Granskning Byggesaksavdelingen - Drammen kommune 24. januar

Transkript

1 Granskning Byggesaksavdelingen - Drammen kommune 24. januar

2 Innhold 0. Sammendrag 4 1. Innledning Formålet med gjennomgangen Mandat 8 2. Metode og forsvarlig gjennomføring av granskingen Granskningsperiode 2.2 Forsvarlighet Vurderingskriterier Intervjuer 2.5 Dokumentkartlegging og analyse Varslingsplakat og behandling av tips som er formidlet til Deloitte Testing 2.8 Kildekritikk Forholdet til pågående politietterforskning 2.10 Verifikasjon og kontradiksjon Organisering og ledelse av byggesaksavdelingen Organisering Styring og oppfølging i Drammen kommune Styringsdialog, kontraktssamtaler Borddialogmøter Mål Virksomhetsplan Rapportering Overordnet ledelse av Byplan Ledelse av Byplan og byggesaksavdelingen Regel- og rutineetterlevelse i byggesaksavdelingen i Drammen kommune Etterlevelse av rettsregler Plan- og bygningslov, forvaltningslov mv Kommuneloven - delegasjon Rutiner Årsaker til mangler ved regel- og rutineetterlevelse Internkontroll & kvalitetssystem Vurderingskriterium Kontrollmiljø Risikokartlegging, vurdering og iverksettelse av risikoreduserende tiltak Kontrollaktiviteter, rutiner og nøkkelkontroller Saksbehandlings- og arkiveringssystemet Vurdering internkontroll Saksbehandling- kultur og kommunikasjon Saksbehandling Forventninger til ledelse av byggesaksavdelingen fra byplansjef Byggesakssjefs opplevde styringssignaler Vurdering Finansiering selvkost Vurdering finansiering KOSTRA-rapportering Oppfølging av forvaltningsrevisjon fra

3 7. Undersøkelse i 2013 mulighet for avdekking av avvik Ledelsesoppfølging/personaloppfølging Personalmessige oppfølging av siktede etter september Personaloppfølging hovedsiktede etter september Vurdering Personaloppfølging den andre siktede Vurdering Ansettelsesrutiner Ansettelse av hovedsiktede Drammen kommunes ansettelsesrutiner i dag Vurdering I hvilken grad kunne korrupsjonssaken ha vært oppdaget tidligere Anbefalinger 49 VEDLEGG Sentrale rettsregler som regulerer byggesaksbehandling 51 [Quote text] 3

4 0. Sammendrag Deloitte har gjennomført en gransking av byggesaksavdelingen i Drammen kommune på oppdrag for kommunens kontrollutvalg. Deloittes gjennomgang er basert på kontrollutvalgets mandat, som i det vesentlige omhandler organisatoriske forhold. Det er tatt hensyn til at det parallelt foregår en politimessig etterforskning. Data er samlet inn gjennom dokumentanalyse, intervjuer og gjennomgang av 58 byggesaker, som er saksbehandlet i kommunens byggesaksavdeling. Byggesakene er avvikssaker oppdaget av Drammen kommune i forbindelse med korrupsjonssaken, og saker som er meldt til Deloitte i forbindelse med granskningen. Det er således ikke gjort et tilfeldig utvalg fra byggesaksavdelingens portefølje. De brudd på rettsregler, rutiner mv. som Deloitte har redegjort for nedenfor, er basert både på gjennomgang av saker, verifiserte opplysninger gjennom intervju og dokumentanalyse. Bakgrunnen for granskningen er at to ansatte ved byggesaksavdelingen vinteren 2016 ble pågrepet og siktet for korrupsjon etter at kommunen oppdaget alvorlige avvik og meldte de to saksbehandlerne til politiet. Saken er ikke påtalemessig avgjort. Deloitte har ikke hatt som mandat å vurdere dette saksforholdet. Deloitte vil understreke at i den grad straffbare forhold finnes bevist i en straffesak, er slike handlinger utelukkende de siktedes eget ansvar. Det må legges til grunn at ansatte ved byggesaksavdelingen går på jobb for etter beste evne å gjøre en god jobb for Drammen kommune. Granskningen har som nevnt innledningsvis vært fokusert mot organisatoriske forhold. Det er ikke avdekket straffbare forhold i vår gjennomgang. Tre saker som det er varslet om direkte til Deloitte er/vil bli oversendt politiet for eventuell videre oppfølgning. Byggesaksbehandling skal gjennomføres av forvaltningen på en tillitsskapende, rasjonell og effektiv måte, og skal bygge på en høy etisk standard. Byggesaksbehandlingen skal sikre at tiltak blir godkjent i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. For å sikre dette skal rådmannen sørge for at den del av administrasjonen som utfører byggesaksbehandling drives i samsvar med rettsregler og interne rutiner, samt sørge for at saksbehandlingen er gjenstand for betryggende kontroll. Etter Deloittes mening har vesentlige svakheter over flere år knyttet til ledelse, styring, oppfølging, kvalitetssikring og intern kontroll i byggesaksavdelingen, ført til brudd på rettsregler og interne rutiner som skal sikre en forsvarlig byggesaksbehandling i Drammen kommune. Flere forhold som er avdekket i undersøkelsen knyttet til byggesaksbehandlingen representerer handlinger som etter Deloittes mening fører til at det oppstår spekulasjoner, herunder om det er begått misligheter. Undersøkelsen viser at avdelingen ikke har hatt et rammeverk eller system, som sikrer betryggende kontroll i byggesaksbehandlingen. Det er avdekket mangler knyttet til kontrollmiljøet i avdelingen, herunder manglende formell delegasjon av myndighet til relevant personell og manglende oversikt over fullmakter og ansvar. Avdelingen har ikke tilgang til kritisk styringsinformasjon, og det er mangler knyttet til tilgang til funksjoner i saksbehandlingssystemet, noe som bidrar til manglende oversikt og kontroll for ledelsen. Et eksempel på dette er at saksbehandlere har kunnet, og fremdeles kan, selv godkjenne egne vedtak, opprette egne saker samt slette og legge inn informasjon, uten at dette kan spores eller kan oppdages uten vesentlige undersøkelser i den enkelte sak. Det er mulig for den ansatte å overskrive maler og tekster i systemet. Samtlige saksbehandlere har tilgang til alle saker i avdelingen til enhver tid. Det er ingen automatiske kontroller som varsler ledelsen om uriktig bruk av saks- og arkivsystemet. Det er teknisk mulig å få ut oversikter over saker som er opprettet, men kontrollen mot innkomne saker må gjøres manuelt. Det er utfordrende for ledelsen å holde oversikt over den samlede saksporteføljen. Det er også utfordringer knyttet til å ta ut rapporter, noe som blir synliggjort gjennom mangelfull kvalitet på KOSTRA rapportering. Det er ikke gjennomført en systematisk risikokartlegging og risikovurdering av rutine- og regeletterlevelse, måloppnåelse eller rapportering i avdelingen. Dette medfører at ledelsen ikke har hatt, eller har, et forsvarlig grunnlag for å identifisere og iverksette tiltak for å redusere risiko for avvik i organisasjonens oppgaveutførelse. Et delvis kvalitetssystem, som inneholder en samling av rutiner, ligger på en egen server og er ikke koblet mot saksbehandlingssystemet. Dette 4

5 medfører at systemet blir lite brukt eller ikke er tilstrekkelig kjent for ansatte. Rutinene er ikke oppdaterte eller godkjent av ledelsen i Byplan. Habilitetsvurderinger blir ikke dokumentert skriftlig, og krav om habilitetsvurdering fremgår heller ikke av rutiner eller sjekklister. Det er store variasjoner knyttet til i hvilken grad kvalitetssikring blir utført med tilstrekkelig kvalitet. Det oppleves at kontrollspennet for ledere i Byplan og Byggesak er for stort. Samlet innebærer ovennevnte forhold at det etter Deloittes mening, ikke er etablert en betryggende kontroll i samsvar med kommuneloven 23.2 for avdelingens oppgaveutførelse. Etter Deloittes mening er det overordnet nivås ansvar å føre tilsyn med underordnet nivå, både med hensyn til at delegasjonsreglement følges og implementeres, og at det er etablert en forsvarlig internkontroll. Deloitte kan ikke se at det fra rådmannens side er satt klare krav til form og innhold i internkontrollen i Drammen kommune utover økonomiområdet, noe som igjen påvirker måloppnåelse og regeletterlevelse i byggesaksavdelingen. Dette fritar ikke den enkelte leder for ansvar for å sikre at det er et internkontrollsystem som er utviklet, implementert, fungerer og kontinuerlig oppdateres, evalueres og forbedres på leders ansvarsområde jf. Drammen kommunes styrende dokumenter herunder etikkplakat. Det er videre Deloittes inntrykk at styringssignaler fra rådmannen ikke er fulgt tilstrekkelig lojalt opp i de respektive organisasjonsledd / nivåer. Dette gjelder utforming og implementering av kvalitetssystem, delegasjon og gjennomføring av saksbehandling, herunder hvordan regel og planverk etterleves. Undersøkelsen viser at ledere som har ansvar for byggesaksavdelingen ikke har sikret at avdelingen har hatt en forsvarlig og tilstrekkelig operativ virksomhetsstyring som sikrer måloppnåelse, iverksetting av nødvendige tiltak og rasjonell ressursallokering, som skal sikre at direkte og indirekte oppgaver blir gjennomført for å etterleve rutiner og regelverk. Byplan har ikke utarbeidet en egen virksomhetsplan eller andre styringsdokumenter som angir mål, virkemidler, ressursfordeling eller prioriteringer på et tilstrekkelig nivå for Byggesak. Byplans virksomhetsplan, som også gjelder for byggesaksavdelingen, har et potensial for tydeligere operasjonalisering av mål for å fastsette både mål og hvilke tiltak som bør iverksettes med bakgrunn i mål som er formulert fra overordnet nivå eller som naturlig følger av rettsregler som regulerer virksomheten. Det er en svakhet at en avdeling (Byggesak) med ca. 20 årsverk, som representerer ca timeverk i året, ikke har operasjonalisert og planlagt avdelingen på et mer konkret og detaljert nivå. Manglende styring utgjør en vesentlig risiko for negativ mål- og maktforskyvning i organisasjonen. Det er opplyst at avdelingslederne på Byplan ikke har hatt mandat til å gjøre større endringer internt i avdelingen, og at avgjørelsesmyndighet har ligget hos virksomhetsleder. Det har vært høy turnover og det fremkommer at det har vært personalkonflikter internt i Byplan. Det kan stilles spørsmål ved om tidligere ledere i henholdsvis Byplan og byggesaksavdelingen samlet har hatt tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å forvalte oppgavene og porteføljen til byggesaksavdelingen. Undersøkelsen viser etter Deloittes mening at asymmetrisk ledelsesperspektiv og kommunikasjon har ført til passivitet og nøytralisering av styringssignaler og tilbakemeldinger. Dette har ført til en uheldig styring og ledelse av byggesaksavdelingen. Ledelsen ved både Byplan og i byggesaksavdelingen har hatt kunnskap om mangler både knyttet til bl.a. delegasjon og i kvalitetssystemet over tid, uten at dette har blitt tilstrekkelig fulgt opp. Manglende kvantitativ og kvalitativ styringsinformasjon fører til at avdelingen ikke har tilstrekkelig kunnskap om relevante forhold knyttet til saksbehandlingen, herunder bl.a. frister, saksbehandlingstid, medarbeiderbelastning med mer. Deloitte mener at det er alvorlig at man i avdelingen ikke har hatt reell og rettidig styringsinformasjon knyttet til saksbehandlingen. Dersom ansvarlige hadde sørget for mer systematiske kontrollhandlinger av saksbehandling, ville man etter Deloittes mening hatt mulighet til å avdekke risiko for misligheter på et tidligere tidspunkt. Ved en enkelt gjennomgang av en rekke saker etter tips i oktober 2015, avdekket ledelsen så mange klare mangler og brudd i saksbehandlingen at man fant grunn til å politianmelde forholdet. Det er avdekket at man over lengre tid har hatt kunnskap om store svakheter i saksbehandlingen knyttet til den ene siktede, uten at man tok tilstrekkelig konkrete grep. Ledelsesoppfølging/personaloppfølging av den hovedsiktede etter september 2013 har etter Deloittes mening ikke vært tilstrekkelig. Deloitte kan ikke se at det finnes vesentlige eller alvorlige avvik fra perioden 2010 og frem til sommer/høst 2013 som tilsier at de burde vært oppdaget i forbindelse med undersøkelse av hovedsiktedes forhold høsten Derimot mener 5

6 Deloitte at det ut fra de opplysninger som forelå i tidsperioden 2014 og frem til oktober 2015, og hensyntatt forholdet som førte til tilrettevisning høsten 2013, burde vært oppdaget ureglementære forhold knyttet til hovedsiktede på et tidligere tidspunkt enn oktober Deloitte stiller spørsmål ved om det er en forsvarlig sammenheng mellom oppgaver og ressurser for byggesaksavdelingen. Det er, etter Deloittes oppfatning, ikke utført en tilstrekkelig analyse for å sørge for at direkte og indirekte kostnader forbundet med avdelingens oppgaveutførelse blir ivaretatt på en god måte. Det opplyses at prioriteringer skjer i henhold til mål fastsatt i virksomhetsplanen, men undersøkelsen viser at saksbehandling som generer gebyrer/inntekter blir prioritert på bekostning av systematisk kvalitetsarbeid, kvalitetssikring, oppfølging av ulovlighetssaker og tilsyn med videre. Undersøkelsen viser at det er usikkerhet knyttet til ansattes utøvelse av bierverv. Dette bidrar til at det reises spørsmål ved habilitet og arbeidsinnsats for kommunen, noe som igjen fører til omdømmerisiko for byggesaksavdelingen. Bestemmelsen om bierverv i kommunens arbeidsreglement har ikke vært tilstrekkelig operasjonalisert og formalisert for ansatte i byggesaksavdelingen. Deloitte registrerer at det fortsatt tillates bierverv som korresponderer med avdelingens oppgaveutførelse. Deloitte ser at varsel om mulige uregelmessigheter knyttet til bierverv i byggesaksavdelingen ikke følges opp tidsriktig i Drammen kommune. På bakgrunn av det som har fremkommet i granskingen anbefaler Deloitte at kommunen vurderer å iverksette følgende tiltak: Avdelingen må sikre at det settes mål for byggesaksavdelingens oppgaveutførelse slik at de ansatte har klare føringer å forholde seg til. Det bør utarbeides en operasjonalisert virksomhetsplan for avdelingen som ivaretar de føringer som gis fra overordnet nivå og som sikrer en realistisk planlegging i samsvar med tilgjengelige ressurser og hvor uønsket målforskyvning blir forebygget. Det må sikres at rapportering til overordnet nivå er riktig og relevant ut fra de problemstillinger som representerer utfordringer for avdelingens oppgaveutførelse. Kommunen bør sørge for at det etableres et formålstjenlig internkontrollrammeverk slik at betryggende kontroll i saksbehandlingen sikres. Det bør gjennomføre en risikokartlegging og vurdering av avdelingens regeletterlevelse, måloppnåelse og rapportering slik at eventuell uønsket risiko kan reduseres, enten ved hjelp av organisatoriske tiltak, samt sikre at avdelingen har velfungerende policyer og rutiner med etablerte nøkkelkontroller slik at risiko for feil og mangler i saksbehandlingen reduseres. Det bør kommuniseres klare toleransegrenser innenfor sentrale områder. Avdelingen må sørge for at rettsregler etterleves. Dette gjelder også rettsregler knyttet til journalføring og arkivering av inngående og utgående dokumenter. Det må sikres at rettsregler knyttet til dispensasjonsvedtak og at vedtatte planverk etterleves i saksbehandlingen. Avdelingen må sikre et kontinuerlig fokus på antikorrupsjon og etikk. Det må sikres at det etableres tilstrekkelig med nøkkelkontroller slik at risiko for feil og mangler i ESA reduseres. 6

