Fylkesmannens vedtak i klagesak - Ullensaker kommune - innsyn i postlister for

Transkript

1 Juridisk avdeling Ullensaker kommune Postboks JESSHEIM Besøksadresse: Tordenskiolds gate 12, Oslo Postadresse: c/o Fylkesmannen i Østfold, Postboks 325, 1502 MOSS Telefon fmoapostmottak@fylkesmannen.no Organisasjonsnummer NO Deres ref.: 2018/6186 Deres dato: Vår ref.: 2018/ FM-J Saksbehandler: Karin Sand Oftedal Direktetelefon: Dato: Fylkesmannens vedtak i klagesak - Ullensaker kommune - innsyn i postlister for Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Ullensaker kommune datert 10. september Mimes brønn v/hallvard Nygård begjærte den 9. juli 2018 innsyn i kommunens postlister fra 2008 til Ullensaker kommune avslo anmodningen om innsyn den 26. juli Mimes brønn v/hallvard Nygård påklaget avslaget i e-post datert 7. august Ullensaker kommune foretok en fornyet vurdering av innsynskravet i brev datert 7. september 2018, men fant ikke grunnlag for å ta klagen til følge. Saken er derfor oversendt Fylkesmannen for endelig behandling, jf. offentleglova (offl.) 32. Fylkesmannen ser slik på saken Hovedregelen etter offl. er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. 3. Saken gjelder innsyn i Ullensaker kommunes postjournal i perioden 2008 til Ullensaker kommune har avslått innsynskravet med hjemmel i offl. 13 jf. forvaltningsloven (fvl.) 13 første ledd nr. 1, jf. offl. 12 første ledd bokstav b. 1. Taushetsbelagt informasjon jf. offl. 13 jf. fvl 13 første ledd nr. 1 jf. offentleglova 12 første ledd bokstav b Offentleglova 13 første ledd fastslår at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt innsyn. Fvl. 13 første ledd nr.1 lyder:

2 Side 2 av 7 «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: 1) noens personlige forhold, eller» Offl. 12 første ledd bokstav b lyder slik: «Når organet gjer unntak frå innsyn for delar av eit dokument, kan det også gjere unntak for resten av dokumentet dersom b) det vil vere urimeleg arbeidskrevjande for organet å skilje dei ut, eller» Det avgjørende spørsmålet etter fvl. 13 første ledd nr. 1 er om de unntatte opplysningene er å anse som «noens personlige forhold». Begrepet noens personlige forhold har ikke et umiddelbart klart innhold, og bestemmelsen selv gir ikke nærmere anvisning på hvilke typer opplysninger som må anses å falle inn under begrepet. I forvaltningsloven 13 annet ledd listes det opp en rekke opplysninger som ikke skal regnes som noens personlige forhold. I Justisdepartementets «Rettleiar til offentleglova» (veilederen) under pkt , uttales det blant annet følgende om hvilke momenter som inngår i vurderingen av fvl. 13 første ledd nr. 1: «I vurderinga av om opplysningar er omfatta av teieplikt eller ikkje, må ein mellom anna leggje vekt på om opplysningane åleine eller saman med andre tilgjengelege opplysningar kan skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.» Som typiske eksempel på personlege tilhøve kan nemnast opplysningar om fysisk eller psykisk helse, seksuell legning, kjensleliv og personleg karakter elles, samt visse opplysningar knytte til familie og heim.» Generelt er det lagt til grunn at «personlige opplysninger» er opplysninger som det med god grunn er vanlig å ville holde for seg selv. Ullensaker kommune har vurdert spørsmålet om hvorvidt postlistene inneholder taushetsbelagte opplysninger som følger: «Etter Offentleglova 13 skal det ikke gis innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt. I forvaltningsloven 13 er blant annet «noens personlige forhold» taushetsbelagt. Hva som ligger i «personlige forhold» må vurderes konkret. Sentrale vurderingsmomenter er blant annet om videreformidling av disse opplysningene er egnet til å påføre den det gjelder urettmessig skade, økonomisk tap eller tap av anseelse. I tillegg må det også vurderes i hvilken sammenheng opplysningene fremkommer i, for eksempel om det bærer preg av et betroelsesforhold og hvordan opplysningene har blitt innhentet. I bestemmelsens annet ledd er det uttømmende regulert hvilke forhold som ikke er å anse som personlige, med mindre de avslører et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige.

