Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån

Transkript

1 Kommunal- og regionaldepartementet Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Sluttrapport

2

3 Kommunal- og regionaldepartementet Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Sluttrapport Agenda Utredning & Utvikling AS Malmskrivervn 35 Postboks Sandvika Tlf Fax Ref: 4757

4 Oppdragsgiver: Rapportnr.: 4757 Rapportens tittel: Spesifikasjon: Agenda Utredning & Utvikling AS Postboks Sandvika Tlf Fax Kommunal- og regionaldepartementet Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Tidsfrist: Ansvarlig: Alf Mørkrid Kvalitetssikring: Audun Korsvold Verifisert:

5 Forord I denne rapporten presenteres en vurdering av virkningene av ulik grad av konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning. Modellen som er vurdert er konkurranseutsetting av støttesystemene, av ordinær forvaltning og av misligholdsforvaltningen. Virkningene er kartlagt og vurdert i forhold til nytte/kostnadseffekter for brukerne, staten og samfunnet, mulige endringer i oppnåelse av boligpolitiske målsettinger og konsekvenser for de ansatte i Husbanken. Arbeidet er gjennomført av Egil Smestad, Steria AS og av Odd Helgesen og Alf J Mørkrid fra Agenda Utredning & Utvikling AS. Sistnevnte har vært ansvarlig for arbeidet. Vi takker Husbanken og Kommunal- og regionaldepartementet for et godt samarbeid. Analyser og konklusjoner i denne rapporten står for konsulentens regning. Sandvika, 10. november 2004 Agenda Utredning & Utvikling AS 4757

6

7 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN OG MANDAT ORGANISERING OG GJENNOMFØRING AVGRENSINGER OG PRESISERINGER BESKRIVELSE AV VURDERINGSKRITERIENE VURDERINGSKRITERIER TIL SUKSESSKRITERIUM VURDERINGSKRITERIER TIL SUKSESSKRITERIUM VURDERINGSKRITERIER TIL SUKSESSKRITERIUM BESKRIVELSE AV MODELL A STATUS QUO NÅSITUASJONEN DRAMMEN FULLSERVICE VIRKNINGER VED ULIK GRAD AV KONKURRANSEUTSETTING KONKURRANSEUTSETTING AV STØTTESYSTEMENE KONKURRANSEUTSETTING AV ORDINÆR FORVALTNING KONKURRANSEUTSETTING AV MISLIGHOLDSFORVALTNING KONKLUSJONER

8

9 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 7 1 Sammendrag Med bakgrunn i behandlingen av Boligmeldingen (St meld nr 23: ) tok Kommunal- og regionaldepartementet initiativ til å få gjennomført en utredning av virkningene av ulike grader av konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning. Departementet formulerte følgende mandat for oppdraget. Utredningen skal gi en drøfting og tilrådning om Husbankens låneforvaltning skal konkurranseutsettes og hvordan dette eventuelt skal gjøres. Ved vurdering av løsninger skal følgende suksesskriterier legges til grunn: Best mulige tjenester til låntaker til en lavest mulig kostnad for brukeren, staten og samfunnet. Størst mulig boligpolitisk måloppnåelse spesielt knyttet til misligholdte lån, jf bl.a. satsing for å forebygge bostedsløshet. Gode arbeidsplasser i Husbanken det må tas hensyn til dem som arbeider med forvaltning i dag. Utredningen har tatt utgangspunkt i den nåværende ressursbruk for utførelsen av oppgavene knyttet til låneforvaltning. I 2003 la disse oppgavene beslag på 69,6 årsverk, tilsvarende 55,6 mill kroner pr år. Gjennom en planlagt sentralisering av oppgavene er det beregnet at låneforvaltningen vil kunne løses innen en ramme på 42,8 millioner kroner. Dette alternativet kalles i rapporten Drammen-fullservice fordi denne løsningen også realiseres samtidig med at hovedkontoret for Husbanken flyttes til Drammen. Ulike alternativer for konkurranseutsetting blir derfor vurdert opp mot dette alternativet. Denne rapporten har med utgangspunkt i mandatet vurdert følgende modeller for organisering av Husbankens forvaltningsoppgaver: a) Status quo dagens modell, justert for planene om sentralisering i forbindelse med flytting av hovedkontoret til Drammen (Drammen fullservice) b) Kjernemodell konkurranseutsetting av støttesystemer c) Misligholdsforvaltning konkurranseutsetting av alt annet enn behandling av misligholdte lån d) Full konkurranseutsetting også av misligholdte lån Analysen viser at Husbanken vil ha en effektiv og billig låneforvaltning etter at den påbegynte sentralisering av låneforvaltningsoppgavene er 4757

10 8 fullført. Grunnlaget for dette kostnadsnivået er at Husbanken klarer å realisere de forventede gevinstene ved sentralisering. Husbankens låneforvaltning kan effektiviseres ytterligere gjennom å konkurranseutsette støttesystemene. Vi har beregnet at en slik konkurranseutsetting vil kunne redusere statens utgifter hvert år. Fordelen er anslått til å være moderat fordi Husbanken også må bruke noe ressurser for å ivareta relasjonen til eksterne aktører. Løsningen vil ikke ha negative boligpolitiske effekter, men er vurdert å gi noen negative effekter for de ansatte som blir berørt. Ulempene for de ansatte er vurdert som akseptable i forhold til den gevinst som kan realiseres. Vi konkluderer imidlertid med at konkurranseutsettingen ikke bør skje før Husbanken har gjennomført en planlagt modernisering av ITsystemene gjennom overgang til en ny plattform. Når det gjelder ytterligere konkurranseutsetting (modellene C og D), viser beregningene at Husbankens egen drift totalt sett er rimeligere enn det eksterne leverandører vil kunne tilby. Låneforvaltning i Husbankens egen regi gir i tillegg minst skadevirkninger og omstillingskostnader knyttet til Husbankens personale. Ut fra dette anbefaler Agenda Utredning & Utvikling at Husbanken forbereder gjennomføring av Modell B, dvs å konkurranseutsette driften av IT-systemene når omstilling til ny plattform er gjennomført. Konkurranseutsetting av ordinær låneforvaltning eller forvaltning av misligholdte lån vurderes ikke lønnsomt slik priser og konkurransesituasjon er i markedet i dag.

