Boligbygging og flytting. Et problemnotat om sammenhengen mellom boligbygging og flytting i Oslo-området

Transkript

1 Notat Til: Fra: Espen Paus, KRD Kaare Granheim, Agenda Dato: Emne: Boligbygging og flytting. Et problemnotat om sammenhengen mellom boligbygging og flytting i Oslo-området Dette notatet er utarbeidet etter avtale med sekretariatet for boligpolitisk utvalg. Hensikten har vært å vise noen trekk ved sammenhengen mellom boligbygging og befolkningsutvikling i de store byene på 90-tallet, med Oslo som eksempel. Når Oslo trekkes fram som eksempel skyldes det at Oslo synes å være den byen som har størst misforhold mellom tilbud og etterspørsel. Mange av de trekk vi dser i Oslo kan vi se igjen i andre byer men i noe mindre skala. Oslo vil dermed kunne være en god illustrasjon av forhold som finnes i de store byene for øvrig Samtidig er det slik at Oslo er viktig for hele landet Det vil være av nasjonal interesse å løse problemene knyttet til byens boligmarked. Dersom sekretariatet synes de poengene vi har pekt på er av interesse vil vi gjerne arbeide videre med disse spørsmålene 1. BAKGRUNN FOR NOTATET Veksten i Oslo kommune var på 1990-tallet langt større enn i de foregående 10- årene, da en hadde vansker med å opprettholde innbyggertallet. Jf tabell 1. Dette forholdet ikke er imidlertid ikke spesielt for Oslo. I tabell 2 presenteres befolkningsutviklingen i de fem største tettstedene i Norge i perioden Av tabellen ser vi at alle de fem tettstedene samlet hadde en svak vekst i perioden , mens de hadde betydelig vekst den siste perioden. Da var de store tettstedenes vekst 9,8 prosent. Landsgjennomsnittet var i den samme perioden 5,8 prosent. Det betyr at de stor tettstedene vokste mellom halvannen og to ganger raskere enn landsgjennomsnittet i denne perioden. Tabell 1 Befolkningsutvikling Oslo Oslo Vekst -6,1 % 2,1 % 9,9 % Tabell 2 Befolkningsutvikling i de fem største tettstedene fra 1970 til Oslo-området Bergen Trondheim

2 Agenda Side 2 Stavanger Drammen I alt Relativ vekst - 2,2 % 1,9 % 9,8 % Oslo kommune hadde en nedgang i befolkningen på 1970-tallet. Senere har Oslo hatt en utvikling som stemmer ganske godt med den utviklingen vi har sett for de store tettstedene, jf tabell 2. Vi ser av tabellen at Oslo i løpet av de siste 10 årene vokser prosentvis like mye som de store tettstedene samlet i årene , og at Oslo har vokst litt raskere enn de fem største tettstedene samlet i den foregående perioden. Veksten på 1990-tallet er ganske oppsiktsvekkende etter som boligbyggingen i de største tettstedene i denne perioden var lavere enn i landet for øvrig. Vi vil i de etterfølgende se på ulike forklaringsfaktorer til denne utviklingen. Man kan tro at befolkningsveksten i Oslo skyldes økt tilflytting. Dette trenger ikke være riktig etter som befolkningsvekst kan skyldes: økt tilflytting, redusert fraflytting eller endringer i naturlig tilvekst, fødte og døde. Vi skal i dette notatet se nærmere på flyttetallene. Vi skal dessuten forsøke å se om det er noen gode forklaringer til eventuelle endringer fra 1980-årene til årene. Vi er først og fremt ute etter å se hvordan økt boligbygging kan påvirke befolkningsutviklingen. Vi skal videre forsøke å differensiere denne problemstillingen noe. Det viser seg at antall personer per bolig er svært varierende fra kommune til kommune. Antall personer per bolig innen den enkelte kommune er derimot mer konstant over tid. Dersom det er slik at det kan påvises sterke statistiske sammenhenger mellom boligbygging og befolkningsvekt i de store byene, er det sannsynlig at man kan styre befolkningsutviklingen ved hjelp av boligbyggingen. 2. HOVEDELEMENTER I FLYTTINGEN TIL OG FRA OSLO Som vist i foregående kapittel synes det å være en alminnelig tendens til at de store byene i Norge har vokst sterkt på 90-tallet. Dette er en ny utvikling i forhold til den man kunne registrere i foregående to ti-år. Figur 1 viser hvordan flyttingen til/fra Oslo har utviklet seg fra 1975 til Størrelsen på innflytting og utflytting per år fra 1975 til 1999 kan leses på figurens venstre skala. Størrelsen på nettoflyttingen (differensen) kan leses på den høyre skalaen.