7 Det må sikres at det er en forsvarlig sammenheng mellom oppgaver og ressursbehov, herunder at avdelingen får rammeforutsetninger til å ivareta både direkte og indirekte kostnader som er nødvendig for å sikre en forsvarlig byggesaksbehandling: o o o Tilstrekkelig kapasitet til kvalitetssikring, Etablering av internkontrollrammeverk/kvalitetssystem. Ivaretakelse og etablering av kontroller for å sikre at svakheter i ESA ikke får innvirkning på oppgaveutførelsen. Deloitte mener at kommunen må gjennomgå selvkostberegning og beregne direkte og indirekte kostnader i forhold til de reelle behov avdelingen har for å sikre betryggende kontroll i saksbehandlingen. Kommunen må sikre at saksbehandlerne har tilstrekkelig kompetanse innen de respektive oppgaver / områder byggesaksavdelingen skal utføre. Drammen kommune må sørge for at avdelingen har tilstrekkelig kompetanse både innen administrative/kontrollrelaterte områder og faglige oppgaver, samt at vedlikehold og oppdatering av kompetanse gis prioritet. Kommunen må sikre at KOSTRA rapportering er riktig. 7

8 1. Innledning 1.1 Formålet med gjennomgangen Oktober 2015 ble det avdekket mistanke om korrupsjon ved byggesaksavdelingen i Drammen kommune. På bakgrunn av korrupsjonsmistanken besluttet Drammen kommune ved kontrollutvalget å iverksette en ekstern gransking av forhold knyttet til byggesaksavdelingens oppgaveutførelse. Formålet med granskningen har vært å vurdere byggesaksavdelingens saksbehandlingsrutiner og kontrollsystemer, herunder kartlegge svakheter i rutiner og foreslå forbedringer for å forebygge at noe tilsvarende kan skje igjen. Kontrollutvalget i Drammen kommune har etter en anbudskonkurranse engasjert Deloitte Advokatfirma AS til å foreta en gjennomgang av ulike problemstillinger knyttet til byggesaksavdelingen og ansatte i Drammen kommune, samt komme med forbedringsforslag. 1.2 Mandat Mandatet for granskingen av byggesaksavdelingen fremgår av kontrollutvalgssak og konkurransegrunnlag. «1 Hva skal granskes knyttet til byggesaksavdelingen spesielt? Fremskaffelse av faktagrunnlag / kartlegging av: a) Rutiner, praksis og internkontroll for registrering, fordeling, behandlingskontroll og arkivering av byggesaker. b) Undersøkelse i 2013 om byggesaksavdelingen: Finnes det vesentlige eller alvorlige avvik fra perioden som burde / kunne ha vært oppdaget høsten 2013 c) Ledelsesoppfølging/personaloppfølging: Hvordan har den personalmessige oppfølgingen av den hovedsiktede vært etter september Granskingsområder i generelle rutiner som synes å kunne ha sviktet i denne saken a) Post- og arkivrutiner i kommunen: Risiko for at disse kan manipuleres? b) Rutiner for klagebehandling: Risiko for at påklaget saksbehandler eller andre involverte kan påvirke, utsette eller manipulere klagebehandlingen c) Ansettelsesrutiner: Hvordan sikres i dag at viktige opplysninger om negative og / eller straffbare forhold kommer fram i ansettelsesprosessen d) Rapportering av forvaltningsrevisjoner: Hvordan følges disse opp av administrasjonen, kommunestyret og kontrollutvalget? 3 Vurderinger forvaltningsmessig a) Innen hvilke områder har kommunens rutiner sviktet eller vært mangelfulle? b) Avklare og vurdere avvik mellom rutiner og praksis 4 Vurderinger juridisk I hvilken grad kunne korrupsjonssaken ha vært oppdaget tidligere? 5 Anbefalinger Hvilke rutiner og praksis som bør endres? Forslag til kunnskapsoverføring, opplæring og implementering i kommunens organisasjon ut fra funn og vurderinger» Bestillingen til Deloitte er på grunn av granskingens karakter og behov utvidet til også å omfatte en gjennomgang av relevante byggesaker. Vi har tatt oss den frihet å presentere våre data og vurderinger i en annen rekkefølge enn den som framgår av Mandatet. Dette har vi gjort for at det skal bli lettere å følge observasjoner og vurderinger. Våre forslag til tiltak fremgår av punkt 10. 8

9 Hvis ikke annet er angitt, brukes betegnelsen byplansjef og byggesakssjef om personer som innehadde disse posisjonene på det tidspunkt den mulige korrupsjonssaken ble avdekket. Det er senere gjennomført endringer i ledelsen av Byplan og Byggesak. Videre benyttet begrepet «hovedsiktede» om den først anholdte saksbehandleren, i tråd med begrepet benyttet i mandatet. I dette ligger ingen føringer fra Deloittes side om den ene av de to siktede saksbehandlerne har en større rolle i korrupsjonssaken enn den andre. Sentrale rettsregler som regulerer byggesaksbehandling framgår av vedlegg. 2. Metode og forsvarlig gjennomføring av granskingen 2.1 Granskningsperiode Deloitte har i tråd med mandatet gransket forhold knyttet til byggesaksavdelingen i Drammen kommune. Hovedfokus har vært perioden frem til at Drammen kommune avdekket korrupsjon i oktober Enkelte forhold har Deloitte undersøkt status for etter 2015, og det er forsøkt gitt tidsangivelse i omtalen. Deloitte avsluttet informasjonsinnhenting i desember Forsvarlighet Deloitte har gjennomført oppdraget i samsvar med Kontrollutvalgsbokens kapittel om «Granskning» samt Advokatforeningens retningslinjer for private granskninger. Deloitte har sikret etterlevelse av relevante rettsregler knyttet til personvernlovgivningen, og ivaretatt berørte parters rettssikkerhet gjennom en rettferdig, åpen og forsvarlig prosess. 2.3 Vurderingskriterier I vår gjennomgang har vi vurdert enhetens oppgaveutførelse i forhold til ulike lovkrav og forskrifter, retningslinjer, regler, rutiner og styringsdokumenter som er relevante for undersøkelsen. Vi har også bl.a. lagt til grunn beste praksis for intern kontroll i vår vurdering. 2.4 Intervjuer Deloitte har gjennomført 35 intervjuer med 31 personer. Tre av intervjuene har vært gruppeintervjuer. Intervjuene omfatter et utvalg av: Ansatte i Byplan; planavdelingen og byggesaksavdelingen Ansatte i andre virksomheter som er relevant for saken Kommunens ledelse Fagforeningsrepresentanter og verneombud Intervjuobjektene er valgt på grunn av at de gjennom sine ansettelsesforhold/stillinger i perioden gjennomgangen dekker, forutsettes å ha informasjon eller kunnskap som kan bidra til vår forståelse av fakta og ulike forhold relatert til de ulike temaene i Mandatet. De to ansatte i byggesaksavdelingen som er siktet i korrupsjonssaken har ikke ønsket å la seg intervjue. Ansatte er oppfordret til å stille i intervjuer og gi fullstendige opplysninger til Deloitte gjennom et brev som er sendt ut fra Rådmannen. Deloitte har også gjennomført intervjuer med informanter som har henvendt seg til Deloitte. Intervjuene har vært gjennomført både i møte og per telefon. 9

10 Det er gjennomført oppfølgingsintervjuer med sentrale intervjuobjekter basert på informasjon som vi har fått i løpet av gjennomgangen. Med to unntak, er det skrevet referater fra samtlige intervjuer, og personene som er intervjuet har fått anledning til å godkjenne referatet. Referatene fra intervjuene er kun til Deloittes bruk som støtte for faktaundersøkelse og vurderinger, og vil ikke bli offentliggjort eller gjort kjent for oppdragsgiver. Intervjuobjektene har blitt orientert om hvilke forhold Mandatet dekker, retten til å bistås av rådgiver, vernet mot selvinkriminering samt prosedyren for verifisering av intervjureferatet. Intervjuene er gjennomført basert på en semistrukturert intervjuguide med åpne spørsmål, og intervjuobjektene har blitt oppmuntret til å snakke fritt. Når vi har hatt spesifikk informasjon, har dette blitt presentert for intervjuobjektet, slik at han/hun kan kommentere det. Enkelte personer er blitt intervjuet to ganger. 2.5 Dokumentkartlegging og analyse Deloitte har kartlagt, samlet inn og analysert dokumenter som er relevant i saken. Deloitte har i granskingsprosessen løpende innhentet og gjennomgått relevant dokumentasjon som bakgrunnsinformasjon og faktagrunnlag. 2.6 Varslingsplakat og behandling av tips som er formidlet til Deloitte Etter avtale med oppdragsgiver er det lagt ut informasjon på kommunens hjemmeside med oppfordring til publikum om å kontakte Deloitte for det tilfelle noen har opplysninger av relevans for undersøkelsen. Deloitte har mottatt 32 tips som er gjennomgått. Deloitte har systematisert og vurdert de respektive saker i henhold til en risikovurdering. Enkeltsaker har bidratt til å belyse saksbehandling og andre forhold knyttet til byggesaksavdelingen. Enkelte av tipsene er allerede fanget opp av kommunens interne gjennomgang. 2.7 Testing Deloitte har gjennomgått og vurdert 58 byggesaker i forhold til regel- og rutineetterlevelse i Drammen kommune. Sakene er i hovedsak gjort kjent for Deloitte gjennom varslinger direkte til Deloitte og gjennom kommunens oppfølgingsprosjekt. Det er ikke gjort et tilfeldig utvalg fra byggesaksavdelingens portefølje, og sakene utgjør nødvendigvis ikke et representativt utvalg. 2.8 Kildekritikk Vi har evaluert kilder og dokumenter i henhold til alminnelige kildekritiske regler i granskningen. 2.9 Forholdet til pågående politietterforskning Deloitte har hensyntatt at det pågår en parallell politietterforskning i saken, og har tilpasset undersøkelsen slik at granskingen ikke har vært i konflikt med politiets arbeid. Deloitte har hatt dialog med politiet for å avklare grensesnittet mot politietterforskningen Verifikasjon og kontradiksjon Vurderingene i Rapporten er bygget på verifisert informasjon og dokumentasjon. Alle intervjuobjektene har hatt mulighet til å verifisere informasjonen som er gitt til Deloitte i intervjuene for å sikre at informasjon er riktig fremstilt. Samtlige intervjuer, med ett unntak er verifisert. Berørte parter har fått anledning til å kommentere den eller de delene av Rapporten som angår dem. Dette er gjort i samsvar med Advokatforeningens retningslinjer for private granskninger. Drammen kommune ved rådmannen har fått utkast til rapport til verifikasjon og kontradiksjon. Rådmannen har ikke kommentert Deloittes vurderinger, men opplyser at han har lagt til grunn at kommunen gis anledning til dette etter at Deloitte har forelagt rapporten overfor kontrollutvalget. De mottatte merknadene har blitt vurdert av oss. I den grad merknadene er ansett som relevante, er disse innarbeidet i Rapporten. 10

11 Det er i verifikasjons- og kontradiksjonsrunder vist til at enkelte opplysninger i datadelen kan fremstå som unyanserte, og det er uttrykt ønske om at forhold skal utdypes. Det foreligger også til dels motstridende opplysninger og oppfatninger mellom ansatte om faktiske forhold. Deloitte viser til at det i denne type aggregerte rapporter ikke er mulig å få fram alle nyanser i saksforholdene, men må bygge på hovedlinjer i faktainnsamlingen. Deloitte er av den klare oppfatning at det faktum som er lagt til grunn er dekkende som grunnlag for våre funn, vurderinger og anbefalinger. 11

12 3. Organisering og ledelse av byggesaksavdelingen 3.1 Organisering I figuren fremgår organiseringen av området byutvikling i (Kilde Drammen kommune) I figuren nedenfor fremgår organiseringen av Byplan i 2015, hvor Byggesak er en av avdelingene. 12

13 Byggesaksavdelingen sin plass i organisasjonen i 2015 er vist i organisasjonskartet. Byplan besto i 2015 av to avdelinger, byggesaksavdelingen og planavdelingen. Byggesaksavdelingen har som primæroppgave å forvalte administrasjonens myndighet etter Byggesaksdelen i Plan- og bygningsloven, jf. kommunens delegasjonsreglement. Avdelingen har videre ansvar for å forberede bygge- og delingssaker av prinsipiell art for politisk behandling i Formannskapet eller Bystyret, primært dispensasjonssaker. Byggesak yter også veiledning i byggesaker gjennom forhåndskonferanser og i søknadsprosessen gjennom byggesaksveiledning på servicetorget. Avdelingen har den senere tid vært under omorganisering. I perioden som gjennomgangen omfatter har avdelingen vært organisert med en avdelingsleder og to fagkoordinatorer for henholdsvis juss og arkitektur. Videre har arbeidet vært organisert i tre geografiske byggesaksteam og ett juridisk team med fire teamledere. Fagkoordinator Arkitektur er teamleder for et av de geografiske teamene (Strømsø), mens Fagkoordinator Jus er teamleder for det juridiske teamet (klagesaksbehandling, tilsyn, ulovlighetsoppfølging, seksjonering) og inngår også som byggesaksbehandler i det geografiske team Strømsø. I tillegg er det et eget team for byggesaksveiledning, som ledes av avdelingsleder. Organiseringen av byggesak i team har vært den samme fra 2010, med unntak av serviceteamet som ble innført desember Den geografiske oppdelingen er nå opphevet. Høsten 2016 ble det vedtatt ny organisering av avdelingen. Avdelingsleder for byggesaksavdelingen med fagkoordinatorer deltar sammen med tilsvarende personale fra planavdelingen i Byplans ledergruppe som har ansvar for koordinering og oppfølging av virksomhetens løpende oppgaver og utviklingsoppgaver. Ledergruppen ledes av virksomhetsleder, byplansjef. Byggesak har 19 ansatte og en innleid rådgiver i 50 % stilling. Ved full bemanning har avdelingen 21 ansatte. Det ble i 2015 opprettet 1140 saker, hvorav 1047 ble byggesaksbehandlet. 3.2 Styring og oppfølging i Drammen kommune Drammen har et eget delegasjonsreglement. Rådmannen har delegert myndighet fra bystyret. Rådmannen er ansvarlig for å rapportere til bystyret. Rapporteringen omfatter både tjenester og regnskap. Rådmannen uttaler i intervju at han følger opp bystyrets vedtak og sørger for at virksomheten drives i samsvar med lover og forskrifter gjennom styringssystemet. Gjennom Økonomiplan og virksomhetsplaner legges rammene for virksomheten. Rapporteringen skal bl.a. synliggjøre evt. avvik fra lover, forskrifter og politiske vedtak eller føringer. Rådmannen delegerer den konkrete oppfølgningen til ansvarlig direktør som har kontraktssamtaler med den enkelte virksomhetsleder hvor styring og kontroll er sentrale tema. I denne sammenheng delegeres myndighet, ansvar tydeliggjøres og krav til virksomheten fremgår. Drammen kommune ønsker å ha et helhetlig styrings- og rapporteringssystem, herunder innarbeide resultater, aktiviteter, avvik, interne rutiner og forskrifter i rapporteringssystemet. Rådmannen forventer at lederkontrakter følges og at virksomheten gjennomføres i samsvar med lover og forskrifter, og at driften skjer i samsvar med bystyrets vedtak (mål, resultatkrav og ressursrammer). Rapporteringen forventes å svare på delegert ansvar og myndighet og gi et fyllestgjørende bilde av virksomheten og regnskap. I dette ligger ansvar for å etablere rutiner og sørge for at disse følges. Det er et element av ulik håndtering av risiko i organisasjonen. Risiko skal omtales i virksomhetsplaner. I tillegg var risikoanalyse et eget avsnitt i økonomiplanene for 2011 og Avsnittet ble senere fjernet i økonomiplanen fordi på overordnet nivå ble det ansett som at avsnittene for de enkelte programområdene ikke ville endre seg vesentlig over tid. Omtale av risiko ville være mer hensiktsmessig i virksomhetsplanleggingen Styringsdialog, kontraktssamtaler Styringsdialogen mellom direktør og virksomhetsleder er en oppfølgning av bystyrets vedtak som gir mål og ressursrammer, samt generelle føringer for alle virksomheter. Vedtatt økonomiplan gir politiske styringssignaler til rådmannen. På grunnlag av dette utarbeides virksomhetsplaner for hver virksomhet som igjen danner grunnlag for lederkontrakter. Rådmannen har kontraktssamtaler med direktørene i Drammen kommune. Byutviklingsdirektør har kontraktssamtale med virksomhetslederne i byutvikling, herunder i Byplan. Virksomhetsleder for Byplan har samtale med avdelingsleder for byggesaksavdelingen og planavdelingen. I samtalene skal ledelsens forventninger tydeliggjøres, og det skal fanges opp om det er mulig for den ansvarlige å levere innen de 13