11 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 9 2 Bakgrunn og mandat I forarbeidene til regjeringens boligmelding ble det drøftet å skille de bank- og boligfaglige oppgavene. De bankfaglige oppgavene ble vurdert lagt til et nytt kredittselskap, mens de boligfaglige oppgavene kunne samles i et boligdirektorat. Departementet og regjeringen valgte ikke å gå inn for en slik løsning. I St meld nr 23 ( ) Om boligpolitikken sies det derimot at: Husbankens låneforvaltning bidrar i mindre grad til den boligpolitiske måloppnåelsen. Samtidig finnes det mange tilbydere av slike forvaltningstjenester. Fristilling og konkurranseutsetting av denne delen av Husbankens virksomhet er derfor en mulighet som regjeringen vil vurdere. Med bakgrunn i behandlingen av St meld nr 23 tok Kommunal- og regionaldepartementet initiativ til å få gjennomført en utredning av virkningene av ulike grader av konkurranseutsetting av Husbankens låneforvaltning. Departementet formulerte følgende mandat for oppdraget. Utredningen skal gi en drøfting og tilrådning om Husbankens låneforvaltning skal konkurranseutsettes og hvordan dette eventuelt skal gjøres. Ved vurdering av løsninger skal følgende suksesskriterier legges til grunn: Best mulige tjenester til låntaker til en lavest mulig kostnad for brukeren, staten og samfunnet. Størst mulig boligpolitisk måloppnåelse spesielt knyttet til misligholdte lån, jf bl.a. satsing for å forebygge bostedsløshet. Gode arbeidsplasser i Husbanken det må tas hensyn til dem som arbeider med forvaltning i dag Med utgangspunkt i stigende grad av konkurranseutsetting skal følgende hovedmodeller utredes: a) Status quo dagens modell b) Kjernemodell konkurranseutsetting av støttesystemer (jf St.meld. nr. 12 ( ) Om modernisering av Statens lånekasse for utdanning c) Misligholdsforvaltning konkurranseutsetting av alt annet enn behandling av misligholdte lån 4757

12 10 d) Full konkurranseutsetting også av misligholdte lån Ingen modell skal utelukke en videre utvikling i retning av en større grad av konkurranseutsetting på et senere tidspunkt. Husbanken skal gis anledning til å delta ved konkurranseutsetting ved valg av modell D. Ved valg av modellene B og C er den konkurranseutsatte virksomheten av så liten boligpolitisk verdi at Husbanken ikke vil bli gitt anledning til å legge inn anbud. Organisasjonsform og finansiering for et slikt Husbankforvaltning som i modell D skal bare gis en kort vurdering. Utredningen skal ikke vurdere systemene for innlån (fundingen), bestemmelse av renten eller utlånsrammen for husbanklån eller forvaltning av lån videretildelt gjennom kommunene (startlån).

13 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 11 3 Organisering og gjennomføring Arbeidet med gjennomføring av utredningen har vært gjennomført av konsulentfirmaet Agenda Utredning & Utvikling AS i samarbeid med konsulentfirmaet Steria AS. Agenda vært ansvarlig for arbeidet. Konsulentene har i hele utredningsfasen rapportert til og hatt møter med styringsgruppen oppnevnt for oppdraget. Den har følgende sammensetning: Avdelingsdirektør Einar Aarskog, Kommunal- og regionaldepartementet (leder) Avdelingsdirektør Randi Vennes, Kommunal og regionaldepartementet Rådgiver Ane Seip Flaatten, Kommunal- og regionaldepartementet Direktør Rune Robertsen, Husbanken Seniorrådgiver Vidar Myhren, Husbanken (observatør) Det har vært avholdt til sammen fire møter i styringsgruppen fra oppdragets oppstart i august til dets avslutning pr 1. november Informasjon og data som er benyttet i utredningen er hentet fra eksisterende dokumenter, budsjetter og regnskaper stilt til rådighet av Husbanken, gjennom intervjuer med ledere og nøkkelpersoner i Husbanken både sentralt og regionalt, informanter i andre kommuner som har erfaringer med kjøp av låneforvaltningstjenester. Det har dessuten vært gjennomført en egen informasjonsinnhenting i Forvaltningskontoret og blant regionkontorene i Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest for å tallfeste personellinnsatsen forbundet med låneforvaltningsoppgavene slik den var i Analyser og konklusjoner i rapporten står for konsulentens regning. 4757

14 12 4 Avgrensinger og presiseringer Analyser om fremtiden er aldri en eksakt vitenskap. I denne utredningen har vi lagt vekt på å tydeliggjøre de forutsetningene vi har bygget på for å komme frem til våre resultater, samt den usikkerheten som uansett er knyttet til estimater og konklusjoner. Generelt bygger våre analyser og konklusjoner på et bredt datagrunnlag, basert både på kvantitative og kvalitative data. Vi har kvalitetssikret dataene så godt det lar seg gjøre, men kan likevel ikke garantere at den mottatte informasjonen ikke inneholder visse feil eller unøyaktigheter. Som det går frem av mandatet kan forvaltningsområdet deles inn i tre ulike områder; drift av støttesystemer, ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. Det er viktig for gjennomføringen av utredningen at disse tre områdene er klart definert og avgrenset i forhold til hverandre og til funksjoner som ligger utenfor låneforvaltningen. I denne utredningen legges følgende innhold i de tre begrepene: Drift av støttesystemer omfatter de IT-systemene som direkte støtter opp under låneforvaltningen, det vil først og fremst si VinBin. Låneforvaltningen støttes i tillegg av et større antall generelle IT-systemer, f.eks. tidsregistrering, regnskapssystemet, kontorstøttesystemene m.v. I våre anslag for hva låneforvaltningen koster har vi belastet låneforvaltningen med en andel av slike generelle systemer. I de mer prinsipielle diskusjonene om konkurranseutsetting behandles imidlertid Husbankens støttesystemer mer generelt, ikke bare de som direkte eller indirekte støtter låneforvaltningen. Ordinær forvaltning omfatter alle ordinære arbeidsoppgaver knyttet til låneforvaltningen, utbetaling, depot/sikkerhet, senere endringer, kontroll ifm innfrielse, betalingsvarsler, purringer og påkrav, kundeinformasjon, årsoppgaver, kontoinformasjon og overdragelser. Vi har også lagt regnskapsfunksjonen under området ordinær låneforvaltning. Misligholdsforvaltning omfatter alle arbeidsoppgaver knyttet til rådgivning, tvangssalg, betalingsavtaler, gjeldsordninger, inkasso, oppfølging av restkrav og større sakskomplekser. De oppgavene som skal utredes konkurranseutsatt kan skissemessig oppsummeres på følgende måte.

15 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 13 IT- støtte Depot og utbetaling Ordinær forvaltning Mislighold Restkrav Etablering av sikkerhet Utbetaling Endringer som berører pantesikkerhet Betalingsvarsel Purring Påkrav Informasjonsoppgaver Årsoppgaver Varsel om rettslig inkasso Økonomisk rådgivning Varsel om tvangsauksjon Inndriving av restkrav etter at bolig er solgt Kontrolloppgav er Kontoinformason Overdragelser Tvangssalg Gjeldsordninger Regnskap Figur 4.1 Oppgaver knyttet til låneforvaltning Ordinær forvaltning omfatter de oppgavene som i figur 4.1 er sortert under: depot og utbetaling, og ordinær forvaltning Misligholdsforvaltning omfatter oppgavene som er listet opp under: mislighold, og restkrav Vår forståelse av utredningsoppdraget er at Husbanken må forholde seg til ulike grader av konkurranseutsetting i en slags tretrinnsmodell. I denne modellen er konkurranseutsetting av støttesystemene det første trappetrinnet. En viktig forutsetting for vårt utredningsarbeid har videre vært at konkurranseutsetting av ordinær forvalting innebærer at ekstern leverandør selv er ansvarlig for nødvendig IT-støtte til låneforvaltningen. Tilsvarende forutsetning legges til grunn for konkurranseutsetting av misligholdsforvaltningen, altså at ekstern leverandør har ansvar for både støttesystemerer, ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. I oppdragets mandat er det forutsatt at Husbanken i så fall kan være en aktuell leverandør i sistnevnte alternativ, gjennom en utskilt selskap e.l. Som nevnt innledningsvis har oppdragsgiver forutsatt at det skal utredes tre modeller sammenliknet med status quo eller dagens modell. Begrepet dagens modell er imidlertid ikke et fast holdepunkt fordi Husbanken som 4757