3 Side 3 av 7 Postlistene skal i utgangspunktet være kvalitetssikret for å unngå at taushetsbelagte opplysninger avsløres. Imidlertid er det en ikke ubetydelig risiko for at man ved utlevering av en såpass stor mengde dokumenter åpner for at mottakeren kan krysskoble opplysninger mellom de enkelte journalføringene på en slik måte at opplysninger om «noens personlige forhold» fremkommer. Dette til tross for at den enkelte journalføring er kvalitetssikret. Denne problemstillingen er særlig aktuell ved utlevering i elektronisk format, da en slik krysskoblingsprosess vil kunne automatiseres. Også dette vil kunne være brudd på taushetsplikten fra kommunens side Videre følger det av Offentleglova 12 bokstav b at dersom kommunen gjør unntak fra innsyn i deler av et dokument, kan resten av dokumentet unntas dersom det vil være «urimeleg arbeidskrevjande for organet å skilje dei [taushetsbelagte opplysningene, kommunens merknad] ut». l denne saken er det ikke bare snakk om å gå gjennom innholdet i postlisten. Kommunen vil i tillegg måtte i størst mulig grad utelukke muligheten for indirekte avsløring av taushetsbelagte opplysninger gjennom krysskobling. Per i dag anslår kommunen at dette vil kreve minst ett årsverk å gjennomføre.» Fylkesmannen viser til at offl. 13 første ledd jf. fvl. 13 første ledd nr. 1 legger til grunn at visse typer opplysninger skal unntas fra hovedregelen om innsyn i offl. 3. Kommunen kan i medhold av bestemmelsen i utgangspunktet bare unnta enkelte opplysninger og ikke hele dokumenter. Dette innebærer at kommunen må foreta en reel vurdering av innsynskravet og påvise hvilke typer personlig informasjon dokumentene inneholder sett opp mot regelverket. Fylkesmannen forstår kommunen dithen at kommunen på nåværende tidspunkt ikke har foretatt en reell vurdering av innsynskravet da dette etter deres oppfatning vil være for arbeidskrevende grunnet omfanget av postlistene. Kommunen har i vurderingen av innsynskravet lagt avgjørende vekt på risikoen for krysskobling ved innsyn i dokumentet, og i medhold av offl. 12 første ledd bokstav b ikke gitt innsyn i dokumentet. Fylkesmannen kan etter en helhetlig vurdering ikke se at dette er tilstrekkelig. Etter Fylkesmannen oppfatning må kommunen foreta en reell gjennomgang av postlistene og i det minste vise til eksempler på opplysninger som anses å gjelde «noens personlige forhold» etter fvl. 13 første ledd nr. 1. Videre må kommunen vise til konkrete tilfeller der det foreligger krysskobling til taushetsbelagte opplysninger. Slik som saken står for Fylkesmannen nå, har vi ikke mulighet til å overprøve kommunens vurdering opp mot regelverket. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentene som det er krevd innsyn i. Fylkesmannen vil bemerke at det er av avgjørende betydning for en reell klagebehandling at klageinstansen har tilgang til dokumentene som det er krevd innsyn i. Fylkesmannen har som klageinstans kompetanse til å prøve alle sider av saken. Klageinstansen rett til å få oversendt sakens dokumenter har også en side til klageorganets plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. fvl. 33 femte ledd. Fylkesmannen må ved en ny gjennomgang av saken få utdrag av postjournalene som viser at de inneholder taushetsbelagt informasjon, herunder utdrag der kommunen mener at det foreligger krysskobling. Kommunen må vurdere disse eksemplene opp mot gjeldende regelverk. Kommunen har opplyst om at den publiserer postjournalen på nettsiden sin for tre måneder av gangen. Fylkesmannen ber derfor kommunen redegjøre for hvilken betydning dette har i vurderingen av om unntaksbestemmelsen i offl. 13 første ledd jf. fvl. 13 første ledd nr. 1 kommer til anvendelse.

