Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 1

Transkript

1 Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 1

2 Forord Tilrådingsnotat om håndtering av lokal luftforurensning i plansaker i Oslo-området ble første gang utarbeidet i Følgende etater deltok i dette arbeidet: Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten Oslo kommune, Helsevernetaten (nå Helse- og velferdsetaten) Oslo kommune, Samferdselsetaten Bærum kommune, Planseksjonen Bærum kommune, Kontor for miljørettet helsevern Fylkesmannen i Oslo og Akershus Statens vegvesen Vegdirektoratet Statens vegvesen Akershus Statens vegvesen Oslo (leder av arbeidsgruppen) Tilrådingsnotatet er et hjelpemiddel for saksbehandlere i offentlig virksomhet. I notatet er luftforurensning i områder nær sterkt trafikkerte veger gitt størst oppmerksomhet. Det er sett spesielt på fire tema: Luftforurensning i overordnede planer, luftforurensning i reguleringsplaner, bruk av modellverktøy for å beregne luftkvalitet og utøvelse av skjønn. Siden opprinnelig versjon av tilrådingsnotatet forelå har det kommet ny forskrift til forurensningsloven om lokal luftkvalitet. Samtidig er det lokalt i Oslo-området utført ulike analysearbeider som har gitt økt kunnskap om luftkvaliteten i området. Dette har vært utgangspunkt for en enkel oppdatering av notatet sommeren Med utgangspunkt i drøfting i opprinnelig Tilrådingsnotat har Oslo kommune og Statens vegvesens utarbeidet luftforurensningskart for Oslo, med en tilhørende Brukerveiledning. Tilrådingsnotat og Brukerveiledning utfyller hverandre, og bør sees i nær sammenheng. Opprinnelig notat ble utarbeidet for Statens vegvesen Oslo, med Wenche B. Styrvold som prosjektleder på vegne av arbeidsgruppen. Revidert notat er utarbeidet etter oppdrag fra Statens vegvesen Region Øst, hvor Ellen Foslie har vært prosjektleder. Både opprinnelig og revidert tilrådingsnotat er utarbeidet av AS Civitas, på grunnlag av bidrag fra deltakerne i arbeidet. Hos Civitas er arbeidet utført av sivilingeniør Arne Stølan, med cand. scient. Eivind Selvig som rådgiver. Oslo, juni 2004 Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 2

3 Innhold 1 Oppsummering med tilrådinger Behov for å styrke omtalen av luftkvalitet i plansaker Felles tilnærming til mål og grenseverdier for luftforurensning Tiltak i plansaker bør suppleres med andre typer tiltak Både tiltakets forurensende egenskaper og områdets egnethet må vurderes Aktuelle avbøtende tiltak i forbindelse med en reguleringsplan Bruk av beregningsverktøy bør vurderes i fht. planoppgaven Den enkelte etats utøvelse av skjønn bør være etterprøvbar og forutsigbar Arbeidets bakgrunn og innretting Vedtatt forskrift stiller krav til håndtering av luftforurensning Tilrådinger basert på en felles, tverretatlig gjennomgang og drøfting Ulike myndigheter har ulike roller Forhold som etatene bør ha en felles tilnærming til Mål og grenseverdier for luftkvalitet Dårlig luftkvalitet gir både akutte virkninger og mer langsiktige virkninger Mål og grenseverdier for lokal luftkvalitet har blitt innskjerpet over tid Forholdet mellom forskriftens krav og andre krav til luftkvalitet Ulike grenseverdier, mål og kriterier for luftkvalitet Mål, grenseverdier og luftkvalitetskriterier som grunnlag for planlegging Bedret luftkvalitet krever mange ulike tiltak En del tiltak ligger utenfor plan- og bygningslovens rammer En del tiltak ligger på regionalt og nasjonalt nivå Mulig systematisering av tiltak og innsatsområder Håndtering av luftkvalitet i regulerings/utbyggingsplaner Håndtering av luftkvalitet må tilpasses formelle forhold og planprosess Forurensende egenskap og områdets egnethet Områder hvor luftkvalitet må gis særskilt oppmerksomhet Vurderinger og beregninger må dokumenteres Avbøtende tiltak bør vurderes dersom luftkvalitet er et problem Luftkvalitet må avveies i forhold til andre hensyn Bruk av modeller for å vurdere luftkvalitet Behovet for beregninger Forskjell i egnethet for de to modellverktøyene AirQuis og VLUFT Betydelig usikkerhet knyttet til begge modellene Behov for tverretatlig bruk av modellverktøy Tilrådinger om videre bruk av verktøy i plansaker Utøvelse av skjønn Skjønn utøves av ulike myndigheter og i ulike faser av planarbeidet Krav som bør stilles til det skjønn som utøves Mulighetene for å avgrense og systematisere bruken av skjønn Krav til utøvelse av skjønn i plansaker...28 Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 3

4 1 Oppsummering med tilrådinger I kapittel 2 til 7 drøftes ulike aspekter knyttet til håndtering av luftkvalitet i plansaker. I oppsummeringen gis en samlet vurdering av disse litt ulike forholdene. 1.1 Behov for å styrke omtalen av luftkvalitet i plansaker Utgangspunktet for arbeidet har vært et behov for å se nærmere på om luftforurensning i plansaker etter plan- og bygningsloven kan håndteres på en bedre og mer enhetlig måte enn i dag. Ny forskrift om luftkvalitet til forurensningsloven og vedtatte nasjonale mål for lokal luftkvalitet gir økt oppmerksomhet omkring luftkvalitet i plansaker. Det er i dag et problem at det mangler retningslinjer til plan- og bygningsloven for hvordan luftkvalitet skal behandles i slike plansaker. Dette gir luftkvalitet en svakere formell status i planleggingen enn f.eks støy. De tilrådinger som gis i dette notat er et bidrag til en klarere og mer omforent håndtering av luftforurensning i offentlige etaters planlegging. Ulike offentlige etater har ulike ansvarsområder og ulike roller i planleggingen. Dette gjør at ambisjonen primært er å skape en felles plattform for etatenes planlegging. Hvordan ulike etater vektlegger og avveier luftkvalitet i fht. andre hensyn er det vanskeligere/mindre hensiktsmessig å sette opp felles regler for. 1.2 Felles tilnærming til mål og grenseverdier for luftforurensning Det foreligger tre sett av grenseverdier for luftkvalitet som man må forholde seg til: Grenseverdiforskriften vedtatt av Stortinget, nasjonale mål vedtatt av regjeringen og helsefaglige luftkvalitetskriterier utarbeidet av SFT/Folkehelseinstituttet. Den nye forskriften til Forurensningsloven innebærer en innskjerping av kravene til lokal luftkvalitet. Forskriften er imidlertid relativt komplisert. Den omfatter mange forurensningskomponenter, det fokuseres på ulike midlingstider, for noen komponenter tillates det et antall overskridelser, og bestemmelsene gjelder for to ulike tidshorisonter (2005 og 2010). Som en forenklet tilnærming anbefales følgende lagt til grunn: I plansaker bør man konsentrere seg om grenseverdiene satt i de nasjonale mål. Overskrides de nasjonale målene, må det redegjøres for forholdet til forskriftens grenseverdier, som er det juridiske grunnlaget for håndtering av lokal luftkvalitet. Det bør i tillegg redegjøres for forholdet til SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier. Vurderinger bør ta utgangspunkt i en 2010 situasjon eller senere. Statens vegvesen Region Øst har utarbeidet regionale trafikkprognoser for 2015 og I tillegg finnes fylkesfordelte vekstprognoser utarbeidet av Statens vegvesen Vegdirektoratet. I arbeidet bør det tas utgangspunkt i de utarbeidede luftforurensningskart for Oslo-området (dagens situasjon) og Brukerveiledningen for disse. I prinsippet bør luftkvalitet sjekkes ut grovt i alle plansaker. Dersom det ikke er fare for at nasjonale mål skal overskrides bør det være tilstrekkelig å konstatere dette. Dersom det er fare for overskridelse av nasjonale mål bør planen inneholde nærmere vurderinger av luftforurensning. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 4

