Klagebehandling - klage på avslag på innsyn - AtB - avvik elektriske busser AtB AS avslag oppheves det gis innsyn

Transkript

1 Vår dato: Vår ref: /14454 Deres dato: Deres ref: AtB AS Saksbehandler, innvalgstelefon Ingrid Gjelten, Klagebehandling - klage på avslag på innsyn - AtB - avvik elektriske busser AtB AS avslag oppheves det gis innsyn Saken gjelder Adresseavisens klage på AtB AS avslag på innsyn i avviksmeldinger. Fylkesmannen er kommet til at opplysningene ikke er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, og innsyn kan ikke avlås med hjemmel i forvaltningsloven 13 første ledd nr 2. AtB AS avslag oppheves derfor og det gis innsyn i meldinger om avvik som omhandler elektriske busser i Trondheim. AtB oversender de etterspurte opplysningene til Adresseavisen. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages i forvaltningen. Vi viser til oversendelse 27. januar Sakens gang Adresseavisen v/martin Andersen ba 15. oktober 2019 AtB AS om innsyn i «Alle meldinger om avvik som omhandler elektriske busser i Trondheim for perioden fra 3. august til og med dagens dato». AtB AS avslo begjæringen 17. oktober 2019 da opplysningene ble ansett å være omfattet av taushetsplikt. Avslaget ble påklaget av Adresseavisa 5. november Klagen ble ikke tatt til følge, og saken ble oversendt Fylkesmannen i Trøndelag som klageinstans 27. januar Fylkesmannen har på forespørsel fått oversendt flere saksdokumenter fra AtB AS. E-postadresse: fmtlpost@fylkesmannen.no Sikker melding: Postadresse: Postboks Steinkjer Besøksadresse: Strandveien 38, Steinkjer Prinsens gt. 1, Trondheim Telefon: Org.nr

2 Side: 2/8 Klagen Vi har laget et sammendrag av klagen (for øvrig viser vi til klagen i sin helhet): - Elektriske busser skal ifølge AtBs nettsider kjøre på fire linjer i Trondheim. Linje 12, linje 20, linje 25 og linje 40. Det vises til AtBs nettside der det står om elbuss-satsingen i Trondheim. Klager har observert at flere avganger på linje 12 er kjørt med ikke-elektrisk drevne busser, blant annet en dieselbuss. Det bes om innsyn i avviksmeldinger som omhandler elektriske busser blant annet for å kunne si noe om omfanget av praksisen med bruk av ikke-elektrisk drevne busser på disse rutene. - AtB sier ingen ting om hva slags type opplysninger det er snakk om. AtB har ikke påvist noen konkrete forhold som tilsier at spredning av de etterspurte opplysningene kan medføre økonomisk tap eller redusert gevinst for operatørens virksomhet. - AtB selv publiserer enkelte meldinger om driftsavvik for egne operatører på sine nettsider. Siden AtB selv deler opplysninger om «alternativ transport», «tekniske utfordringer» og «problemer med drivstoffleveranse» på egne nettsider har klager vanskelig for å se at denne type opplysninger samtidig kan være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Klager stiller spørsmål ved om det kan være noen prinsipiell forskjell på avviksmeldinger knyttet til båter og avviksmeldinger knyttet til elektriske busser. - At det er brukt ikke-elektrisk drevne busser på bussruter som skulle trafikkeres av elektrisk drevne busser kan ha betydning for miljøet. Dersom bruken av dieseldrevne busser på det som skulle være elektriske busslinjer er omfattende, mener klager dette trolig vil kunne kalles kritikkverdig fra et samfunnsfaglig synspunkt. Klagefrist og rettslig klageinteresse Klagen er fremsatt innen klagefristen og klager har rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven 29, jf. offentleglova (offl) 32 tredje ledd. Om AtB og offentleglova Etter offentleglova 2 førte ledd bokstav c gjelder loven for sjølvstendige rettssubjekt, der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øverste organet i rettsubjektet. 100 % av aksjene i AtB eies av Trøndelag fylkeskommune og loven kommer til anvendelse for AtB. Klageinstans Fylkesmannen er klageinstans i saker der kommunalt eller fylkeskommunalt eide selskaper har avslått krav om dokumentinnsyn, jf. offentleglova 32 første ledd og offentlegforskrifta 11 tredje ledd. Etter 32 tredje ledd gjelder reglene i forvaltningsloven kap VI i klagesaksbehandlingen i innsynssaker så langt de passer. Etter forvaltningsloven 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken. Klageinstansen kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve og sende saken tilbake til for ny behandling.