3 Agenda Side 3 Figuren viser at de to bruttostrømmene er ganske stabile, men likevel har det skjedd dramatiske endringer i nettoflyttingen. Vi skal først kommentere disse endringene. Bbrutto flyttetall Innfl utfl nettofl Nettoflytting Figur 1 Flytting til og fra Oslo (antall personer). 2.1 Nettoflytting Vi kan ut fra det bildet som fremkom på figuren slå fast at nettoflyttingen i årene har vært helt annerledes stor og positiv for Oslo kommune for de fleste årene på 90-tallet sammenlignet med tidligere år. Flyttingen er dermed etter alt å dømme den viktigste årsaken til den store veksten i Oslo. Bildet som fremkommer er at man grovt sett har hatt tre ulike perioder i løpet av de siste 25 årene. Fram til og med 1983 hadde man netto utflytting som varierte fra 0 til 2200 personer. Fra 1984 til 1990 var det netto innflytting på 100 til 2000 personer. Fra 1992 til 1998 var det en netto innflytting på 3500 til 5000 personer. Netto innflytting i 1999 er kommet ned på 800 personer iht Oslo-statistikken, og blir trolig ca 2000 personer i bekreftet avregning fra SSB. Her har Oslo et netto underskudd på innenlandsk flytting og en netto innflytting fra utlandet på mer enn 2000 personer. Tallene for 1999 kan indikere at den store innflyttingen nå begynner å ta slutt. Det kan være grunn til å se nærmere på endringer i bruttostrømmene før man trekker konklusjoner om utviklingen. 2.2 Bruttoflyttestrømmer til og fra Oslo Det er interessant å se at innflytting og utflytting hvert å omfatter til personer i hver retning. Opp mot personer flytter faktisk over

4 Agenda Side 4 kommunegrensen hvert år. Hovedinntrykket er at både innflytting og utflytting er relativ stabil over tid. Det har likevel skjedd en del endringer over tid som vi kan kommentere. Innflyttingen falt noe, fra ca personer i 1975 til ca personer på slutten av 1970-tallet. Dette er årene etter den første EU-avstemmingen, og var i en periode med stor tro på at det gode liv var å finne på landet. Innflyttingen økte deretter jevnt og trutt opp mot personer i 1987 og Denne utviklingen skjer i en periode med store forventninger knyttet til fremtiden, jappetiden, liberalisering av bankenes utlånspolitikk og fremveksten av et mer attraktivt byliv med bl a nye utesteder. Innflyttingen falt i 1989 og 1990 ned mot personer og nådde det laveste nivået i Disse årene var preget av nedgangskonjunkturer og sterkt voksende arbeidsledighet fram til Fra 1992 økte innflyttingen jevnt fram til 1999, da den nådde personer. Vi har dermed sett at innflyttingen i løpet av denne perioden har variert fra til personer. Dette viser at innflytting alene kunne forklart hele den variasjon i netto flytting som har funnet sted. Det viser seg imidlertid at også utflyttingen har variert sterkt over perioden. Den har fulgt et litt annet mønster. Fra 1975 til 1989 har den ligget på ca personer hvert år med noen svært små utslag i korte perioder. Fra 1989 falt utflyttingen til personer i 1992 og 1993, for dernest å øke jevnt og trutt til nesten personer i Rent teoretisk kunne Oslo med den flyttingen vi har hatt de siste årene byttet ut befolkningen i løpet vel 15 år, noe som langt fra er tilfelle. Det kan bety at en stor del av flyttingen til Oslo ikke er permanent. Spørsmålet er om det lar seg gjøre å finne en god forklaring på hvorfor mønsteret er relativt stabilt, men at det likevel endrer seg så vidt mye over tid at det gir klare utslag i befolkningsutviklingen. Er det korrekt at flytting til Oslo ikke er av permanent karakter, og hvorfor er det eventuelt slik. Vi skal nedenfor se litt på den demografiske og den geografiske dimensjon ved flyttingen til Oslo med sikte på å dokumentere at problemstillingen er aktuell. 2.3 Aldersfordelinger i flyttestrømmene Vi har sett nærmere på aldersfordeling i flyttingen i Figur 2 viser aldersfordeling i flyttingen mellom Oslo og Akershus, mellom Oslo og resten av landet og mellom Oslo og utlandet. Oppdelingen er gjort for å se om det er ulik mønster mellom flytting innen områder som er en del av et integrert bolig- og arbeidsmarked, og flytting mellom områder som ikke er det. Aldersgruppen 20 til 30 år Av figuren ser vi at det er aldersgruppene fra 20 til 30 år som gir sterkest utslag i netto flyttetall. Her finner vi stor innflytting fra Akershus, øvrige Norge og fra utlandet. Størst netto innflytting fra øvrige Norge ligger på ca 800 personer for