4 Side 4 av 7 Fylkesmannen har forståelse for at ikke alle postlistene i sin helhet gjennomgås sett hen mot omfanget av postlistene. Etter Fylkesmannens oppfatning kan det ved påvisning av en rekke eksempler på at dokumentet inneholder opplysninger som skal unntas etter fvl. 13 første ledd nr. 1, tenkes at resten av dokumentet kan unntas i medhold av offl. 12 bokstav b. Fylkesmannen understreker at det også her må foretas en konkret vurdering av dokumentet sett opp mot bestemmelsen i 12 bokstav b. Det er ikke tilstrekkelig at dokumentet i seg selv er stort. Kommunen må påvise hvorfor/hvordan det vil være urimelig arbeidskrevende å unnta opplysningene i dokumentene. 2. Uttalelsen fra Lovavdeling angående massekrav Kommunen har i vurdering av klagen videre vist til en uttalelse fra Lovavdelingen den 18. september 2017(JDLOV ) som grunnlag for å unnta postlistene fra innsyn, da særlig sett hen til bestemmelsen i offl. 12 bokstav b. Fra kommunens vurdering siteres: «Vi viser her også til Justisdepartementets lovavdeling sin uttalelse av (JDLOV ) om masseinnsynskrav, hvor de skriver at «[formålsbestemmelsen [i Offentleglova 1, kommunens merknad] viser at det er innsyn i den informasjonen som finnes i dokumentene, som er det sentrale. Etter vår mening kan forvaltningen avslå innsynskrav som er fremsatt uten at vedkommende er interessert i dokumentenes innhold, i vid forstand. F.eks. kan en avslå innsynskrav i tilfeller der vedkommende ønsker å utfordre OEP-systemets eller forvaltningsorganets kapasitet eller å «sysselsette» organet uten å være interessert i dokumentene.» Kommunens vurdering er at dersom innsynskravet hovedsakelig bærer preg av å ville utfordre organets kapasitet eller «sysselsette» organet fremfor en interesse for det faktiske innholdet, vil dette trekke i retning av at 12 bokstav b vil være oppfylt. Vår sak gjelder imidlertid ikke masseinnsynskrav i den forstand at det gjelder en stor mengde innsynskrav. Snarere gjelder det ett enkelt krav, men kommunen mener omfanget på kravet tilsier at lovavdelingens vurdering har overføringsverdi til denne saken. I forbindelse med at kravet har blitt fremsatt gjennom Mimesbrønn har kommunen undersøkt nettstedet og gjennomgått innsynsbegjæringene som er sendt gjennom det. Basert på antallet tilsvarende innsynskrav som du har sendt til andre kommuner, fremstår det som åpenbart at det ikke foreligger noen interesse for dokumentene, men snarere et mål om å teste vår kapasitet eller «sysselsette» kommunen.» Fylkesmannen har forståelse for at det er et omfattende innsynskrav kommunen har mottatt, men vi kan ikke se at uttalelsen er direkte anvendelig for gjeldende innsynskrav. Fylkesmannen viser til at uttalelsen gjelder massekrav, og det må vises forsiktighet med å benytte uttalelsen på andre forhold. Slik Fylkesmannens tolker uttalelsen, gjelder den bakgrunnen for innsynskravet og ikke jobben som innsynskravet medfører isolert sett. At et innsynskrav medfører et stort arbeid med tanke på sladding, er ikke alene tilstrekkelig til å anvende Lovavdelingens uttalelse. Videre må en utvise forsiktighet med å pålegge intensjoner med hensyn til innsynskravet. I foreliggende sak er det snakk om innsyn i kommunens postjournaler, noe som må sies å være i kjernen av formålsbestemmelsen, jf. offl. 1. Fylkesmannen viser i den forbindelse til at en rekke statlige organ jf. offentleglovforskrifta 6, er pålagt å føre elektronisk journal. Dette taler

5 Side 5 av 7 etter Fylkesmannens syn for at en skal utvise forsiktighet med å nekte innsyn i postlistene. Innsyn i postlistene vil i utgangspunktet legge til rette for at kommunens virksomhet er åpen og gjennomsiktig, jf. offl. 1. Fylkesmannen er videre av den oppfatning at innsynskrav rettet mot det enkelte organ i utgangspunktet må ses på isolert. Selv om likelydende krav blir sendt til en rekke offentlige organ, kan en ikke uten videre se disse kravene i sammenheng. Fylkesmannen utelukker ikke at Lovavdelingens uttalelse kan benyttes på andre krav enn massekrav, men er av den oppfatning at uttalelsen må ses på som en snever unntaksregel som forvaltningen skal utvise varsomhet med å anvende. Fylkesmannen kan i foreliggende sak ikke uten videre se uttalelsen kommer til anvendelse. 3. Sammenstilling av dokumentet, jf. offentleglova 9 Ullensaker kommune har under klagebehandlingen videre lagt til grunn at en sammenstilling ikke kan gjøres med enkle fremgangsmidler, jf. offl. 9. Bestemmelsen lyder slik: «Alle kan krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar.» Fra kommunes vurdering fremgår det blant annet: «Søk og uttrekk av postlister må gjøres for kortere perioder. Disse uttrekkene må deretter lagres og settes sammen til et dokument for alle postlister i perioden og vil være en stor manuell jobb. Vi viser også til at kommuner ikke er pålagt å legge postlister på nett. Ullensaker kommune har fokus på åpenhet og publiserer derfor postjournal på nettsidene våre. Vi har publisering for en periode på tre måneder av gangen. Rutiner og kvalitetssikring av postlister er derfor bygget opp rundt dette. ( )» Videre fremgår det at: «Med bakgrunn i arkivordningen Ullensaker kommune har for publisering av postlister på nett, så mener vi å ha belyst sammenstilling av opplysninger krever mye manuell jobbing og ikke lar seg gjøre ved hjelp av enkle framgangsmåter. Etter en gjennomgang av klagen mener vi at det ikke er mulig å hente ut postlister for ti år ved hjelp av en enkel framgangsmåte, vi må ivareta kravene rundt taushetsplikt og at selve jobben med å kontrollere sider med postliste slik at ikke taushetsbelagte opplysninger avsløres, vil være urimelig arbeidskrevende. Med bakgrunn i dette avslår Ullensaker kommune klage på innsyn i postlister for , og opprettholder sitt vedtak om at innsyn ikke gis.» Fylkesmannen vil innledningsvis bemerke at vi i foreliggende sak er noe i tvil om bestemmelsen kommer til anvendelse. Ut i fra kommunens redegjørelse fremstår det for Fylkesmannen som usikkert hvorvidt prosessene som kommunen må foreta for å hente ut postjournalene er en sammenstilling i lovens forstand.