14 rammene som er gitt. Det avklares om det er realistisk å nå fastsatte mål i styrende dokumenter ved hjelp av de ressursene enheten vil få tildelt. Mål og ressurser følger av bystyrets vedtatte budsjettrammer. Den formelle styringsdialogen skjer i linjen. Kontraktsmøter er formelle møter. Årlig lederkontrakt mellom leder Byplan og Byutviklingsdirektør foreligger for 2013, 2014 og Virksomhetsplanen er en vesentlig del av lederkontrakten. Det er opplyst at det ble utarbeidet kontrakt for 2012, men denne er ikke arkivert. Det foreligger i Byplan ikke tilsvarende formelle kontraktsavtaler mellom byplansjef og avdelingslederne eller mellom avdelingslederne og teamledere/medarbeidere. Det er i styringssystemet ikke krav om kontraktsavtaler mellom avdelingsleder og virksomhetsleder i styringssystemet i Drammen kommune. Grensen for lederkontrakter går ved virksomhetsleder. For medarbeidere under virksomhetsledernivå gjennomføres medarbeidersamtaler/utviklingssamtaler Borddialogmøter Rådmannen har etablert et forum for å få frem forslag til forbedring i dialog mellom rådmann og de ulike programområdene. Dette betegnes «borddialog». Borddialog er et supplement til den ordinære virksomhetsstyringen der en ønsker et større forum, hvor flere enn linjelederne deltar. Borddialog skal være en ventilasjonsmulighet for avdelingen, for å sikre at relevant informasjonen blir formidlet til rådmannen fra avdelingen. I borddialog med Byggesak har deltakere ved flere anledninger vært, foruten Rådmann, også byutviklingsdirektør, virksomhetsleder, avdelingsleder, rådgivere, økonomer og tillitsvalgte. I møtet diskuteres mål og resultater samt strategiske valg. I 2012 ble det arrangert et felles borddialogmøte for det programområdet som virksomhet byplan inngår i. For å sikre at både plansaker og byggesaker skulle få tilstrekkelig oppmerksomhet ble det gjennomført to borddialoger for dette programområdet fra Borddialogmøtene avholdes en gang hvert år, om sommeren før økonomiplanprosessen, og skal ikke være en beslutningsarena. Rådmannen inntar en prosesslederrolle, og ikke primært en rådmannsrolle der det tas beslutninger. Det blir opplyst at det er viktig for Rådmannen at han ikke kommer ut av møtet med beslutninger, men heller med oppgaver som skal utredes videre. Ulike problemstillinger har blitt adressert mellom Byplan, Byggesak og Rådmann gjennom styringsdialog og borddialog. I disse foraene diskuteres tema som arbeidsverktøy, samarbeid med andre avdelinger, arbeidsbetingelser, hvordan man får tak i medarbeidere og behov for internopplæring, men også hva som er meningsfull målstyring, og hva som kan måles. Videre poengteres viktigheten av brukerdialog, og hensiktsmessige verktøy for ansatte. Andre problemstillinger er hvilke aktiviteter som oppleves å ha effekt, og hvilke aktiviteter en kan stille spørsmål ved om er verd innsatsen Mål I Økonomiplan for Drammen kommune under punktet Mål og resultatstyring MRS fremgår det: «Drammen kommune benytter mål og resultatstyring (MRS) som er forankret i bystrategiens (Drammen 2036) hovedmål om byvekst med kvalitet. MRS ble implementert som målstyringsverktøy i 2012 og er et styringsverktøy for ledere og politikere. Kommuneplanmålene i Drammen 2036 er operasjonalisert i økonomiplanen. Målene som settes i økonomiplanen er spesifikke, målbare, aksepterte og innenfor vedtatte budsjettrammer. Målformuleringene har resultatfokus og er forankret i alle programområder. De konsernovergripende målene i økonomiplanen rulleres årlig. Årsmeldingen viser i hvilken grad målene nås. Vedtatte mål i økonomiplanen konkretiseres i virksomhetsplanene. Virksomhetsplanene skal reflektere og støtte målene som er politisk satt i økonomiplanen for programområdet. Gjennom virksomhetsplanene defineres virksomhetenes bidrag til at programområdet når økonomiplanmålene og som igjen sikrer at bystrategiens målsettinger realiseres. Målarbeidet mot økonomiplanen starter i juni hvor direktører, virksomhetsledere og planrådgiver deltar på borddialoger med rådmannen. Grunnlaget for økonomiplanmålene diskuteres i borddialogene. Sentralt i årets dialog var utviklingsmål og det å tenke nyskapende i forhold til hvordan Drammen kommune kan omprioritere ressurser for å fremme den beste tjenesteytingen på en kostnadseffektiv måte». 14

15 I intervju går det fram at MRS-målene er presentert i målskjemaer innenfor hvert programområde. Om MRS-målene er hensiktsmessige og gode blir diskutert i borddialogen Virksomhetsplan I virksomhetsplan for Byplan 2012 går det fram at kommunen skal ha høy og jevn kvalitet i plan- og byggesaksbehandlingen. Enheten skal evaluere tiltak for redusert saksbehandlingstid og klageprosent. Avdelingen skal også identifisere suksesskriterier for å forhindre at resultatkrav i økonomiplan går på bekostning av omgivelseskvalitet. I virksomhetsplan for Byplan 2013 går det fram at kommunen skal ha høy og jevn kvalitet i plan og byggesaksbehandlingen. Følgende resultatindikatorer er formulert: andel klagesaker omgjort av fylkesmannen og andel saker som overskrider lovpålagt behandlingsfrist. I virksomhetsplan for Byplan 2014 går det fram at kommunen skal ha høy og jevn kvalitet i plan- og byggesaksbehandlingen Et av tiltakene som fremgår av virksomhetsplanen er å etablere et kvalitetssystem, herunder å gjennomføre kartlegging av nåsituasjonen og ønsket situasjon. I virksomhetsplan for Byplan 2015 går det fram at et av områdene som skal gjennomføres er gjennomgang av rutiner, kvalitetssikring og forslag til endringer. Under beskrivelse av tiltak går det frem at det skal utarbeides saksbehandlerhåndbok for plan, byggesak og bevilling. Videre skal kommunen ha høy og jevn kvalitet i plan- og byggesaksbehandlingen, herunder speiling av rutiner og styringsverktøy. Det skal også gjennomføres en gjennomgang av ansvar, roller og milepæler. Det er også et mål om andel byggesaker ferdigbehandlet innen lovpålagt behandlingsfrist. Ønsket resultat er etterlevelse av fristen i over 99 % av byggesakene, akseptabelt resultat er angitt til %. Det blir ikke utarbeidet en egen virksomhetsplan for byggesaksavdelingen, idet virksomhetsplanene utarbeides på virksomhetsnivå, dvs. for hele Byplan. Det er opplyst at det avholdes et drøftingsmøte der de ansatte kommer med innspill til virksomhetsplan for Byplan ved årsstart. I intervju blir det påpekt at virksomhetsplanen har hovedfokus mot planarbeid, og at byggesaksavdelingen ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet i planarbeidet. Det blir i intervju påpekt at byggesaksavdelingen har et stort fokus på å sørge for at det fattes rett vedtak/plan til rett tid. Samtidig viser undersøkelsen at avdelingen ikke har tilfredsstillende systemer som kan bidra til å nå disse målene. Det vises til omtale om svakheter ved ESA nedenfor Rapportering Rapportering av resultatoppnåelse fra byggesaksavdelingen/byplan skjer gjennom årsmelding og tertialrapportering. Avdelingen rapporterer i henhold til fastsatte mål. 3.3 Overordnet ledelse av Byplan Rådmannsfunksjonen i Drammen er organisert slik at det er Byutviklingsdirektøren som har det operative lansvaret på rådmannsnivå for oppfølging av blant annet virksomhet Byplan. Operativ ledelse tar utgangspunkt i politisk vedtatte planer, økonomiplan og virksomhetsplan med tilhørende lederkontrakt. Det forventes at det som er avtalt i lederkontrakten og styringsdialogen følges opp, og at eventuelle avvik rapporteres av virksomheten gjennom formell måneds og tertialrapportering. Direktør for Byutvikling har etablert et møteforum der de fire virksomhetene som inngår i byutviklingsdirektørens ansvarsportefølje deltar. (Vei/Natur/Idrett, Byplan, Byprosjekter, Vann- og avløp) en gang i uken. I dette møtet deltar byplansjef sammen med de andre virksomhetslederne. I disse møtene blir saker av prinsipiell eller politisk betydning samt strategiarbeid drøftet. Byutviklingsdirektøren skal være et bindeledd mellom politikk og fag, og representerer Rådmannen direkte. Virksomhetslederne i etaten har et selvstendig ansvar for sine virksomhetsområder. Byutviklingsdirektør har ansvar for at overordnede politisk vedtatte planer blir fulgt. Plansaker som etter lovverket skal behandles politisk saksbehandles gjennom Byutviklingsdirektør og fremmes av rådmannen. Når det gjelder byggesaker sluttbehandles de fleste på Byplan, med unntak av dispensasjoner fra kommuneplan og reguleringsplaner som skal til politisk behandling. Byggesaker som er innenfor vedtatte politiske rammer (kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner eller kommunedelplaner som sentrumsplanen) behandles administrativt på byggesaksavdelingen. Prinsipielle dispensasjoner 15

16 behandles politisk. Når byggesaker skal fremmes politisk forbereder byggesaksbehandler saken. Saken skal deretter ledelsesavklares på Byplan. Saken leveres videre til rådmannen ved byutviklingsdirektør. Byutviklingsdirektøren går gjennom samtlige politiske saker, og kan drøfte ulike temaer i saker med Byplan. Mange dispensasjonssaker gjelder dispensasjon fra reguleringsplaner eller kommuneplanens arealdel eller sentrumsplanen. Enkelte dispensasjoner kan bli så omfattende at det kreves en ny reguleringsprosess. Dette vil være gjenstand for vurdering i hver sak. Drammen kommune innretter seg etter føringer fra Fylkesmannen. 3.4 Ledelse av Byplan og byggesaksavdelingen Byplans ledergruppe har regelmessige møter ledet av byplansjef hvor avdelingsleder Byggesak og fagkoordinatorene har deltatt sammen med tilsvarende funksjoner fra planavdelingen. Det blir ført referater fra disse møtene. Avdelingsleder for Byggesak har periodevis hatt jevnlige møter med teamledergruppen i avdelingen. Det blir ikke ført referat fra disse møtene. Det har også i perioder vært gjennomført regelmessige saksmøter. Møtene ledes av byplansjef. Saksmøtene er et møte der saksbehandlerne bringer inn saker med dispensasjonsspørsmål for kvalitetssikring eller avklaring av videre prosessforløp. Lederavklaringen handler om å sikre lik behandling av like spørsmål og lik fortolkning av planer gjennom veiledning av saksbehandlerne, samt å fange opp misforståelser eller uklarheter som kan oppklares i felles faglig forum og/eller tydeliggjøres i kommende saksutredninger/planvedtak. Avdelingsleder byggesak samler i forkant av hvert møte inn saker til avklaring. Hver saksbehandler lager en saksfremstilling på sin(e) sak(er), og foredrar saken for saksmøtet som diskuterer saken og konkluderer på videre fremdrift. Ved uenighet har byplansjef det avgjørende ordet. Det er kun saksbehandlere som har saker til behandling som møter på saksmøtet. Konklusjon på saken samles inn etter hvert møte. Det ble ikke ført referater fra saksmøtene frem til en endring i februar 2016, da møtene i henhold til byplansjef i utgangspunktet skulle ha en samordnende, veiledende og prosessavklarende karakter, og ikke et møte med vedtaksmyndighet. Det er i intervju opplyst at mange av disse møtene har blitt avlyst. Spesielt ble disse møtene nedprioritert i perioden da kommuneplanens arealdel ble skrevet. Det er videre opplyst at saksbehandlere på byggesak unnlot å melde opp saker til saksmøtet bl.a. av minste motstands vei eller på grunn av personkonflikter. 16