5 1.3 Tiltak i plansaker bør suppleres med andre typer tiltak Luftforurensning må håndteres på ulike plannivåer, og tiltak bør søkes både innenfor og utenfor plan- og bygningslovens avgrensning. En del tiltak vil ligge på nasjonalt nivå (lover, forskrifter, avgifter) andre på regionalt nivå (f.eks vegprising), og en del tiltak vil ligge på lokalt nivå. I tillegg til de plantiltak som vurderes i dette notat kan dette også være driftstiltak (f.eks skiltet hastighet). En del viktige tiltak for å redusere luftforurensningen ligger på et overordnet, regionalt nivå (fylkesplan/kommuneplan). Dette er tiltak som i stor grad hører sammen med den regionale areal- og transportplanleggingen. En egen tiltaksutredning for Oslo-området som vurderer hvordan grenseverdiforskriftens krav til luftkvalitet i 2005 og 2010 kan nås er under utarbeidelse, og vil bli ferdigstilt høsten Både tiltakets forurensende egenskaper og områdets egnethet må vurderes Håndteringen av luftforurensning i reguleringsplaner skjer som oftest i følgende i stadier: Stadie 1: Er tiltaket av en slik art at luftforurensning er et tema i videre planlegging? Stadie 2: Er tiltakets beliggenhet slik at luftkvaliteten må vurderes nærmere? Stadie 3: Hvor stort er problemet? Stadie 4: Hvilke avbøtende tiltak bør gjennomføres? På detaljert plannivå (regulerings/utbyggingsplan) vil det være nødvendig å vurdere to ulike aspekter mht. luftkvalitet: Tiltakets forurensende egenskaper, som er knyttet til type utbygging og utbyggingsvolum. Områdets egnethet for foreslått aktivitet, som er knyttet til områdets beliggenhet og utbyggingens innhold. Tiltakets forurensende egenskaper er særlig viktig i tilknytning til store utbyggingsprosjekter. For større prosjekter gjelder utredningskrav stilt i KU-bestemmelsene. Når det gjelder områdets egnethet, så bør man legge til grunn de nylig utarbeidede forurensningskart for dagens situasjon. I tillegg bør man være særlig oppmerksom på luftkvaliteten innenfor følgende områder: Innenfor følgende områder bør luftkvaliteten vurderes: Nærmere enn 50 m fra veg med < ÅDT < Nærmere enn 100 m fra veg med < ÅDT < Nærmere enn 150 meter fra veg med ÅDT > Inntil 100 meter fra tunnelåpning på veger med ÅDT > Inntil 300 meter fra tunnelåpning på veger med ÅDT > Ovenstående gjelder primært utbygging i områder hvor luftforurensning fra vegtrafikk er hovedproblemet, og er ment som et supplement til luftforurensningskartene. Som det framgår av Brukerveiledningen er det også andre problemområder. Bruk av luftforurensingskartene må skje under hensyntagen til erkjente usikkerheter knyttet de utførte beregningene, jf. egen omtale av dette i Brukerveiledningen. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 5

6 1.5 Aktuelle avbøtende tiltak i forbindelse med en reguleringsplan I planer hvor luftkvalitet konstateres som et problem i forhold til nasjonale mål må mulighetene for avbøtende tiltak vurderes, både for å redusere utslipp (i store prosjekter) og for å tilpasse utbyggingen til en situasjon med dårlig luftkvalitet. Aktuelle tiltak kan variere fra sak til sak, avhengig av tiltakets omfang, karakter og beliggenhet. Aktuelle tiltak kan være: Endret innhold i utbyggingen, f.eks fra tiltak med stort behov for utendørs aktivitet (barnehage), til tiltak med begrenset utendørs aktivitet (kontor) Endret arealplan, f.eks flytting av utsatte funksjoner unna forurensningskilden, forbedrede vegløsninger og plassering av tunnelmunninger. Bygging av lokk og tunneler, samt rensing av tunnelluft. Innløsing og riving, evt. bruksendring av bygninger som er særlig utsatte for luftforurensning. Innendørs planløsning, samt rensing av inneluft (reguleres gjennom byggeforskriften). Hvilke tiltak som er vurdert og hvilke som forutsettes gjennomført som del av planen må framgå av plandokumentet. Når luftforurensning er et konstatert problem, bør det forlanges en oppsummerende redegjørelse for hvordan hensynet til luftkvalitet er vurdert opp mot andre hensyn i planen. 1.6 Bruk av beregningsverktøy bør vurderes i fht. planoppgaven Generelt er det i plansaker mer hensiktsmessig å beregne enn å måle luftkvalitet. Data fra nærliggende målestasjon kan imidlertid gi verdifull tilleggsinformasjon. Ved beregning av luftkvalitet bør det forlanges dokumentasjon av benyttede inndata, samt at bruken av beregningsresultater blir vurdert i lys av de usikkerheter som er knyttet til beregningsverktøyene. Det er i dag i bruk to modeller for beregning av luftkvalitet: AirQuis og VLUFT. Mens AirQuis er i stand til å håndtere relativt komplekse forurensningssituasjoner, er VLUFT en relativt enkel modell innrettet mot forurensning fra veg. Følgende anbefales ift. bruk av disse verktøyene i plansaker: AirQuis er best egnet når regionale studier av luftkvalitet skal gjennomføres. Bruk av AirQuis kan fort bli for kostnadskrevende i mindre plansaker. VLUFT kan brukes til grovsjekk av luftkvaliteten i problemområder, f.eks som grunnlag for å se om videre vurderinger er påkrevd. VLUFT beregner primært verste forurensningssituasjon langs en veg. Det bør utvises forsiktighet ift. å beregne antall overskridelser av et gitt forurensningsnivå. Bakgrunnsnivåer som legges inn i VLUFT for å gjengi andre kilders bidrag til total forurensningssituasjon bør vurderes kritisk. 1.7 Den enkelte etats utøvelse av skjønn bør være etterprøvbar og forutsigbar Skjønnsvurderinger er en viktig del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Skjønn utøves av ulike instanser i plansaker, både av utbyggere/tiltakshavere, ulike forvaltningsmyndigheter/sektormyndigheter og av planmyndigheten. Følgende foreslås vektlagt for å gjøre det skjønn som utøves mest mulig etterprøvbart, forståelig og forutsigbart: Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 6