16 14 organisasjon er under stadig utvikling og forandring. Sentralisering av regionkontorenes låneforvaltning som skal være sluttført når Husbankens hovedkontor flytter til Drammen er viktig i denne sammenheng. For å vise og ta hensyn til den dynamikken som uansett vil påvirke Husbankens låneforvaltning har vi valgt å sammenlikne modellene B, C og D med en modell som vi har kalt Drammen fullservice. Dette gjør det i tillegg mulig å synliggjøre noe av den effekten som Husbanken uansett vil hente ut ved gjennomføring av allerede vedtatte eller planlagte tiltak. Oppsummert vil vi altså forholde oss til følgende modeller. Misligholdte lån Misligholdte lån Misligholdte lån Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Ordinær forvaltning Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Støttesystemer Modell A Modell B Modell C Modell D Grad av konkurranseutsetting Nåsituasjon 2003 Drammen- Fullservice Kjernemodell Misligholdsforvatning Full konkurranse utsetting Figur 4.2 Skisse av modellene I neste kapittel følger en nærmere beskrivelse av vurderingskriteriene som er lagt til grunn for å vurdere effektene ved ulik grad av konkurranseutsetting.

17 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 15 5 Beskrivelse av vurderingskriteriene I mandatet for utredningen er det pekt på tre suksesskriterier som skal benyttes for å vurdere de tre hovedalternativene. For å sikre en objektiv og målrettet vurdering av hovedalternativene har vi operasjonalisert og spesifisert hvert av de tre suksesskriteriene i et antall vurderingskriterier. Vi har lagt vekt på å gjøre en tydelig avgrensing mellom suksesskriteriene for å unngå at samme forhold vektlegges flere ganger i analysen. 5.1 Vurderingskriterier til suksesskriterium 1 Suksesskriterium 1 er formulert slik i mandatet for utredningen: Best mulige tjenester til låntaker til en lavest mulig kostnad for brukeren, staten og samfunnet. Suksesskriteriet inneholder mange elementer, og vi har valgt å spesifisere dette i følgende fem vurderingskriterier: tilgjengelighet for brukeren, dvs hvor enkelt det vil være for brukeren å komme i kontakt med låneforvalter for å få hjelp og bistand. kvalitet i behandlingen av henvendelser fra brukeren, dvs i hvilken grad låneforvaltningen skjer i samsvar med de retningslinjer som er fastsatt og med forventet service. kostnad for brukeren, dvs i hvilken grad forvaltningen vil medføre kostnader for brukeren. kostnad for staten, dvs i hvilken grad forvaltningen vil medføre kostnader for staten. kostnad for samfunnet, dvs i hvilken grad forvaltningen vil medføre kostnader for samfunnet som helhet. Etter vår oppfatning er tilgjengelighet for brukeren og kvalitet i behandlingen av henvendelser fra brukeren tilstrekkelig nyansert for å fange opp innholdet i begrepet best mulig tjenester for brukeren. Vi har funnet det nødvendig å utdype vår forståelse av begrepene kvalitet og kostnad litt nærmere Utdypende kommentarer om kvalitet Låneforvaltningen i Husbanken vil måtte balansere både eiers (statens) og låntakernes krav til gjennomføring av låneforvaltningen. Sett fra 4757

18 16 eiernes side vil det være et kvalitetskjennetegn ved forvaltningen at tapene på utlån holdes på et akseptabelt nivå og at låntakerne sikres mulighet til å bli boende i egen bolig. Sistnevnte målsetting behandles under suksesskriterium nr 2. Fra låntakernes side vil kvaliteten ved låneforvaltningen kunne bedømmes ut fra Husbanken evne til å holde seg til nedfelte prosedyrer, rutiner og service overfor låntakerne i alle faser fra lånet utbetales til det er innfridd. Medarbeidernes kompetanse har betydning for Husbanken og andre forvalteres mulighet til å oppfylle kvalitetsmålene knyttet til låneforvaltningen, ikke minst i misligholdsforvaltningen. Kvaliteten i låneforvaltningen og de faktorer som påvirker den vil skissemessig være slik som illustrert nedenfor i figur 5.1. Vurderingskriterier kvalitet i låneforvaltningen Låntakere Prosedyrer Kompetanse Kvalitet Service Eier (staten) ur 5.1 Kvalitet i låneforvaltningen Fig I vår analyse har det i særlig grad vært hensiktsmessig å henføre kvalitetskravene til henholdsvis ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning. Støttesystemene bygger opp om både ordinær forvaltning og misligholdsforvaltningen Utdypende kommentarer om de ulike kostnadsbegrepene Når det gjelder kostnadssiden av suksesskriteriet består denne i utgangspunktet av relativt klare begreper. Ved analysen av dette området må det imidlertid legges vekt på at det finnes sterke sammenhenger mellom de tre kostnadselementene, men de påvirkes i ulik grad av forskjellige ytre faktorer. De to eksemplene nedenfor illustrerer kompleksiteten i disse problemstillingene: (1) Den reelle kostnaden ved å produsere tjenestene vil være førende for kostnaden for staten og for samfunnet. Kostnaden for brukeren