17 4. Regel- og rutineetterlevelse i byggesaksavdelingen i Drammen kommune 4.1 Etterlevelse av rettsregler Drammen kommune har etter at korrupsjonssaken ble offentlig kjent utarbeidet en oversikt over saker der: 27 saker som er inngår i politiets etterforskning. (A-saker) 42 saker der det er mistanke om uregelmessige vedtak er meldt inn i tilknytning til korrupsjonssaken. (B-saker) 21 adresser der mistanke om ulovlige tiltak er meldt inn etter at korrupsjonssaken ble kjent i media Kommunen har et eget oppfølgingsprosjekt av disse sakene for å gjennomgå sakene på nytt og ved behov rette opp feil og mangler i sakene. Deloitte har fått tilgang til disse sakene. Deloitte har foretatt en gjennomgang av 58 saker, hvorav 32 saker er en del av kommunens oppfølgingsprosjekt. Øvrige saker er i det vesentlig fra varslinger som er kommet til Deloitte direkte. Gjennomgangen av ovennevnte saker, informasjon mottatt i intervjuer og dokumentanalyse viser at det har skjedd regelbrudd både i forhold til rettsregler som regulerer byggesaksbehandling, interne rutiner, etisk regelverk og arbeidsreglement i Drammen kommune. Deloittes gjennomgang dokumenterer brudd på sentrale rettsregler i kommuneloven, plan- og bygningsloven, forvaltningsloven, arkivlov og offentlighetslov i flere saker. I noen saker er det påvist multiple brudd. Bruddene er systematisert og dokumentert i en analysematrise. Det er gjennomført case undersøkelser av flere saker basert på publikums tips til Deloitte, saker som inngår i korrupsjonsetterforskningen og andre saker som er fremlagt på Deloittes forespørsel. Deloitte har gjort et målrettet utvalg av byggesaker, som ikke er et representativt utvalg av den totale mengden saker som er byggesaksbehandlet i Drammen kommune, og det kan derfor ikke uten videre legges til grunn at disse regelbruddene er gjennomgående for all byggesaksbehandling i Drammen. Undersøkelsen synliggjør også eksempler på enkelte bevisste regelbrudd motivert av minste motstands vei eller andre utenforliggende årsaker. Et eksempel på dette er brudd på rettsregler som regulerer dispensasjonssaker. Dette innebærer også rutinebrudd, eksempelvis vedtaksgodkjenning uten gyldig delegasjonsvedtak, ledergodkjenning uten fullmakt, mm. Det er avdekket ulike kombinasjoner av regel- og rutinebrudd som skyldes organisatoriske forhold som igjen kan ha sin årsak i rammeforutsetninger for driften av avdelingen. Regel og rutinebrudd i denne sammenheng kan skyldes manglende kompetanse og opplæring i forhold til regelverk eller planverk, mangelfull kjennskap til rutiner, uklare myndighetsforhold, organisering eller kvalitetskontroll som ikke utføres i samsvar med en eventuell forventning og forutsetning for forsvarlig saksbehandling. Regel og rutinebrudd vil regelmessig også representere brudd på kommunens etikkplakat. Undersøkelsen har utfra de opplysninger som er fremlagt for Deloitte ikke avdekket misligheter eller korrupsjon utover de forhold som ble avdekket oktober Nedenfor eksemplifiseres ulike regelbrudd som er avdekket gjennom vår undersøkelse: 4.2 Plan- og bygningslov, forvaltningslov mv. Undersøkelsen viser at det, også utover saker i kommunens oppfølgingsprosjekt, i flere saker foreligger manglende forsvarlig saksbehandling, herunder at saker ikke er forsvarlig opplyst jf. plan- og bygningsloven (pbl.) 1-1 og 21-4 mv, og forvaltningsloven (fvl.) 17. Det foreligger også saker med manglende begrunnelse for vedtak, jf. fvl. 24 og 25 samt manglende dokumentasjon. Det kan stilles spørsmål om det i flere saker ha skjedd forskjellbehandling av parter. I enkelte saker har vi registrert at det har vært svært lang og/eller lite strukturert saksbehandling hvor tillatelser blir gitt og trukket tilbake. Slik opptreden kan være i strid med pbl. kapittel 21. Vi observerer også brudd på rettsregler som 17

18 regulerer dispensasjon i enkelte saker. Det fremkommer at midlertidige svar etter fvl. 11 a ikke innrapporteres i kommunens systemer. Deloittes undersøkelse viser at byggesaksavdelingen har brutt fristreglene i pbl og 21-8 samt byggesaksforskriften kapittel 7 i en rekke saker. Fristreglene har også vært oversittet ved at innsynsbegjæringer besvares for sent. Gjennom Deloittes undersøkelse har det fremkommet en del eksempler på brudd på dokumentasjonsreglene. Dette knytter seg blant annet til at ferdigattester har blitt utstedt uten tilsyn, til tross for at naboer eller andre har gjort kommunen oppmerksomme på angivelige feil ved byggeprosjektet, jf. pbl. kapittel 25. Et gjennomgående funn i undersøkelsen er manglende skriftlighet og arkivering i saksbehandlingen, eksempelvis ved referat fra forhåndskonferanser, jf. byggesaksforskriften 6-1. Det er også avdekket brudd på nedtegnelses- og arkiveringsplikten fra befaringer og øvrige møter. Det er avdekket svakheter knyttet til oppfølgning av tilsyn og ulovlighetskontroll. Plan- og bygningslovens system bygger som utgangspunkt på tillit til opplysningene som blir gitt av tiltakshaver. Kommunen plikter likevel i gitte situasjoner å utføre tilsyn og kontroll, for å sikre at det er samsvar mellom byggeprosjektet og lover og forskrifter. Deloittes undersøkelse viser at byggesaksavdelingen ikke har fulgt opp slike varsler om i tilstrekkelig grad. Dette knytter seg blant annet til at varslinger om ulovligheter som ikke har blitt fulgt opp, jf. pbl Deloitte har også observert tilfeller hvor kommunen har lagt til grunn at feil er rettet opp, uten at dette er dokumentert eller at det gjennomføres kontroll eller befaring. Kommunen har i flere saker ikke hatt kapasitet til å følge opp mottatt informasjon om mulige ulovligheter. Gjennom Deloittes undersøkelse har det også fremkommet at kommunen har brutt forvaltningsloven med forskrifter ved flere anledninger. Parter har ikke mottatt kopier av saksdokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 27, og saker hvor kommunen har unnlatt å svare partene på henvendelser, jf. forvaltningsloven 11. Undersøkelsen har også avdekket tilfeller hvor kommunen ikke har oversendt fullstendige opplysninger til Fylkesmannen ved klage, jf. forvaltningsloven 32. Det er også oppdaget tilfeller hvor kommunen ikke har oversendt klagen til klageinstansen. Gjennomgangen viser manglende journalføring av journalføringspliktige dokumenter og at sentrale dokumenter ikke er lagret på saker i samsvar med gjeldende rettsregler. Rutiner er ikke journalført i samsvar med regelverket. Det har fremkommet i intervju at e-poster pr saksbehandler i stor grad ikke blir journalført. 4.3 Kommuneloven - delegasjon Kommunestyrets kompetanse i bygningssaker kan delegeres til administrasjonen. Delegasjon kan foretas så langt det anses forsvarlig og hensiktsmessig etter forholdene i den enkelte kommune. Selv om det ligger innenfor administrasjonens fullmakt å treffe vedtak plikter administrasjonen å gå tilbake til kommunestyret dersom en enkeltsak må anses å ha prinsipiell betydning. I generelt delegeringsreglement for Drammen kommune går det fram at reglementet har som formål å angi rammer og prinsipielle retningslinjer for delegering av avgjørelsesmyndighet i kommunen. All delegert myndighet utøves i henhold til lover, forskrifter og retningslinjer gitt av overordnet organ, og innenfor budsjettets rammer og forutsetninger. Det er en målsetning at avgjørelser treffes på et lavest mulig nivå i organisasjonen. Undersøkelsen viser at flere ansatte i byggesaksavdelingen herunder leder, nestledere og andre, bl.a. en av dem som er mistenkt for korrupsjon, har fattet vedtak i byggesaker uten et formelt skriftlig delegasjonsvedtak. Det ble påpekt manglende formell delegering i byggesaksavdelingen i forvaltningsrevisjonsrapporter både fra 2007 og fra Dette ble ikke fulgt opp av ansvarlige ledere før oktober I referater fra ledermøter fremkommer det at Byplan, herunder leder av Byplan og ledelsen i byggesaksavdelingen har hatt kunnskap om manglende delegasjon fra byplansjef til relevant personell i byggesaksavdelingen over tid uten at forholdet er rettet opp jf. Byplans ledermøter , og Rapportering fra byggesakssjef til rådmannen av mai 2014 om oppfølgning av forvaltningsrevisjonens rapport fra 2013, er etter Deloittes mening egnet til å gi inntrykk av at delegasjonsanmerkningene var rettet opp. 18

19 4.4 Rutiner Nedenfor er nevnt enkelte brudd på rutiner som er fremkommet i undersøkelsen. Det vises også til omtale i punkt 5.1 om internkontroll. Manglende kvalitetskontroll Det er flere eksempler på manglende ledergodkjenning, samt eksempler på manglende eller mangelfull kvalitetskontroll i de gjennomgåtte byggesakene Deloitte observerer at det i enkelte saker er bruk svært kort tid, som kan tilsi at kontrollen ikke er tilstrekkelig grundig. Ledergodkjenningen synes i en rekke tilfeller kun innebære avsjekk av at samtlige relevante punkter i sjekklisten er krysset av. Det er også avdekket tilfeller der vedtak er fattet ved at saksbehandler selv har ledergodkjent vedtak. Endelig er det fremkommet at enkelte saksbehandlere regelmessig har valgt å benytte andre teamledere enn sin egen fordi det oppfattes som lettere å få igjennom en sak. Øvrige rutinebrudd avdekket under korrupsjonssaken I sakene som dannet grunnlag for mistanke om korrupsjon viser kommunens egen undersøkelse at sakene er kommet inn og er blitt fordelt til saksbehandler utenfor normale rutiner for saksfordeling gjennom saksmottak i avdelingen. Dette har ført til at sakene er unndratt ledelsens saksoversikt. Dette er brudd på kommunens rutiner for registrering og fordeling av saker. Det fremkommer videre mangler og avvik ved søknad om ansvarsrett, rutinebrudd med hensyn til godkjenning av søknader om ansvarsrett med mangelfull dokumentasjon, urettmessig administrativ godkjenning av tiltak som strider mot vedtatte rammer samt rutinebrudd knyttet til ledergodkjenning. 19

20 5. Årsaker til mangler ved regel- og rutineetterlevelse Brudd på rettsregler og rutiner som er avdekket i gjennomgåtte avvikssaker, men også opplyst om i intervjuer, viser etter Deloittes mening at avdelingen ikke har eller har hatt, en betryggende kontroll, som skal sikre en forsvarlig saksbehandling i samsvar med kommuneloven Undersøkelsen viser gjennom intervju og dokumentanalyse at årsaker til regel- og rutinebrudd har vært vesentlige svakheter i styring og ledelse av avdelingen, fraværende tilstrekkelig og tidsriktig styringsinformasjon, samt vesentlige mangler i avdelingens internkontroll, herunder kvalitetssikring og kvalitetssystem. De ansatte i byggesaksavdelingen oppgir at årsakene til at regelbruddene oppstår, hovedsakelig er manglende kunnskap og tidspress. Det blir påpekt fra ansatte i avdelingen at dersom det hadde vært klarere rutinebeskrivelser for hvert enkelt dokument og operasjon, og et bedre saksbehandlingssystem, ville det vært enklere å følge reglene. Nedenfor følger en gjennomgang og operasjonalisering av krav til internkontroll for å sikre betryggende kontroll i samsvar med kommuneloven Kravene blir deretter drøftet i forhold til de funn og observasjoner som er fremkommet i undersøkelsen. Kravene danner også grunnlag for forslag til tiltak der det er avvik fra anbefalt praksis. 5.1 Internkontroll & kvalitetssystem Vurderingskriterium Regelverket forutsetter at byggesaksbehandling skal gjennomføres av forvaltningen på en rasjonell og effektiv måte. Den skal være tillitsskapende og bygge på en høy etisk standard. Byggesaksbehandlingen skal sikre at tiltak godkjennes i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. For å sikre dette skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen som utfører saksbehandling av byggesaker drives i samsvar med rettsregler og interne rutiner samt sørge for at saksbehandlingen er gjenstand for betryggende kontroll. Bestemmelsen om at administrasjonen skal være gjenstand for betryggende kontroll jf. kommuneloven 23.2 ble tatt inn i kommuneloven i Målet var å tydeliggjøre i lovteksten at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med administrasjonens virksomhet, se Ot.prp. nr. 70 ( ). Endringen omtales slik i merknadene til bestemmelsen: «Siktemålet er å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.» Forarbeidene omtaler dette videre som internkontroll og nevner i den forbindelse at internkontroll innebærer å etablere rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ivaretatt på forsvarlig måte. Videre fremgår det på side 50 punkt 4.3 første avsnitt at: «Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder: Målrettet og effektiv drift Pålitelig ekstern informasjon Overholdelse av gjeldende lover og regelverk». Videre er det i bestemmelsen om årsberetning, jf. kommuneloven 48, sagt at årsberetningen også skal redegjøre: «For tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten». 20

21 Kontrollen er således et forhold som kommunestyret, som øverste organ, skal orienteres om i årsmeldingen. Det følger også av kommuneloven 76 at kommunestyret har det overordnede tilsyn med forvaltningen. Teori og reelle hensyn må anvendes som rettskildefaktorer for å operasjonalisere innholdet i kravet om betryggende kontroll som fremgår av kommuneloven 23.2, slik at det kan etableres en rettsregel som kan anvendes for å vurdere om Drammen kommune etterlever denne bestemmelsen. I bestemmelsen ligger det et krav om at administrasjonssjefen skal sørge for at: Administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser Administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Det første kravet oppstiller en rettsregel om forsvarlig ledelse, planlegging og rapportering av virksomheten slik at tjenesteutføringen er i samsvar med gjeldende rettsregler som regulerer byggesaksbehandling. «Betryggende kontroll» viser til et krav og forventning om at utførelsen av tjenestene er gjenstand for et kontrollregime som sikrer at den planlagte driften og gjennomføringen av saksbehandlingen skjer i samsvar med forventede rammer og rettsregler. «Sørge for» innebærer også etter Deloittes mening en påseplikt for å sikre at forvaltningen gjennomføres på en forsvarlig måte. For å sikre en rasjonell og forsvarlig drift må det stilles til rådighet kompetanse, ressurser og systemer som setter den enkelte leder og saksbehandler i stand til å gjennomføre en rasjonell og effektiv forvaltning. I NOU 2016:4 «Ny kommunelov» går det fram at: «For enhver virksomhet er det å ha kontroll med at virksomheten drives i tråd med de mål og rammer som gjelder for virksomheten, en sentral del av styringen og av det å drive en virksomhet. Internkontroll vil kunne sikre at det ikke skjer avvik på vesentlige områder. Dette gjelder selvsagt også for kommuner. Slik kontroll med kommunens virksomhet er viktig både for kommunen selv, for innbyggere og mottakere av tjenester, for folkevalgt styring og for allmennhetens tillit til forvaltningen. Internkontroll er en del av kommunens egenkontroll. Mens kontroll i regi av kontrollutvalget og revisjonen er styrt av de folkevalgte, er internkontrollen styrt av kommunens administrative leder. Internkontrollen gjelder således kommunens administrasjon, det vil si all virksomhet som ikke er en del av de folkevalgtes roller og oppgaver. God egenkontroll er viktig for det kommunale selvstyret.. Etter utvalgets vurdering er internkontrollen en sentral del av kommunens egenkontroll». I Dok 3:7 ( ) «Riksrevisjonens undersøking av kommunene sin styring og kontroll med tjenester med nasjonale mål» vises det til at: «Administrasjonssjefene i stor grad delegerer myndighet til de tjenesteutøvende sektorene i kommunen, og at dette forutsetter at det er etablert rutiner og systemer som sikrer tilstrekkelig styringsinformasjon til å ha forsvarlig («betryggende») kontroll. Det påpekes videre at administrasjonssjefene i varierende grad sørger for at det er etablert internkontroll med utvalgte sektorkrav i tjenestene, og at få administrasjonssjefer har gjennomført skriftlige risikovurderinger av kvaliteten i tjenestene. På bakgrunn av funnene i undersøkelsen mener Riksrevisjonen at det er risiko for at mange administrasjonssjefer ikke har tilstrekkelig grunnlag for kontroll med tilstanden i tjenestene, og at dette kan føre til at lovbrudd ikke avdekkes, at man ikke får oversikt over problemområder, at man ikke setter i verk nødvendige forbedringsprosesser, at man ikke når nasjonale og lokale mål, og at brukerne ikke får tilfredsstillende tjenester. Når det gjelder lovreguleringen, påpeker Riksrevisjonen at bestemmelsen i kommuneloven om internkontrollen til administrasjonssjefen er overordnet utformet, og at det ikke er satt krav til særskilte systemer eller aktiviteter. Som tiltak peker Riksrevisjonen blant annet på at det er behov for et mer samordnet og forenklet regelverk for internkontroll for kommunesektoren, som også er tilpasset behovet til små kommuner. Det er flere anerkjente rammeverk som beskriver grunnprinsipper for god internkontroll. Deloitte har lagt til grunn COSOs integrerte rammeverk for internkontroll, som definerer internkontroll som en prosess som gir rimelig trygghet for at en organisasjon oppnår sine mål, og som sikrer en effektiv drift, pålitelig rapportering og etterlevelse av lover og regler. I NOU 2016:4 «Ny kommunelov» står det: «COSO (Comittee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commision) er en privat organisasjon som har utarbeidet et rammeverk for internkontroll som er blitt internasjonalt anerkjent. Rammeverket er laget med 21