7 En åpen og logisk framstilling av det skjønn som utøves, uten unødig kompliserende fagterminologi. Unngå unødig skjønn knyttet til mål/grenseverdier og dagens forurensningssituasjon. Åpen drøfting av kvalitet på inndata og resultater, samt usikkerhet i modellberegninger. Åpenhet mht. hvordan luftforurensning avveies i forhold til andre hensyn i planen og hvilke avbøtende tiltak som er vurdert/anbefalt iverksatt. Intern bevisstgjøring av etatens policy for når og hvordan skjønn skal utøves. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 7

8 2 Arbeidets bakgrunn og innretting 2.1 Vedtatt forskrift stiller krav til håndtering av luftforurensning Forskrift om lokal luftkvalitet, fastsatt ved kgl. res. 4.oktober , setter minimumskrav til kvaliteten på utendørs luft. Forskriften bidrar til å oppdatere norsk lovverk i henhold til EUs lovgiving. SFT har sammen med Statens vegvesen utarbeidet veileder til forskriften 2. Følgende forurensningskomponenter reguleres av forskriften: Svevestøv mindre enn 10 mikrometer (PM 10 ) Nitrogenoksider (NOx ) og nitrogendioksid (NO 2 ) Svoveldioksid (SO 2 ) Bly (Pb) Benzen (C 6 H 6 ) Karbonmonoksid (CO) Forskriften omfatter alle utslippskilder. Dette gjelder utslipp fra kjøretøy, fartøyer, industriprosesser, annen næringsvirksomhet, landbruk, forbrenning til oppvarming, avfallsforbrenning, mm. Forskriften stiller minimumskrav til utendørs luftkvalitet. Luft i tunneler og parkeringshus, samt luftkvalitet på industriområder, anses i denne sammenheng ikke som utendørs luft, og omfattes derfor heller ikke av forskriftens virkeområde. Forskriften avløser forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy av 30. mai Den nye forskriften innebærer flere endringer. De viktigste er: Ny fordeling av myndighet og ansvar: Kommunene er forurensningsmyndighet med hovedansvar for oppfølging av forskriften. Ny utforming av grenseverdiene og forskriftens virkeområde: Forskriften omfatter stoffer som ikke tidligere har vært regulert. Det er satt strengere grenseverdier enn tidligere, men gitt et antall tillatte overskridelser for hver komponent. Grenseverdiene skal være oppfylt innen 2005 og 2010, avhengig av hvilket stoff det dreier seg om. Nye krav til måling, dokumentasjon og rapportering: Det er innført krav til målenettverk knyttet opp mot en soneinndeling av landet, samt krav til dokumentasjon og rapportering av data til en nasjonal database. I tillegg til den nye forskriften har regjeringen vedtatt nasjonale mål for luftkvalitet. De nasjonale målene er noe mer ambisiøse enn forskriften. I veilederen til forskriften henvises det til Miljøverndepartementets rundskriv T-2/98 3, hvor det framholdes at nasjonale mål bør legges til grunn i vurderinger av arealbruk og andre plansaker. Forskriften påpeker videre at man ved å ta hensyn til grenseverdiene i planleggingen av ny aktivitet/utbygging vil kunne forhindre etablering av ny virksomhet som medfører eller bidrar til at grenseverdiene overskrides. Hvis man ikke tar slike hensyn kan man komme i en situasjonen hvor det må gjennomføre nye tiltaksutredninger og gjennomføring av reparerende tiltak i etterkant. Strengere krav til luftkvalitet gir økt oppmerksomhet omkring luftkvalitet, både generelt og som tema i plansaker. Dette stiller planleggere og saksbehandlere overfor nye utfordringer mht. hvordan man behandler luftkvalitet i plansaker. 1 Forskrift til Forurensningsloven. 2 TA 1940 / 2003, utarbeidet av AS Civitas for SFT og Statens vegvesen. 3 Nasjonale mål og interesser i kommune- og fylkesplanleggingen. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 8

9 2.2 Tilrådinger basert på en felles, tverretatlig gjennomgang og drøfting Foreliggende notat redegjør for problemstillinger i fht. håndtering av luftkvalitet i plansaker. Arbeidet hadde opprinnelig to hovedinnretninger/ambisjoner: 1. Å avklare en felles forståelse av holdninger til grenseverdier, samt utforme en felles policy for håndheving av grenseverdier for luftforurensning, slik at tiltakshavere får mest mulig entydige signal fra det offentlige i plansaker. 2. Å formulere felles krav til tiltakshavere mht. vurderinger og dokumentasjon av slike i ulike typer plansaker, samt å gi tiltakshavere nødvendig og felles veiledning mht. hvordan de kan møte både definerte grenseverdier og dokumentasjonskrav. Underveis i arbeidet har det vært nødvendig å nedjustere ambisjonsnivået noe. I forhold til punkt 1 har det underveis vokst fram en økt bevissthet omkring at ulike etater har ulike forvaltningsroller, og at dette gjør det vanskelig/uhensiktsmessig å ha en fullt ut felles tilnærming til luftforurensning overfor tiltakshavere. I stedet bør det søkes aksept for at etatene fremmer litt ulike synspunkter. I forhold til punkt 2 har det vært nødvendig å erkjenne at mangel på basisinformasjon og uavklarte faglige spørsmål gjør det vanskelig å lage en veileder med eksakte krav til hvordan luftforurensning skal håndteres i ulike plansaker. Ut fra disse erkjennelsene er notatet utformet som en gjennomgang av en del viktige problemstillinger (kapittel 3-7), og det er laget et sammenfattende kapittel med tilrådinger om håndtering av luftforurensning i plansaker etter plan- og bygningsloven (kapittel 1). I arbeidet er størst vekt lagt på reguleringsplan og underliggende planer. Notatet problematiserer imidlertid også grenseflaten mot overordnede planer etter plan- og bygningsloven, ut fra at mange viktige forhold ikke kan løses på detaljert nivå, samt tiltak for å bedre luftkvaliteten som ikke kan håndteres innenfor rammene av plan- og bygningsloven. 2.3 Ulike myndigheter har ulike roller Ulike myndigheter har ulike roller knyttet til håndtering og forvaltning av luftforurensning i plansaker. Med ulike myndigheter menes her: Planmyndighet. I vår sammenheng er dette kommunene (og fylkeskommunene). Planmyndigheten har både ansvar for å påse at luftforurensning håndteres på en riktig måte i planer etter plan- og bygningsloven, og å sette luftforurensning inn i en større sammenheng, inkludert å vurdere og avveie luftkvalitet i fht. andre tema i planen. Forurensningsmyndighet. Etter den nye forskriften er det kommunen som er forurensningsmyndighet. Kommunen skal se til at reglene i forskriften og vedtak i medhold av forskriften blir fulgt. Oppgaven som forurensningsmyndighet innebærer også at kommunen skal føre tilsyn med luftkvaliteten i kommunen og luftforurensningen fra de enkelte kilder. Helsemyndighet. De kommunale helsevernmyndighetene forvalter bestemmelser knyttet til Lov om helsetjeneste i kommunene. Helsemyndigheten er kommunens fagmyndighet. Uttalelser i plansaker fra helsemyndigheten skal etter loven vedlegges og følge saken. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 9