5 Agenda Side 5 aldersklassen 27 år, mens toppen for Akershus bare ligger på 150 og gjelder klasse 24 år. For utlandet ligger toppen på 250 personer og det er gruppen 19 år. Man ser følgelig ganske klare ulikheter i det bildet som tegnes for nettoinnflyttingen av unge voksne avhengig av opprinnelse/destinasjon. Nettoflytting etter alder, Personer Akershus Øvrige Norge Utlandet I alt år 45 år 40 år 35 år 30 år 25 år 20 år 15 år 10 år 5 år 0 år Alder Figur 2 Nettoflytting etter aldersgrupper Aldersgruppen over 30 år Bildet endrer karakter når vi ser på de litt eldre gruppene. Ser man på hele flyttepopulasjonen er det netto utflytting for gruppene over 30 år, med et toppunkt på kurven for gruppen 32 år. Kurven faller ganske jevnt til null nettoflytting for aldersgruppen 45 år. Vi kan merke oss flere interessante forskjeller mellom de tre kurvene som viser ulike områdenes relasjon til Oslo. Flyttestrømmen til Akershus Flyttestrømmen til Akershus snur til utflytting fra Oslo allerede for aldersgruppen 28 år. Nettoutflyttingen for gruppen 28 til 45 år er også flere ganger så stor som til hele resten av landet. Vi kan dermed trekke den konklusjon at Akershus er et viktig utflyttingsområde. Det er ingen netto utflytting av betydning til utlandet. De yngste gruppene Når det gjelder de yngste gruppene vil flyttetallene for disse gruppene avspeile sammensetningen av flyttestrømmen for de eldre. Vi registrere netto utflytting til både Akershus og øvrige områder for alle årsklasser opp til 12 år. Det er interessant å merke seg at det er de fire laveste aldersklassene som er sterkest representert i nettoutflyttingen, med ettåringene som den største gruppen. For flytting til og fra utlandet er mønsteret annerledes. Det er innflytting i denne gruppen, men tallene er svært små og ganske konsentrert til klassene 1-2 år

6 Agenda Side 6 Samlet vurdering - hypotese Man kan dermed trekke den konklusjon at flytting til Oslo medfører at aldersgruppene fra år vokser ganske mye. Antall barn i Oslo blir ganske sterkt redusert som følge av flytting og det samme skjer med aldersgruppene over 30 år. Mye tyder dermed på at unge mennesker fra hele landet kommer til Oslo for å utdanne seg eller for å etablerer seg i arbeidsmarkedet. Mange flytter ut av byen og da fortrinnsvis innen det felles bolig og arbeidsmarkedet i Oslo-regionen. En stor del av utflytterne flytter med barn. Overhyppighet av små barn tyder på at utflytterne i stor grad flytter som par med et lite barn eller et lite og et litt større barn. Det er dermed ikke en dristig hypotese å tro at en del av flyttingen er preget av at boligmarkedet i Oslo ikke er tilpasset barnefamilier. Unge voksne flytter derfor ut av Oslo fra de nærmer seg 30 og i mange år fremover etter hvert som de får barn. Målet er en bolig som passer for en liten familie og som helst ikke skal være veldig dyr. I stor grad gjennomføres flyttingen før barna når skolealderen. Det synes å være grunn til å tro at ganske uavhengig av om nettoflyttingen er positiv eller negativ, så vil mønsteret i flyttingen være så vidt stabilt både geografisk og aldersmessige, at hovedmønsteret i det bilde vi har tegnet vil være ganske fast. Man kan imidlertid spørre seg om det er mulig for Akershus å ta imot en økende utflytting slik uten videre. Det er videre et spørsmål om det er noen sammenheng mellom den økende utflytting på 90-tallet og den lave boligbyggingen. 2.4 Geografiske dimensjoner ved flyttingen De største svingningene i Oslos flyttemønster gjelder utflyttingen. Dette omfatter den delen av befolkningen som har etablert seg med egen familie og er på jakt etter egen bolig. Det kan derfor være grunn til å se nærmere på hvor denne flyttingen tar veien. I figur 3 vises brutto utflytting fra Oslo fordelt på tilflyttingsområder. Følgende tilflyttingsområder er vist; Akershus, hele Norge, hele Norge unntatt Akershus og Østlandet unntatt Akershus. Siktemålet er å se om det bildet av utflytting som vi kunne se for Akershus kan finnes igjen for en større del av Østlandet. Vi ser av figuren at utflyttingen falt noe ujevnt fra til perioden , for så å vokse kraftig mot Det er verd å merke seg at utflyttingen i 1999 likevel er lavere enn det som var tilfellet i perioden Vi ser at landet utenfor Akershus er hårfint større enn Akershus når det gjelder utflytting fra Oslo. Det er ganske oppsiktsvekkende etter som Akershus befolkningsmessig bare utgjør 1/4 av en landet utenom Oslo. Det registrerte flyttemønsteret forsterker inntrykket av at man bare nødig forlater bolig- og arbeidsmarkedet i Oslo. De som flytter, flytter ikke langt. De flytter