22 utgangspunkt i privat virksomhet og den internkontrollen som der bør gjøres, men er også i stor grad lagt til grunn og anerkjent i det offentlige». Internkontroll er en prosess, utført av en virksomhets styre, ledelse og øvrige ansatte, utformet for å gi rimelig sikkerhet for oppnåelse av målsettinger relatert til drift, rapportering og etterlevelse. Hovedelementene i COSO-modellen er felles for flere av de ulike rammeverkene for internkontroll. De viktigste elementene er: Kontrollmiljø Risikovurdering Kontrollaktiviteter Kommunikasjon og informasjon Ledelsesoppfølging Komponentene er gjensidig avhengige av hverandre, og likeverdige deler av et internkontrollsystem. I COSO sitt rammeverk går det frem at mål på sektorovergripende nivå er en forutsetning for internkontroll. Ledere og ansatte i organisasjonen må ha en forståelse for de overordnede strategiene og målene i organisasjonen, og en del av internkontrollarbeidet er å spesifisere målbare, oppnåelige, relevante og tidfestede mål som organisasjonen skal jobbe etter. Disse overordnede målene skal operasjonaliseres til de underliggende enhetene i organisasjonen. Internkontrollen skal være tilpasset enhetens risiko og vesentlighet Kontrollmiljø For å sikre en god internkontroll er det, ifølge COSO-modellen, viktig å utvikle et godt kontrollmiljø. Kontrollmiljøet er de standardene, prosessene og strukturene som danner basis for organisasjonens internkontrollarbeid. Det er flere viktige prinsipper for et godt kontrollmiljø, bl.a.: At organisasjonen utviser en forpliktelse overfor integritet og etiske verdier At ledelsen, med utgangspunkt i organisasjonens mål, etablerer strukturer, rapporteringsveier og egnede fullmakts- og ansvarsforhold At organisasjonen forplikter seg til å tiltrekke seg, utvikle og beholde kompetanse som samsvarer med organisasjonens mål Risikovurderinger Risikovurderinger er et sentralt element både i rammeverket for internkontroll i COSO, og de sektorspesifikke og tjenestespesifikke kravene til internkontroll. Gjennom risikovurderinger gjør man en systematisk gjennomgang av tjenester for å finne frem til aktiviteter eller prosesser hvor det er fare for eksempelvis manglende måloppnåelse, manglende etterlevelse av regelverk/rutiner, mangelfull rapportering eller utilfredsstillende kvalitet i tjenestene. COSO definerer risiko som sannsynligheten for at en hendelse inntreffer og påvirker måloppnåelse i negativ retning. En annen måte å definere begrepet er som «produktet av sannsynlighet og konsekvens for en hendelse». I sin veileder for internkontroll benytter KS denne siste definisjonen, og legger til at det er naturlig å bruke risikovurderinger for å unngå uønskede hendelser, og ikke for å oppnå kommunens mål. Deloitte tar i denne rapporten som utgangspunkt at risiko for manglende måloppnåelse bør inngå som en naturlig del av risikovurderingen i kommunen. I følge KS er risikovurderinger grunnlag for innretning av internkontrollen, og både det operative og strategiske nivået i kommunen bør være involvert i risikovurderingene. Dette er også i samsvar med anbefalinger fra COSO. Risikovurderinger skal skje på både detaljert plan og på overordnet plan. KS påpeker at et ansvar på rådmannsnivået er å «aggregere risiko», det vil si å ha et system for å se resultatene fra enkeltvise risikoanalyser i sammenheng. KS fremhever i veilederen s. 23 at: «Relevant informasjon skal aggregeres og rapporteres videre til andre ledernivåer. Dette vil sikre oppmerksomhet om det som er viktigst, samtidig som vesentlige forhold fanges opp, vurderes og dokumenteres.» 22

23 Systematisk avviksrapportering er en måte å sikre at organisasjonen oppdager brudd på rutiner og svakheter i rutiner. Det kan legges til rette for avviksrapportering elektronisk eller manuelt. Det mest sentrale poenget er at rutinene for rapportering er enkelt tilgjengelig, kjent for de ansatte (eller andre som skal melde avvik), at det er en god kultur (kontrollmiljø) for å melde avvik, og at det er gode rutiner for oppfølging av meldte avvik. Resultatet fra ferdigbehandlede avvik kan gjerne være at organisasjonen gjør en grundigere risikovurdering for å analysere årsaker til avvik, og hvilke tiltak som kan tenkes å forebygge fremtidige avvik Kontrollaktiviteter Ledelsen har også et særlig ansvar for å innføre overordnede ledelseskontroller, som for eksempel et fungerende fullmaktsystem, etisk regelverk og styringsprinsipper for kommunen. På et mer detaljert nivå må organisasjonen etablere det som i COSO kalles «kontrollaktiviteter». Kontrollaktiviteter er de retningslinjer, aktiviteter, rutiner og nøkkelkontroller som settes i verk i den daglige driften for å sikre at organisasjonen oppnår sine mål. Et prinsipp som legges til grunn er at ledelsen skal etablere rutiner og retningslinjer som inngår som en del av den daglige driften i organisasjonen. Slike rutiner skal gjøre det klart hva som er forventet av enheten, og skal gjøre det tydelig hvem som har ansvar for å gjennomføre rutinen. COSO advarer mot at uskrevne rutiner kan være lette å omgå, og kan være kostnadskrevende for organisasjonen å vedlikeholde dersom det er utskifting av personell. Videre anbefaler COSO at ledelsen ved jevne mellomrom gjennomgår og oppdaterer prosedyrer og kontrollaktiviteter. I sin veiledning til rådmennene om internkontroll anbefaler KS at internkontrollen inngår som en integrert del av ledelse og styring i kommunen. Dette innebærer at rådmannen og rådmannens ledergruppe skal involveres i internkontrollen, og da i særlig grad den sektorovergripende internkontrollen. KS anbefaler at rådmannsnivået innhenter rapportering og følger opp bl.a. virksomhetens arbeid med risikokartlegging og vurdering, og følger opp gjennomførte kontroller og evalueringer Kommunikasjon og informasjon For at oppfølgingen skal fungere så hensiktsmessig som mulig, bør underliggende enheter rapportere videre kritiske risikoer til rådmannsnivået, og rådmannen bør sørge for at internkontroll går inn som en del av den ordinære rapporteringen og styringsdialogen i kommunen. KS anbefaler også å synliggjøre resultater, effekter og endringer som følge av internkontrollarbeidet i årsrapporten fra kommunen. KS sin anbefaling om å omtale arbeidet med internkontroll i kommunens årsrapport henger også sammen med kravet i kommuneloven 48 nr. 5, hvor det går frem følgende: «I årsberetningen skal det gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme kommunens eller fylkeskommunens økonomiske stilling og resultatet av virksomheten, som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen eller fylkeskommunen. Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten.» Ledelsesoppfølging COSO-rammeverket legger til grunn at for å sikre gjennomføring av handlinger eller endringer som er nødvendige for å oppnå en god internkontroll, er ledelsens oppfølging viktig. Dette innebærer at ledelsen må ha tilstrekkelig innsikt til å kunne vurdere hvilke elementer i internkontrollen som fungerer bra og hvilke elementer som bør forbedres. Ledelsen kan for eksempel følge opp internkontrollen gjennom regelmessige gjennomganger i møter (ledelsens gjennomgang), inspeksjonsrunder/stikkprøver, og/eller systemrevisjoner. For å etablere god internkontroll er det ifølge COSO-modellen videre viktig med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon, horisontalt og vertikalt i organisasjonen Drammen kommunes krav til internkontroll Ansvaret for utøvelse av internkontroll følger kommunens organisering. Rådmannens myndighet er hjemlet i kommunelovens 23 nr. 4, 24 nr. 1 og 46, jf. forskrift om kommunale og fylkeskommunale budsjetter, og «Generelt delegeringsreglement for Drammen kommune» 4 og 5, vedtatt av Drammen bystyre den Med hjemmel i «Generelt delegeringsreglement for Drammen kommune» 4 syvende ledd, videredelegerer rådmannen sin myndighet til virksomhetsleder såfremt ikke noe annet er bestemt i lovgivning, av bystyret eller i 23

24 delegeringsreglementet. All delegert og videredelegert myndighet skal utøves i henhold til lover, forskrifter og retningslinjer gitt av overordnet nivå, og innenfor budsjettets rammer og forutsetninger. De overordnede føringene for å sikre god etisk standard er formulert i Drammen kommunes Etikkplakat. Denne gjelder for ansatte, folkevalgte og styrerepresentanter i foretak i Drammen kommune. De etiske retningslinjene er en viktig del av kommunens lederprogram, og er et fundament for kommunalt ansattes utøvelse av arbeidet og således grunnlaget for å sikre god internkontroll. Etikkplakaten fastslår også at enhver skal ha plikt til å bidra til å forebygge og varsle om kritikkverdige forhold i kommunen, og det er utarbeidet egen rutine for dette. Etikkplakaten 1. Forhold til innbyggerne Drammen kommunes oppgave er å arbeide for fellesskapets beste. Alle skal være seg bevisst at de er i innbyggernes tjeneste ved å lytte til innbyggernes interesser og opptre med respekt. Drammen kommune skal være en kommune som alle stoler på, og som oppnår sine resultater gjennom lagånd og åpen kommunikasjon (.) 3. Integritet og omdømme Alle skal være seg bevisst at de kan komme i situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og egne interesser. Dersom en kommer i en slik situasjon, plikter den enkelte å gjøre dette kjent og håndtere dette. Ingen skal motta gaver eller personlige fordeler av en art som kan påvirke, eller være egnet til å påvirke, handlinger, saksforberedelse eller vedtak. (.). 7. Lovverk, forskrifter og reglement Alle plikter å overholde lover, forskrifter og reglementer som gjelder i og for Drammen kommune. 8. Varsling Enhver skal ha plikt til å bidra til å forebygge og varsle om kritikkverdige forhold i kommunen. Gjengjeldelse mot varsler er forbudt. (.)» Etiske normer for ansatte, folkevalgte og styrerepresentanter i kommunale foretak i Drammen kommune Etiske normer uttrykker hva som er rett og galt i ord og handling. Normene har sitt utspring i allmenngyldige etiske verdier og normer, for eksempel åpenhet, lojalitet, pålitelighet og rettferdighet. Ledelsen har ansvar for at den enkelte virksomhet og avdeling har operative rutiner som sikrer at kommunens etiske normer blir etterlevet. Alle har et selvstendig etisk ansvar for egne handlinger og skal derfor ta avstand fra, og bekjempe, enhver uetisk aktivitet. Etiske normer er grunnlaget for alt rammeverk i Drammen kommune. I utdrag fra «Drammen bykasse - årsberetning og regnskap 2015», pkt 5.1 Kommunens internkontroll går det fram at kommunen arbeider målrettet for å sikre god økonomisk styring gjennom plan- og budsjettarbeidet og ved løpende rapportering. Dette skjer i samspill mellom rådmannens stab, regnskapsavdelingen og virksomhetene. Det er fokus på å sikre at ledere og sentrale medarbeidere tilføres nødvendig kompetanse innenfor økonomistyring og rapportering. Risiko for misligheter begrenses gjennom «Regler for bestilling, attestasjon og anvisning i Drammen kommune». Reglementet har retningslinjer for hvilke systemer som skal benyttes i forbindelse med et innkjøp, og attestasjon og anvisning «skal aldri foretas av samme person» Kontrollmiljø Kommunisering av etiske verdier og holdninger tonen på toppen Kommunen ved administrasjonssjef har gjennom etikkplakaten skriftlig kommunisert klare og tydelige forventninger til hver enkelt medarbeider når det gjelder etiske verdier og holdninger, samt regel- og rutineetterlevelse. Videre framgår det klare forventninger til ledere i Drammen kommune. Undersøkelsen viser at det kan stilles spørsmål ved om vedlikehold av etikkplakaten i organisasjonen har vært godt nok gjennomført. Forut for korrupsjonssaken har det ikke vært et tilstrekkelig fokus for å hindre korrupsjon og misligheter i byggesaksavdelingen. Det er ikke utarbeidet et eget antikorrupsjonsprogram i Drammen kommune som ivaretar et særskilt fokus på denne problematikken før korrupsjonssaken i

25 Organisering Undersøkelsen viser at tidligere organisering av saksbehandlere i geografiske team førte til ulik saksbehandling og utvikling av ulik forståelse når det gjaldt praktisering og forståelse av planverk og regelverk. Byggesaksavdelingen i ferd med å gå bort fra teamorganisering Kompetanse og opplæring Det er ikke utarbeidet en skriftlig kompetansestrategi for virksomheten Byplan eller byggesaksavdelingen. Kompetanseutvikling inngår som del av HR-plan for virksomheten for Nyansatte får i hovedsak opplæring gjennom en fadderordning og «learning by doing». Det finnes ikke/har ikke vært utarbeidet en plan for arbeidstakernes faglige utvikling over en lengre periode. Det er i intervju opplyst at innføring i kvalitetssystemet ved ansettelse inngår som del av opplæringen av nyansatte, men at det har manglet rutine for at nyansatte signerer på at de har lest og forstått og vil rette seg etter retningslinjene. Undersøkelsen viser at flere ansatte ikke er gitt slik opplæring. På den annen side er kompetanseutvikling et jevnlig tema på faste ledermøter i Byplan. På disse møtene skjer fordeling av etter- og videreutdanning for å sikre spisskompetanse og felles minimumskompetanse. Det har vært gjennomført felles tiltak for avdeling og virksomhet på faste virksomhetsmøter og avdelingsmøter, felles studieturer annethvert år, virksomhetssamlinger etc. Felles kompetanseløft, forelesnings- og seminarserie for å sikre felles basiskompetanse på både plan- og byggesak, var et fokusområde i Ansvar og fullmakter delegasjon Ansvar og myndighet er ikke klart definert for de ansatte i avdelingen. Det er ikke utarbeidet rutiner eller dokumenter som synliggjør saksbehandlers, teamleders eller fagleders ansvar og myndighet. Dette fører til at noen tar på seg oppgaver som de ikke skulle hatt, og andre fraskriver seg ansvar for oppgaver som de helt klart skulle tatt. Delegert myndighet ble først endelig formalisert høsten Retten til å godkjenne vedtak har ikke vært regulert forut for høsten Stillingsbeskrivelser Det har ikke vært utarbeidet stillingsinstrukser og/eller stillingsbeskrivelser. Det er opplyst at dette ikke er praksis i Drammen kommune, men at oppgaver og ansvar kan beskrives på ulike måter. I forbindelse med stillingsannonser beskrives kompetansekrav. Deloitte kan ikke se at det foreligger funksjonsbeskrivelser for tidligere teamledere eller andre særoppgaver som byantikvar mm. En sentral ansatt uttaler i intervju at vedkommende skulle ønske at stillingsbeskrivelser var utarbeidet slik at vedkommende kunne ervervet seg kunnskap om hvilke forventninger som kreves av den ansatte. Byplansjef bekrefter at hun fikk stillingsinstruks / lederkontrakt da hun tiltrådte stillingen, men at avtalen var generelt utformet. Det er for eksempel ikke listet opp hva som faller innenfor og utenfor stillingen. Det framgår av instruksen at arbeidet gikk ut på å lede Byplan, som er en av fire virksomheter under byutviklingsdirektørens ansvarsområde. Byplansjefen har ansvar for plan-, byggesak og bevilling, og driver således også myndighetsutøvelse etter alkohol- og serveringsloven. Lederkontrakt med virksomhetslederne inngås årlig med tilhørende virksomhetsplan. I kontrakten går det frem hva som er forventningene til byplansjefens leveranser hvert år. Det kan stilles spørsmål ved om det er sammenheng mellom enkelte ansattes arbeidsmengde/pålagte arbeidsoppgaver/arbeidsform og tilgjengelige disponible timeverk Risikotoleransegrenser Det er ikke formulert skriftlig i styringsdokumenter risikotoleransegrenser utover en generell føring i etikkplakaten om at rettsregler og rutiner som gjelder for Drammen kommune skal etterleves. Målformuleringene i virksomhetsplanen bl.a. knyttet til etterlevelse av lovpålagte frister legitimerer brudd på regelverk Styringsinformasjon Undersøkelsen viser at avdelingen gjennom saks- og arkivsystemet ESA ikke kan ta ut kritisk styringsinformasjon. Dette gjelder både på ansatt- og avdelingsnivå. Arkiv- og saksbehandlingssystemet legger ikke til rette for at ledere og ansatte har en mulighet for å ha oversikt over avdelingens samlede saksportefølje eller den enkeltes saksportefølje. Det finnes ikke alarmer/varslinger i ESA arkiv og saksbehandlingssystemet som gir melding om noen av de ansatte i byggesaksavdelingen går ut over sine fullmakter, den myndighet de er delegert eller fristoverskridelser. En midlertidig 25