19 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 17 behøver imidlertid ikke påvirkes av det reelle kostnadsnivået siden graden av brukerbetaling er et politisk valg. Ulike nivåer på brukerbetaling kan sannsynligvis forenes med alle tenkelige modeller for konkurranseutsetting. Ved konkurranseutsetting må imidlertid modellen for brukerbetaling ses i nøye sammenheng med den avtalen som inngås med en ekstern leverandør, slik at det ikke oppstår incentiver til uheldige taktiske tilpasninger i skjæringspunktet mellom staten, brukeren og den eksterne leverandøren av tjenester. (2) Konkurranseforholdene mellom de aktørene som er aktuelle for å utføre forvaltningsoppgaver på det tidspunkt en eventuell konkurranse gjennomføres, kan i stor grad påvirke kostnaden for staten. Svak konkurranse vil kunne medføre en høy pris for å utføre tjenesten. Dette betyr imidlertid ikke at den samfunnsøkonomiske kostnaden øker, fordi statens økte utgifter samfunnsøkonomisk sett oppveies av økt overskudd hos den private tilbyderen. 5.2 Vurderingskriterier til suksesskriterium 2 Suksesskriterium 2 er formulert slik i mandatet for utredningen: Størst mulig boligpolitisk måloppnåelse spesielt knyttet til misligholdte lån, jf bl.a. satsing for å forebygge bostedsløshet. Husbankens boligpolitiske hovedmål slik de fremgår av tildelingsbrevet for 2004 og utdypet i Boligmeldingens strategier for å forebygge bostedsløshet danner utgangspunkt for utdyping av suksesskriterier på dette området. De boligpolitiske målsettingene ble i tildelingsbrevet formulert på følgende måte: god boligdekning og et velfungerende bolig- og byggemarked, dvs at det samlede boligbehovet skal dekkes og den samlede boligproduksjonen skal være jevn. Husbanken skal bidra til effektiv og ressursøkonomisk boligbygging og stimulere til nøkterne og rimelige boliger. god boliging og botrygghet. God boliging referer seg til at boligingen skal være bedre enn hva inntekstingen tilsier. Det er videre et mål at vanskeligstilte og at husstander med svak økonomi skal kunne skaffe seg en god og rimelig bolig, at unge skal kunne etablere seg i en god bolig og at gamle skal kunne bli boende i en god bolig som tilpasses endrede behov. Når det gjelder botrygghet er det et mål at husstander med lav inntekt, inntektsfall, sykdom og lignende skal gis mulighet til å beholde boligen, at boligkjøpers forbrukerinteresser skal ivaretas og boutgiftene skal stå i rimelig forhold til inntekten. 4757

20 18 gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø, dvs at boliger skal ha god kvalitet og være funksjonelle. God byggeskikk skal stimuleres. Målet innebærer videre at bærekraftig utvikling skal vektlegges ved miljøvennlig nybygging, god fortetting og utbedring, og god forvaltning av boligmassen. Godt boligmiljø skal tilrettelegges ved attraktive fellesarealer, grønne lunger, lekemuligheter og trygge trafikkforhold. effektiv forvaltning og kompetansesenter for boligpolitikk, dvs som effektivt forvaltningsorgan og kompetansesenter for overordnet myndighet. Konkurranseutsetting av låneforvaltningen blir vurdert i forhold til alle de ovennevnte målsettingene, men med spesiell vekt på målet om botrygghet som står sentralt i Boligmeldingen. Boligmeldingen tar blant annet utgangspunkt i visjonen "Alle skal kunne bo godt og trygt", og et av hovedmålene/strategiene er å "Skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet" for å motvirke at folk blir bostedsløse. Særlig relevant for dette oppdraget er det konkrete mål om at antall begjæringer om utkastelser skal reduseres med 50% og antallet utkastelser med 30%. 5.3 Vurderingskriterier til suksesskriterium 3 Suksesskriterium 3 er formulert slik i mandatet for utredningen: Gode arbeidsplasser i Husbanken det må tas hensyn til dem som arbeider med forvaltning i dag. Vi har valgt å konkretisere dette suksesskriteriet ved hjelp av følgende fem vurderingskriterier: omstillingsbehov, dvs hvor omfattende omstillinger hver modell medfører for Husbankens nåværende ansatte (grad av omstilling og hvor mange som berøres) lønns- og arbeidsvilkår, dvs i hvilken grad ulike modeller vil påvirke lønns- og arbeidsvilkårene til Husbankens nåværende ansatte (styrke, retning og hvor mange som berøres) utviklingsmuligheter for ansatte, dvs om ulike modeller medfører endringer i utviklingsmulighetene for Husbankens nåværende ansatte. kompetanse, dvs om ulike modeller påvirker Husbankens mulighet til å tiltrekke, utvikle og beholde den kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgaver utenfor låneforvaltningen. Husbankens profil, dvs hvordan ulike modeller påvirker Husbankens profil i samfunnet.

21 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 19 6 Beskrivelse av modell A status quo 6.1 Nåsituasjonen Organisering og bemanning Låneforvaltningens ressursbruk og organisering slik den var i 2003 er definert som nåsituasjonen. Låneforvaltningen var på det tidspunktet organisert på følgende måte, jfr neste figur. Husbankens forvaltningsopgaver Hovedkontoret Region Oslo Region Arendal Region Bergen Regon Trondheim Region Bodø Region Hammerfest Forvaltningskontoret 35,5 årsverk Forvaltningsseksjonen 12,5 årsverk Forvaltningsseksjonen 8,1 årsverk Forvaltningsseksjonen 5,6 årsverk Forvaltningsseksjonen 6,0 årsverk Figur 6.1 Organisering av Husbankens forvaltningsoppgaver Modellen viser at forvaltningsoppgavene i region Oslo og Arendal er lagt til Forvaltingskontoret. Forvaltningsoppgavene ved hovedkontoret ble i 2003 omorganisert ved at det tidligere skillet mellom ansvaret for låntakere i region Øst og Sør ble fjernet. Fra juni 2003 er Forvaltingskontoret organisert etter en funksjonsmodell der oppgavene knyttet til ordinær og misligholdsforvaltningen er teamorganisert, jfr figur

22 20 Direktør Avdelingsdirektør Forvaltningsseksjonen Bankfaglig seksjon IT-drift IT-utvikling Regnskap Depot/utbetaling 7 åv 27 åv 12 åv Inkasso, personkunder 22 åv Spesialengasjementer Figur 6.2 Forvaltningskontoret Forvaltningsoppgavene la i 2003 beslag på 69,6 årsverk. Fordelingen av årsverkene på ulike funksjoner og deloppgaver fremgår av tabellen nedenfor. Tabell 6.1 Ressursbruk i år Årsverk Forv. kontoret Bergen Trondheim Bodø Hammerfest SUM Ledelse 2,00 2,00 1,00 0,40 0,70 6,10 Depot og utbetaling 6,00 3,10 2,50 1,20 1,00 13,80 Generell forvaltning 2,00 1,90 1,00 1,20 1,00 7,10 Overdragelser 1,00 0,40 0,50 0,50 0,30 2,70 Gjeldsordninger 2,00 0,50 0,50 0,30 0,30 3,60 Inkasso og økonomisk rådgivning 6,50 3,50 2,00 1,30 2,00 15,30 Restkrav 2,00 0,10 0,10 0,05 0,20 2,45 Regnskap (låneforvaltning) 9,00 1,00 0,50 0,60 0,50 11,60 IT (låneforvaltning) 4,00 4,00 Bankfaglig 3,00 3,00 37,50 12,50 8,10 5,55 6,00 69,65 Tallene bygger på informasjon gitt av regionkontorene og Forvaltningskontoret. En tilsvarende kartlegging gjennomført av Husbanken i forbindelse med egenutredning av alternative modeller for låneforvaltning 1 viser at ressursforbruket til de samme oppgavene var 86,9 årsverk i Selv om tallmaterialet kan være beheftet med noe feil, viser oversikten viser at Husbanken har gjennomført en betydelig effektivisering av låneforvaltningen fra 2001 til Husbanken har tatt 1 Rapport: Alternative modeller for låneforvaltningen, 2003