3 Side: 3/8 Fylkesmannens vurdering Etter offentleglova (offl) 3 er hovedregelen at saksdokument, journaler og lignende register for organet er åpent for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift, jf. bestemmelses første setning. Det er bedt om innsyn i «Alle meldinger om avvik som omhandler elektriske busser i Trondheim for perioden fra 3. august til og med dagens dato». AtB AS opplyser at meldinger om avvik sendes AtB ved at bussoperatørene legger inn informasjon i AtBs driftsportal. AtB har laget en sammenstilling av opplysningene som gjelder de aktuelle bussrutene, jf. offentleglova 9. Dette dokumentet er et saksdokument som er åpen for innsyn dersom annet ikke følger av lov eller forskrift, jf offentleglova 3. Unntak fra offentleglova 3 finnes i forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, der 13 første ledd nr 2 sier at: «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: 2) Tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.» To hovedvilkår må være oppfylt for at opplysningene er underlagt taushetsplikt; det må dreie seg om tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det må være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår. De aktuelle opplysningene gjelder drifts- eller forretningsforhold som kan omfattes av bestemmelsen om taushetsplikt. Spørsmålet er så om det «vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde» de aktuelle opplysningene av hensyn til de opplysningene angår. Taushetsplikten for slike opplysninger skal hindre spredning av opplysninger av en art kan medføre skade eller tap for bedriften. AtB AS avslo 17. oktober 2019 innsynskravet og viste til at opplysningene var driftsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til operatørene, jf offl 13 og fvl 13, hele dokumentet ble unntatt hjemmel i 12 bokstav c, da det ble vurdert at de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentene. I AtB AS behandling av klagen (oversendelsesbrevet til Fylkesmannen) er begrunnelsen utdypet, vi hitsetter fra vurderingen: «AtB vurderer denne informasjon som omfattet av taushetsplikt jfr Offll 13, jfr Forvl 13 knyttet til inngåtte avtaler mellom AtB og ulike operatørselskap. Informasjonen brukes til avtaleoppfølging av ulike operatørselskap. Det er fra registrert innstilte avganger, forsinkede avganger eller avganger kjørt med annet materiell enn elektrisk buss. Omfanget av avvik er betydelig, avvikene er uønsket, men årsaksforholdene er sammensatt, involverer flere leverandører av buss og lademateriell og AtB vurderer at informasjonen i databasen representerer avvik som reguleres av avtaleforhold mellom AtB

4 Side: 4/8 på busser og AtB på infrastruktur og at disse avvikene er omfattet av taushetsplikt jfr Offll 13, Forvl 13. Det er gjennomført en ny vurdering. AtB har som en av få byer innført elektriske busser. Da dette valget ble tatt i 2016 var leverandørmarkedet i Europa lite modent og det har vært knyttet spenning og noe usikkerhet til hvorvidt anlegg og busser ville være operativ til oppstart Implementeringen av elektriske busser omfatter ladeinfrastrukturleverandører med leveranser av hardware og software på bussdepot, ladestasjoner i felt, og videre operatørselskap som har ansvar for daglig drift av bussene og leveransen til kundene gjennom kontrakten med AtB. Som angitt over er det registrert et antall avvik knyttet til elektriske busser. Det er som angitt i klagen AtBs plikt å ta stilling til hva som kan omfattes av taushetsplikt og hvilken mindre viktig informasjon som kan være unntatt taushetsplikt. AtB vurderer at den informasjonen som ligger i vår database er omfattet av taushetsplikt da den omfatter informasjon om årsak til innstilte eller forsinkede avganger, eller omfanget av avganger som er kjørt med annet materiell fordi elektriske busser ikke ble benyttet på avgangen. AtB vurderer at innsyn og tilgang til dokumentasjonen kan ved feil bruk og uheldig vinkling i en mediasak ramme bussoperatør, bussprodusent og leverandør av ladeinfrastruktur, skade deres omdømme og skape tvil om elektriske bussers regularitet og hensiktsmessigheten av å velge elektriske busser til drift av kollektivsystemer. Det hører til saken at den inngåtte avtalen med operatørselskapet ilegger gebyrer ved manglende leveranser. Videre er de avgangene som ikke blir kjørt med elbusser - blitt kjørt med biogass eller fossilfritt biodrivstoff så miljøkravet er ivaretatt som om avgangen ble kjørt med elektrisk buss. AtB legger derfor til grunn at informasjonen i databasen er omfattet av taushetsplikt jfr Offll 13, Forv 13. Argumentet er vurdert i pkt c, men det bemerkes også i klagen at det ikke er angitt noen årsak til avvikene på elektriske busser. Det kommer av at avgangene er som oftest kjørt, men med annet bussmateriell og AtB har vurdert at for kunden er avgangen viktigere enn hvilken type buss som leverer tjenesten. I de tilfeller hvor avgangen er helt innstilt har kunden ikke fått sin tjeneste levert og operatørselskapet er ilagt gebyr i tråd med kontrakten. I forhold til båt så er forskjellen fra elbuss at dagens fremdriftsteknologi på hurtigbåter er konvensjonell, den er kjent for næringen/bransjen og informasjonen gitt fra AtB handler mer om å yte informasjon til publikum. På samme måte som vi opplyser om innstilte avganger fra Trondheim når været tilsynelatende er godt nok til at avgangen fra Trondheim tilsynelatende kan gjennomføres, men anløp av Brekstad er umulig grunnet værforholdene avviksmeldingen for avgangene kan da være «Innstilt avgang grunnet værforholdene», og med få avganger blir det viktig å presisere for kundene hva som er årsaken og skape større forståelse for avviket. I situasjonen med elbuss og med betydelig frekvens på tilbudet blir det tilstrekkelig å melde «Innstilt avgang» eller bedre kjøre avgangen med busser som driftes på miljøvennlig drivstoff. Med henvisning til pkt c så vurderes det at informasjonen om avviksomfang og årsaksforhold til avvik til å være av stor næringsmessig betydning for de leverandører som leverer tjenesten. AtB driver kontinuerlig oppfølging for å bedre leveransen og registrer forbedringer og økt regularitet. Igjen poengteres det at det benyttes annet materiell i de tilfeller hvor elbussen ikke får kjørt avgangen og i de tilfeller hvor avgangen går ut i sin helhet ilegges det gebyrer i tråd med avtalen.