26 løsning har vært å etablere manuelle rutiner ved bruk av Excel-ark, der avdelingsleder har notert saker som kommer inn og følger opp milepæler på dette. ESA er nærmere behandlet i punkt Kontrollspenn Kontrollspennet for byplansjef og avdelingslederne er stort, og det er i undersøkelsen tatt til orde for at det burde vært flere avdelingsledere. Byplansjef opplyser at hun har tatt dette opp med sin overordnede, men at dette av ulike grunner ikke ble vedtatt, noe hun aksepterte Kvalitetssikring Deloitte kan ikke se at det i avdelingen er stilt til rådighet tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre en forsvarlig kvalitetssikring på mellomledernivå av avdelingens byggesaksportefølje. Kvalitetskontrollen synes i det vesentligste å være basert på en gjennomgang av sjekklister. Kontrollørene har full portefølje med byggesaker i tillegg til arbeid med kvalitetssikring. Dette gir begrenset tid til kvalitetssikring. Det blir opplyst at det tidligere var mer sjekk av at det faktiske innholdet i vedtaket var riktig, mens det i dag for enkelte som ledergodkjenner er mest fokus på at aktiviteter som fremgår av sjekklistene er gjennomført. Det opplyses videre at det etter korrupsjonssaken har vært større oppmerksomhet på innholdet i vedtaket i kvalitetssikringen. Utarbeidelse av avdelingens kvalitetssystem er nærmere behandlet nedenfor Risikokartlegging, vurdering og iverksettelse av risikoreduserende tiltak Før korrupsjonssaken ble avdekket, var det ikke gjennomført risikokartlegging eller vurdering av mål, regel eller rutineetterlevelse i byggesaksavdelingen. Virksomhet byplan har dog utarbeidet bidrag til månedsrapporter, tertialrapporter og årsrapporter. Her omtales måloppnåelse, økonomi mv. Etter korrupsjonssaken er det gjennomført en ROS-analyse for Drammen kommune med fokus bl.a. på korrupsjon Kontrollaktiviteter, rutiner og nøkkelkontroller Overordnede retningslinjer for å sikre betryggende kontroll i byggesaksavdelingen Det er ikke utarbeidet overordnede retningslinjer/et overordnet dokument(er) (policy) for byggesaksavdelingen som samlet angir overordnede krav til bl.a.: Ansvar, myndighet og fullmakter Delegasjon, habilitet og bierverv Risikokartlegging og vurdering Krav til utforming av rutiner Krav til nøkkelkontroller Krav til rapportering og styringsinformasjon Kvalitetssikring Det er ikke utarbeidet en innholdsarkitektur som beskriver internkontrollrammeverket herunder kvalitetssystem eller hvem som har ansvar for å designe, videreutvikle og vedlikeholde et slikt system, eller hvem som er ansvarlig for å godkjenne de respektive dokumenter som inngår i internkontrollrammeverket/kvalitetssystemet. Det blir i intervju opplyst at det ikke er utarbeidet en oversikt over hvilke enheter i Drammen kommune som har ansvar for å håndheve de enkelte regelverk Rutiner Avdelingen utarbeidet i 2013/2014 rutiner som skulle inngå i et kvalitetssystem. Prosessen med utarbeidelse av rutiner ble ikke helt ferdigstilt, men ble stoppet av ledelsen i Byplan. Byplansjef opplyser overfor Deloitte at bakgrunnen var at utkastet ikke var i tråd med de føringer som hun hadde gitt, men bygde på en supplering av eksisterende sjekklistesystem og ikke var i overenstemmelse med nyere kvalitetssystemer utviklet blant annet av Oslo kommune. Rutinene er således ikke oppdaterte eller godkjente, og er lagt i et annet system enn saks- og arkivsystemet. En rekke ansatte har ikke kunnskap om hvor rutinene er plassert. I intervju går det fram at rutiner i hovedsak ikke blir brukt av de ansatte, de forholder seg i stedet til sjekklister og milepælplaner i det daglige arbeidet. Rutinene fremgår også av kvalitetshåndboken og det er forutsatt at samtlige ansatte skal ha lest og forstått innholdet i kvalitetshåndboken. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon eller kontroll av at de ansatte har foretatt en slik gjennomgang. 26

27 Rutiner for behandlingskontroll av byggesaker er sjekklister hvor en kvitterer ut ulike punkter. Noen punkter er ja/nei spørsmål, mens andre krever skjønn. Sjekklistene skal speile rutiner i kvalitetshåndboka, men representerer kun et strategisk utvalg av hva som skal sjekkes ut. Det mangler koordinering mellom beslutninger som tas i ledermøter og som burde vært nedfelt i kvalitetshåndboka. Dette er innarbeidet i et separat dokument, som er en logg sammen kvalitetshåndboka hvor endringer og presiseringer i styring og kvalitet er inntatt. Et eksempel på dette er forhåndskonferanser, hvor det i ledermøte er bestemt at en saksbehandler ikke skal møte alene. Dette er ikke nedfelt i de skriftlige rutinene. Gjennomgang av rutiner som er utarbeidet, sjekklister og milepæler viser at det helt eller delvis mangler rutiner på enkelte sentrale og kritiske områder, eller at det er divergens mellom det som er nedfelt i den skriftlige rutinen og faktisk gjennomføring. Dette gjelder følgende områder: Habilitet Bierverv Klagesaksbehandling Fordeling av saker Kvalitetssikring Arealoverføring og fradeling av volumeiendom Forelegg eller overtredelsesgebyr Det mangler videre noen brevmaler/standardtekster for enkeltsaker samt saksbeskrivelser. Det hersker usikkerhet om det er nedfelt en tydelig rutine for fordeling av saker i avdelingen etter at organiseringen av geografiske team er under oppløsning. Det blir i intervjuer med ansatte i byggesaksavdelingen påpekt at det har vært mye oppmerksomhet på rutiner, retningslinjer og kvalitetssikring, men at lovverket for byggesaksbehandling er svært komplekst. Det er opplyst i undersøkelsen at daglige spørsmål til ledere fra saksbehandlerne i avdelingen synliggjør at de ansatte ikke har lest rutinene/dokumentene som inngår i kvalitetssystemet, og at det mangler en del på bruk av kvalitetssystemet Om utvikling av kvalitetssystem for Byggesak Undersøkelsen viser at Byplans ledergruppe over tid har hatt fokus på å forbedre kvalitetssystem, kvalitetshåndbok, oppfølging av kontrollutvalgsvedtak, og rutiner. Ledelsen har likevel ikke klart å omsette kunnskap om mangler i organisasjonen til praksis gjennom konkrete handlinger og tiltak for å sikre at man har et fungerende system som ivaretar og synliggjør innholdet i eksisterende rutiner. Deloitte viser til Byplans ledermøter både før og etter korrupsjonssaken. I starten av 2008 begynte en ansatt å utvikle et kvalitetssystem på eget initiativ. Systemet var basert på rutiner fra enkelte andre kommuner og ble tilpasset Drammen kommune. Saksbehandleren opprettet et elektronisk linkbart system, som ble lagt på kommunens server. Det ble ikke avsatt tid til implementering/ forankring/ tilpassing av kvalitetssystemet og det ble ikke tilstrekkelig implementert. Etter endring av plan- og bygningsloven i 2010 ble systemet oppdatert i henhold til det nye lovverket. Saksbehandler opplyser at vedkommende hele tiden har gitt uttrykk for at systemet ikke har vært godt nok. En saksbehandlingshåndbok som inneholdt rutinene ble opprinnelig trykket og alle saksbehandlere fikk et trykket sett, i tillegg til at den lå på server. I 2012 flyttet IT- avdelingen serveren hvor kvalitetssystemet var lagret, og gjorde at bruken ble opplevd som mer tungvint og at elektroniske linker ikke virket. Flere ansatte opplyser til Deloitte at kvalitetshåndboken av den grunn i liten grad ble brukt. Flere opplyser at mange ansatte ikke vet hvor denne ligger. Det ble bedt om ressurser og tid i forbindelse med arbeidet med å etablere et kvalitetssystem i Det ble nedsatt en prosjektstyringsgruppe hvor byplansjef, byggesaksjef og plansjef deltok, og en prosjektgruppe i byggesaksavdelingen der den ansatte som utviklet kvalitetssystemet i 2008 deltok som prosjektleder. Prosjektets fremdriftsplan ble akseptert av byplansjefen. Etter første utkast/delleveranse i 2014 blir det opplyst fra deltaker i prosjektgruppen at de ikke fikk noen tilbakemelding. I følge byplansjef skyldes dette at hun overfor byggesakssjef ga uttrykk for at de måtte angripe oppgaven annerledes. Hun opplyser videre at hun ikke hadde kapasitet 27

28 til å følge opp arbeidet pga. krevende planarbeid, noe som ble avklart med hennes overordnede. Prosjektgruppen opplyser at den heller ikke fikk noen tilbakemelding på den andre delleveransen, og at prosjektleder deretter på eget initiativ la ned arbeidet i desember Prosjektlederen oppfattet at han i januar 2015 ble bedt om å legge ned arbeidet av leder Byplan. Beskjeden var at all tid fremover skulle brukes på arbeid med kommuneplanens arealdel. Undersøkelsen viser at det også var uenighet knyttet til form og struktur som ville ha medført et vesentlig merarbeid. Den siste endring i rutiner er datert i Ledelsesoppfølgning kvalitetssystem og internkontroll I utdrag fra Økonomiplan ; «1.4 Kvalitetsledelsessystem i Drammen kommune», fremkommer følgende: «Det gjennomføres i perioden et administrativt utviklingsarbeid for å etablere et konsernovergripende kvalitetsledelsessystem. I dag eksisterer det sektorvise systemer og det er behov for å samle dette i et felles system. Formålet er å etablere en felles plattform for plan- og ledelsesprosesser, beskrivelse av prosesser i de enkelte virksomhetene, samt alle administrative rutiner og retningslinjer. Et slikt kvalitetsledelsessystem vil også sikre bedre internkontroll. Utviklingsarbeidet vil bestå av to faser; den første fasen vil innebære utarbeiding av et felles rammeverk for konsernet. Den andre fasen vil innebære anskaffelse av et nytt elektronisk verktøy. Det settes av midler til oppstart av arbeidet i 2016 og i gjennomføringsfasen. Systemet vil gradvis bygges opp gjennom 2016, og vil fortløpende innføres i deler av konsernet.» Rådmannen gir i intervju uttrykk for at en gjennomgående utfordring for kommunen har vært å etablere et kvalitetssystem. Inntil nå har det vært sektorvise kvalitetssystemer, men det er nå ønskelig å etablere et kommuneovergripende kvalitetssystem som er tilpasset den enkelte virksomhet i kommunen. Frem til nå har det vært diskutert hvordan en skal sikre kvalitet i prosessene, i alle deler av saksbehandlingen og i prosessflyten. I byggesaksavdelingen har det vært en del diskusjoner om hva et kvalitetssystem er og hva det faktisk inneholder. Byutviklingsdirektør sier i intervju at han har ikke satt seg detaljert inn i Byplan sine prosedyrer for saksbehandling, men forventer at Byplan til enhver tid har oppdaterte interne rutiner og jobber utfra dem. Byutviklingsdirektør opplyser at han har sett deler av Byggesaks kvalitetssystem, men har ikke sett systemet i detalj eller kvalitetssikret systemet. Han oppfatter at hans rolle er å legge til rette for rammebetingelser slik at f.eks. byggesaksavdelingen kan etablere et kvalitetssystem. Som et ledd i å legge til rette for kvalitetsarbeid i Byutvikling, ble det ansatt en kvalitetskoordinator for tre år siden. Byutviklingsdirektøren påpeker at han har vært pådriver for at virksomhetene i Byutvikling skulle etablere et kvalitetssystem hver for seg. Byutviklingsdirektøren registrerte at byplansjefen ønsket å kopiere kvalitetssystemet fra byggesak i Oslo, og at fremdriften måtte tilpasses arbeidet med kommuneplan. Han opplyser at han ikke har mulighet til å detaljstyre kvalitetsarbeidet, men forventer at virksomhetene arbeider med dette. Han har hatt inntrykk av at de tre andre virksomhetene under hans ansvarsområde har kommet lengre enn Byplan. Han forteller videre at kvalitetssystemer og bygging av kvalitetskultur var et fokusområde i I januar 2016 var det en samling med virksomhetsledere og avdelingsledere som var viet til å dele erfaringer med kvalitetsarbeidet som var utført i Byplansjefen opplyser at avdelingen ikke har hatt et fullstendig internkontrollsystem i henhold til «best practice», eller en fullstendig beskrivelse av et slikt system, men at de har hatt et kvalitetssystem blant annet bestående av rutiner basert på en tidligere modell fra en annen kommune. Tidligere var internkontrollen i byggesaksavdelingen organisert gjennom geografiske team (Strømsø, Bragernes, Konnerud): alle byggesaksbehandlere inngikk i geografiske team som hadde hver sin teamleder. Det var ett eller flere ukentlige teammøter der det ble diskutert problemstillinger knyttet til saker, kapasitet, framdrift, og der alle byggesaker ble fordelt til saksbehandler av teamleder. Teamleder ledergodkjente tilslutt saksforholdet. Dette var et system etablert av foregående byggesakssjef, som var lite til stede. Det opplyses at dette var et system som på en ganske god måte sikret kvalitetssikring, kontroll og saksflyt innenfor de tre teamene uten at byggesakssjef var til stede. Det ble iverksatt arbeid med nytt kontrollsystem i Dette ble ikke ledergodkjent fordi hun ønsket å lære av systemet som var innført i Oslo kommune, og om mulig implementere dette også for Drammen kommune gjennom en god forankringsprosess. Arbeidet ble imidlertid ikke prioritert grunnet andre arbeidsoppgaver, herunder omfattende planarbeid. 28