6 Side 6 av 7 Begrepet «samanstilling» i offl. 9 må etter sin ordlyd forstås slik at man setter sammen ulike deler til et hele. I denne sammenheng må det bety at utvalgte opplysninger fra flere saksdokumenter i databasen trekkes ut og settes sammen i et nytt dokument. Fylkesmannen har på nåværende tidspunkt ikke tilstrekkelig informasjon til å vurdere om det er tale om en sammenstilling. Dette har imidlertid ikke avgjørende betydning da Fylkesmannen er av den oppfatning at en eventuell sammenstilling uansett kan skje med enkle fremgangsmåter. Offl. 9 innebærer at et offentlig organ som har mottatt et innsynskrav i utgangspunktet har plikt til å etablere et nytt dokument gjennom en sammenstilling av opplysninger som er elektronisk lagret hos organet. I forarbeidene til bestemmelsen er det fremhevet at 9 ikke gir adgang til å kreve innsyn i opplysninger som ikke er lagret elektronisk. Det er videre presisert at sammenstilling må kunne opprettes ved enkle fremgangsmåter: «[ ] den arbeidsbyrda organet vil bli påført ved å lage samanstillinga. Der samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, f. eks. der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt. Paragrafen vil f. eks kunne brukast i tilfeller der organet har databaserte løysingar som kan setje saman statistiske opplysningar frå dokument som finst i databasene til organet.» 1 Slik saken står opplyst for Fylkesmannen kan kommunen foreta en eventuell sammenstilling med enkle kommandoer. Postlistene kan hentes ut for tre måneder om gangen, og slik Fylkesmannen forstår kommunen kan postlistene innhentes gjennom enkle kommandoer i kommunens dataverktøy. Kommunen kan således med enkle grep etablere en sammenstilling. I vurderingen av om et dokument kan sammenstilles med enkle grep, jf. offl. 9 skal ikke arbeidet med gjennomgang av taushetsbelagte informasjon, herunder eventuell sladding vektlegges. Vi viser i denne sammenheng til Sivilombudsmannens uttalelse av 10. juli 2014 (SOM ). Det er kun prosessen frem til det er etablert et nytt dokument som skal vurderes, og ikke arbeidet som gjøres etter at dokumentet er ferdigstilt. Etter Fylkesmannens oppfatning synes kommunen å sammenblande spørsmålet om sammenstilling og arbeidet knyttet til sladding. Fylkesmannen er således ikke enig med kommunen i at sammenstillingen ikke kan skje med enke grep. 4. Merinnsynsvurdering, jf. offentleglova 11 Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har foretatt en merinnsynsvurdering, jf. offl. 11. Det fremgår av veilederen til offentleglova pkt at: «11 pålegg alle organ som er omfatta av offentleglova ei plikt til å vurdere om eit dokument som kan haldast utanom innsyn likevel bør gjerast offentleg heilt eller delvis. Føresegna stiller såleis opp ei plikt for organa til å vurdere om det bør givast innsyn ut over det dei har plikt til å gi etter lova (meirinnsyn). Bakgrunnen for dette er at alle unntaksreglane i offentleglova, utanom 13 om unntak for opplysningar som er 1 Ot.prp.nr. 27 ( ) s. 127

7 Side 7 av 7 underlagde teieplikt, er såkalla «kan-reglar», noko som inneber at dei berre gir høve, inga plikt, til å gjere unntak frå innsyn for dokument eller opplysningar.» Fylkesmannen minner om at det må foretas en merinnsynsvurdering for de opplysningene som eventuelt unntas fra innsyn med hjemmel i offl. 12 bokstav b. Klagen har etter dette ført frem. Konklusjon Ullensaker kommunes vedtak oppheves. Saken returneres til kommunen for fornyet behandling, jf. forvaltningsloven 34 siste ledd. Et eventuelt krav om dekning av sakskostnader i medhold av forvaltningsloven 36 må fremsettes for Fylkesmannen innen tre uker. En kopi av denne avgjørelsen er sendt klager. Med hilsen Odd Meldal fung. avdelingsdirektør Karin Sand Oftedal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Mimesbrønn