7 Agenda Side 7 heller ikke når boligmarkedet er lite presset. Det kan dessuten se ut til at dette forholdet er blitt sterkere de siste årene. Men i så fall ville det være grunn til å regne med at de nærmeste alternativene, dvs Vestfold, Buskerud og Østfold, også skulle være preget av denne utviklingen. Vi har derfor beregnet hvordan utflyttingen til disse områdene har utviklet seg i forhold til registrert flytting i perioden Utflytting fra Oslo etter tilflyttingsområde, Akershus Norge i alt Norge -Akershus Østlandet -Akershus Figur 3 Utflytting fra Oslo over tid etter tilflyttingsområde Indeks flytting fra Oslo etter tilflyttingsområde ,40 1,30 Østfold Akershus 1,20 Buskerud 1,10 Vestfold 1,00 0, ,80 0,70 0,60 Figur 4 Indeks for utflytting til Akershus og nabofylkene (basis gj.sn ) Figur 4 bekrefter at det er utviklingstrekk ved flytting til Akershus som finnes igjen for Østfold, Buskerud og Vestfold. Østfold har hele tiden hatt en viss til-

8 Agenda Side 8 flytting fra Oslo, men i er utflyttingen ca 30 prosent høyere enn i perioden Akershus og Vestfold må nøye seg med en langt mer beskjeden vekst, 5-7 prosent over basisnivået (gj.sn ) etter å ha vært nede på 80 og 70 prosent av dette i en mellomperiode. Buskerud var helt nede på 66 prosent av basisnivået, men er nå kommet opp på 90 prosent av dette. 2.5 Finnes det flere trinn i flyttemønsteret og bør man gjennomføre nye undersøkelser om sammenhenger mellom boligmarked og flytteretninger. Studier som er utført i forbindelse med klarlegging av konsekvenser av Fornebu viser at det finnes flere trinn som underbygger betydningen av den første flyttingen fra Oslo. Motivasjon for den første flyttingen er ikke særlig godt klarlagt. Det kan gjøres gjennom undersøkelser. Man skulle tro at det ville vært interessant om man kunne medvirket til en jevnere inntektsfordeling gjennom bedre råd til kommunene. (Vi mistenker at statens råd fører til det motsatte.) Undersøkelse av flytting av bedrifter utført av oss for Næringsbyråden i Oslo 1995, peker i retning av at kompetansebedriftene flytter etter arbeidskraften. (Eks Oracle, ABB tidligere EB og Norske Veritas) 3. BOLIGBYGGING SOM DRIVKRAFT FOR FLYTTEBEVEGELSENE En av de viktigste grunnene til at folk flytter er ønsket om en bedre bolig. Agenda har gjennomført flere utredninger som viser at for berørte kommuner så kan befolkningsvekst være kostbart. I praksis kan det også konstateres at enkelte kommuner er redd for å legge til rette for stor boligbygging i kommunene av frykt for de kostnader dette kan medføre. Man kunne etter dette reise spørsmål at den økte nettoinnflytting til Oslo de siste 10 årene skyldes at det har vært en tilsvarende økning i boligbyggingen i byen.. I figur 5 har vi vist boligbyggingen fra 1945 til 1999 med fordeling på antall boliger, gjennomsnittlig størrelse og antall 1000 m 2 bolig som er bygget.

9 Agenda Side 9 Boligbygging boliger Boliger Br boareal 1000 m * 500,0 450,0 400,0 350,0 300,0 250,0 areal 200,0 150,0 100,0 50,0 Figur 5 Oversikt over boligbygging i Oslo Figuren viser at det har vært stor nedgang i boligbyggingen på 1990-tallet, og det har ikke vært bygget så få boliger siden Nivået på 1990-tallet har ligget på ca 1500 boliger per år. På 1980-tallet bygget man boliger per år og på og 1960-tallet var produksjonen oppe i over 4000 boliger per år. Det fremgår av figuren at selv om antall boliger nådde et toppunkt allerede i så økte det nybygde boligarealet helt fram til Dette betyr at boligenes gjennomsnittlige areal økte. Da nedgangen i boligbyggingen for alvor satte inn ble reduksjon i arealet større enn i antall boliger. Man opplevde altså at nedgangen i areal per leilighet kom i tillegg til nedgangen i antall boliger. Man kan dermed fastslå at antall nybygde boliger per år er redusert til knappe 40 prosent av det man bygget på 1980-tallet. Ser man på arealet er dette redusert fra et maksimum på m 2 i til m 2 i , eller 1/3 av det man bygget på 1980-tallet. I den samme perioden har den nasjonale boligbyggingen blitt redusert til ca 2/3 av hva den var på 1980-tallet. Man kan dessuten slå fast at nabokommuner og nabofylker ikke på langt nær kompenserer for den manglende boligbygging i Oslo. Nedefor har vi vist boligbygging i Oslo og netto innflytting same år.