29 Byggesakssjefen opplyser til Deloitte at internkontroll/kvalitetssystemer i hans øyne så tilforlatelig ut. Avdelingen hadde på plass rutiner, sjekklister, maler osv., noe han var vant til å jobbe med, inkludert overordnede styrende dokumenter. I ettertid har de vist seg å være mangelfulle, men han hadde ikke forutsetninger for å se dette da han begynte. Han påpeker at han lenge har vært kjent med mangler ved delegasjonsreglementet, og at både han og en mellomleder har påpekt dette gjentatte ganger oppover i linjen. Byggesakssjef mener at avdelingen har mye av det som er nødvendig for et godt kvalitetssystem på plass, men fremdeles mangler strukturen dette kan plasseres inn i. Byggesakssjef opplyser videre at rådmannen har sendt signaler om at det skal på plass et tilstrekkelig godt kvalitetssystem, og at disse signalene har gått nedover i organisasjonen. Han mener imidlertid at disse signalene er det som kalles «fire and forget». Man sender en bestilling, og regner med at forespørselen deretter løser seg selv. Han presiserer at avdelingen har jobbet med tema knyttet til kvalitet, men at de har fokusert på forhold som er nært konkret saksbehandling. Byggesakssjef forklarer at det er hans beslutning å ikke implementere et nytt kvalitetssystem, da han mente at de skulle jobbe videre med det de hadde og gjøre dette bedre, noe som ikke nødvendigvis er i samsvar med overordnede signaler. Han forklarer videre at en ansatt i avdelingen har jobbet med å lage et tilfredsstillende kvalitetssystem, men at dette arbeidet ble avbrutt i forbindelse med arbeid knyttet til kommuneplanens arealdel, et arbeid som etter hans mening har overskygget alt annet i virksomheten. Han presiserer at også han selv var motstander av å gå inn på et gammeldags system. Ettersom de dokumenter de allerede hadde, maler og sjekklister ligger i ESA, ville det være meningsløst å ha et annet system på siden av arkiv/saksbehandlingssystemet. I tillegg hadde de et rutinesystem som følger saksbehandlerne gjennom en sak Rutine registrering, opprettelse og fordeling av saker Fra høsten 2013, etter innføring av Arkiv Plugin, har saksbehandlerne hatt anledning til, og også blitt oppfordret til selv å opprette saker i ESA. (ESA er nærmere behandlet nedenfor i punkt ) Byplans ledelse eller byutviklingsdirektør ble etter det opplyste ikke informert om denne endringen og det ble ikke gjort noen risikovurderinger knyttet til innføring av arkiv plugin Medarbeiderne har fått instruks om og opplæring i å opprette saker. Det er opplyst at denne endringen ikke ble problematisert med hensyn til tap av kontroll med sakstildeling/transparens, oppfølging og kvalitetssikring av saker. I januar 2016 ble medarbeiderne pålagt å opprette alle saker via arkivet. Det er ikke lagt inn adgangsbegrensninger som hindrer ansatte i å opprette/registrere byggesaker. Etter det opplyste er det ikke teknisk mulig å gjøre en slik begrensning i systemet, selv om dette er ønsket. Avdelingen opplyser at medarbeiderne er informert om at de ikke selv skal opprette saker. Deloitte har fått dokumentert at denne rutinen ikke er godt nok kjent i arkivet, idet en saksbehandler opplyser til Deloitte at vedkommende er blitt bedt av en ansatt på arkivet om selv å registrere en byggesak. Oppfordring til medarbeidere om å registrere saker selv er i strid med gjeldende rutine, og skulle vært registrert som avvik. Det blir opplyst at avviksbehandling prioriteres i nytt kvalitetssystem. Hva gjelder arkivets bistand ved oppretting av saker, blir det opplyst at det er gode rutiner. Det anføres at det periodevis er kapasitetsproblemer og det kan ta for lang tid å få registrert en sak, med den følge at det er risiko for tidstap i saker med lovbestemt saksbehandlingsfrist. På grunn av ESAs manglende funksjonalitet knyttet til byggesaksbehandling, har ledelsen i byggesaksavdelingen sett seg nødt til å opprette word- og excelsystemer, skyggesystemer, utenfor saksbehandlingssystemet for å holde kontroll. Ved fordelingen av saker opprettes en Excel-liste, hvor det er ført tid inn, type sak, når sak er fordelt, til hvem, og hvem som hadde ansvar for fordeling. Saksbehandlingssystemet gir ikke tilstrekkelig styringsinformasjon, noe som igjen gir seg utslag i form av at det blir unødig vanskelig med KOSTRA-rapportering og rapportering internt til rådmannen. Tidligere ble sakene i avdelingen fordelt til teamleder som deretter fordelte disse videre på sitt team. Svakheter med systemet innebar at det kunne ta flere dager fra saken kom inn, til den kom til saksbehandler, det oppsto skjev arbeidsbelastning mellom teamene, ulik kompetanse på teamene og subkulturer som behandlet like saker ulikt. Avdelingsleder hadde liten oversikt over avdelingens oppgaver og teamleder hadde mindre tid til egen saksbehandling. Saksfordeling ble ikke logget eller sporet. Fra november 2014 ble opprettet regnearkbasert saksfordelingsliste som loggførte fordelingen av saker. Det ble ikke rapportert ved egentildeling av saker. Det har vist seg at det i dette systemet var mulig å unndra saker fra avdelingsleder/teamleders oppmerksomhet dersom man registrerte sak på seg selv og unnlot å ta saken til teammøte. I kontradiksjonsrunden opplyser rådmannen at de ikke har indikasjon på at andre enn de korrupsjonssiktede har tildelt seg selv saker. Deretter, frem til , ble det gjort en endring av saksmottaket som fordelte saker til medarbeiderne basert på kapasitet, kompetanse og utviklingsbehov. Saksfordelingen ble ført i et eget regneark. Sakmottakets sammensetning besto av saksbehandler, teamledere og avdelingsleder. Alternativt kunne saksbehandler be arkivet/saksbehandler på 29

30 saksmottaket om at saken ble satt direkte på den som ba om dette eller at saksbehandler selv kunne opprette sak enten som byggesak eller standardsak. I perioden til ble det gjort ytterligere en endring i saksmottakets sammensetning ved at saksbehandler, fagkoordinatorer og avdelingsleder fordeler sakene. En prøver da å løse opp i geografisk avgrensing, og ser mer på mangfold i porteføljen og den enkeltes arbeidsmengde. Fra ble det innført sporing av saksfordelingen, slik at man kan kontrollere hvem som fordeler til hvem. Sakene fordeles skjønnsmessig i forhold til kapasitet og kompetanse på fordelingsmøte. Undersøkelsen viser at saksbehandlere kan fortsatt per opprette saker på eget initiativ dersom de ønsker dette, utenfor kontroll og registrering i byggesaksavdelingen. Det er minimal risiko for å bli oppdaget som følge av problemstillinger knyttet til rapportering og overvåkning i ESA. Alle klagesaker går via arkiv som setter sakene på fagkoordinator jus. Fra april 2016 skal kopi også gå til avdelingsleder Rutiner for behandlingskontroll av byggesaker Av notat datert 9. mars 2016 «Beskrivelse av byggesak/beskrivelse av tiltak fra Rådmannen til kontrollutvalget», går det fram at før 10. oktober 2015, hadde teamleder en mulighet for fremdriftskontroll som følge av at saken ble sendt til egen teamleder/avdelingsleder for kontroll og signatur. Teamleder kvalitetssikret saken i henhold til skjema for behandlingskontroll i ESA, herunder sakens materielle innhold, og godkjente vedtak etter egen sjekkliste. I teamleders fravær, eller for teamleders egne saker, ble saken sendt til en annen teamleder eller avdelingsleder. Undersøkelsen viser at til tross for denne rutinen, gikk enkelte saksbehandlere likevel til andre teamledere hvor det ble opplevd som lettere å få saker igjennom. Videre kunne saksbehandler ta tildelt sak til eget teammøte for avklaring i teamet og/eller til saksmøtet for lederavklaring. Det er opplyst at denne rutinen fremdeles gjelder. Før oktober 2015 hadde alle teamledere tilgang til å signere vedtak elektronisk. All signaturrett ble inndratt 16. oktober 2015 som en følge av manglende skriftlighet i delegasjon av myndighet. Ny rutine for signering av vedtak ble meddeltsamtlige ansatte 26. oktober I rutinen går det fram at kun fagkoordinator og avdelingsleder har rett til å signere. Dette medførte at kvalitetssikring ble todelt; teamleder kvalitetssikrer at vedtak er i henhold til rettsregler og sjekklister, og avdelingsleder/fagkoordinator sjekker at prosedyrer er fulgt samt utsteder selve vedtaksdokumentet. Ulovlighetssaker og klagesaker sendes teamleder jus for materiell kontroll. Saken sendes avdelingsleder for kontroll av prosedyre og signatur. I februar 2016 ble behandling av klager endret, slik at arkivet skal sette avdelingsleder på kopi i alle saker. I perioden etter korrupsjonssaken er det gjort flere endringer i rutiner som regulerer byggesaksbehandlingen i kommunen. Ut fra dokumentasjon fremlagt for Deloitte går det fram at flere av de foretatte endringene er formidlet til de ansatte gjennom møtereferater, e-poster mv. og ikke nedfelt i skriftlige rutiner for avdelingen Rutiner for arkivering av byggesaker Når det gjelder rutine for arkivering av byggesaker, skal arkivet lukke saker. Det er opplyst at arkivet ikke alltid har tid til dette, noe som kan føre til at nye saker kan bli registrert på gamle saker ved en feil Rutiner for klagebehandling Når det gjelder rutiner for klagebehandling er det avvik mellom det som skriftlig foreligger i rutine som fremgår av kvalitetssystemet, og slik arbeidet med klagesaksbehandling de facto blir gjennomført i avdelingen. Klagesaksbehandling gjennomføres i dag på følgende måte: Innkommet klage registreres i ESA av arkiv, juridisk fagperson settes som mottaker Det sendes foreløpig svar i saker med mer enn en part og gis frist for kommentering av klagen. (Her varsles også vedtak hvis omgjøring er aktuelt) Ved politisk sak opprettes politisk saksfremlegg på vanlig måte Dersom avgjørelsen er administrativ skrives det enten oversendelsesbrev til Fylkesmannen eller fattes vedtak om omgjøring Vedtak eller oversendelsesbrev sendes avdelingsleder for godkjenning Saken oversendes Fylkesmannen elektronisk, og med saken følger alltid sakens dokumenter og utskrift av fullstendig journal som hentes ut fra ESA 30

31 Kopi av oversendelsesbrev eller vedtak sendes partene pr. brev. Ved nytt vedtak opplyses parten om adgang til å klage Rutiner for vurdering av habilitet Det er ikke innarbeidet krav om etterprøvbarhet i rutiner eller sjekklister når det gjelder habilitetsvurderinger for saksbehandlerne i byggesaksavdelingen. Habilitet blir ikke dokumentert skriftlig. I intervju blir det påpekt at habilitet blir vurdert fortløpende fra sak til sak. Det blir presisert at saksbehandlerne selv vurderer habilitet i samsvar med forvaltningsloven. Det blir opplyst at saksbehandlere ikke får tildelt saker i eget nabolag Rutiner for bierverv Bierverv er omtalt i arbeidsreglementet for Drammen kommune som ligger ved alle arbeidsavtaler. Bestemmelsen er generelt utformet. Det er ikke opprettet et biervervsregister i kommunen. Undersøkelsen viser at flere i byggesaksavdelingen i dag har bierverv. Enkelte ansatte har bierverv i form av arkitektvirksomhet ved siden av arbeidet i byggesaksavdelingen. Rådmannen uttaler i intervju at bierverv skal være avklart og regulert. På Byggesak utøves forvaltningsmyndighet, noe som medfører særlige krav til aktsomhet. Byutviklingsdirektør gir uttrykk for at man bør være forsiktig med bierverv, særlig innen samme bransje. Det er to forhold som er viktige; at biervervet ikke skal gå ut over prestasjon i eget arbeid, og ikke komme i habilitetskonflikt med eget arbeid. Håndtering av bierverv har vært opp til virksomheten å vurdere for hvert enkelttilfelle. Byutviklingsdirektør har ikke selv bedt om oversikt over bierverv innenfor sin del av organisasjonen. Byplansjef mener at bierverv er problematisk, og at saksbehandlerne i avdelingen ikke burde ha bierverv. Hun gir uttrykk for at når man driver myndighetsutøvelse kan man ikke ha bierverv nært knyttet til den myndighetsutøvelsen man utøver. Byplansjef viser til at all profesjonell virksomhet på søkersiden representerer risiko for rollekonflikt idet man fort møter igjen aktører man samarbeider med i bierverv på søkersiden når man er myndighetsutøver/byggesaksbehandler. Enkelte mindre bierverv som ikke har relevans for oppgaveutøvelsen kan aksepteres. Byggesakssjefen opplyser at det var lite fokus på bierverv da han kom inn i avdelingen, og at det har vært slik frem til korrupsjonssaken ble kjent. Han oppfatter ikke bierverv som problematisk så lenge alle oppfyller sin arbeidsforpliktelse og biervervet ikke medfører problemer med habilitet. Saksbehandlerne kan ikke ta møter i anledning biervervet i arbeidstiden, med mindre dette er avtalt avspasering med avdelingen. Det er ikke et uttrykkelig forbud mot å ta oppgaver i Drammen. Undersøkelsen viser for øvrig at det har vært diskusjoner blant arkitektene i avdelingen om å drive arkitektpraksis og hva som var lov. Byggesaksjefen skal i jobbintervju ha sagt til nyutdannede arkitekter at arkitektpraksis/bierverv var helt greit så lenge de ikke hadde byggesaker i Drammen. Byggesakssjefen opplyser at dette er basert på praksis i avdelingen da han overtok som byggesakssjef. I dag er det inngått skriftlig avtale med de som har bierverv, og denne avtalen følges opp i personalsamtalene Forebygging av korrupsjon og andre misligheter Undersøkelsen viser at det ikke har vært spesielt fokus på antikorrupsjon i avdelingen før korrupsjonssaken. Organisasjonen har dog hatt fokus på etikk, og fokuserer med jevne mellomrom på etikkplakaten. Byutviklingsdirektøren uttaler i intervju at det er opp til hver enkelt virksomhet om det foretas etikkopplæring i enhetene Nøkkelkontroller I intervju går det fram at det kun er nøkkelkontroller på enkelte områder i avdelingens saksbehandling. Det er ikke utarbeidet nøkkelkontroller på bakgrunn av risikokartlegging og vurdering. 31