5 Side: 5/8 Som beskrevet i pkt c benyttes fossilfritt biodrivstoff eller biogass og i så måte er miljø ivaretatt. Det kan hevdes at innføring av elektriske busser med tilhørende infrastruktur har en høyere investeringsverdi enn ordinære ikke-elektriske busser og at det av allmenne hensyn er det kritikkverdig at offentlige midler dermed ikke benyttes til det beste for samfunnet - om bussene ikke er i daglig bruk. Dagens kontrakt hadde oppstart og gjelder frem til 2029 og det er nå gjennomført drøyt 6 måneders drift med nye metrobusser og elbusser. Innføringen av elektriske busser og elektriske ladesystemer har vist seg mer krevende enn først antatt. Det er ny teknologi, kompliserte årsaksforhold og det er jobbet utrettelig fra både bussprodusenter og infrastrukturleverandører for å få opp regulariteten til 96% som er vurdert som akseptabelt minimumsnivå. Hittil viser data at nivået i starten i august 2019 har ligget noe lavere, men fra desember økte regulariteten vesentlig og per dagens dato opplever AtB en langt bedre regularitet, med flere elektriske busser i daglig drift. AtB opprettholder at innsyn i data truer næringsinteressene for operatørselskap, bussprodusenter og infrastrukturleverandører og opprettholder taushetsplikt jfr Offll 13, Forvl 13.» AtB AS vurderer at opplysningene er taushetsbelagt etter fvl 13 første ledd nr 2 fordi det er opplysninger som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til operatørselskap, bussprodusenter og infrastrukturleverandører som har kontrakter med AtB. Som det fremgår av det siterte fra AtBs vurdering, forklarer de at Trondheim er en av få byer som har innført elektriske busser, og at i 2016 (da valget om elektriske busser ble tatt) var leverandørmarkedet i Europa «lite modent» og at det har vært knyttet spenning og noe usikkerhet til hvorvidt anlegg og busser ville være operativ til oppstart. De sier at implementeringen av elektriske busser omfatter ladeinfrastrukturleverandører med leveranser av hardware og software på bussdepot, ladestasjoner i felt, og videre operatørselskap som har ansvar for daglig drift av bussene og leveransen til kundene gjennom kontrakten med AtB. AtB vurderer at den informasjonen som ligger i databasen er omfattet av taushetsplikt da den omfatter informasjon om årsak til innstilte eller forsinkede avganger, eller omfanget av avganger som er kjørt med annet materiell fordi elektriske busser ikke ble benyttet på avgangen. AtB vurderer at innsyn og tilgang til dokumentasjonen kan ved feil bruk og uheldig vinkling i en mediasak ramme bussoperatør, bussprodusent og leverandør av ladeinfrastruktur, skade deres omdømme og skape tvil om elektriske bussers regularitet og hensiktsmessigheten av å velge elektriske busser til drift av kollektivsystemer. AtB AS vurderer at det vil ha stor næringsmessig betydning for leverandørene som leverer tjenesten om informasjon om avviksomfang og årsaksforhold til avvik kommer frem. De peker på at kundene (passasjerene) blir informert om innstilte avganger og er ivaretatt på den måten, og at avtalen med operatørselskapet ilegger gebyrer ved manglende leveranser. Videre er de avgangene som ikke blir kjørt med elbusser blitt kjørt med biogass eller fossilfritt biodrivstoff så miljøkravet er ivaretatt som om avgangen ble kjørt med elektrisk buss. I forbindelse med klagebehandlingen har Fylkesmannen fått oversendt en sammenstilling av alle innmeldte avvik fra 3. august 2019 til 28. januar 2020 (en pdf-fil på 1616 sider), og en sammenstilling som gjelder bare de linjene som kjøres med elektrisk buss (en pdf-fil på 308 sider). Det er opplysningene i sistnevnte det er bedt om innsyn i. Opplysningene i oversikten har kolonnene: - Selskap - Dato (fra 03/8 til 28/1-2020) - Avgangstid - Avgangssted - Vognnummer - Rute