10 Agenda Side 10 Boligbygging og bef.vekst Oslo Boligbygging Boligbygging Bef endring agenda Figur 6 Boligbygging og befolkningsvekst , foredrag planseminaret, Oslo rådhus 1999 Bildet forsterker inntrykket vi har gitt ovenfor Det ser dermed ikke ut til å være noen sammenheng mellom boligbygging og netto innflytting for Oslos vedkommende. Det kan hevdes at det for store tidsspenn når man ser på utviklingen siden 1945, og slå fast at det i dette tidsperspektivet er andre samfunnsmessige forhold som har spilt en viktigere rolle. Det viser seg imidlertid at selv om man bare ser på utviklingen siden 1975 så er mønsteret slik at man kunne tro at innflyttingen avtar med økt boligbygging, utflyttingen øker med tiltakende boligbygging og netto innflytting avtar med økende boligbygging. Figur 7 viser de faktiske observasjoner og beregnede trendlinjer er angitt med funksjonsbeskrivelse og standardavvik (R 2 ). Figuren viser at boligbyggingen tilsynelatende betyr lite for flyttebevegelsene, og den statistiske sammenhengen er liten når det gjelder forholdet mellom boligbygging og bruttoinnflyttingen. Beregningen viser også at den statistiske sammenhengen er stor (stor R 2 ). Vi vil imidlertid advare mot å trekke konklusjoner på dette grunnlaget. Det følger av de resultater som presenteres i figur 6 at det er andre forhold enn boligbyggingen som virkelig betyr noe når det gjelder de store flyttebevegelsene. Vi vil nedenfor se på tre andre viktige drivkrefter livssyklus arbeid bolig Befolkningsvekst

11 Agenda Side 11 Den typiske ungdomsflyttingen betyr svært mye i innflyttingen til de store byene og særlig til Oslo. Denne flyttingen styres i liten grad av nybygging av boliger. Det er ønsket om utdannelse og ønsket om å kunne etablere seg økonomisk og sosialt som er de viktigste drivkreftene bak denne flyttingen. Arbeid er et annet viktig motiv for flytting. Dette gjelder alle som er ferdig med utdannelse, men særlig yngre mennesker som skal etablere seg i arbeidsmarkedet. Fordelingen av attraktive arbeidsplasser for nyutdannede kan ha en annen geografisk fordeling enn arbeidsmarkedet sett under ett. For nyutdannede par, på jakt etter to jobber, kan de geografiske valgmulighetene være ytterligere begrenset. Dette kan være en medvirkende årsak til at en flytter innenfor nærområdet, slik at en slipper å skifte arbeid. Flytting som funksjon av boligbygging y = -0,6234x R 2 = 0,1898 y = 1,241x R 2 = 0,8604 Flytting Innflyting Utflytting nettoflytting Lineær (Utflytting ) Lineær (Innflyting ) Lineær (nettoflytting ) y = -1,8645x R 2 = 0, Boligbygging Figur 7 Flytting til og fra Oslo fremstilt som funksjon av boligbyggingen Nybygde boliger utgjør aldri mer enn en mindre del av boligmarkedet i en hel bolig- og arbeidsmarkedsregion. Dermed er det ikke sikkert at den betyr så mye for flyttebevegelsene som den betyr for prisutviklingen. Unntaket fra dette vil være små og mellomstore kommuner med en forholdsvis høyere boligbygging enn i øvrige kommuner i regionen. Her kan boligbyggingen være med og styre befolkningsutvikling og -sammensetning. Vi kan imidlertid ane et tydelig mønster når det gjelder de geografiske dimensjonene for flytting til og fra Oslo på 90-tallet. Oslo får tilflytting fra hele landet bestående av unge vokse, og det er stor netto innflytting av gruppen år. Etter 5-15 år i hovedstaden med utdannelse, etablering av familie og etablering i arbeidsmarkedet flytter små familier ut av Oslo med barn i alderen 0-10 år. Hovedtyngden av utflytterne flytter til de nærmeste fylkene. Disse nå vokser nå ganske kraftig etter en periode tidlig på 90-tallet da til flyttingen til disse fylkene var betydelig redusert.