32 5.1.5 Saksbehandlings- og arkiveringssystemet Drammen kommune har et felles arkiv- og saksbehandlingssystem for hele kommunen, ESA. Byggesaksavdelingen gikk over til elektronisk arkivføring i Ny løsning med webgrensesnitt i ESA ble tatt i bruk 1. januar Byggesaksavdelingen arbeider i en egen byggesaksmodul av ESA. Det er opplyst til Deloitte av systemet ikke er hensiktsmessig når det gjelder byggesaksbehandling. Undersøkelsen viser at det er utfordringer knyttet til ESA når det gjelder bl.a. tilgangskontroller og styringsinformasjon, herunder at det er vanskelig for saksbehandlerne i byggesaksavdelingen å ha kontroll på egne saker, egne frister og samlet arbeidsmengde i systemet. Ledelsen i byggesaksavdelingen gir uttrykk for at den har møtt motstand i organisasjonen for behovet for oppgradering når forbedring av nytt arkiv- og saksbehandlingssystem har vært et tema. Ansatte på Byggesak har gitt uttrykk for at avdelingens ønske om et bedre system for Byggesak ikke har blitt tatt alvorlig. Det er opplyst fra rådmannen at det i 2016/17 pågår et arbeid for å erstatte ESA. Prosjektet MinSak skal levere en helhetlig løsning som skal erstatte dagens sak/arkiv, ESA. Løsningen er planlagt implementert og driftssatt innen utgangen av Ny løsning inkluderer også støtte for byggesaksprosessen. Byggesaksprosessen følger nasjonalt løp for ebyggesak. Rådmannen påpeker at byggesaksavdelingens uttrykte bekymring for ESA har vært en del av grunnlaget for bystyrets vedtak om å bytte saksbehandlingssystem. Byutviklingsdirektør på sin side uttaler i intervju at han har vært en pådriver inn mot konsernledelsen for å starte arbeidet med å gjøre systemet enklere å bruke, men han understreker at det aldri har vært vinklet slik at systemet har vært en sikkerhetsrisiko, men mer at ESA har vært tungvint å bruke. I systemet er det ikke tilgangsbegrensning for ulike stillings/leder nivåer slik at det både før og etter korrupsjonssaken har vært og fortsatt er en mulighet for at saksbehandlere kan godkjenne egne vedtak. Det er kommunisert til avdelingen at det kun er de som har lederprofil, som har mandat til å godkjenne en sak. Saksbehandlerne på Byggesak har tilgang til andres saker til enhver tid. Man kan opprette dokumenter i en sak som står på en annen saksbehandler. Det er opplyst at det er mulig å spore om saksbehandlere har godkjent egne vedtak eller opprette dokumenter i andres saker. Slik Deloitte forstår det, krever imidlertid dette at dette må spores gjennom spesifikke, målrettede tiltak i konkret sak. Det er en stor utfordring å ta ut rapporter. Avdelingen skulle gjerne hatt et system for å se belastningen på enkeltpersoner og for å ta ut tallmateriale til annen rapportering som for eksempel KOSTRA rapporter. Avdelingen har gjentatte ganger vært i kontakt med systemleverandør, for å få teknisk hjelp til å ta ut rapporter som avdelingen har behov for. Systemleverandør gir ofte beskjed om at det byggesaksavdelingen ønsker ikke er teknisk mulig å få ut i rapporter. Byggesaksavdelingen skal ikke etter ny rutine opprette saker selv, alle saker skal opprettes av arkivet. Selv om det er etablert en rutine om at opprettelse ikke skal skje av saksbehandlerne er det likevel mulig for saksbehandlerne fortsatt å opprette saker i systemet. Saksbehandlere kan ikke legge inn eller endre maler, dette kan kun gjøres av byarkivet. Saksbehandler kan imidlertid fjerne all tekst i en mal og skrive inn egen tekst. Saksbehandler kan endre frist for behandlingen ved å velge «endre oppgave», og kan da sette fri dato. I sjekklistene i ESA er det fritekstfelt. Det blir i undersøkelsen påpekt at det i merknadsfeltene kan gis uriktige opplysninger, for eksempel at saken er diskutert med NN, som aldri har vært involvert i saken. Når sjekklisten er godkjent av teamleder sendes vedtaket på samme måte til ledere for godkjenning. Det er ingen fysisk sperre når det gjelder hvem en sender til i systemet. Dette betyr at en saksbehandler fortsatt kan sende vedtak til godkjenning til seg selv eller andre saksbehandlere i kommunen. Den som kvalitetssikrer en byggesak fyller ut siste del av sjekklisten, «kvalitetskontroll av vedtak». Det er ikke mulig å låse sjekklisten slik at kun ledelsen kan fylle ut den siste delen. Sjekklisten skal signeres, men dette gjøres ikke med særskilt elektronisk signatur, kun ved innskriving av eget navn eller forkortelse i ESA. Det kommer fram i undersøkelsen at de siktede har sendt sjekklister og vedtak på godkjenning til seg selv samt fylt ut den siste delen av sjekklisten selv, og signert med andre personers navn. Det har også vært påtegninger i merknadsfelt at saken er diskutert med NN uten at det har vært reelt. 32

33 Etter at saken er godkjent skal saksbehandler ekspedere vedtaket. På dette tidspunktet kan ikke saksbehandleren endre vedtaket, saken er låst. Dersom vedtaket skal endres må saksbehandler ta kontakt med arkivet som låser opp saken. I web-versjonen er det ikke mulighet til å se hvem som har godkjent en sjekkliste eller et vedtak. I Windowsversjonen vises dette i logginformasjonen. Det finnes ingen standardrapporter som kjøres jevnlig. Systemet brukes som grunnlag for KOSTRA-rapportering, samt at det tas ut rapporter på blant annet dispensasjoner, klager og fristoverskridelse. Rapporteringen krever skreddersøm for hvert enkelt søk Vurdering internkontroll Internkontroll er summen av de aktiviteter som er utført av kommunens ledelse, mellomledere og ansatte for å gi betryggende kontroll for måloppnåelse relatert til saksbehandling, rapportering og etterlevelse av rettsregler og rutiner. Kommunen har ikke hatt eller har betryggende kontroll i samsvar med kommuneloven 23.2 når det gjelder byggesaksavdelingens oppgaveutførelse. Undersøkelsen viser at det ikke er etablert et internkontrollsystem i samsvar med anerkjent rammeverk som bidrar til at intensjonen i kommuneloven 23.2 etterleves. Undersøkelsen viser at kommunen etter Deloittes mening ikke i tilstrekkelig grad har operasjonalisert og synliggjort krav til form, innhold og prosess som skal legges til grunn for betryggende kontroll i byggesaksavdelingen. Byggesaksavdelingen har kun elementer som naturlig inngår i et internkontrollsystem, men ikke et helhetlig system. Gjennomgangen viser at det er vesentlige og alvorlige mangler når det gjelder å ivareta et forsvarlig kontrollmiljø i byggesaksavdelingen som sikrer regel og rutineetterlevelse. Kontroll i byggesaksavdelingen er i stor grad basert på tillit. Manglende risikokartlegging- og vurdering av regel- og rutineetterlevelse fører til at avdelingen ikke har hatt et grunnlag for å iverksette relevante tiltak for å redusere risiko, kartlegge potensielle svakheter knyttet til misligheter, annen regelog rutineetterlevelse, for å sikre at det blir utarbeidet rutiner og nøkkelkontroller på kritiske områder. Før korrupsjonssaken ble avdekket viser undersøkelsen at kommunen ikke har hatt tilstrekkelig fokus på vedlikehold av budskapet i etikkplakaten samt kommunikasjon og oppfølging av forebyggende tiltak knyttet til antikorrupsjon og misligheter. Dette fremgår også av en forvaltningsrevisjonsrapport høsten Det er likevel den enkelte medarbeider og leder sitt ansvar å sette seg inn i de krav og føringer som gjelder for Drammen kommune og det saksfelt man arbeider innenfor. Det gjennomføres en rekke kompetansehevende tiltak i organisasjonen. Det er etter Deloittes mening viktig at opplæring for de ansatte målrettes mot områder som representerer risiko for feil i saksbehandlingen. Det bør stilles til rådighet tid/midler til opplæring. Det er en vesentlig svakhet at ansvar og fullmakter ikke er beskrevet for de ansatte i avdelingen, herunder at formell delegasjon til sentrale aktører som fatter enkeltvedtak ikke ble gjennomført før oktober Det er kritikkverdig at Byplan har unnlatt å sørge for at dette ble formalisert. Ledelsen har hatt kunnskap om dette forholdet siden Flere ansatte har flere ulike oppgaver og roller som skal utføres innenfor de respektive ansattes ansettelsesforhold. Det er i denne sammenheng en svakhet at det ikke er utarbeidet funksjonsbeskrivelser som klargjør oppgaver og begrensninger for de respektive ansatte i byggesaksavdelingen. Kommunen bør i sterkere grad vurdere å formidle til de ansatte hvilke toleransegrenser ledelsen i kommunen har når det gjelder regel- og rutineetterlevelse. Deloitte stiller spørsmål ved at det i målformuleringer legitimeres fristoverskridelser. Dette er et uheldig ledelsessignal som ikke styrker kontrollmiljøet i avdelingen. Deloitte kan ikke se at det er et forsvarlig kontrollspenn for ledere i Byplan og i byggesaksavdelingen som sikrer betryggende kontroll. Deloitte konstaterer at kvalitetssikring i avdelingen er mangelfull. Dette gjelder både mangel på rutiner og kapasitet for dedikert personell til å utføre kvalitetssikringen. Mangelfull kvalitetssikring har i enkelte av sakene som inngår i de siktedes portefølje ført til at sakene har blitt ledergodkjent. 33

34 Det er en grunnleggende svakhet at det ikke er utformet klare overordnede rutiner og føringer som klargjør ansvar, myndighet og fullmakter. Det er ikke i samsvar med kommuneloven at delegasjon ikke har vært formelt på plass før oktober Det er en vesentlig svakhet at byggesaksavdelingen ikke har oppdaterte rutiner som er godkjente, tilgjengeliggjort og i praktisk bruk i avdelingen. Avdelingens ansatte forholder seg hovedsakelig til sjekklister og milepæler. En sjekkliste beskriver slik Deloitte tolker det oppgaveutførelsen hovedsakelig hva som skal gjøres. En rutine beskriver hvordan en prosess eller handling skal utføres og skal sikre presisjon og kvalitet i prosessene/saksbehandlingen samt redusere muligheten for vesentlige feil og mangler. Rutinene er lagt på et eget område og oppleves som vanskelig tilgjengelig og lite kjent for flere ansatte, ikke i operasjonell bruk, ikke oppdaterte eller godkjent av ledelsen. Det er bekymringsverdig at de ansatte etter Deloittes mening i ulike sammenhenger bruker sjekklisten summarisk, herunder at også kvalitetssikring av bl.a. sjekklister blir overfladisk og lite dyptgripende. Manglende rutiner eller krav i sjekklister knyttet til dokumentering av habilitet i hver enkelt sak er etter Deloittes mening ikke tilfredsstillende. Det er en alvorlig og grunnleggende svakhet i styring, oppfølging og kontroll i byggesaksavdelingen at ledelsen og de ansatte ikke har mulighet til å ta ut tidsriktig og adekvat styringsinformasjon som synliggjør ulike forhold knyttet til avdelingens saksbehandling. Avdelingen har ikke tilstrekkelig styringsinformasjon som gir tidsriktig informasjon om antall saker eller status på saker som blir saksbehandlet i avdelingen. Dette representerer en vesentlig forringelse av muligheten til å føre kontroll med saksporteføljen og den enkelte saksbehandler Det er videre en alvorlig mangel at tilgangskontroller og mulighet for ledergodkjenning fremdeles er åpen for samtlige ansatte i avdelingen. Systemet har ikke tilgangskontroller slik at saksbehandlere kan opprette saker, behandle saker og selv godkjenne saker slik at de fremstår som ledergodkjent. Alle saker er åpne for innsyn. Situasjonen er slik den var før korrupsjonssaken. Det er ikke innført systematisk rapportering, og oversikt over saksportefølje baseres på Excel-ark/ manuell oppfølging på et overordnet nivå. Det er ikke rutiner/har vært rutiner for kvalitetssikring. Deloitte opplever at det ikke er tilstrekkelig fokus på utfordringer knyttet til bierverv. Dette gjelder i forhold til å være seg bevisst så vel problemstillinger knyttet til formell habilitet som tredjeparters oppfatning av bindinger som kan medføre omdømmerisiko. Videre kan dette skape utfordringer knyttet til kontroll og effektivitet når det gjelder den daglige driften av avdelingens oppgaveutførelse. I den grad bierverv aksepteres, bør det vurderes å opprette et biervervsregister slik at man har full innsikt i hvem som har bierverv, og hva biervervet innebærer. Det er et behov for å harmonisere krav og aksept for bierverv i forbindelse med byggesaksavdelingen, herunder spesielt bierverv som tangerer avdelingens oppgaveutførelse. Det er ikke etablert tilstrekkelig med nøkkelkontroller på kritiske punkter i saksbehandlingsprosessene. En nøkkelkontroll er en aktivitet som skal bidra til å kontrollere at steg i prosessen er i samsvar med rettsregler og interne krav. Kontrollene kan f. eks. være ledelseskontroller, IT kontroller, automatiserte kontroller eller manuelle kontroller. Formålet er å forebygge eller avdekke feil for å redusere identifisert risiko. Nøkkelkontrollen bør være en integrert del av arbeidsprosessene for eksempel arbeidsdeling, habilitetsvurdering, tilgangskontroller i ESA, vedtakskontroll mm. Slik ESA fungerer er automatiserte kontroller ikke mulig. 34

35 Deloitte har utarbeidet en modell som bygger på beste praksis og synligjør en virksomhetsmodenhet innen internkontroll: Slik Deloitte opplever byggesaksavdelingen i Drammen, vurderes modenheten til mellom 1 og 2. Grunnen til dette er mangel på systematisk tilnærming til internkontroll i avdelingen, hvor nødvendige internkontroll elementer ikke har vært på plass eller er implementert. Som modellen viser, øker sannsynligheten for misligheter/korrupsjon og regelbrudd når man ikke har arbeidet tilstrekkelig med internkontroll i organisasjonen. 5.2 Saksbehandling- kultur og kommunikasjon Saksbehandling I intervju blir det uttalt at måten byggesaker i avdelingen blir saksbehandlet på er «ganske rutinefestet». Sjekklistene er like for alle, men der det foreligger tolkningsmuligheter kan det forekomme forskjellsbehandling. Det blir i intervju gitt uttrykk for at medarbeiderne har utfordringer med tolking av regelverket. Den nye kommuneplanen fra 2015 burde som eksempel være gjennomgått mer grundig med byggesaksbehandlere for å sikre lik tolkning og avdekke eventuelle uklarheter. Det blir på saksbehandlernivå i intervju med Deloitte gitt uttrykk for at saksbehandlere kan velge forskjellig tolkning på noen punkter, noe som igjen kan føre til forskjellige resultater i like saker. Byplansjef viser til at hun opplevde at det frie skjønn, skjønnsrommet, og rommet til å strekke forskjellsbehandling kunne være en utfordring i det daglige arbeide. Mange saksbehandlere ønsker tydelige rammer og forankring av vedtak, slik at de kan gi tydelige svar, og uten at «byrden» av vedtaket ble lagt på dem. Andre liker bedre å ha et beslutningsrom slik at de kan tilpasse vedtaket avhengig av hva de selv ønsker. Videre kan det også skje at noen kan ha gjort et feil vedtak en gang, f.eks. noe som krevde en dispensasjon som krever politisk behandling eller en planendring, og at neste saksbehandler gjør en følgefeil ved å følge den praksisen de finner, istedenfor å sjekke planen. Saksbehandlingen tok 35