23 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 21 høyde for en ytterligere effektivisering av låneforvaltningen i forbindelse med sentralisering av låneforvaltningen Kostnadsanslag nåsituasjonen I Husbankens egen utredning av alternative modeller for låneforvaltning ble det gitt to anslag for kostnadene ved Husbankens låneforvaltning på henholdsvis 54 mill kroner og 49,7 mill kroner. Det første alternativet var basert på at driftsutgiftene pr årsverk i Husbanken er like store uavhengig av hvilket område de ansatte jobber innenfor. I det andre alternativet tok man hensyn til at en del viktige driftsutgifter ikke er seg likt mellom låneforvaltning, lånesøknadsbehandling, administrasjon og andre tjenesteområder. I Boligmeldingen ble det anslått at låneforvaltningen la beslag på 65 mill kroner pr år. Vi har sett det som en viktig del av vårt arbeid å fremskaffe oppdaterte kostnadsanslag for hva låneforvaltningen i dagens modell koster, dvs situasjonen slik den var i Kostnadsanslagene er utarbeidet ved hjelp av både årsverkberegninger og beregninger som tar utgangspunkt i foreliggende regnskapstall. Vi har kalt de siste estimatene for kostnadsartbaserte beregninger. Etter vår oppfatning er det kostnadsartbaserte estimatet best fordi denne metoden tar bedre hensyn til låneforvaltningens faktiske andel av kostnadene ved drift av støttesystemene enn det en ren årsverkberegning gjør. Beregning av kostnadene ved Husbankens låneforvaltning i 2003 viser samlede kostnader på 61,8 mill kroner og 55.6 mill kroner pr år etter henholdsvis årsverkbaserte estimater og kostnadsbaserte estimater. I det kostnadsbaserte estimatet operer vi med: Lønn og andre personalkostnader Direkte henførbare kostnader, og Andel av fellesutgifter Kostnadene i hver av de tre kategoriene er henført til henholdsvis ordinær forvaltning, misligholdsforvaltning og støttesystemer. Det detaljerte kostnadsbildet av låneforvaltningen i 2003 blir dermed slik som vist i tabellen nedenfor. 4757

24 22 Tabell 6.2 Kostnadsstruktur låneforvaltningen Mill kroner Lønn og andre personalkostnader Direkte henførbare kostnader Andel felleskostnader Sum Støttesystemer 2,2 6,6 0,9 9,7 Ordinær forvaltning 14,6 7,0 5,9 27,5 Misligholdsforvaltning 12,9 0,2 5,3 18,4 Sum 29,7 13,8 12,1 55,6 Potensialet for kostnadsbesparelser ved en eventuell konkurranseutsetting vil være ulikt innenfor hver av cellene i ovenstående tabell, hvilket vi vil analysere videre i kapittel Noen nøkkeltall - nåsituasjonen Husbanken forvalter betydelige lånemidler til en stor kundemasse. Noen nøkkeltall som kan være egnet til å belyse omfanget av Husbankens låneforvaltning er tatt inn i tabellen nedenfor. Tabell 6.3 Nøkkeltall for omfanget av forvaltningsoppgaver Mill kroner Nøkkeltall Mill kroner Nøkkeltall Forvaltning Utbetaling av nye lån - mill kroner Lånevolum, mill kroner Oppføringslån - nye Utbedrings- og startlån Mislighold Krav om tvangssalg Gjennomførte tvangssalg Tap Tap i prosent av utestående lån 0,011 0,020 Misligholdte lån Misligholdte lån i prosent av samlede utlån 2 2 Gjeldsordninger Beholdning av eiendommer 17 21

25 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån Drammen fullservice Drammen fullservice er benyttet som begrep på den situasjonen en har etablert når hovedkontoret er flyttet til Drammen og sentraliseringen av låneforvaltningen er gjennomført. Pr oktober 2004 er forvaltningsoppgavene ved regionkontoret i Bergen og Trondheim sentralisert. Vi har lagt til grunn at forvaltingsoppgavene i Bodø og Hammerfest er planlagt sentralisert innen Sentralisering av forvaltningsoppgavene vil frigjøre personellressurser som i dag benyttes til slike oppgaver på regionkontorene. Oppgaver knyttet til sikkerhetsstillelse og utbetaling er planlagt å være igjen ved regionkontorene i Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest. Depotoppgavene flyttes til hovedkontoret. Målsettingen er at de frigjorte personellressurser innenfor de andre regionale forvaltingsoppgavene skal kunne settes inn for å løse Husbankens kjerneoppgaver regionalt slik som veiledning og rådgivning overfor kommuner. Selv om regionkontorene ikke lenger vil ha dedikerte stillinger til misligholdsforvaltning er det grunn til å tro at regionkontorene må sette av noe ressurser til dette. Det virker uhensiktsmessig at hovedkontoret skal bruke mye tid på reise ut til regionene for å sikre statens interesser ved mislighold når en har et regionapparat som har kompetanse til å gjøre slike jobber. I vår analyse har vi forutsatt disse oppgavene kan dekkes innenfor rammen av de stillingsressursene som skal være igjen regionalt til å ta hånd om sikkerhet og utbetalingsoppgavene. Vi har ikke beregnet dette behovet i detalj men har forutsatt at det til sammen vil måtte være igjen ca 11 årsverk til forvaltningsoppgaver regionalt. Dette er en illustrasjon av det totale behov uten at vi har tatt stilling til om disse ressursene er nødvendige på regionkontorene. Noen av disse 11 årsverkene kan dermed også tenkes overført til hovedkontoret. Husbankens intensjon er at sentralisering av låneforvaltningen skal kunne gjennomføres uten tilførsel av ressurser utover de ressursene som Forvaltningskontoret disponerer i dag. Fra noen av våre informanter har vi fått høre at denne intensjonen virker vel ambisiøs. En må som et minimum regne med at innsatsen må styrkes i en overgangsperiode før en har klart å få hele porteføljen på plass sentralt og gjort seg kjent med den nye lånekundemassen. Det knytter seg flere usikkerhetsmomenter til ressursbruk for låneforvaltningens IT-støtte. I Drammen fullservicealternativet forutsettes det at Husbanken har modernisert IT-systemene og gått over til en annen plattform. Tidshorisonten for denne omleggingen er noe usikker. Likedan de ressursmessige effektene av den. En del eksterne faktorer vil i tiden fram til etablering av Drammen fullservicealternativet påvirke forvaltningskontorets ressursbehov. Ordningen med kjøpslån direkte fra Husbanken er avviklet og krever 4757