12 Agenda Side 12 Når man skal undersøke funksjonelle sammenhenger over tid, kan det opptre konjunktursvingninger som kan forstyrre det underliggende langsiktige bildet. Slike konjunktursvingninger kan være viktige ved vurdering av netto flytting til Oslo-området, nettovirkningene er en differanse mellom to strømmer som begge påvirkes av konjunkturene. Utflytting fra Oslo er for mange unge avhengig av at en kjøper sin første bolig utenfor byen, alternativt at en selger sin første bolig i Oslo og kjøper sin neste og større bolig i et boligmarked med generelt lavere priser utenfor Oslo. Flytting forutsetter økonomisk evne til å gjennomføre en slik operasjon. På 90 tallet var det periodevis mer enn dobbelt så høy ledighet som i perioden før. Enda viktigere var det at vi fikk et krakk i boligmarkedet som medførte at mange som hadde kjøpt bolig på slutten av 80-tallet ikke hadde positiv egenkapital de første årene av 90-tallet. Det medførte at mange unge fikk forsinket sin boligkarriere betraktelig, og ikke rakk å flytte før barna ble knyttet til strøk og venner. Vi kan dermed ikke si med sikkerhet hva de observasjoner vi har gjort representerer av de faktiske underliggende tendenser. Videre undersøkelse Spørsmålet som kan stilles er hvor sterke de ulike drivkreften for flytting er i forhold til hverandre, og forskjell i faktorer som påvirker hhv innflytting og utflytting. Vi antar at det vil være mulig å avklare dette gjennom en større postal undersøkelse dersom man ikke har egnede data for dette forholdet allerede. Det synes aktuelt å legge opp dette arbeidet slik at man eventuelt intervjuer 1000 innflyttere og utflyttere. Spørsmål som det er viktig å avklare når det gjelder innflytterne er hvilke motiver man har for å flytte til Oslo og hvilke steder som kunne vært et alternativt valg.

13 Agenda Side BOLIGER SOM INVESTERINGSOBJEKT For største delen av befolkningen er investeringen i egen bolig den største investeringen som gjøres i livet. Investering i egen bolig er påvirket av forhold som prisutvikling, rentenivå, boligbeskatning mv. Spørsmålet som kan reises er om det er noen sammenheng mellom boligbyggingen og boligens funksjon som investeringsobjekt. I tabell 7 er det presenteres en skjematisk oppstilling av hvordan avkastningen av boliginvesteringer kan beregnes, og hvorfra det kan hentes grunnlagsmateriale for å gjøre slike beregninger. Tabell 7 Beregnet avkastning av boliginvestering. Avkastning = verdistigning SSB, evt. OBOS og lokale meglerer for lokale data - realrente etter skatt Avhengig av renteutvikling og skatteregler. Stor skatteomlegging i eget boligkonsum Fastsettes med basis i leiemarkedet, f eks prosentvis andel av markedsverdi (5%) - slitasje/vedlikehold/drift Baseres på normsatser fra f eks kommunal boligforvaltning (2%) Siktemålet med en slik tilnærning er ikke først og fremst å beregne den faktiske avkastningen av boliginvesteringer. Siktemålet er mer å få fram utviklingstrekkene, særlig større endringer i utviklingen, og se om det er sammenhenger mellom dette og boligbyggingen. Vi har ikke innhentet data og gjort beregninger av statistiske sammenhenger mellom boligavkastning og boligbygging. Det har imidlertid skjedd en del betydelige endringer i de faktorene som påvirker boligavkastningen i de siste tiårene. Som eksempel kan nevnes omleggingen av skattesystemet i 1987; fra en skattemodell der gjeldsrenter i sin helhet ble trukket fra inntekten før beskatning til en modell som innebærer at 28% av rentene kommer til fradrag på skatten. For svært mange skatteytere medførte denne omleggingen en vesentlig og plutselig økning av realrenten. En annen faktor er utviklingen av lånerentene, fra et nivå på 14-15% på slutten av 1970-tallet til 8-9% i de siste årene. 5. BOLIGBYGGING OG PLANLEGGING Planlegging av boligbygging er først og fremst et spørsmål om arealplanlegging. Arealplanlegging har i Norge i stor grad vært overlatt til kommunene, men kommunene må forholde seg til overordnede rammer på ulike måter.