6 Side: 6/8 - Driftsavvik (som forsinkelse, full buss, innstilt) - Årsak (som trafikale problemer, tekniske problemer eller uhell) - Beskrivelse (en nærmere beskrivelse av årsaken, for eksempel ladeproblemer, vær og føreforhold, spy i bussen, kø, stengte veier, arrangementer, sykdom mm) For at opplysningene skal være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde må det kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten dersom de blir kjent, enten ved at konkurrenter kan utnytte opplysningene eller på annen måte. Lovavdelingen 1 i Justis- og beredskapsdepartementet har uttalt at kjerneområdet for forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2 er forretningshemmeligheter i tradisjonell forstand, det vil si næringsopplysninger som andre kan ha nytte av i sin virksomhet. Videre sier de at dersom opplysningene kan skade en virksomhets konkurranseevne på andre måter enn ved at andre kan bruke opplysningene i sin egen virksomhet, er man utenfor taushetspliktens kjerneområde, og det er da antatt at skal mer til før det kan anses å foreligge taushetsplikt. Det må vurderes konkret i hvilken grad hensynene bak taushetsplikten gjør seg gjeldende, og behovet for hemmelighold må veies mot den offentlige interessen som er knyttet til opplysningene. Man må her i større grad enn for de tradisjonelle forretningshemmelighetene legge vekt på omfanget av den eventuelle skadevirkningen, og risikoen for at skaden vil oppstå. Fylkesmannen er enig med AtB i at offentliggjøring vil kunne ha negative virkninger (påføre tap/reduserte inntekter) for leverandører av busstjenester, ladestasjoner etc, og ordlyden i 13 første ledd nr 2 differensierer ikke hvordan et tap eller redusert gevinst skal oppstå. I Rettleiar til offentleglova 2 fremgår imidlertid at ikke alle forhold som vil kunne føre til økonomisk tap omfattes av taushetsplikten: «Teieplikta omfattar vidare ikkje alle opplysningar om drifts- eller forretningstilhøve som vil kunne føre til økonomisk tap for verksemda. For det fyrste er det lagt til grunn at mindre sensitive næringsopplysningar fell utanfor teieplikta, på same måte som lite sensitive personopplysningar. For det andre kan behovet for å halde opplysningane hemmelege vere meir eller mindre aktverdig. På den eine sida kan det dreie seg om produksjonsmetodar eller liknande som ei verksemd har utvikla, medan det på den andre sida kan vere tale om disposisjonar eller tilhøve som ein ynskjer å halde løynde fordi dei er omdiskuterte eller kritikkverdige frå eit samfunnsfagleg synspunkt. I dei siste tilfella kan allmenne omsyn tale for at opplysningane må kunne givast ut. Rekkjevidda av teieplikta vil såleis variere etter kva type næringsopplysningar det er tale om.» Om de sistnevnte tilfellene fremgår det i forarbeidene 3 til gjeldende ordlyd i forvaltningsloven 13: «Motivene for bedriftens ønske om hemmeligholdelse kan også være mer eller mindre beskyttelsesverdige. På den ene side kan det være tale om produksjonsmetoder e.l. som en bedrift har utviklet, og som den har en beskyttelsesverdig interesse i å holde skjult for glova.pdf 3 Ot. prp. nr 3 ( ) side 141