26 24 gradvis mindre oppfølging fra Husbankens side. Ordningen med omgjøring av Husbanklån er endret og fører til mindre arbeid for forvaltningskontoret. Det er vanskelig å stipulere de ressursmessige virkningene av disse endringene. Agenda har regnet med at man tidligst ville kunne ha full effekt av Drammen fullservicealternativet innen utgangen av På dette tidspunktet har vi forutsatt følgende bemanning sentralt og regionalt til ivaretakelse av forvaltningsoppgavene Tabell 6.4 Stipulert bemanning Drammen fullservice. År 2006 Enhet Årsverk Regioner Oslo 0,0 Arendal 0,0 Bergen 4,0 Trondheim 3,0 Bodø 2,0 Hammerfest 2,0 Hovedkontor Forvaltningskontoret 37,55 Sum 48,55 I tillegg kommer støtte fra kultur- og administrasjonskontoret beregnet til 5,8 årsverk. Støtten er regnet ut fra en norm om administrativt påslag på 12%. Med disse forutsetningene er det mulig å sette opp følgende kostnadsanslag for Drammen fullservicealternativet. Tabell 6.5 Kostnadsstruktur Drammen fullservice. Mill kroner Direkte Lønn personal-henførbarkostnader kostnader Andel felleskostnader Sum Støttesystemer 2,2 6,6 0,9 9,7 Ordinær forvaltning 9,8 7,0 4,0 21,8 Misligholdsforvaltning 8,6 0,2 3,5 14,7 Sum 20,6 13,8 8,4 42,8 En viktig forutsetning for kostnadsanslaget i tabell 6.5 er at bemanning av låneforvaltningen inklusiv tilhørende andel av fellestjenester reduseres med 22 årsverk. Kostnadene ved støttesystemene og de direkte henførbare kostnadene er beholdt uendret. Det understrekes at kostnadene for drift av støttesystemene vil endres betydelig som en følge av moderniseringen av IT-systemene.

27 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 25 7 Virkninger ved ulik grad av konkurranseutsetting For å presentere en oversiktlig vurdering av alternativene har vi valgt å strukturere analysen slik at vi behandler ett område av gangen; først støttesystemer, deretter ordinær forvaltning og til sist misligholdsforvaltning. Hvert område vurderes opp mot det settet av vurderingskriterier som er beskrevet i kapittel 5, og det trekkes en konklusjon om effekten av konkurranseutsetting under hvert punkt. I kapittel 8 sammenstilles vurderingene, og det diskuteres hvilken modell som vil være mest hensiktsmessig for Husbanken. Vi benytter en femdelt vurderingsskala for å konkretisere de verbale vurderingene og forenkle en samlet, overordnet presentasjon av analysen: betydelige er ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ene skal være omfattende, realiserbare og ha en relevans og et omfang som er betydelig i forhold til forvaltningsområdet totalt sett. moderate er ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ene enten er mindre, at de gjelder et avgrenset felt (eller f.eks. få personer) eller at det er betydelig usikkerhet knyttet til realiseringen av dem. ingen effekt av konkurranseutsetting. Dette betyr at det i sum ikke kan påvises en effekt. Denne konklusjonen kan oppstå som en følge av at påviselige positive og negative effekter oppveier hverandre. moderate r ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ne enten er relativt små, at de gjelder et avgrenset felt (eller f.eks. få personer) eller at de kan unngås ved å iverksette mottiltak. betydelige r ved konkurranseutsetting. Dette betyr at ne er betydelige, relativt uunngåelige og at de har en relevans og et omfang som er betydelig i forhold til forvaltningsområdet totalt sett. På enkelte områder har vi dessuten konkludert med at en konkurranseutsetting er irrelevant for et bestemt vurderingskriterium, i den forstand at det heller ikke har vært intendert noen effekt. 4757

28 Konkurranseutsetting av støttesystemene Suksesskriterium nr. 1: Innvirkning på kriteriene for nytte/kost Tilgjengelighet for brukeren Den reelle tilgjengelighet for brukeren til Husbankens tjenester påvirkes til en viss grad av kvaliteten på forvaltningen av støttesystemene. Dersom støttesystemene forvaltes på en slik måte at driftsmiljøet har god stabilitet, vil dette påvirke tilgjengeligheten på en positiv måte. Motsatt vil en ustabil driftssituasjon redusere den reelle tilgjengeligheten for brukerne (hvis systemene er nede er det ofte liten hjelp i å komme i kontakt med en saksbehandler). Hvordan vil tilgjengeligheten for brukerne påvirkes av en eventuell konkurranseutsetting av forvaltningen av støttesystemer? Hele tanken bak outsourcing eller konkurranseutsetting er jo at enkelte oppgaver i en organisasjon kan ivaretas billigere eller bedre av en ekstern aktør. Nedenfor pekes på noen momenter som taler for at en spesialisert, ekstern leverandør vil kunne bedre tilgjengeligheten for Husbankens brukere gjennom å bidra til en mer stabil driftssituasjon for støttesystemene: En ekstern leverandør vil ha en mye større driftsorganisasjon enn Husbanken selv, og vil dermed i større grad kunne ha en beredskap for å møte uforutsette driftsforstyrrelser. De fleste aktørene i dette markedet opprettholder en kontinuerlig vaktordning, slik at det alltid er personell til stede som kan ta tak i problemer som oppstår. Dette reduserer konsekvensene ved ustabilitet i systemene, og bidrar til å øke oppetiden. Størrelsen til en ekstern leverandør vil medføre at denne som regel også vil ha reservekapasitet på maskinvaresiden, slik at tilfeldige variasjoner i belastningen kan møtes uten å medføre forstyrrelser i ytelsen for sluttbrukerne. Å opprettholde en slik reservekapasitet blir ofte uforholdsmessig dyrt i en mindre driftsorganisasjon. En ekstern leverandør vil i større grad kunne investere i den fysiske sikringen av driftsmiljøet, og vil kunne unngå forstyrrelser som i større grad kan ramme et mindre driftsmiljø. En ekstern leverandør vil som regel benytte avanserte overvåkningsverktøy som bidrar til å øke stabiliteten i driftsmiljøet. Slike verktøy har en relativt betydelig kostnad, og kan være uforholdsmessig dyre å bruke i et begrenset driftsmiljø. En driftsavtale med en ekstern leverandør vil dessuten i seg selv fremtvinge en konkret avklaring av hvilken stabilitet som er ønskelig for driftsmiljøet, fordi dette vil være et sentralt element i driftsavtalen. Prisingen av tjenesten vil til en viss grad avhenge av

29 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 27 dette parameteret. Overfor en ekstern leverandør vil Husbanken kunne fastsette hvilket servicenivå som er hensiktsmessig ut fra en nytte/kostvurdering. Den eksterne leverandøren vil ha en økonomisk interesse i å levere den avtalte stabiliteten, fordi det ofte er knyttet økonomiske sanksjoner til manglende levering av lovet stabilitet. Kan det tenkes at konkurranseutsetting kan ha negative konsekvenser på tilgjengeligheten? Våre undersøkelser tyder på at dette kan være tilfelle, og risikoen er særlig knyttet til tre hovedområder: Valg av en ekstern leverandør som ikke har den nødvendige kapasitet eller kompetanse til å oppfylle Husbankens behov. Inngåelse av en driftsavtale som ikke i nødvendig grad konkretiserer krav til stabilitet, eller som ikke fastsetter sanksjoner/konsekvenser ved mangelfull levering av den lovede stabiliteten. Mangelfull oppfølging av leverandøren fra Husbankens side. Å konkurranseutsette en slik tjeneste krever en betydelig løpende oppfølging fra kundens side. Dersom dette ikke tas alvorlig vil resultatet ofte bli sviktende kvalitet i leveransen. Erfaringstall fra bransjen tilsier at en kunde må beregne å benytte ca 4 til 7 % av kontraktssummen til oppfølging av leverandøren. Håndteringen av selve prosessen rundt konkurranseutsettingen og forvaltningen av kontakten med den eksterne leverandøren legger således føringer på hvor godt en slik konkurranseutsetting vil fungere. Imidlertid er det ingen ting som tyder på at ikke disse utfordringene kan håndteres dersom det i tilstrekkelig grad fokuseres på dem i prosessen. Det er derfor vår oppfatning at en konkurranseutsetting av driften av støttesystemene vil kunne gi moderate positive (indirekte) effekter på brukernes tilgjengelighet til Husbanken. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Tilgjengelighet for brukeren 4757