10 Vegmyndighet. Dette er både Statens vegvesen og de kommunale vegetatene. Både statlig og kommunal vegmyndighet har rett til å uttale seg i plansaker, men det er bare statlig vegmyndighet som har rett til innsigelse. Som forvalter av vegnettet er vegmyndighetene både tiltakshaver for utbyggingsplaner og man har et operativt ansvar i fht. å overvåke forurensningssituasjonen og oppfylle krav til luftkvalitet stilt i forskrift til forurensningsloven om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. Kommunehelsetjenesteloven og forskriften til Forurensningsloven har bestemmelser som til dels overlapper hverandre. Helsevernvedtak etter Kommunehelsetjenesteloven kan være aktuelt når tiltak etter forurensningsloven ikke er tilstrekkelige. Vedtak etter kommunehelsetjenesteloven vil i slike tilfeller gå foran bestemmelsene i forskriften til Forurensningsloven. Helsemyndighet og forurensningsmyndighet bør imidlertid samordne sin myndighetsutøvelse for å hindre at slike situasjoner oppstår. 2.4 Forhold som etatene bør ha en felles tilnærming til Ulike roller for ulike myndigheter vil naturlig gi ulike perspektiver på og tilnærminger til luftforurensning i plansaker. Utfordringen er dermed å finne fram til hva man bør enes om, heller enn å forsøke å bli enige om alt. Uenighet i sak kan også sees på som en del av en nødvendig prosess for å komme fram til løsninger som totalt sett blir riktige. Forhold som etatene bør kunne ha en felles og prinsipiell tilnærming til er: Hvordan luftkvaliteten i ulike deler av Oslo-området faktisk er i dagens situasjon Hvilke mål og vurderingskriterier for luftkvalitet som bør ligge til grunn i plansaker Hvilke beregningsverktøy som bør benyttes for å vurdere luftkvalitet i ulike plansaker Krav til dokumentasjon av beregninger og vurderinger Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 10

11 3 Mål og grenseverdier for luftkvalitet 3.1 Dårlig luftkvalitet gir både akutte virkninger og mer langsiktige virkninger Dårlig luftkvalitet har både kortsiktige effekter som luftveissykdommer og luftveisallergier og langsiktige effekter som sykdommer/skader i nervesystemet og utvikling av kreft og arvelige sykdommer. Luftforurensning forekommer ofte i så lav grad, så kortvarig og/eller så sjelden at helseeffekter ikke blir utløst. Noen mennesker kan være mere følsomme overfor luftforurensning enn andre, fordi de på grunn av alder, helsetilstand eller ernæringstilstand er mindre motstandsdyktige enn gjennomsnittsbefolkningen. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved dårlig luftkvalitet er av SFT vurdert som betydelige 4. SFTs vurderinger er i overensstemmelse med senere publikasjoner utgitt av WHO (2003) og Statens institutt for folkehelse (2004). Undersøkelser i andre land viser sammenhenger mellom eksponering for luftforurensninger og forekomst av lunge- og luftveissykdommer. Det er også funnet sammenhenger mellom eksponering for luftforurensninger og varighet av sykdommer/symptomer samt forverring av disse. Sammenhengene ble observert ved nivåer av forurensning som ikke er uvanlige i større byområder i Norge. Sammenligninger av epidemiologiske data sannsynliggjør at det er sammenheng mellom eksponering for luftforurensning og helsemessige virkninger. Best undersøkt i den generelle befolkning er effekter av eksponering for svevepartikler (PM 10 ) og SO 2, mens kunnskapene om NO 2 og ozon er svakere dokumentert. En vurdering av helserisiko består logisk av eksponeringsvurderinger (opptaksdose, nivå og tid opptak foregår), deretter effektvurderinger (dose-respons effekter på kort og lang sikt) og til slutt en risikokvantifisering. Når det gjelder sistnevnte foreligger det ikke alltid nok informasjon til å gjøre eksakte beskrivelser. Et hensiktsmessig mål på risiko er å angi antall individer som er eksponert over angitte grenseverdier. Utøvelse av skjønn fra planmyndighet er et viktig grunnlag for risikohåndtering. Skjønn må benyttes når grad av risiko skal avveies mot tekniske, økonomiske, sosiale og politiske faktorer. Utøvelse av skjønn er nærmere omtalt i kapittel Mål og grenseverdier for lokal luftkvalitet har blitt innskjerpet over tid Mål og grenseverdier for luftkvalitet utvikles og innskjerpes over tid, i takt med at kunnskaper om virkninger og mulige tiltak for å bedre luftkvaliteten utvikles. Viktige milepæler i utviklingen av de gjeldende krav til luftkvalitet har vært: Tidligere forskrift om lokal luftforurensning, gitt av Miljøverndepartementet i mai 1997 Nasjonale mål for lokal luftforurensning, vedtatt av regjeringen i 1998 EUs første datterdirektiv, vedtatt av EU-kommisjonen i april 1999 Revidert forskrift om lokal luftforurensning, fastsatt ved kgl.res. i oktober 2002 (implementering av EUs datterdirektiv i norsk lovgiving). Den reviderte forskriften angir krav til luftkvalitet i 2005 og Det er uklart hva som vil skje etter at disse kravene er nådd. En mulighet er at det da vil komme strengere krav. Trolig kan det også i løpet av noen år komme grenseverdier for PM 2,5 for SFT rapport 1718/2000: Helseeffekter og samfunnsøkonomiske kostnader av luftforurensning. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 11

12 3.3 Forholdet mellom forskriftens krav og andre krav til luftkvalitet Det finnes i dag tre ulike sett av krav til luftkvalitet: Forskriftens grenseverdier Regjeringens nasjonale mål SFT og Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier Forskriftens grenseverdier er juridisk bindende og omfatter både eksisterende og framtidig situasjon. Nasjonale mål uttrykker en noe høyere ambisjon enn forskriften, og er først og fremst en ambisjon for planlegging. Nasjonale mål er imidlertid ikke bindende. SFT og Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier er et uttrykk for det høyeste konsentrasjonsnivået hvor det ikke oppstår negative effekter selv for sensitive menneskers helse, vegetasjon eller følsomme økosystemer 5. Det er ikke gjort avveininger i forhold til andre samfunnshensyn (som i forskriften og de nasjonale mål) og kriteriene er et mål for naturens selvrensningsevne for denne type forurensning. Forholdet mellom de ulike kravene er illustrert i figur 3.1, hentet fra SFT/Statens vegvesens veileder til forskriften. De tre ulike settene er plassert inn i en effektfunksjon som viser sammenhengen mellom forurensningsbelastning og helseskade. Forurensningsbelastning er en funksjon av konsentrasjonsnivå og antall overskridelser av dette nivået. Figuren er en prinsippskisse og viser det innbyrdes forholdet mellom ambisjonsnivåene, men ikke den reelle (riktige) avstanden mellom ambisjonsnivåene. Figur 3.1: Illustrasjon av ulike ambisjonsnivåer for forskriftens grenseverdi, nasjonale mål og SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier. Effekt SFTs og Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier Nasjonale mål Forskriftens grenseverdier Konsentrasjon og antall overskridelser Miljøverndepartementet anbefaler 6 at nasjonale mål bør legges til grunn i vurderinger av arealbruk og andre planspørsmål. SFT/Folkehelseinstituttets anbefalte luftkvalitetskriteriene skal legges til grunn ved vurdering om såkalte vedlegg II tiltak skal konsekvensvurderes, jf. forskrift om konsekvensutredning eller plan- og bygningsloven kap. VII-a. 5 Også disse verdiene har imidlertid endret seg, etter hvert som ny kunnskap har kommet fram 6 Rundskriv T-2/98, Nasjonale mål og interesser i kommune- og fylkesplanleggingen. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 12