14 Agenda Side 14 Det kan være interessant å se at hvordan de overordnede myndigheter influerer på kommunenes planlegging gjennom flere virkemidler. - Lovgiving - Institusjonsbygging - Politiske signaler 5.1 Boligbygging og lovgiving Kommunenes planlegging styres først og fremst av plan og bygningsloven. Denne er revidert ved flere anledninger. Det kan være interessant å se i hvilken grad revisjoner av planloven har bidratt til å gjøre endring av arealbruken lettere eller vanskeligere med tanke på å utvide arealene for boligbygging. Vi kan mistenke at revisjon av lovene har gjort det vanskeligere. Som eksempel kan vi peke på at innføring av konsekvensanalyser har skjedd i flerer trinn og med sterkere krav til utredninger fra alle utbyggere. Hensikten er å kunne veie ulike hensyn på en forsvarlig faglig og politisk. Allmennheten sikres ikke bare innsyn, men også innflytelse gjennom høringer og åpenhet i behandlingen. Selv om intensjonene er gode kan det ha medført at det er blitt vanskeligere å få vedtatt selv mindre utbyggingsprosjekter. Man har dermed innført en større økonomisk belastning for utbygger. Virkningen er at utbyggere kan ha blitt mer skeptisk til risiko knyttet til engasjement i boligbygging gjennom arealplanlegging. I løpet av 90-tallet er planlegging av nye traseer også blitt underlagt plan og bygningsloven. Dette har medført langsommere planprosesser og veier er som kjent ofte nødvendig for å knytte nye boligarealer til eksisterende bebyggelse. 5.2 Statlige rundskriv og departementale føringer Det synes å være et nytt forhold at staten har sin egen arealpolitikk og styrer planleggingen gjennom rikspolitiske retningslinjer... Tradisjonelt har man regnet med at det tar ca ti år fra et område er vedtatt åpnet for utbygging til den første innflytting kan finne sted. Denne tidsrammen kan etter hvert ha blitt betydelig forlenget. F eks er ikke Svartskog åpnet for utbygging selv om den ble gjenstand for planlegging allerede for ca 25 år siden. Gardermoen ble vedtatt bygget i Fornebu ble samtidig vedtatt benyttet for bolig og næringsutvikling. Selv et benygget område er ikke klart for utbygging enda. Spørsmål om ansvaret for den regionale og lokal planlegging ofte vært gjenstand for drøfting siden bygningsloven ble gjort gjeldene for alle lendets kommune tidlig på 60-tallet. Det er nå oppfattet som en oppgave som skal gi fylkekommunen ny vitalitet etter at sykehusene er blitt vedtatt overført til staten fra

15 Agenda Side Institusjoner På 60-tallet ble boligbyggingen nær doblet gjennom et sammensatt sett av virkemidler etter at Helge Seip mot alle ekspertråd lovet å bygge boliger per år. - Kommune flikk ansvaret for tomeforsyningen og midler til å sikre arealer for utbygging. Kommuner som opprettet kommunale tomteselskap ble premiert med statlig finansiering av tomtekjøp. Grunnkjøpsobligasjoner gjorde det fordelaktig for selger å selge til de kommunale tomteselskapene. - Den nye bygningsloven ble gjort gjeldende for hele landet. Den innbar at kommunen måtte delta i et ganske forpliktende samarbeid om den regionale planleggingen som ble støttet og delvis finansiert direkte fra staten som oppnevnte formenn for regionplanrådene. - Boligfinansieringen ble styrket gjennom utvidete rammer til Husbanken - Det ble vedtatt nye lover for ekspropriasjon. Det viktigste var nok likevel at nye politikerne som hadde gått til valg på at boligbyggingen skulle forseres fikk oppslutning for sine standpunkter i opinionen. Kommunaldepartementet fikk ansvaret for denne utviklingen. Man la an en langsiktig og bred satsing. Helge Seip ble dermed husket som en av de viktige boligministerne Denne satsingen ble for så vidt forsøkt videreført på 80-tallet da man endret lovgivingen for borettslag når det gjaldt markedskontrollen og priser. Samtidig samlet man forskning, næring og myndigheter i et krafttak for bedre boliger billigere. Tre B programmet ble dradd i gang av Rettedal. Tormod Hermansen var trolig en viktig støttespiller. Man har riktignok aldri blitt helt enig om programmet var vellykket. Oppmerksomheten mot boligbygging ble i alle fall forsterket. 5.4 Konkurrerende hensyn ble institusjonalisert I mellomtiden hadde man opprettet et Miljøverndepartement som hadde fått ansvaret for den regionale og den lokale planleggigen. Departementet var mer opptatt av vern enn vekst og det var blitt vedtatt nye lover på flere områder. Oppmerksomheten var dreid mor forurensning, jordvern, støy, opprettholdelse av biotoper og vern om gamle bygninger og kulturminner samt vern om kulturlandskapet. Boligbyggingen fikk en betydelig oppsving på 80-tallet med frislipp av kreditt, men i den store konjunkturmessig nedturen fra 1988 til 1993 ble det gjennomført en rekke dypt gripende endringer som gjorde at ny vekst ikke har medført ny giv i