30 28 Kvalitet på behandlingen av henvendelser fra brukeren Spørsmålet som skal vurderes er hvilken effekt konkurranseutsetting av støttesystemene vil ha for kvaliteten på Husbankens låneforvaltning, gitt at ordinær forvaltning og misligholdsforvaltning skal drives i egen regi. Kravet til støttesystemene er derfor at de må gi minst samme støtte til Husbankens låneforvaltning som dag, for at kvaliteten ikke skal forringes. Rent konkret vil dette gjelde alle rutiniserte låneforvaltningsoppgaver slik som utsending av terminvarsler, purringer og påkrav, varsel om inkasso, informasjon til låntakerne ved renteendringer, kontoinformasjon, utsending av årsoppgaver og andre lovpålagte oppgaver med mer. Ved konkurranseutsetting av støttesystemene vil det være naturlig å sette klare krav til hvilke støttetjenester som skal leveres med tilhørende kvalitet; leveringstider, service og nøyaktighet. Både i privat og offentlig virksomhet har man lang erfaring med kjøp av slike tjenester fra eksterne leverandører. Kvalitetskravene ivaretas gjennom avtaler med leverandørene som kan følges opp gjennom jevnlige målinger, møter og annen form for dialog mellom leverandør og bestiller. Etter vår vurdering vil støttesystemer levert av eksterne leverandører ikke i nevneverdig grad atskille seg fra støttesystemer i egen regi med hensyn til å dekke de behov som vesentlig for at låneforvaltningen i Husbanken skal ha en tilstrekkelig høy kvalitet. Vurdering: Ingen effekt Irrelevant Kvalitet på behandlingen av henvendelser fra brukerne Kostnad for staten Dagens kostnader relatert til støttesystemene Drift og forvaltning av IT-støttesystemene medfører betydelige kostnader for Husbanken. Systemene som benyttes av Husbanken kan deles inn i tre grupper: (1) Systemer som utelukkende støtter låneforvaltningen, og som ikke berører andre funksjoner. Dette gjelder bare låneforvaltningssystemet VinBin. (2) Systemer som støtter mange funksjoner i Husbanken, blant annet låneforvaltningen. I denne gruppen hører blant annet Agresso og kontorstøttesystemene.

31 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 29 (3) Systemer som ikke støtter låneforvaltningen i det hele tatt, men som støtter andre funksjoner i Husbanken. I denne gruppen hører HILS og bostøttesystemet. Mange av systemene kjøres i dag på samme stormaskin, mens andre systemer kjører på andre plattformer. Mellom flere av systemene er det tett integrasjon. Husbanken har truffet et valg om å satse på UNI som plattform for nye systemer. Husbanken har foretatt en analyse av dagens kostnader knyttet til driften av IT-systemene. Denne analysen anslår de samlede IT-kostnadene til 63,2 mill kroner pr år i Disse kostnadene er seg slik på de tre kategoriene nevnt over: Tabell 7.1 Systemgruppe IT-kostnader knyttet til ulike typer av støttesystemer Kostnadsanslag, kr Låneforvaltningssystemet (VinBin) ,- Generelle støttesystemer og ,- støtteaktiviteter Spesialsystemer for andre funksjoner ,- enn låneforvaltning (bl.a. Bostøtte og HILS) SUM ,- Tabellen over viser at det er betydelige kostnader knyttet til forvaltning av IT-systemene i Husbanken. Den viser dessuten at de direkte kostnadene knyttet til VinBin ikke er dominerende (i tallet på 9,5 mill kr ligger også forsendelsesutgifter på 6,8 mill kr, slik at netto direkte ITrelaterte kostnader for VinBin er ca 2,7 mill kr). Imidlertid viser tabellen også at de generelle støttesystemene og aktiviteter knyttet til stormaskinen og infrastrukturen trekker betydelige kostnader. Dette er kostnader som det er vanskelig å henføre til et bestemt system eller en bestemt oppgave. Vi har forsøkt å beregne IT-kostnader knyttet til låneforvaltningen, ved å e en forholdsmessig andel av kostnadene knyttet til fellessystemer og fellesaktiviteter til låneforvaltningen, og trukket ut forsendelseskostnader og andre kostnader som ikke er IT-kostnader. Når disse kostnadene splittes opp på hovedgruppene personalkostnader, direkte henførte kostnader og andel felleskostnader får vi følgende bilde 2 : 2 Personalkostnaden består av gjennomsnitts årsverkkostnad multiplisert med antall årsverk benyttet til låneforvaltning på IT-siden. Direkte henførte kostnader er IT-kostnader som kan henføres til låneforvaltning 4757

32 30 Tabell 7.2 Kostnader ved støttesystemer for låneforvaltningen. År 2003 Kostnadsart Personalkostnader Direkte henførte kostnader Andel felleskostnader Sum Beløp 2,2 mill kr 6,6 mill kr 0,9 mill kr 9,7 mill kr Andel 22,7 % 68,0 % 9,3 % 100 % Tabellen viser at når felleskostnadene es, representerer også VinBin en betydelig kostnad. Dette er imidlertid kostnader som i liten grad kan elimineres dersom VinBin skulle fases ut, og tallet har derfor først og fremst akademisk interesse. Husbankens strategiske valgsituasjon Flere av Husbankens støttesystemer står foran en betydelig modernisering. Samtidig diskuteres det konkurranseutsetting av flere funksjoner som i dag ivaretas av Husbanken selv. Husbanken står derfor overfor et strategisk veivalg, og noe forenklet kan situasjonen illustreres som i figuren nedenfor: Figur 7.1 Husbankens strategiske IKT-valg. Analysen av om det vil være kostnadsbesparende for staten å konkurranseutsette driften av IT-støttesystemene må tilpasses de strategiske veivalgene Husbanken står overfor på IT-området. Husbanken har selv vurdert de to hovedalternativene som skisseres i figuren over (dvs. outsourcing nå, deretter modernisering eller modernisering nå, deretter eventuelt outsourcing), i tillegg til et tredje alternativ (formalisert pluss en forholdsmessig andel av andre IT-kostnader knyttet til stormaskinen, infrastruktur, ledelse mv. Andel felleskostnader er en forholdsmessig andel av Husbankens felleskostnader.