13 De til enhver tid gjeldende mål og forskrifter er et uttrykk for samfunnets ambisjon om å bekjempe luftforurensningsproblemet. De rent helsefaglige vurderinger av luftkvalitet er nedfelt i de kriterier som statlige forurensnings- og helsemyndigheter (SFT og Folkehelseinstituttet) har utarbeidet 7. Både nasjonale mål og forskriftens grenseverdi aksepterer et visst omfang av helsevirkninger. 3.4 Ulike grenseverdier, mål og kriterier for luftkvalitet SFT/Statens vegvesens veileder gir følgende statusvurdering for de ulike forurensningskomponentene: Partikkelforurensningen (PM 10 ) er trolig det største problemet i norske byer og tettsteder. Konsentrasjonene overskrider grenseverdiene i trafikkerte områder i de fleste store byer. Bakgrunnskonsentrasjonene er gjerne relativt høye, slik at det ofte skal lite ekstra lokalt bidrag til før det også i mindre byer blir overskridelser som utløser plikter i henhold til forskriften. Utenfor byer kan det forekomme overskridelser av grenseverdiene ved veier med mer enn anslagsvis årsdøgntrafikk (ÅDT). Grenseverdiene for nitrogendioksid (NO 2 ) overskrides i trafikkområder både i de større byene og i de mindre byene der det vinterstid er dårlige spredningsforhold. I de større byene overskrides trolig grenseverdiene også i sentrumsområdene generelt. Grenseverdiene for benzen overskrides langs hovedveinettet i de største byene i dag, trolig også i mange byområder ned mot 8000 innbyggere. Det er innført maksimalkrav til benzeninnhold i bensin som sammen med økende andel av biler med katalysatorer medfører at utslippene vil gå betydelig ned i årene framover. Det er derfor sannsynlig at det om noen år ikke vil være overskridelser av grenseverdiene. Konsentrasjonene av svoveldioksid (SO 2 ) er på landsbasis redusert betraktelig de siste årene på grunn av overgang fra koks/kull til fyringsoljer og elektrisitet og redusert svovelinnhold i fyringsoljer og drivstoff. Overskridelser av grenseverdiene for SO 2 vil bare forekomme på steder hvor det fortsatt er store utslipp fra industri. Utslippene av karbonmonoksid (CO) er sterkt redusert på grunn av innføring av katalysatorer i biler. Grenseverdiene for CO overskrides trolig i dag ved de sterkest trafikkerte bygatene i de store byene. Mengdene av bly (Pb) i luft i Norge er sterkt redusert etter utfasing av blytilsetning i bensin, og det forekommer ikke lenger overskridelser av grenseverdiene. Tabell 3.2 viser forskriftens lovfestede minstekrav til utendørs luftkvalitet 8. 7 SFT-rapport 92:16. Virkninger av luftforurensning på helse og miljø. Anbefalte grenseverdier 8 I tillegg omtaler veilederen til forskriften en tilnærming til disse grenseverdiene i form av overvåkning (målinger), vurderingsterskler og alarmterskler. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 13

14 Tabell 3.2: Minimumskrav utendørs luftkvalitet iht. forskrift til Forurensningsloven Stoff Midlingstid Grenseverdiene (konsentrasjonsgrensen) Grenseverdier Antall tillatte overskridelser av konsentrasjonsgrensen Dato for oppnåelse av grenseverdiene Svoveldioksid 1. Timegrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. 2. Døgngrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. 3. Grenseverdi for beskyttelse av økosystemet. Nitrogendioksid og nitrogenoksid 1. Timegrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. 2. Årsgrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. 3. Grenseverdi for beskyttelse av vegetasjonen. 1 time 350 µg/m 3 Grenseverdien kan overskrides inntil 24 ganger pr. kalenderår. 1 døgn (fast) 125 µg/m 3 Grenseverdien kan overskrides inntil 3 ganger pr. kalenderår. Kalenderår og i vinterperioden (1/10 31/3). 1. januar januar µg/m 3 Fra forskriftens ikrafttredelse 1 time 200 µg/m 3 NO 2 Grenseverdien kan overskrides inntil 18 ganger pr. kalenderår. 1. januar 2010 Kalenderår 40 µg/m 3 NO 2 1. januar 2010 Kalenderår 30 µg/m 3 NO x Fra forskriftens ikrafttredelse Svevestøv PM Døgngrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. 1 døgn (fast) 50 µg/m 3 Grenseverdien kan overskrides inntil 35 ganger pr. år. 1. januar Årsgrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. Bly Årsgrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse. Kalenderår 40 µg/m 3 1. januar 2005 Kalenderår 0,5 µg/m 3 Fra forskriftens ikrafttredelse Benzen Årsgrenseverdi for beskyttelse av menneskets helse Kalenderår 5 µg/m 3 1. januar 2010 Karbonmonoksid Grenseverdi for beskyttelse av menneskets helse Max. daglig 8- timers gjennomsnitt 10 mg/m 3 1. januar 2005 Nasjonale mål inneholder langt på veg de samme komponentene som i forskriften, men angir litt andre grenseverdier litt færre tillatte overskridelser i løpet av et år, jf. tabell 3.3. Tabell 3.3 Nasjonale mål for lokal luftforurensning vedtatt av Regjeringen i Kilde: Samferdselsdepartementet (1998) Stoff Midlingstid Grenseverdiene (konsentrasjonsgrensen) Grenseverdier Antall tillatte overskridelser av konsentrasjonsgrensen Dato for oppnåelse av grenseverdiene Nitrogendioksid, NO 2 1 time 150 µg/m Svevestøv, PM 10 1 døgn 50 µg/m Svevestøv, PM 10 1 døgn 50 µg/m Svoveldioksid, SO 2 1 døgn 90 µg/m 3 Ingen 2005 Benzen, C 6 H 6 1 år 2 µg/m 3 Ingen 2010 Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 14