16 Agenda Side 16 boligbyggingen. Det man heftet seg med var at boligarealet per bolig på 80-tallet ble for stort. Boligbygging ble dermed noe umoralsk. Fortsettelsen er avverget 5.5 Politisk oppmerksomhet, eksempel Oslo Den politiske oppmerksomhet har i løpet av noen tid forskjøvet seg fra ønske om å skaffe nok areal for utbygging slik at alle kunne bo godt til å ta vare på alle områder som ikke har blitt bygget ut for å verne disse på alle måter. Utbyggere som før ble oppfattet som viktig for velferden i samfunnet har mistet sin anseelse hva enten det gjelder vassdragsutbygging, veibygging eller boligbygging. Man mistenker at de er ute etter store fortjenester og ikke har gode motiver. Selv ikke boligbyggelagene nyter lenger den tillit de tidligere hadde. De blir ikke lenger ansett som ektefødte barn av sosial-demokratiet. Nå snakker man om medlemmene som en form for adel. Arvelige rettigheter har medført at ikke bare de som eier kapital men også de so eier et medlemskap kommer gunstig ut ved ulike anledninger. Det er ikke i fellesskapets interesse å sikre disse organisasjonene billigst mulig tomter. De blir mer og mer oppfatte som kommersielle organisasjoner. Ser man på Oslo er det interessant at den siste sentrale politiske lederen som hadde oppmerksomheten knyttet til planlegging ser ut til å være Hans Svelland. Så sent som i begynnelsen av 80-tallet arbeidet Oslo med visjoner for arealbruken der sydretningen skulle vokse som en følge av IT-utviklingen. Han sto sentralt ved utbygging av Aker brygge og tok tak i utbyggingen av Vaterland der kommunen kjøpte tilbake tomten ca 1973 etter 16 års planlegging i regi av DnC Bankens planer om høyhus med store trafikkanlegg var blitt avvist tidlig på 70- tallet. Det skjedde samtidig med at kommune og staten ble å uenig om tunnelbygging i Oslo med det resultat at Norges bank fikk et par etasjer med garasje som var forberedt for motorveien under bakken. På 70-talet bredte det seg en forestilling om man ikke kunne bygge seg ut av pressituasjonen og at veksten burde spres til distriktene. I Oslo forberedte man utbygging av Holmlia som skulle bli noe annet og bedre enn Romsås og Tokerud. Her skulle det være en blanding av bolig som folk ønsket seg og boliger som folk hadde råd til. I mens bygget man Furuseth som bare hadde boliger folk hadde råd til. Oslo kommune pakket sammen Holmlia-kontoret uten å opprette noe nytt områdekontor og nedgraderte kommuneplanarbeidet til å bli en periodisk virksomhet selv om tidligere generalplansjef ble byplansjef. Rådmennene ble fjernet og erstattet av et byråd med direktører. Bygningsrådet ble erstattet med en byutviklingskomite som var mer opptatt av at byrådet ikke skulle lykkes enn at byen skulle utvikles. Samarbeidet med planleggerne skulle gå gjennom byrådet og direktøren for byutvikling og man kan trygt si at man en tid har dyrket konfliktene mer en konsensus som var noe av hemmeligheten ved de

17 Agenda Side 17 gamle bygningsrådene. Politikerne har oppnådd mer synlighet, mens innbyggerne kan ha fått en mer uforutsigbar politisk ledelse. Spørsmålet er om dette skyldes rammebetingelsene og den politiske dagsorden eller organiseringen i kommunen Nå har Oslo kommune til hensikt å bygge boliger fra Foreløpig har man bare bygget ca 1500 og man ligger dermed noe etter planen. Det kan være interessant å undersøke hva kommunen gjør for å iverksette planen. 5.6 Forslag til undersøkelser Vi vil foreslå følgende undersøkelse 1) Gjennomgang av planlovene med sikte på å undersøke om det er grunn til å tro at det er blitt vanskeligere eller lettere å planlegge for boligutbygging 2) Gjennomgang av de nye statlige institusjonene for å se om det er kommet nye organer eller tiltak/institusjoner de siste 15 årene som kan gjøre det lettere eller vanskeligere å vedta nye boligplaner 3) Undersøkelse av holdningen i kommunestyrene i pressområdene for å se hvor viktig boligbygging og planlegging oppfattes å være i forhold til satsing på andre oppgaver