33 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 31 samarbeid med andre offentlige aktører et alternativ som faller utenfor mandatet for vår utredning). På direktørmøtet i Husbanken i september 2004 ble det vedtatt å modernisere systemene først, deretter eventuelt foreta en outsourcing på et senere tidspunkt. Denne utredningen tillater ikke en dyptgående analyse av dette strategiske veivalget. Imidlertid har vi gjennomgått det materialet som ble lagt frem på direktørmøtet og på selvstendig grunnlag vurdert Husbankens situasjon og utfordringer. Hovedkonklusjonen på disse vurderingene er at vi slutter oss til den strategiske retningen Husbanken legger til grunn for moderniseringsarbeidet 3. Dette medfører imidlertid at vår oppgave å vurdere de forventede økonomiske effektene for staten av en konkurranseutsetting av forvaltningen av støttesystemene blir vanskeligere fordi en eventuell outsourcing vil omfatte systemer og løsninger som ikke er laget ennå. Vår analyse må derfor baseres på generelle erfaringer fra slike outsourcingprosesser, heller enn en konkret analyse av dagens situasjon. Potensielle besparelser ved konkurranseutsetting av støttesystemene Hvorvidt staten kan realisere gevinster som et resultat av en konkurranseutsetting vil i hovedsak avhenge av svarene på tre spørsmål: (1) Hvor store merkostnader vil en privat aktør pådra seg ved å gjennomføre driftsoppgaven på vegne av Husbanken? (2) Hvor sterk er konkurransen i dette markedet (når prosessen gjennomføres)? (3) I hvilken grad vil statens egne kostnader faktisk reduseres ved en konkurranseutsetting av oppgaven? Hvert av disse tre spørsmålene diskuteres i det følgende. (1) Merkostnader for ekstern leverandør For å forutsi hvilket prisnivå en ekstern aktør kan tilby er det et naturlig utgangspunkt å analysere strukturen på de kostnadene leverandøren pådrar seg ved å tilby den tjenesten staten etterspør. Dersom det gjelder et tjenesteområde som er sterkt preget av faste kostnader vil det eksistere stordriftser som gjør det lønnsomt å etablere store produksjonsenheter selv om alle aktørene i utgangspunktet er like effektive. Hvis kostnadsbildet er preget av variable kostnader vil eventuelle besparelser 3 Vi vil imidlertid understreke at denne vurderingen er gjort på et meget overordnet nivå, og langt på vei bygger på datainnsamling og analyser gjennomført av Husbanken selv og eksterne konsulenter innleide av Husbanken. 4757

34 32 ved å konkurranseutsette en oppgave måtte være knyttet til at enkelte aktører rett og slett er mer effektive enn andre. Når det gjelder drift av IT-systemer er det på det rene at en god del kostnader er faste eller tilnærmet faste. Dette gjelder kostnader knyttet til: opprettholdelse av beredskap og brukerstøtte reservekapasitet på ytelsessiden lokaler, husleie lisenser knyttet til overvåkningssystemer etc felleskostnader (administrasjon, kantine etc) For alle disse kostnadselementene vil en gitt prosentvis økning i produksjonen medføre en mindre prosentvis økning i kostnadene. Dette betyr at selv om to driftsorganisasjoner er like effektive vil totalkostnadene synke ved å slå dem sammen, fordi dette betyr en bedre utnyttelse av de faste kostnadene. I og med at en konkurranseutsetting neppe er hensiktsmessig for ett enkelt system har vi analysert de samlede IKT-kostnader nærmere. Det avgjørende for om staten kan oppnå en besparelse er om en bestemt kostnadstype er av en art som åpner for realisering av stordriftser for en ekstern aktør. For å belyse dette potensialet har vi gruppert de nåværende kostnadene i tre grupper: kostnader hvor det antas å foreligge betydelige stordriftser kostnader hvor det antas å foreligge moderate stordriftser kostnader hvor det antas ikke å foreligge stordriftser Tabellen nedenfor oppsummerer analysen: Tabell 7.3 Grad av stordrifts Grad av stordriftser e e Ingen eller ubetydelige Eksempler på kostnader Store anskaffelser, infrastruktur, hardware Datakraft, ekstern bistand, lisenser Printing, gebyr konsernkonto, div. sakkyndig bistand Beløp Andel 5,3 mill kr 8,4 % 33,4 mill kr 52,8 % 24,5 mill kr 38,8 % SUM 63,2 mill kr 100 %

35 Konkurranseutsetting av forvaltningen av Husbanklån 33 Hvis denne analysen er korrekt er det betydelige innsparinger knyttet til kun en mindre del av dagens kostnader, men moderate potensielle besparelser knyttet til en betydelig del av kostnadene. En besparelse på f.eks. 30% av kostnadene hvor det antas betydelige stordriftser og 15% av kostnadene hvor det antas moderate stordriftser ville eksempelvis representere en besparelse på ca 10,5% av totalkostnaden. Dette kan tjene som en illustrasjon på potensialet, men det er selvfølgelig betydelig usikkerhet knyttet til hvor store besparelsene vil kunne være etter at Husbankens modernisering av IT-systemene er fullført, fordi denne moderniseringen vil endre kostnadsbildet. Vi anser det imidlertid som sikkert at det fremdeles vil være stordriftser knyttet til en betydelig del av oppgavene og kostnadene. Analysen over tilsier at mer enn halvparten av kostnadene er av en art hvor det vil være betydelige eller moderate stordriftser for en ekstern leverandør. Med en mer moderne plattform og nye applikasjoner vil denne andelen kunne reduseres noe, men neppe betydelig. Konklusjonen blir at en betydelig del av kostnadene knyttet til IT-driften er av en art som gir stordriftser. Isolert sett trekker dette i retning av at en konkurranseutsetting kan spare staten for kostnader. I tillegg vil selvfølgelig den vedvarende konkurransen i markedet trekke i retning av at den mest effektive private forvalteren vil være best posisjonert for å tilby den beste prisen. Det er etter vår mening liten tvil om at kostnadsstrukturen knyttet til å levere forvaltningstjenester på IT-området i seg selv medfører at merkostnaden for en ekstern aktør vil være betydelig lavere enn Husbankens kostnader ved å ivareta de samme oppgavene selv. For at dette skal bety lavere kostnader for staten totalt sett må i tillegg følgende tre forutsetninger være oppfylt: Innsparingspotensialet ved konkurranseutsettingen må være større enn de administrative merkostnadene som følger av konkurranseutsettingsprosessen. Dette tilsier å velge en forholdsvis lang kontraktsperiode, og ikke konkurranseutsette for små områder. Konkurransen blant aktuelle leverandører må være tilstrekkelig sterk til at kostnadsbesparelsene ikke bare gir seg utslag i økt fortjeneste for den private leverandøren, men i besparelser for staten. Dette diskuteres nærmere i pkt 2 under. Staten må greie å redusere sine eksisterende kostnader for å realisere gevinsten. Dette diskuteres nærmere i pkt 3 under. 4757