15 SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier ligger, med unntak av grenseverdien for SO 2, på et vesentlig lavere nivå enn forskriftens grenseverdier og nasjonale mål, jf. tabell 3.4. Tabell 3.4: Utdrag fra SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier Stoff Midlingstid Grenseverdiene (konsentrasjons grensen) Grenseverdier Antall tillatte overskridelser av konsentrasjonsgrensen Dato for oppnåelse av grenseverdiene Nitrogendioksid, NO 2 1 time 100 µg/m 3 Ingen - Svevestøv, PM 10 1 døgn 35 µg/m 3 Ingen - Svoveldioksid, SO 2 1 døgn 90 µg/m 3 Ingen Mål, grenseverdier og luftkvalitetskriterier som grunnlag for planlegging Forskriften omtaler først og fremst den totale luftkvalitet i et område, og hva kommunen som forurensningsmyndighet kan gjøre for å overvåke denne og gjennomføre nødvendige tiltak for å oppnå en luftkvalitet som tilfredsstiller vedtatte minimumskrav i forskriften. Når det gjelder avveining mellom hensynet til luftkvalitet og ønske om fortetting sentralt i byområder, har Miljøverndepartementet i brev av til SFT uttalt at: De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging innebærer at det i byområder skal legges til rette for en høyere arealutnyttelse, spesielt i knutepunkter for kollektivtrafikken, med sikte på å begrense transportarbeidet og legge til rette for større andel kollektivtrafikk og sykkel. Høyere arealutnyttelse i disse knutepunktene kan føret til økt boligbygging i områder med dårligere luftkvalitet enn nivåene i de nasjonale målene. Det legges imidlertid til grunn at tiltak og virkemidler rettet mot utslippskilden vil føre til at de nasjonale målene blir nådd. Tiltak for å øke arealutnyttelsen kan fortsette i henhold til de rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Videre heter det at: Fastsettelse av nasjonale mål for luftkvalitet innebærer generelt at hensynet til luftkvalitet må få større oppmerksomhet i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Kommunene må gjennom det ansvar de er tillagt etter loven, bidra til at problemer med luftkvalitet reduseres, og at det ikke oppstår nye situasjoner med unødvendig eller uforholdsmessige høye nivåer. Det er tatt kontakt med Miljøverndepartementet for å få en oppdatert vurdering av disse forholdene. I følge muntlig tilbakemelding fra departementet og SFT er det ikke endret policy i forholdet mellom de rikspolitiske retningslinjene og kravet til luftkvalitet etter forskriften. De forholdsvis komplekse grenseverdiene, ulike sett av krav til luftkvalitet, samt relativt komplekse krav til oppfølging av luftkvalitet i forskriften, gir et behov for å klargjøre en felles forståelse av hvilke krav til luftkvalitet som skal ha oppmerksomhet i plansaker. Ut fra drøftinger i gruppen foreslås følgende lagt til grunn: I plansaker bør man konsentrere seg om grenseverdiene satt i de nasjonale mål. Overskrides de nasjonale målene, må det redegjøres for forholdet til forskriftens grenseverdier, som er det juridiske grunnlaget for håndtering av lokal luftkvalitet. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 15

16 Det bør i tillegg redegjøres for forholdet til SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier. Anbefalingen om å legge nasjonale mål, og ikke forskriftens grenseverdier til grunn, begrunnes både ut fra at grenseverdiforskriften inneholder minimumskrav og at det over tid skjer en innskjerping av grenseverdiene som det kan tas høyde for ved å legge de noe strengere nasjonale målene til grunn. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at de nasjonale målene ikke har samme formelle status som forskriftens grenseverdier. Vurderinger bør ta utgangspunkt i en 2010 situasjon eller senere. Statens vegvesen Region Øst har utarbeidet regionale trafikkprognoser for 2015 og I tillegg finnes fylkesfordelte vekstprognoser utarbeidet av Statens vegvesen Vegdirektoratet. Brukerveiledning for luftforurensningkart for Oslo-området presenterer beregnede luftforurensningskonsentrasjoner i Oslo på kartform. Det gis samtidig en innføring i hvordan kartene skal brukes og tolkes. Brukerveiledningen kan benyttes som grunnlag for å vurdere om nasjonale mål er overskredet i et konkret planområde. Kartene er basert på beregnet forurensningssituasjon i Beregningene antas å være gyldige inntil utslippene av svevestøv og nitrogendioksid, eller andre forhold som f.eks vegnettets utforming, har endret seg vesentlig. I Brukerveiledningen redegjøres det også for sterke og svake sider ved de utførte beregningene. Vurdering av forurensningssituasjonen i fht. nasjonale mål og gjeldende grenseverdiforskrift vil avklare behov for en nærmere vurderinger av tiltak. I de tilfeller hvor nasjonale mål ikke overskrides vil vurderingene også kunne benyttes som kriterium for at det ikke er nødvendig å håndtere luftkvalitet i videre planlegging. Vurderingen i fht. SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier vil løfte fram et null-forurensnings perspektiv, og bør gis som en standard tilleggsopplysning (verbal vurdering). SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier, som er helsemessig forankret men ikke juridisk bindende, skal i tillegg anvendes i to tilfeller i forbindelse med plansaker: Utredningsarbeid i forbindelse med konsekvensutredninger. Hvordan luftkvalitetskriteriene skal benyttes og hvilke beregningsverktøy som skal brukes står i Miljøverndepartementets veiledere om konsekvensutredning 9 I forbindelse med krav i Teknisk forskrift (byggeforskriften) om å ta hensyn til luftkvalitet og energiforhold ved nybygg, hvor 8-32 Luftkvalitet, pkt. 1. angir følgende:. Bygningen og bygningens ventilasjonsanlegg skal plasseres og utformes med hensyn til uteluftens kvalitet. Dersom uteluften ikke er tilfredsstillende ren med hensyn til helserisiko eller risiko for tilsmussing av ventilasjonsinstallasjoner, skal den renses før den tilføres bygningen. 9 Jf. veiledningsmateriale om konsekvensutredninger. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 16