7 Side: 7/8 konkurrerende bedrifter. På den annen side kan det være tale om disposisjoner eller forhold som ønskes skjult fordi de er kritikkverdige fra et samfunnsmessig synspunkt.» Og, i de samme forarbeidene 4 : «Taushetsplikten vil ikke omfatte opplysninger som nok kan være uheldige for den bedrift de gjelder, men som ikke har karakter av produksjonshemmelighet e.l. som konkurrenter kan utnytte for sin egen drift. Dette gjelder for eksempel opplysninger om forurensing av vann eller luft, som kan stille bedriften i et ugunstig lys overfor dens kundekrets.» Som AtB er inne på så har Trondheim som en av få byer innført elektriske busser (med tilhørende anlegg). Det har ført med seg oppmerksomhet, og fått både positiv og negativ omtale, og har vært og er av offentlig interesse. Opplysningene i denne saken her fremkommer ikke direkte av selve avtalen mellom det offentlige og operatøren, men Sivilombudsmannen har i SOM uttalt følgende om det å havne i «offentlighetens søkelys»: «Avtaler som det offentlige inngår med private virksomheter om kjøp av varer og tjenester innebærer bruk av offentlige midler, og det er generelt en offentlig interesse knyttet til opplysninger om slike avtaler. Der avtalene gjelder spørsmål av allmenn interesse, må dessuten private næringsvirksomheter i «vid utstrekning tåle å havne i offentlighetens søkelys», se JDLOV I denne saken så vil ikke omfang og årsak til avvikene på for eksempel ladestasjoner eller busser kunne brukes av konkurrenter på en slik måte at vi er i det som kalles kjerneområdet for taushetsplikten (at andre kan bruke opplysningene i egen virksomhet). Kort sagt viser opplysningene når elektriske busser har vært forsinket eller hatt andre avvik, og korte vurderinger av hva som er årsaken til det. Opplysningene omhandler delvis trafikale forhold, vær og føre, men også opplysninger som direkte eller indirekte kan si noe om leverandører som, etter å ha vunnet offentlige anbudskonkurranser, har avtaler med AtB AS (som eies av fylkeskommunen) for å levere tjenester (kjøring av elektriske busser, ladestasjoner etc). Selv om opplysningene er korte meldinger som er meldt inn av operatørene, noen bare med et par ord, og selvfølgelig må vurderes deretter, så er dette opplysninger om hvordan elbuss-satsingen har fungert i praksis etter innføringen i august. En satsing som har fått mye oppmerksomhet, og hvordan innføringen fungerer har sånn sett en offentlig interesse. I tillegg til at deler av motivet for hemmelighold ikke er i kjernen av hva som er beskyttelsesverdig etter bestemmelsens om taushetsplikt, så er opplysninger om forsinkelse og de korte beskrivelsene av dette etter Fylkesmannens vurdering opplysninger som kan betegnes om mindre sensitiv næringsinformasjon. Vi er kommet til at de unntatte opplysningene ikke er opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde etter fvl 13 første ledd nr 2. AtB AS avslag oppheves derfor, og det gis innsyn i de etterspurte opplysningene (meldinger om avvik som omhandler elektriske busser) jf offentleglova 3. Fylkesmannen bemerker at vi ikke har grunnlag for å si at dette er opplysninger som ønskes skjult fordi de er kritikkverdige fra et samfunnsmessig synspunkt, som med grunnlag i forarbeidene og veilederen nevnes av klager. 4 Ot. prp. nr 3 ( ) side 143

8 Side: 8/8 Konklusjon AtB AS avslag oppheves og det gis innsyn. AtB oversender opplysningene til Adresseavisa. Vi fatter på denne bakgrunn følgende vedtak: AtB AS avslag på innsyn (i avviksmeldinger som gjelder elektriske busser) oppheves. Det gis innsyn i de etterspurte opplysningene,jf offentleglova 3. Klagen har ført frem. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen. jf. fvl. 28. Med hilsen Kjetil Ollestad (e.f.) leder juridisk seksjon Kommunal- og justisavdelingen Ingrid Gjelten seniorrådgiver Kommunal- og justisavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent Kopi til: AtB AS v/harald Storrønning Adresseavisa v/martin Andersen