og basert på informasjon fra markedsaktørene, ble markedsandeler basert på hastighet lagt til grunn som en av flere indikatorer ved beregningen av markedsandeler. 82. PT er kjent med at det i økende grad etableres høyhastighets fiber- og radioaksessnett helt frem til sluttbrukerne. Tilsynet legger likevel til grunn at det alt vesentlige av aksessamband som omsettes i grossistmarkedet fortsatt er hastigheter som kan realiseres via kobberaksessnettet. Dette trekker i retning av at hastighet kan være et kriterium som vil gi en avgrensning mellom marked 13 og 14 som langt på vei samsvarer med et tradisjonelt skille mellom aksess- og transportsamband. De markedsdata PT har innhentet indikerer videre at konkurranseforholdene for samband som kan realiseres gjennom kobberaksessnettet er betydelig annerledes enn konkurranseforholdene for samband av høyere hastigheter (se for øvrig henholdsvis kapittel 6 og 10 nedenfor). 83. Når det gjelder sambandslengde som mulig kriterium for et skille mellom marked 13 og 14, er det etter PTs vurdering grunn til å anta at de fleste 19

20 aksessamband som omsettes i grossistmarkedet er korte samband. Dette skyldes bl.a. at Telenor de senere årene har etablert noder/aksesspunkter stadig nærmere sluttbrukerne. På den annen side legger PT til grunn at en andel av de kortere sambandene som omsettes i grossistmarkedet er samband som knytter sammen ulike aktørers nett, dvs. det som man tradisjonelt sett har omtalt som transportsamband. Dette innebærer at det ikke kan sies å være en entydig sammenheng mellom aksessamband og korte samband. 84. Videre er det slik PT vurderer det vanskeligere ut fra en substitusjonsanalyse eller vurdering av felles konkurranseintensitet å fastsette en bestemt sambandslengde som kriterium for skillet mellom marked 13 og 14 enn det vil være å fastsette en bestemt sambandshastighet. Dette skyldes at en substitusjonsvurdering på tilbudssiden tilsier et skille mellom hastigheter som kan realiseres via kobberkabler og hastigheter som krever annen underliggende infrastruktur. PT kan ikke se at det finnes et tilsvarende naturlig skille med hensyn til sambandslengde ut fra en substitusjonsanalyse. PT har på denne bakgrunn, etter en helhetsvurdering, kommet til at hastighet bør legges til grunn som hovedkriterium for avgrensningen mellom marked 13 og PT har vurdert hvilke hastigheter som skal inngå i henholdsvis marked 13 og 14. Telenor har i sitt høringssvar til avgrenset høring argumentert for at 8 Mbit/s, som produseres som n*2 Mbit/s og derfor naturlig kan klassifiseres sammen med 2 Mbit/s, defineres som høyeste hastighet i marked 13. Alle samband som kan produseres på kobber vil da inngå i dette markedet. I stedet for å fastsette et skille ved n*2 Mbit/s (hvor n for eksempel er lik 4 slik Telenor foreslår), finner PT det imidlertid mer hensiktsmessig å fastsette en entydig hastighetsgrense. All overføringskapasitet med hastigheter under denne hastighetsgrensen inngår da i marked 13, uavhengig av måten kapasiteten realiseres på. En slik avgrensning vil være lettere å forholde seg til og øke forutberegneligheten, spesielt for etterspørselssiden i markedet. 86. Tall som PT har innhentet fra Telenor viser at mindre enn 2 % av Telenors eksterne grossistomsetning av overføringskapasitet kommer fra hastighetsklasser mellom 2 Mbit/s og 34 Mbit/s. Det tilsier at det ikke er av stor konkurransemessig betydning hvilken hastighet mellom 2 Mbit/s og 34 Mbit/s som utgjør skillet mellom marked 13 og 14. Selv om PT ønsker å fastsette en teknologinøytral avgrensning mellom de to grossistmarkedene, tilsier en vurdering av konkurranseforholdene at det er naturlig å legge vekt på hvilke hastigheter som kan produseres over kobber når skillet mellom marked 13 og 14 skal defineres. Med utgangspunkt i Telenors høringsinnspill til ny avgrenset høring, har PT på denne bakgrunn kommet til at marked 13 bør avgrenses til grossistsamband med hastigheter opp t.o.m. 8 Mbit/s. Ettersom den teknologiske utviklingen har vist at det kan tilbys stadig høyere hastigheter via kobber, vil PT samtidig understreke at hastighetsgrensen som utgjør skillet mellom aksess og transport vil kunne revurderes på et senere tidspunkt. 87. På denne bakgrunn defineres marked 13 som all overføringskapasitet som omsettes i grossistmarkedet opp t.o.m. 8 Mbit/s. All annen overføringskapasitet i grossistmarkedet inngår i marked 14. PT anser ikke dette for å være i strid med ESAs anbefaling om relevante markeder. 20