17 4 Bedret luftkvalitet krever mange ulike tiltak I foreliggende notat er hovedvekten lagt på planlegging etter plan- og bygningsloven, og da særlig håndteringen av luftforurensning i tilknytning til regulerings- og utbyggingsplaner. Det er imidlertid viktig å innse at en rekke tiltak ligger utenfor rammene av plan- og bygningsloven, og at aktuelle tiltak finnes på ulike myndighetsnivåer, både nasjonalt, regionalt og lokalt. 4.1 En del tiltak ligger utenfor plan- og bygningslovens rammer I dette notat settes fokus særlig på håndtering av luftforurensning i planer etter plan- og bygningsloven. Iverksetting av planlagte tiltak forutsetter imidlertid videre oppfølging gjennom sektorlover, sektorbudsjetter og utbyggingsavtaler. I tillegg er det en rekke tiltak som naturlig er forankret på annet sted enn i planer etter plan- og bygningsloven. Dette er: Innføring av ny og mer miljøvennlig teknologi. Mest interessant synes innføring av elbiler/brenselcellekjøretøyer og CRT-filter og katalysatorer på dieselkjøretøyer. Også restriksjoner på bruk av forurensende teknologi (forurensende kjøretøyer og uheldige fyringsløsninger) er aktuelt å vurdere. Driftstiltak som kan bedre luftkvaliteten. Dette gjelder både vedlikehold og drift av vegnettet (herunder renhold/feiing og god standard på sykkelveger for å fremme sykkelbruken), men også regulering av bruken av vegnettet, f.eks ved skilting (bruksbegrensninger, hastighet) og innføring av avgifter for å påvirke atferd i en mer miljøvennlig retning (vegprising, piggdekkavgift, parkeringsavgifter). Tiltak for mindre forurensende fyring. Det gis ikke påbud om tilknytning til fjernvarmeanlegg i reguleringsplaner, men det gis en orientering om planområdet ligger innenfor konsesjonsområdet for fjernvarme. Tilknytning til fjernvarmeanlegg behandles i hht. plan- og bygningslovens 66a og tekniske forskrifter 8-51, 9-2 og Forbedret kollektivtilbud. Rutetilbud og takster er et resultat av årlige budsjettbehandlinger. Informasjon og opplæring. Dette kan påvirke transportomfang, transportmiddelvalg og kjøreatferd/utslipp i mer miljøvennlig retning. 4.2 En del tiltak ligger på regionalt og nasjonalt nivå Luftforurensning oppleves som et vanskelig håndterbart tema i planleggingen, blant annet fordi enkle byggetekniske tiltak ikke løser problemet, slik det f.eks. er mulig å avbøte støyproblemer. Det er derfor viktig å få satt luftforurensning bedre på dagsorden og få synliggjort luftforurensningen og dens kompleksitet i areal- og transportplanleggingen. En overordnet analyse/plan for bedret luftkvalitet kan øke forståelsen for problematikken rundt luftforurensning og gi en oversikt over aktuelle tiltak som det bør satses videre på, samt hvilke myndigheter som må ta ansvar for iverksetting av ulike tiltak. Luftforurensningen i Oslo er i hovedsak forårsaket av utslipp fra vegtrafikk og fyring. Utslippene skjer lokalt, mens årsakene til utslippene kan også være av regional karakter, f.eks knyttet til regionalt transportbehov. Dette gjør lokal luftkvalitet til en regional problemstilling. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 17

18 Som oppfølging av forskrift om lokal luftkvalitet gjennomføres det en tiltaksutredning for Oslo-området hvor det vurderes hvilke tiltak som er nødvendige for å nå forskriftens grenseverdier. Utredningen har et regionalt perspektiv og omfatter en tiltak både på kort og lang sikt. På bakgrunn av utredningen skal det lages en handlingsplan for gjennomføring av tiltak for å tilfredsstille forskriftens krav. På lang sikt er den regionale areal- og transportplanleggingen av stor betydning for biltrafikkutviklingen, som omtalt bl.a i Byutredningen for Oslo og Akershus og Forslag til klimaog energihandlingspakke for Osloregionen. Mulige areal- og transportplantiltak er f.eks: Regional satsing på kollektivtransport En strengere og regionalt avstemt parkeringspolitikk Innføring av vegprising En sterkere regional arealbrukspolitikk (utbyggingsmønster og lokalisering) I en overordnet, regional plan forankret i plan- og bygningsloven vil de fysiske rammene for arealbruk og transport stå sentralt. Innholdet i en slik plan må følges opp på detaljert nivå, i regulerings- og utbyggingsplaner, som videre omtalt i kapittel 5. Det er også en del viktige tiltak på overregionalt, nasjonalt nivå som kan bidra til redusert luftforurensning. Aktuelle tiltak omfatter både lover, forskrifter og nasjonal avgiftspolitikk. 4.3 Mulig systematisering av tiltak og innsatsområder Ut fra ovenstående gjennomgang kan aktuelle tiltak systematiseres som vist i tabell 4.1. Dvs. både avhengig av plan/tiltaksnivå og avhengig av hvilket lovverk som benyttes (tiltak innen/utenfor plan- og bygningsloven). Tabell 4.1: Mulig systematisering av tiltak for bedret luftkvalitet, inkl. eksempler på tiltak Nasjonalt nivå Regionalt nivå Tiltak innenfor PBL Samordnet areal- og transportplanlegging (RPR) Transportminimerende arealbruk Tiltak utenfor PBL Avgiftspolitikk Drift av kollektivtrafikken Lokalt, detaljert nivå Parkeringsdekning Hastighet på tilliggende vegnett Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 18

19 5 Håndtering av luftkvalitet i regulerings/utbyggingsplaner 5.1 Håndtering av luftkvalitet må tilpasses formelle forhold og planprosess Håndteringen av luftkvalitet i regulerings- og utbyggingsplaner forholde seg til hva det er som faktisk fastlegges i denne typen planer. En reguleringsplan kan gi bestemmelser om: Planløsning Bebyggelsens/anleggenes karakter Krav til uteareal og utforming av terreng Rekkefølgebestemmleser for gjennomføring Bestemmelser om sikring, avskjerming og avbøtende tiltak. Utfyllende bestemmelser til planen skal fremme eller sikre formålet med reguleringen og bestemmelsene må være hjemlet i loven. Det kan som hovedregel ikke gis bestemmelser som direkte regulerer aktivitet og virksomhet. Håndteringen av luftforurensning i plansaker på et mer detaljert nivå vil ofte skje i fire stadier: Stadie 1: Er tiltaket av en slik art at luftforurensning er et tema i videre planlegging? Stadie 2: Er tiltakets beliggenhet slik at luftkvaliteten må vurderes nærmere? Stadie 3: Hvor stort er problemet? Stadie 4: Hvilke avbøtende tiltak bør gjennomføres? Det forutsettes at nasjonale mål skal legges til grunn for arbeidet. 5.2 Forurensende egenskap og områdets egnethet Når luftkvalitet skal vurderes i regulerings- og utbyggingssaker foreslås det skilt mellom to ulike aspekter ved en utbygging: Tiltakets forurensende egenskaper, og områdets egnethet for foreslått aktivitet. Tiltakets forurensende egenskaper og dermed lokale/regionale virkninger på omgivelsene er mest aktuelt å vurdere ved større tiltak/endringer. Behandling av luftkvalitet i større utbyggingsprosjekter er allerede regulert gjennom KU-bestemmelsene. Vurdering av tiltakets forurensende egenskaper bør primært begrenses til denne type store utbyggingstiltak, selv om også mindre tiltak (f.eks små veginvesteringer som påvirker bilistenes vegvalg) kan ha store konsekvenser for luftkvalitet. Dette gjør det aktuelt å vurdere unntak fra hovedregelen om at kun store tiltak skal vurderes mht. forurensende egenskap. Saker hvor flere små tiltak til sammen gir en endring i luftkvalitet bør i prinsippet håndteres på overordnet plannivå (kommunedelplan og høyere), og ikke i tilknytning til hver enkelt reguleringsplan. Områdets egnethet for foreslått aktivitet bør i prinsippet sjekkes ut for både store og små prosjekter. Gjeldende forskrift om lokal luftforurensning gjelder all utendørs luft for eksisterende og nye tiltak. For mindre tiltak vil en vurdering av områdets egnethet kunne baseres på forurensningssituasjon før tiltak. For store tiltak, hvor også tiltakets forurensende egenskaper må vurderes, må også forurensningssituasjonen (områdets egnethet) etter utbygging vurderes. Mens forurensende egenskap på detaljert plannivå kun anbefales vurdert for store tiltak, anbefales områdets egnethet vurdert i alle planer. Er det ingen fare for at nasjonale mål Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 19

20 overskrides, kan en innledende konstatering av dette være en tilfredsstillende måte å håndtere områdets egnethet på. 5.3 Områder hvor luftkvalitet må gis særskilt oppmerksomhet En god beskrivelse av dagens situasjon vil gi holdepunkter for å vurdere områdets egnethet for et foreslått tiltak. En slik beskrivelse foreligger i form av luftforurensningskart for Oslo (Brukerveiledning). Luftforurensningskartene gir en forholdsvis god geografisk beskrivelse av luftforurensningssituasjonen i Osloområdet. Kartene er i hovedsak beregnet brukt som en første sjekk om luftforurensning kan være et tema i den aktuelle saken og gi en indikasjon på hvilket forurensningsnivå som kan forventes i planområdet. Kartene er imidlertid ikke tilstrekkelige i alle typer saker og i alle områder av byen, og i slike tilfeller må beregninger gjennomføres særskilt. Siden kartene ikke gir en god nok beskrivelse av dagens situasjon i alle områder av byen, spesielt gjelder dette svevestøvforurensning langs større veier, har arbeidsgruppa foreslått følgende kriterier for hvor i byområdet man bør være særlig oppmerksom på luftkvalitet i forhold til planens innhold 10 : Nærmere enn 50 m fra veg med < ÅDT < Nærmere enn 100 m fra veg med < ÅDT < Nærmere enn 150 meter fra veg med ÅDT > Inntil 100 meter fra tunnelåpning på veger med ÅDT > Inntil 300 meter fra tunnelåpning på veger med ÅDT > Ovenstående gjelder primært utbygging i områder hvor luftforurensning fra vegtrafikk er hovedproblemet, og er ment som et supplement til luftforurensningskartene. Som det framgår av Brukerveiledningen er det også andre problemområder. Bruk av luftforurensingskartene må skje under hensyntagen til erkjente usikkerheter knyttet de utførte beregningene, jf. egen omtale av dette i Brukerveiledningen. For prosjekter beliggende utenfor de områder som er nevnt ovenfor, og samtidig beliggende i områder som i følge luftforurensningskartene har luftkvalitet bedre enn nasjonale mål, kan det være nok å påpeke en slik uproblematisk beliggenhet. Ved utbygging i områder hvor nasjonale mål overskrides i følge luftforurensningskartene, eller i områder som ligger innenfor de punktene som er nevnt ovenfor, bør det kreves noe nærmere vurderinger av luftkvalitet. Områdets egnethet for foreslått aktivitet bør vurderes ut fra dette. 5.4 Vurderinger og beregninger må dokumenteres Bruk av ulike metoder og verktøyer som grunnlag for vurdere luftkvalitet i et område er nærmere drøftet i kapittel 6. Vurderingene bør primært forholde seg til nasjonale mål, men det kan også være nødvendig å forholde seg til forskriftens grenseverdibestemmelser og til SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier. Det bør stilles følgende krav til de beregninger og vurderinger som gjennomføres: Inndata til modellkjøringer må dokumenteres. Dette gjelder både hvilke inndata og hvor man har hentet disse dataene fra. Svakheter ved inndataene bør drøftes. 10 Her kan det komme nye vurderinger som del av den igangsatte Tiltaksutredningen for lokal luftkvalitet (tiltak for å nå grenseverdiene i forskriften). Punktene bør kontrolleres ift. denne når den foreligger. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 20

21 Resultater fra beregninger og evt. målinger må drøftes. Drøftingen av beregningsresultater bør fokusere på kjente begrensninger i modellverktøyene, jfr. videre drøfting i kapittel 6. Dersom målinger benyttes må måleperiodens representativitet omtales 11. Det bør kreves et konkluderende resonnement i fht. sannsynlig nivå på luftkvalitet. Resonnementet bør både tydeliggjøre beste anslag og usikkerhetsområde. 5.5 Avbøtende tiltak bør vurderes dersom luftkvalitet er et problem Innenfor rammen av en regulerings/utbyggingsplan er det behov for å vurdere tiltak som kan dempe utslipp eller avbøte konsekvensene av en allerede eksisterende problematisk forurensningssituasjon. Tiltak som kan gi reduserte utslipp fra et planlagt prosjekt er først og fremst: Endret omfang og innhold på utbyggingen. Dempet utbyggingsvolum og utskifting av trafikkintensiv virksomhet (f.eks handel) med trafikkekstensiv virksomhet (f.eks bolig) er aktuelle tiltak. Dette krever samtidig et regionalt perspektiv, da en utbygging kan være regionalt gunstig til tross for at den er lokalt ugunstig 12. Redusert biltilgang/tilrettelegging for miljøvennlig transport Tiltaket er først og fremst redusert parkeringsnorm 13, men også god adkomst kollektivt (korte gangavstander til holdeplass) og god tilrettelegging for gående og syklende. Dekke oppvarmings- og energibehovet fra andre kilder enn lokal forbrenning I tillegg kan det stilles krav om en vurdering av hvorvidt utbyggingen er i tråd med RPR for samordnet areal- og transportplanlegging, evt. med overordnet plan hvor dette er vurdert. Avbøtende tiltak for å bedre forholdet mellom foreslått aktivitet og områdets egnethet for denne aktiviteten kan være: Endret innhold i utbyggingen, fra aktivitet med høye krav til god luftkvalitet til aktivitet med mindre vidtgående krav til god nok uteluft, f.eks fra barnehage til kontor. Endret arealplan, flytting av utsatte funksjoner unna forurensningskilden, evt. unngå plassering av bygninger som gir uheldige lokalklimatiske effekter. Tiltaket kan også være å finne bedre vegløsninger, herunder også plassering av tunnelmunninger. Byggegrenser inntil forurensningsbelastet veg. 14 Innløsing og riving, evt. bruksendring av bygninger som er særlig utsatte for luftforurensning. Innendørs planløsning, samt rensing av inneluft (installasjon av et partikkelfilter som filtrer luften for svevestøv slik at SFT/Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier opp- 11 Bruk av målinger stiller krav til kvalitet for disse målingene. Dersom målinger benyttes som eneste grunnlag for å vise antall overskridelser pr år bør man minimum måle ett vinterhalvår. Ideelt sett bør man måle flere år. Brukes målingene til verifikasjon av input til og resultater fra modellberegninger kan kortere måleperioder benyttes. 12 Jfr. tidligere omtalt brev av fra Miljøverndepartementet til SFT, kapittel Parkeringsdekning kan fastlegges kun for ny bebyggelse. Eksisterende bebyggelse mangler vi i dag virkemidler for å regulere parkeringstilgangen for etter PBL. 14 Avstandsgrenser i vegloven kan legges til grunn gjennom bestemmelser i reguleringsplanen. Rev tilrådingsnot v2-endelig.doc side 21